瞿海源

[内容摘要]本文原是报告中的三章。在前一部分中，侧重在讨论《寺院管理暂行规则》  (民国2年)、《管理寺庙条例》 (民国4年)、《寺庙管理条例》 (民国18年)和《监督寺庙条例》  (民国18年)的订定，并对长期施行的《监督寺庙条例)做了深入的历史与政治的分析与检讨，在后一部分，则针对政府自民国五十年代以来历次企图订定宗教法的经过及其基本精神及内容加以探讨。其中包括了对《台湾省寺庙管理办法) (民国58年)、《寺庙教堂条例) (民国68年)和 《宗教保护法》(民国72年)的完整分析。本文最后则是对订定宗教法的建议，其中根据研究结果提出了八个不同的方案"。

                                                  壹、 几项寺庙处理条例之制订


    一、寺院管理暂行规则  (民国2年)

    民国2年6月20日，当时的内务部制订了《寺院管理暂行规则》七条，以部令公布施行。这个规则条文不多，特抄录如下:

    第一条  本规则所称寺院，以供奉神像见于各宗教经典者为限。寺院神像设置多数时，以正殿主位之神像为断。

    第二条  寺院财产管理，由其住持主之。

    第三条  寺院之继承各暂依其习惯行之。

    第四条  寺院住持及其他关系人，不得将寺院财产变卖、抵押或赠与于人。但因特别事故，得呈请该省行政长官，经其许可者不在此限。

    第五条  不论何人不得强取寺院财产。
    
    依法应归国有者，须由该劣行政长官呈报内务总长，并呈请财政总长交国库接收管理。前项应归国有之财产，因办理地方公益事业时，得由该省行政长官呈请内务总长、财政总长许可拨用。

    第六条  一家或一姓独力新建立之寺院，其管理及财产处分权，依其习惯行之。

    第七条  本令自公布日施行。

    O山 (即明复法师)在 《「监督寺庙」之史的剖析》一文中认为袁世凯政府订定实施这项规则 (O山误写成规范)，乃是因  为:一、中山先生任临时大总统时，取消了僧官制度，鼓励佛教  徒自行组织教会，中华佛教总会因而创立。基于此，佛教徒乃拥戴孙先生及国民党，成为袁世凯的隐忧。二、袁氏企图提拨各省   寺产，筹集款项以扩张武力。由于提拨寺产引起了佛教界的反对，袁氏乃将行动暂缓，到2年4、5月间。袁氏 「用兵的准备逐步完成」，遂颁布了 《寺院管理暂行规则》。关于此项规则制订的讨论仅获明复法师此一论述，此规则之制订背景及原由似乎还不很清楚。就条文本身而言，没有看到要直接提拨各省寺虚的规定。不过在第4条中，先规定寺院住持及其他关系人，不得变卖、抵押或赠与他人，后半段却有一但书称:「但因特别事故得呈请该省行政长官，经其许可者不在此限。」大约就是行政长官作为提拨准备的依据。第5条规定 「不论何人不得强取寺院财产」，但是按着又称 「依法应归国有者」则可由行政长官呈请中央收拨用。依法等字看似贝体实则模糊暧昧，因基本上并无法可依，亦很难界定国有寺院的概念。在条文中以模糊不清的条件来规范可能在给予行政机构操弄的空间。纵观 《寺院管理暂行规则》的内容，是以财产管理及处理为主，其中又以上述第4、第5条为重心。因为第1条是寺院的定义，第3条松懈规范住持的继承，第6条将一家或姓所建的寺院排除在管理规则之外，而最后一条则非实质性的条文，只说明施行之起始时间。总括而论，这项 《寺院管理暂行规则》主要在管理寺院财产，同时对省级行政机构在寺院财产处分上留有操控干涉的空间。

    这一管理规则看起来很粗糙，也受当时袁世凯政府企图提拨庙产的影响。但若细究民国4年及18年的有关办法，则仍旧可以看出寺庙财产的处理规范乃是重点所在。本规则第2条:「寺院财产管理，由其住持主之。」则一直为后来的几项法令所采纳。例如，民国4年的管理寺庙条例第9条:「寺庙财产由住持管理之。」民国18年的《监督寺庙条例》第6条亦规定:「寺庙财产及法物为寺庙所有由住持管理之。」寺庙财产的处理问题一直是颇受注意，也显示确实有问题存在。时至今日，最严重而棘手的宗教问题，仍旧是有关寺庙财产的管理。

    二、 管理寺庙条例  (民国 4年)
   
    民国4年10月29日内务部公布实施 《管理寺庙条例》。 《管理寺庙条例》订定时，内务部特书其理由呈请总统批示，这份理由说明书相当长，表明了政府对宗教的态度，全文如下:

    窃维主国之本首在政治，而足以辅其不及者，厥惟宗教。政治之功昭明可观，顾人情泛滥往往无所依归，则隐赖宗教有以匡持而约束之，其为裨益良非钞也。惟令政教合一，流弊必滋，所以泰西诸国裘多教事之争，其后政教分葛，赖以宁息，而其俗尊视宗教，信徒尤聚。攻关于管理宗教行政制度素称完备；我国政治自三代以来即已灿着，两宗教后起汉之中叶佛学始传，唐之初元道家乃盛，政教判然不相混合，故能历久相安，此其优于泰西诸国者也。惟以偏于放任之政，宗教行政不甚措意，间有事端，亦多取限制之严而厥于保护之实；稽诸史乘，五代而下，虽管理僧道代有专官职掌，法度各种详写，独唐书载崇玄署掌道士帐籍，两京度僧尼道士女冠日，御史一人护之，每三岁州县为籍，一以苗县，一以苗州，僧尼一以上祠部，道士女冠一以上，宗正一以上司封；又唐律于诸私入道及度之者，本异主司观寺三纲知情者监临之官，私辄度人者，皆论罪有差，其制较为赅备。盖唐自谓承老子之后，视宗教特重也。宋金僧道皆三年一试，法同科举，甚不足取；明清僧道各官即以僧道充之，其初犹慎加简选，克举其职。逮清末叶，政教日堕，僧纲道纪两司亦类多滥竿充任，在精通经典，戒行端节者，每不屑为；不肖者则又挟其势利之见以欺凌教众；丛林大剎，仅赖一二住持之贤者稍加整饬，而州县所属之僧道官且每下愈况，惟知出入衙署，结纳绅衿，例应官差，岁取规费，几降与舆台为伍，不免为世俗所讥，敝坏纷扰，于宗教行政实际上之进行，适多障碍，是其制有鉴于此，共因各地豪强当扰攘之际，每多藉端侵占庙产，积案谬辐，曾规定寺院管理暂行规则通行在案，惟事属草创多未详备，而各省秩序初定，亦未能实力奉行，本部一年以来，悉心讨论，拟订条例，几经易稿，深恐于习惯稍有未符即施行，动多扞格，又复采访周咨以资参考。兹经订定管理条例都几三十一条，得厥大纲际关于宗教内部教规一切从其习惯外，对于宗教引政多采提倡保护主义，提倡之适，拟俾教徒得专主学校用广流传并可随时公开讲演阐明教义，且以为教化行政之助；保护之方则以调查僧道须发牒证为入手办法，并今将住持位继，寺庙财产分别注册，庶官所有所稽考，而侵占之风或可小息。

    若与民国2年的 《寺院管理暂行规则》相比，增加的24条显示了重大的实质差异。《管理寺庙条例》共有总纲、寺庙之财产、寺庙之僧道、寺庙注册、罚则与附则共六章。《寺院管理暂行规则》的重点只在寺庙之财产，因此其他各方面就几乎没有任何规定。就这种演变趋势来看，一方面显示了政府对寺庙或宗教不断想以周详的法律加以规范，另一方面则也可能显示袁世凯政权的威权管制作风。虽然在所谓的 《天坛宪法草案》  (民国2年10月31日)第11条已经有 「中华民国人民有信仰宗教之自由，非依法律不受制限」的条文，但行政当局显然并没有尊重宗教信仰自由约观念。所以当法令订得欠周详时，也多半是对宗教团体及其活动就多增加了许多限制。
 
    就寺庙之财产一章而论，原来 《寺院管理暂行规则》中的核心条文，即第4条大体保留，仍旧规定因特别事故，省行政长官许可变卖或处分寺院财产。同时在用词上居然把 「呈」改为「禀」，把 「许可」改为 「核准」，似显示袁世凯改称帝制的影响。保留了这一条就继续给行政当局操控寺院财产处理的空间。另一条核心条文，即第5条改列为本条例第11条，把依法应归国有者之处理部份全部删除，或许由于佛教界竭力反对而在条文上稍做让步，也可能在实际执行上有困难，提拨庙产的实际效益不彰，因而有这项修改。但执政者却也明文规定，凡寺庙财产应按照现行税则，一体纳税。这项与大部份现代国家给予宗教团体免税的做法完全相反，说明了袁世凯政府仍旧想从寺庙财产获致实利的基本心态。此外，对寺庙住持的传继，虽从其习惯，但「须向该管地方官禀请注册」。

    在对庙产处理订出规范外，这项条例多显示了当政者自视为宗教的指导者和管理者的倾向。例如，政府对宗庙有奖励的办法，第4条规定:「凡寺庙在历史上有昌明宗教陈迹，或其徒众恰守清规，为人民所宗仰者，得由该管地方官开列事实，详请该管长官，咨由内务部呈请大总统分别颁给左列各物表扬之。」当中力以奖励者表扬者身份，而乙方为受奖者及受表扬者身份出现时，甲方自然就足地位较高者。于是政府以居高位的指导者身份来看待宗教。这种做法在中国向来如此，皇帝敕奉神明之所在多有，宗教团体，不论佛道，向政权臣服。在近代，则以另一种看起来较不封建的方式呈现出相类似的关系。至今政府官员仍还有这种指导者的心态。

    这种指导者不仅止于比较消极的表扬，同时也对僧道及其所从事的宗教活动提出了具体的规范，甚至以管理者的角色介入寺庙内部事务以及传教事业。在第14条中，规定:「为整顿或改良前项事宜，得由丛林僧道举行教务会议。举行前项会议时，须由发起人开具会议事项场所及规则，禀请该管地方官核准。其议决事件，须禀地方官详经该管长官咨报内务部查核。」不仅教务会议要受到地方官的严密检视查核，甚至连僧道演讲的范围都有所限制，且须事前禀报。第15条规定:「凡僧道开会讲演，或由他人延请讲演时，其讲演宗旨以不越左列各款范围为限。一、阐扬教义，二、化导社会，三、启发爱国思想。前项讲演，须于开讲5日以前，将其时期场所及讲演人姓名履历，禀报该管地方官。」除此之外，僧道受戒度牒由内务部制作交地方传戒寺庙坟名选册报部，并规定:「无前项戒牒及僧道籍证者，不得向各寺庙挂单，共赴应经忏，各寺庙亦不得容留。」宗教受到极严重的管制，至为明显，后来的宪法学者不曾注意此类事实，竟声称中国无宗教信仰自由的问题，以至对于宗教信仰自由约基本精神不能做合理的掌握。

    在《管理寺庙条例》中也订有罚则，给予行政机构处罚宗教神职人员的权利。例如若有僧道或住持不守教规，地方官得申诫或撤退之，并得加以相当处分(第23条)。又规定八宗庙住持违背管理之义务者，由该管地方官申诫或撤退之。还有其他四项罚则处理其他状况。当时的政府对宗教自由与政教分离很明显毫无概念。衡诸当时袁氏称帝事正紧锣密鼓在进行，此一条例之订定也足以反应当时的政治情势。

    《管理寺庙条例》另一重要特色乃在于明文规定寺庙要向该管地方官注册。从以上的讨论，可以发现民国4年这项《管理寺庙条例》是以管理与指导为主，是行政机构以其传统官僚的威权性格规范及限制寺庙的依据。值得注意的是，这个条例公布施行并未经过国会通过或追认。因为国会自民国3年1月10日就在袁世凯压制下停顿了，到袁氏称帝失败后才恢复。所以这项条例并不足合法的法律。在基本心态上则毫无尊重信仰自由的概念，条例以指导及管理宗教为主，实在是一项专制而极不合理的办法。

    民国10年，在北洋军阀主政的状况下，情形也没有什么改善。在《修正管理寺庙条例》中，对有关的管制稍做了些放宽。在文字上，也看出一点点改进，例如将「禀」字都改回到「呈」字。比较重大的改变乃在于对宗教活动的自由稍加放松。原来第14条的后半段对于教务会议的检视审核一段全部删除，即修正条例的第15条只保留了「关于僧道之一切教规从其习惯，但以不背公共秩序及善良风俗者为限。为整顿或改良前项事宜，得由丛林僧道举行教务会议」，不再须向地方官报备。另原条例第15条对演讲须在5日前报备的部份条文也全部删除。但仍保留对演讲内容范围的限制。

    关于寺庙财产的处理，新修正的条例在第11条中只申明「寺庙财产不得抵押或处分之」，把原有地方官非常之权利排除在外，即在旧条例中所谓「但为充公益事项必要之需用，禀经该管地方官核准者，不在此限」已全部被删除。这个改变和当时的政府不再觊觎庙产有密切关联。至此，行政方面已大体撤出了对寺庙财产做非分处理的可能性。

    其次，寺庙注册一章被全部删除，另增列第7条以代替之，即:「寺庙须向地方官署呈请注册，其应行注册事项及关于注册之秩序由内务部务以规则定之。」对于由政府核发度牒事也改为由度师出其受度证明书，政府直接千预宗教事务的情况乃告降低。

    可是，《修正管理寺庙条例》基本上乃是以民国4年的《管理寺庙条例》为蓝本，有许多基本的缺失并未有根本的改善。修正的条例中仍旧保留了以指导者及管理者自居的立场。原条例第3条所订之奖励办法川全文的方式改列为第5条。而原来第15条对于僧道演讲内容的限制仍被全部保留在修正条例中的第16条，即以阐扬教义、化导社会、启发爱国思想为不可输越的范围。原来第16保全文保留为修正条例的第17条，即:「凡僧道有戒行高洁精通教义者准照第5条规定办理。」在罚则方面，除了因度牒已取消而对空留无度牒僧道的处罚外，大都一仍旧惯，几无任何更动。

    民国13年1月21日政府又公布《修正管理寺庙条例第5条及17条施行细则》，主要在提出奖励寺庙及道行高洁之僧道的具体标准。再这两条特别订定施行细则相当程度乃显示当权者趴在上指导者自居的心态，这是中国历来的政治传统，实不利于宗教信仰自由的保障，盖政治乃俗世之事，宗教则为神圣的后世的，俗世的官员并无能力了解宗教的神圣境界，照理无权去管神职人员的事。但政治力量指导宗教的情况至今犹存，若干宗教团体，如佛教，由于其长期臣服政治力量的历史，其领导人至今还不时要求政府扶助宗教。这种想法与做法与宗教自由及政教分离足背道而驰的。换言之，宗教的自由与政教分离的真义乃在于宗教自由不受政府的干涉，而宗教团体也不受政府的资助与奖励。就以纯正高深的宗教理念而言，宗教团体也不应以宗教的理由而接受世俗政府的褒贬。

    三、 寺庙管理条例(民国18年)

    民国18年1月25日国民政府公布《管理寺庙条例》。详细比对此一条例与前述《修正管理寺庙条例》，发现大体上两者相差并不很多。新的条例中有7条条文(即占总条文数约三分之一)几乎完全一样，另有四项条文也有主体的部份十分相似。总之，可以看到《寺庙管理条例》有抄袭民国10年北洋政府的《修正管理寺庙条例》的极为明显的痕迹。在基本精神上似乎也相差不多。其中文字几乎完全相同的条文显示国民政府仍旧对宗教抱持指导者与管理者的角色。除了仍采寺庙登记制以外，对僧道演讲、财产处分也还受前一条例的影响，充份显露其管制宗教的态度。关于僧道或邀他人讲演的范围，前两项，即阐扬教义、化导社会与民国10年的修正条例完全相同。第三项也只是把「启发爱国思想」改为「启发革命救国思想」。从这里，我们多少可以看出政治主导力量对宗教的渗透力。同时，亦可看出国民党主政后强调革命救国的特质。在条例中，另有两处特别将「党」义列入，先是在第4条中，规定僧道违反党治时，寺庙可因此而被废止或解散。在这一条中，违反党治和破坏清规、妨害善良风俗相提并论。此处所谓党治意义有相当的暧昧性，但证诸第6条最后一项，「党」应指的是特定的政党。在第6条中规定:「前项一、二两款所列事业其课程书籍演词除党义科学常识为必须具备者外，各该寺庙之教徒得为宗教教义之研究。」其间，党义被规定在寺庙兴办学校及图书馆所必须办理的事项之中。

    这项《寺庙管理条例》也有许多条文和前述《修正管理寺庙条例》不相同的。其中比较重要的，可能还是在寺庙财产的保管方式上。在前几个条例中，寺庙的财产均规定由住持管理，所以条文中也列入住持之传继方式。但是，在本条例中则将财产的保管方法改由三种方式来处理，把原由住持管理的方式做了极大的修改。这三个方式的第一种是「有僧道住持者应由该管市县政府与地方公共团体以及寺庙僧道各派若干人合组庙产保管委员会管理之」。很显然，住持在这个条文规范下，已丧失主动主掌管理财产的权力。而庙产保管委员会之成立则已踰越了宗教的范畴，而且有明显的政府力量介入，因为庙产保管委员会组成依此条款除了住持及寺庙僧道外，还包括市县政府及地方公共团体的人士。政府及公共团体人士不一定是宗教徒，同时政府代表则显然是政府力量介入的具体做法。本条例公布后引起众多纷扰，其主要原因可能就在此。

    该条例中有关寺庙财产的另外两种保管方法是:「无僧道住持者应由该管市县政府集合地方公共团体组织庙产保管委员会管理之」，「由地方公共团体住持者应呈请该管市县政府备案归该团体组织庙产保管委员会管理之」。地方行政机关直接涉入寺庙财产的保管，也明显忽视寺庙的宗教特性。

    《寺庙管理条例》公布施行后，引起不少纷扰，执行上发生窒碍难行的情况(陈瑞堂，民63:58)。于民国18年5月25日，该条例乃被行政部门送请立法院审核。立法院于第27次会议提出讨论，当议决付委员焦易堂、卫挺生、陈肇英、陈长衡、陶玄、庄严甫、曾杰、邵元冲、史尚宽、林彬、王开宾、蔡垣审查，由焦委员召集。经该委员等先后开会四次，详加讨论，认为原条例窒碍难行。结果，另行草定《监督寺庙条例》25条。立法院复于民国18年11月30日第63次会议，将《监督寺庙条例草案》提出逐条讨论通过，并省略三读，通过全案，呈由国民政府于同年12月7日公布施行。

    四、 监督寺庙条例(民国18年)

   《监督寺庙条例》自民国18年起，就一直沿用至今，是唯一经过立法程序的有关宗教的法律。但是，此一条例虽经立法院讨论，并将原《管理寺庙条例》大加修改。然而，公布之《监督寺庙条例》与立法院审议的并不相同。因此，这项《监督寺庙条例》之合法问题尚有争议。在《六法全书》中也多未收录该条例。在施行的60年当中，问题甚多，迄无改善。本研究除在稍后详论在台湾地区执行所遭遇的问题外，在这里，特重此项条例与前述相关条例问的关系与异同。从民国2年的《寺院管理暂行规则》，经《管理寺庙条例》，到《寺庙管理条例》，大约都有明显的延续性，若干核心条文相差十分有限。《监督寺庙条例》与《寺庙管理条例》是同一年公布，后者在年初，前者在年尾，相距时间甚短。如前所述，这是由于《寺庙管理条例》公布后窒碍难行，因此经过立法院的全面重新订定，两个条例间有很大的不同。但是，由于面临的问题仍有其相似性，亦即民初以来，寺庙问题，尤其是寺庙财产问题确实层出不穷，不易解决，因此《监督寺庙条例》又必然不得不和前述条例有所关联。

    在前文中，已可看出先后制订约有关条例有其延续性，即后面的条例多是修订前面的条例而来。尤其民国18年的《寺庙管理条例》和4年与10年的《管理寺庙条例》基本土是大同小异的，唯一最大的不同乃在对寺庙财产保管方法的规范。若与以前的诸条例作为比较的对象，则《监督寺庙条例》在核心问题，即财产力面的处理，确实有明显的连续性，但在另一方面，条例亦舍弃对僧道的规范；也将罚则取消；亦自有其相异于以前诸条例的情况在。

    《监督寺庙条例》第1条在界定寺庙，与民国4年的与10年所订之条例的第1条第7款相近。在民国4年与10年在定义上采列举及概括方式，而本条例则不采列举方式，仅将寺庙界定为:「凡有僧道住持之宗教上建筑物，不论用何名称均为寺庙。」不论历来定义有何不同，有关条例都以管理或监督「寺庙」为主要目的。寺庙本是建筑物，在管理监督上就会以寺庙财产为重点。但在管理监督寺庙时又不能不涉及神职人员与教义，于是在《监督寺庙条例》及民国2年的《寺院管理暂行规则》外，都对僧道及传教方面有所规范。不过《监督寺庙条例》则主要乃在对寺庙财产有所规定。13条条文中除去最后两条非实质性条文及第1条定义性条文外，10条中有8条都是与寺庙财产的管理与使用有关。所以《监督寺庙条例》基本土是处理寺庙财产的法令，不是一般的宗教法。

    本条例第2条称:「寺庙及其财产法物除法律别有规定外，依本条例监督之。」此一规定与《管理寺庙条例》相关条文相近，但说法相反。《管理寺庙条例》第2条申明:「凡寺庙财产及僧道，除本条例有特别规定外，与普通人民受同等之保护。」第2条第2款则是由《管理寺庙条例》第12条演变而来，但未提及古物保存规则问题。条例的第3条第3类状况自民国2年《寺院管理暂行规则》中就有此规定，即由私人或一家姓所建立之寺庙不受条例之规范。至于同条第2类状况虽与以前之条例无直接关联，但与18年的《寺庙管理条例》有关寺庙财产保管方法的第3种方式有间接的关系，即在本条例中将由地力公共团体管理之寺庙排除在本条例的适用范围之外，但在《寺庙管理条例》中则视之为保管方式之一，仍应组织庙产保管委员会管理之。

    关于荒废寺庙，在各次订定的条例中也都提到，只是所规定的处理方式不同。民国4年的条例中，系规定由「地方官详请该管长官核准处分，在民国7年的条例中则改为由「该管地方官查明保护另选住持」。而在本条例中则交地方自治团体管理。

    关于保管及处理寺庙财产诸条文也多与以前的条例有所关联。第5条明文规定寺庙财产及法物应向该管地方官署呈请登记，民国4年的《管理寺庙条例》第8条，10年的《修正管理寺庙条例》第9条，《寺庙管理条例》第1条、第2条均有类似的规定。本条例第6条这一条有关寺庙财产管理的条文在民国2年的《寺院管理暂行规则》中就已明订了，除18年公布不及一年就取消的《寺庙管理条例》以外，也都将管理权赋予住持。同时，自民国4年起也都规定住持必须为有中华民国国籍者。

    本条例第7、8、9、10、11计五项条文则大都为新列，只有部分与同年所订的《寺庙管理条例》相近。第7条规定:「住持于宣扬教义修持戒律及其他正当开支外，不得动用寺庙财产之收入。」在《管理寺庙条例》及其修正本中均未有此规定，而在《寺庙管理条例》中第7条称:「寺庙财产之所有权属于寺庙各僧道，住持除修持之生活费外，不得把持或浪费寺庙财产。」至于第8条:「寺庙之不动产及法物非经所属教会之决议并呈请该管官署许可，不得处分或变更。」则与前述条例完全不同，除寺庙管理条例规定由庙产保管委员会负责变更与处分外，其余先前所订条例均无有关条文。本条例此项规定，由于所属「教会」一词的定义问题而增加了许多纠纷处理上的困难。第9与第10条则对于寺庙收支及兴办事业有明确的规定，而且以第11条罚则加以监控。这些规定在前列条例中都是没有的。

    若从前几项条例来考察，我们又可发现，《监督寺庙条例》大致上废除了绝大部份对「寺庙之僧道」的规范，也不再有奖励寺庙和僧道的条文。这种改变大体而论对宗教信仰自由的保障应有积极的贡献。宗教团体及神职人员在没有条文的限制下乃获致了较多的自由。不过，由于对寺庙财产的规定行政机构介入甚多，却使宗教自由又遭到若干限制。

    在第5、8、9、11条中都明文规定「该管官署」的直接监督权利，而第11条的罚则中又对违反第5、6、7、8及10条均有「该管官署」得惩罚的规定，于是可以说条例中对寺庙财产处理的规范全都由政府介入监督。此种做法贸严重伤害了宗教信仰自由。虽非直接限制宗教信仰自由，但政府对寺庙财产问题的介入，使得以寺庙为重要传教活动基础的宗教团体受到伤害。若进一步从《临时约法》、《五五宪草》及《中华民国宪法》一再规定的宗教信仰自由约基本人权的前提而论，《监督寺庙条例》乃承袭了民国2年《寺院管理暂行规则》下的指导及管理宗教的角色，在基本精神上是违反约法及宪法的。同时，条例中只管传统的寺庙而不管天主教等外来宗教，也与《临时约法》及宪法所规范的平等权有严重的背离现象。执行了60年的《监督寺庙条例》，它的根源及基本精神可追溯至76年以上，显然是一个很不合理而又违反宪法的法律，应尽早予以废止。

                                                    貳、 现行有关法令的检讨

    一、 监督寺庙条例的检讨

    自从《寺院管理暂行规则》施行后，虽历经数次修订，及至表14-1内政部及台湾省政府有关宗教法令之统计分析《监督寺庙条例》立法通过，寺庙「管理」上一直存有不少问题。从民国19年至37年，司法院除了对《监督寺庙条例》第9条:「寺庙收支款项及所兴办事业住持应于每半年终报告该管官署并公告之。」未做解释外，对每一条都曾提出解释。第9条应是最有问题的一条，几乎没有寺庙照这项规定去做的，但寺庙本身不曾将此提请解释，而政府因无法执行也就视而不见。不仅司法院对《监督寺庙条例》提出多次解释，法院的判例及各级政府的行政命令与解释也非常的多。民国73年台湾省政府民政厅所编印的《宗教礼俗法令汇编》中就选刊376则有关的解释与命令。

    表14-1 内政部及台湾省政府有关宗教法令之统计分析
 
  

    这不只显示《监督寺庙条例》在实际执行上有不少问题存在，同时也说明了对宗教事务的处理乃是以行政机关的解释与命令为主，这些解释与命令不但庞杂，甚至有相当矛盾乃至违反《监督寺庙条例》的情形。我们将从两方面来检讨《监督寺庙条例》的问题。首先，将对该条例的基本精神进行讨论之后，再侧重在具体内容的检讨。

    在基本精神上，《监督寺庙条例》有四个比较严重的基本问题存在。第一，只监督寺庙不监督教堂，违反《临时约法》及宪法中平等均权的规范。第二，政府以监督者的立场介入宗教，与政教分离原则不合，有损于宗教信仰自由，第三，偏重寺庙财产之处理，将宗教问题窄化乃至物化。第四，以佛道募建之寺庙为对象，忽略民间信仰非佛非道的混同性质，造成处理问题时之基本症结。

    在《临时约法》中，曾明确规定:「中华民国人民一律平等，无种族、阶级、宗教之区别。」同时在宪法中也有几乎相同的规定。然而唯一与宗教有关的法律却只监督寺庙而不及其他。而在寺庙定义上则指称凡有僧道住持之宗教之建筑物。在僧道的定义上则循民国10年《修正管理寺庙条例》第2条第2款所谓的僧尼道士女冠，确定以佛教的僧尼及道教的道士女冠为认定的对象。司法院院字第八一七号解释(民国21年11月11日)则又明确认定:「耶稣教徒之礼拜堂、浸礼堂虽亦宗教上之建筑物，非有僧道住持未能认为寺庙。」因此寺庙的界定乃取决于有无佛教的僧尼或道教的道士女冠。实际上天主教的神父在中国也译为僧者，教堂虽原则以Church为名，但也有以temple为名的。姑不论在语意上的争议，至少可以肯定发现行政及司法当局一直以佛道教的寺庙为监督对象。到民国70年，台湾省政府民政厅在公文中指称:「财团法人天理教教会兴建教堂，不属寺庙庵观修建范围，目前无须报经主管机关核备。」

    《监督寺庙条例》订定时，为什么以佛道教为对象?查考当时宗教态势以及知识份子反宗教心态，大约可以发现是有其原由约。从民国2年的《寺院管理暂行规则》订定执行起，大约就已经可觉察出提拨庙产移做其他用途的动机。到了民国17、18年左右这种情况不但未有减缓的趋势，甚至有加剧的状况。民国盯年2月6日江西省教育局会议，就议决提取全省寺庙财产全部或一部份(《现代僧伽》民17年，第1期:封底内页)。而河南开封打破神权，龙亭改为中山公园，相国寺改为中山市场，救苦庙改为救济院，城隍庙改为革命纪念馆。其他公庙宇卢观，或改为平民学校，或改为贫民住所。所有各种偶像一概废除。各县城隍庙一律改为中山公园(《现代僧伽》，民17年，第2期:封底内页)。

    虽然江苏省民政厅令各县政府所有地方团体不得假借名义自由处理寺产，但到了民国17年5月，情况演变对佛教极为不利，《现代僧伽》这个由佛教僧伽革命派出版的刊物，出版了整理佛教专号，连续两期对提拨庙产风潮提出讨论及呼吁，试图扭转劣势。这些企图振兴佛教的僧侣一面抵抗外来侵产辱教的压力，另一面则对丛林住持及佛教的老旧势力加以严厉的批判。

    江苏大学教育学院教授邰爽秋在17年初发表《庙产兴学运动一个教育经费政策的建议》，提出打倒僧阀、解放僧众、划拨庙产、创办教育的主张。其中在利用庙产方面，邰爽秋的主张足:一、由国民政府即速组织「庙产委员会」，调查全国庙产，一律收归政府管理；二、划拨一部份之庙产，在各省会设立大规模的工厂，并补习学校，收容还俗僧尼；三、划拨一部份之庙产，建设「国立佛学院」；聘请僧界硕彦，担任讲席，昌明佛学；四、划拨一部份之庙产，为保管名山胜迹之用，其保管员或即聘请不愿还俗之僧尼担任之；五、拨出若干万，为年老及不愿还俗僧尼之赡养费；六、其余款项一律拨充教育经费，请中央明令规定，不得移做他用。

    这项庙产兴学的建议在北伐完成后出现，以及当时多省县郡在实际行动试图占用或没收庙产，大体上有其重要的政治及社会的背景有以致之。在政治上，国民革命军完成北伐统一中国，国民党颇获知识份子及各界的支持，革命建国的士气相当高昂。经过军阀执政与交战，国家建设几陷停顿，统一后百废待举，而教育又被认为国家建设根本之所在。但兴办教育须庞大财力与物力，政府又无力提供，于是一些教育界人士就注意到利用既有之寺庙财产。固然在清末就有庙产兴学的措施执行，在袁世凯主政时也有提拨庙产充实国库的企图，但在17年左右所形成的风潮却是来自教育界，再加上革命的气氛高涨，对佛教的威胁显得特别严重。

    17年5月15日至28日由大学院召集的全国教育会议中，就有南京特别市教育局审查会决议而全国教育会议通过审查的「全国庙产应由国家之法清理充做全国教育基金案」。除了强调庙产丰盛可资兴学外，这项建议案指出僧尼拥有巨产有违三民主义平均地权节制资本，而有害于国家党治，同时庙产应否归属于僧尼袭有，在革命建国阶段也不合宜。这项提拨所提办法与邰爽秋的接近，只是更具体要求大学院(即后来的教育部)组设庙产兴学委员会及各省市县成立类似组织来执行。这个提案由南京教育局提出，主要也是受江苏大学邰爽秋的建议影响，南京的中央大学也在那个时候推动庙产兴学运动。约略由此可知，教育界兴学心切，政府的财源又告匮乏，乃兴起提拨庙产的想法。当时，甚至已有人采取行动。例如绍兴西乡一带寺庙就被当地学校夺取。据《现代僧伽》第7期就有以下的记载:「绍兴西乡宠山白鹤寺、地藏寺、东岳庙、丁村华藏寺、瓜历东林寺、中村道林寺，以及附近小庵，同时被当地学校夺去!各庙佛像焚毁无存!随将各庙改为学校、农民协会等。僧人无法抵制，只得任人抢夺。」

    除了政局变化带引出了教育界企图以庙产兴学的构想乃至行动外，佛教界本身明、清以降的衰败腐坏及知识份子的反教运动及趋势，也使得传统的宗教面临空前的挑战。几乎所有主张庙产兴学以及占用寺院财产的，都指责僧尼的劣迹以及宗教之为害社会发展。在佛教界中，也有一些佛教的改革派甚至是革命派，也痛心于佛教僧侣的败德败行以及对传扬佛教的严重的缺陷。著名的佛教领袖太虚法师针对邰爽秋的庙产兴学教育的建议，提出四十项对立于邰爽秋的呼吁。邰爽秋要求打倒僧阀，太虚呼吁革除弊制。却说要解放僧众，太虚强调改善僧行。邰说要提拨庙产，太虚别说整顿寺产。最后邰主张要创办教育，太虚则希望振兴佛教。

    在革除弊制方面，太虚认为受家族主义的影响，僧众成了变态的家族，发生了所谓剃度派传法派的系统。「将寺庙财产如大家族遗产一般的由师父传给徒子徒孙，而完全忘记了一草一木皆系十方僧物。」太虚主张彻底革除这种霸占十方僧物的弊制。在改善僧行方面，太虚先指出僧众在以往的帝王专制下，被利用为神道设教传播鬼神迷信的愚民工具。另一方面，又为了应付儒家专化的压力，少数高僧则退隐山林自了生死。因而这些高僧愚僧长久以来就脱离了社会或忘却了佛家的慈悲胸怀。因此，太虚和尚呼吁实践大乘修行，服务人生而宏法利世，以积极改善僧行。

    主张革命佛教的和尚不在少数，其中以闽南佛学院为核心的僧众在17年左右，不断地透过《现代僧伽》这一期刊发表革命的主张，也强力地对抗外界侵占庙产的风潮。《现代僧伽》这一刊物之发行就揭示革命佛教的目标，当庙产兴学风潮出现，该刊奋起辩驳，也大声疾呼改革佛教。从17年4月一直到18年初，出了几期专号专门讨论相关议题。

    《寺庙管理条例》就在庙产兴学及佛教界相对抗争下订定，其中条文多与庙产处理有关，并且在基本上，也偏向于提拨庙产以从事公益事业。例如，该条例第9条就规定有僧道主持的寺庙由市县政府、地方公共团体以及寺庙僧道各派若干人合组庙产保管委员会来管理，而第10条又规定寺庙财产的处分与变更由庙产保管委员会公议决定。冉加上第4条规定寺庙僧道有破坏清规违反党治及妨害善良风俗者，得由市县政府呈报直辖上级政府转报内政部核准后以命令废止或解散之，紧接着第5条就规定寺庙废止或解散时，应将所有财产移归市县政府或地方公共团体保管并呈准兴办各项公益事业，从以上几项重要条文可以明显看到，内政部订定《寺庙管理条例》确实受到提拨庙产兴办学校及公益事业的风潮的影响，也可以发现佛教界的反对并没有花实质上扭转这个风潮。不过，《寺庙管理条例》一公布就遭到很强的反弹，内政部不得已乃呈请行政院送立法院另行议定了《监督寺庙条例)。在内容上做了很大的修改，对佛教的直接威胁降低了不少。可是在《监督寺庙条例》中仍旧有第11条，政府可据以革除住持之职，以便强迫寺庙兴办公益或慈善事业。虽然对寺庙的占有挪用不再那么强烈，但对寺庙财产的整顿即成了立法的重点。

    总之，我们在此要强调的是，庙产问题在民国17、18年是一个全国性的大问题，政府立法即在作为处理问题的准则。也因此而特别订定管理或监督寺庙的条例，也因而背离了各宗教中享有平等权利的原则。

    在18年的《寺庙管理条例》及《监督寺庙条例》制订时，正当北伐完成实施训政，执政当局的角色十分突出，以相当权威性的党政机构作为革命建国的核心力量。因此，这两个条例都有浓厚的训政色彩。《监督寺庙条例》比起来在训政色彩上略微淡了一些，但政府仍然扮演着监督者的角色。再就《寺庙管理条例》而论，有一半以上的条文都显露出政府监督管理的特征。

    在寺庙财产处理上，该管市县政府可直接介入处理。亦即市县政府可派员参加庙产保管委员会，进而回参与财产的处分。在训政的立场上，政府又可查察寺庙僧道的行为表现，进而据以废止成解散寺庙，再依法处理寺庙财产。此外，政府也要求寺庙举办各种公益事业。在传教方面，《寺庙管理条例》承继了《管理寺庙条例》的精神也提出了限制。例如僧道开会讲演或由他人延聘讲演时必须以阐扬教义、化导社会，及启发革命救国思想为范围。

    政府这样过重的监督者角色，在当时也引起了佛教界的批评，但并没有太强烈的反应。大部份的评论家都比较侧重在庙产的问题上。例如，《现代僧伽》记者在批评《寺庙管理条例》时说:「再次，我们明明白白大澈大悟到现在佛教徒自身是谈不到整顿的；而一方面因感到政府方面对于佛教又不能令其澈底改革，使山一有害无益的管理条例来塞吞碎食，这样是不对的。所以我们一再表示我们对于佛教希望改革的态度，就足希望政府对于寺庙能定一个彻底的改革方法和给我们自动改革的力量与机会。」(第31、32期合刊:134)佛教长期的积弊使得教内改革者也有强烈的无力感，寄望政府来加以协助甚至管理。对《寺庙管理条例》的批评不在于争取宗教自由不要政府来管，反倒是觉得政府管得不对，应该用别的方法来管。这种精神到现在还是存在的。

    佛教在中国发展到民国初年，正如其他的传统社会制度和社会组织一样，面临了极大极严重的挑战。佛教界本身严重的新旧之争更透露出极为紧要的讯息。常惺法师严厉地指出佛教之不振有六大原因，即滥剃度而不教养，弛戒法而广狮虫(注:狮虫是指狮子身上的虫，比喻入佛门却破坏佛法的恶比丘。典出《仁王般若波罗密嘱累品，重形式而阙精神，背注述而无方法，封故步而昧大势，以及念弥陀而待死亡。当这样积极批判及改造佛教的法师在提出具体整理的方案时，则又要求政府介入整体改革的过程。常惺法师建议在中央政府所在地设一全国整理佛教委员会，人选由全国诸山及各佛教团体推选比丘居士若干人，「呈请中央政府任命之」。新派的法师们在当时虽然没有明确的政教分离的观念，希冀以政府的力量来认可整理委员会。而委员人选虽自选，但要政府赋予合法性的名义。同时，在各省各县设委员会，委员由各省各县推定，但「省委由中央佛会，函请各省政府任命之，县委由省委函请各县政府任命之」。佛教的整顿改革困难重重，教会本身几乎有动弹不得的状况，而新旧之争地无化解之可能，政府的介入变成一项重要而有关键性的力量。也因此，对佛教界来说，政府的介入不是不可以，甚至还受到欢迎，只是政府无论如何去介入监督都难获得教会一致的支持，常惺法师就组织上希望政府给予名义上的合法性支持已经是有相当自主性的做法，但仍旧不能摆脱希求政府介入的基本心向。

    在实际运作过程中，庙产兴学及相关的运动使得政府加深介入程度的可能性增加，各级政府有诉诸于言论者，更有付诸行动的。在政府官员的言论中，明显透露了对佛教的不满与期望。主管宗教事务的内政部部长薛笃弼在答复佛教会的专函中，一方面否认有改僧寺为学校之议，另一方面却也论述了对佛教及杂神教的看法，其中批评及建议很多，虽无明显的直接介入的行动宣示，但却有清楚的监督改善的动机。这种督促宗教界从事公益事业以及寄望宗教对社会有利的方向发展的想法与做法，直到=日还是为大多数有关官员所持有。薛笃弼内长在函中直陈改僧寺为学校的传闻，「殊属无奈」，按着就表示他对佛教的意见乃至不满:

    笃弼鉴于吾国国势之不振，以为信仰佛教，固属国民自由，唯不应仅为僧侣，采衣食之资，及为少数信徒精神所寄托，应将我佛博爱平等坚苦卓绝之精神，发挥光大，使社会人类均得受其指导，蒙其利益，即具有感化人心转移风气改良社会改造国家之效用，才不愧为真正佛教之信徒。若徒以烧香膜拜邀福免祸相号召，不惟无益于社会，抑且有失佛教慈航普渡之本旨。

    薛内长也以基督教为例，赞扬其「组织之严密，愿力之宏毅，事业之伟大，成绩之卓越」。相对于此，则对佛教更有进一步的批评和建议。他说:

    反观吾国之信仰佛教者，上焉者独善其身，其中者不过藉寺庙为生活之资，千焉者甚且以庙宇为藏垢纳污之所；以较美行救世确有精神之宗教，则更瞠乎其后矣。笃弼不敏，对于国人之信仰佛教者，穷有两大希望:一、应负有整顿佛教改良佛教之责，本归有佛学之精神，察世界进化之潮流，努力改善，发挥光大，以拯中国民族，挽回中国国权，兔除远东战祸，促进世界和平为己任。二、不应仅为消极之信仰，并应该进一步努力作积极之工作，即自动的按庙宇原有之房屋田产多寡，兴办各种学校，或平民图书馆，或平民医院，或贫民工场等；既不悖我佛教救济聚生诞登彼岸之旨，又可上益国计，下益民生，而方可箝制讥讪僧侣为不劳而食之口。愚以为如是，而佛教始可昌明，佛教始能得全国人民之真正信仰，始于世界人类有无量之功能。否则纵无人主兴改寺庙为学校，恐佛教自身亦必日趋于灭亡之路也!

    薛内长的话看起来在语气上有点表面的客气，而实质上是很不客气的在指责佛教。表面上也否认有将寺产改学校的做法，实则直言要求佛寺进一步从事办学、兴建图书馆、医院及工场等积极的建设工作。在政教关系上，薛内长则希望振兴佛教以「拯救中国民族，挽回中国国权，免除远东战祸，促进世界和平」，说明宗教与国家的紧密关系，并对宗教界在政治力面有所建议。中国近代以来，建国匪易，全民的参与建设一直就是一个欲求达到的目标。宗教方面，尤其是佛教方面常被寄以厚望。一方面，全国丰厚的庙产被认为是可动员以加强国家建设的力量，另一方面，也有不少年轻的僧侣也有革命建国的思想。所以薛笃弼内长才会这么说，而革新派的佛教众人士似乎也不以为忤。在基本心态上，政府有一种自居监督的倾向是很明显的。《寺庙管理条例》在这种倾向下以及庙产兴学或办公益事业的吁求热潮下，在18年1月公布自不是偶然。不过，条例中过份的监督干涉却也引起佛教界极大的反弹，终而政府不得不做大幅修改:

    对于佛教，当时的内政部长有这样的意见，对于民间信仰则更有强烈的抨击与企求改革的期望。薛笃弼说，愚意以为人民信仰，因以自由为原则，而对于涉及迷信，障碍人类进化之不正当信仰，应加以干涉。其有功国家社会之古圣先贤，在历史上文化上有崇拜之价值者，并应加以指导。如认为其人功业学问足资模范者，应摘其功业学问可做纪念之点，大着特着于其庙宇内，以表彰其事功，或绘为壁画，以集中人民聚之信仰。如立关羽庙，应使民众知系纪念关羽之义烈，崇拜其富贵不能淫威武不能屈之精神；如立岳飞庙，应使民众知系纪念岳飞治军之严明，崇拜其尽忠报国不怕死不受钱之精神"若在历史上毫无根据，功业学问一无足称，或本诸稗官小说，或本诸齐东野人，如世俗所崇拜之土地财神传瘟送瘦送子诸神以及狐仙蛇神牛头马面之类，徒供愚妇愚夫之号召:自应列为淫祀，严加禁止，以正人心。(以上薛氏函转引自《现代僧伽》，第5期:22~24)

    显然，不只当时的内政部长对民间信仰有所批判，民国初年以来到北伐完成甚至到抗战前，反宗教，尤其是反迷信的运动及呼吁一直是不断的。在政策上也就容易把改良宗教革除迷信纳入考虑，政府的角色就不能严守政教分离的原则。在训政时期，一个以革命为主的政权又逐步酝酿出威权的性格来，终至把政府的
角色定位为监督者，而国民党则叉成为指导政府执行宗教政策之主导力量。薛笃弼在函中，开宗明义就指出:「查信教自由，载在党纲，本部在国民党指导之下，直当遵照党议，努力奉行。」国民党以动员全国同胞从事建设为己任，再加上政治局面的复杂变化，演变到后来，国民党乃以控制宗教团体为最重要的政治任务，党又透过对行政体系的指导而使中华民国历来的政教关系一直不曾达到政教分离的原则，有时也会因此损害了人民信仰宗教的自由。

    在《监督寺庙条例》中，虽已在各方抗议友立法院审议下去除了《寺庙处理条例》中许多政府强力介入的条文，但主要条文有明显的「监督」之意味。第5条规定寺庙财产及法物「应向」该处地方官署呈请登记，配合本条例第11条及25年公布的《寺庙登记规则》第11条:「寺庙于通知后逾期延不登记及新成立寺庙不声请登记者应强制执行登记，如无特殊理由并得撤换其住持或管理人。」第12条:「如登记不实或故意蒙蔽情事，经发觉后除强制执行补行登记外，并得撤换其住持或管理人，其情节重大触犯刑事者并送法院究办。」在基本精神和其体规范上，寺庙就非正确登记不可，若不，则将遭到撤换住持或管理人的处罚。虽历来，政府并未贯彻执行，但政府所被定位之角色有太强的监督处理倾向是很明确的。《监督寺庙条例》第7条规范住持之开支，第8条规定庙产的处分与变更，第9条更规定每半年要向官署报告收支及兴办事业之状况，第10条要求寺庙兴办公益或慈善事业。更严重的是在11条里，违反第5、6及10条的官署得革除其住持之职。第5条是规定登记，第6条则规定住持处理寺庙财产及法物的权利，以及僧道必须系国籍人士，而第10条乃规定寺庙兴办公益或慈善事业。若违反这些条文，尤其是第10条官署就可以依「法」革除住持的职务，这实在太厉害了。一个寺庙有无按其财产情形兴办公益事业，判断标准不明，官署裁量权太大，最后赋予官署革除宗教机构住持之职务，是行政干预宗教内部事务极为严重的做法。违反第7、8条者「得逐出寺庙或送法院究办」，主司虽不明确，但大约还是该管官署，于是政府又可将僧道逐出，这种过重的监督角色实在有违政教分离及信仰自由的原则。

    当宗教行为踰越了法律，应受到适当适法的惩处。比较常见的就是所谓骗财骗色的现象。根据从各地方法院搜集到的24个案例来分析，发现多是以自具神力、法力或藉词建庙做善事来行诈使骗。根据各项起诉书及判决书，我们大体可发现最主要的罪名是诈欺背信、妨害风化。若以实际引用的刑法条文来看，最常依据作为处罚的法条乃是刑法339条第1款。这一款就是诈欺背信罪，即意图为自己成第三人不法之所有，以诈术使人将本人或第三人之物交付者。第1款乃指「以前项方法得财产上不法之利益或使第三人得之者亦同」。
 
    这项罪名也就是平常所谓的骗财部份。部份不良份子利用宗教行骗，有时行骗的纪录会有数千万之谱。此种状况乃是刑法处理的范围。比较麻烦的是，神棍行骗的手法相当高明，一方面假借神力、法力故弄玄虚，另方面则多有严密精巧的设计，不易破获，也难以搜证。更糟糕的是，人们将信将疑，甚至深信不疑，这就使违法之徒难以被绳之以法。因此，此类案件若爆发，则受骗的人甚众。

     在案例中，依刑法第221条第1款获刑者亦不在少数，也就是神棍骗色部份乃以妨害风化罪论处。若以实际案件涉案状况而言，骗色与骗财的比例相近，也有既骗财又骗色。这种妨害风化的行为常常有不少受害者，有些假借神力居然迷惑女性的数目连算都算不清。姑不论形成此种现象的原因为何，以法律来制裁这种行为是必要的。以刑法论处假借宗教的不法行为外，违警罚法中计有64条第2款、65条第2款、66条第2、3款、68条第5款等项直接与宗教行为有关，也有其他若干条款，如56条第9款，则和宗教行为有间接关系。综观这些条文，似多已过时而在执行上也多难以有效。例如第64条第2款规定「僧道或江湖流民强索财物者」处七日以下拘留。这种现象恐怕是很久以前的事情了，甚至有点像古典小说里的情节。第66条第2、3款及第68条第5款，都处理妖言惑众、迷信、邪术治病等问题，大体上亦有过时而不易执行的情形。总之，虽有多项条文与宗教行为有关，但违警罚法在处理这方面状况时，很难有积极的效果。警政当局可根据公务统计资料再加以详细评估。

                                             參、 历次草拟有关宗教法案之检讨

    民国68年行政院通过内政部拟订的《寺庙教堂条例草案》，准备送立法院完成立法程序。但许多宗教团体及个人得悉此方案后，反对得非常厉害。立法委员梁许春菊在立法院会就此问题提出质询，她指出:「依据报章公布《寺庙教堂条例草案)内容来看，其中有若干规定，与我国宪法的精神足不相符合。宪法第13条规定:「人民有信仰宗教之自由。」依照该立法精神我们制订法令，主要的是保障宗教自由，而不是限制国民的信教自由。至于少数人的言行违法，自可依法惩处，绝不能以偏概全，使多数善良的信徒受到牵累。尤其我国宗教多种，派别亦多，要想将多种宗教归纳《寺庙教堂条例》之内，总是难期周全。因此，本席希望行政院于《寺庙教堂条例草案》之拟定，应本宪法精神慎重加以考虑，切勿草率从事招致不良后果。」

    当时的内政部长邱创焕在答复质询时，说明原先的《监督寺庙条例)对某些宗教未予监督，有必要将「监督管理的范围扩大」(引号内为原纪录用词)。针对梁许委员的质疑，内政部长强调:「政府完全是遵照宪法上保障宗教信仰自由约精神而拟定的。对于法案细节规定，有不合这项精神的，政府会依据各界的意见加以修正。」在重申政府遵守宪法保障宗教自由约基本精神后，邱部长说:「……但综观当前社会的宗教活动中，的确不乏正当的宗教，从事正当的宗教活动，但亦有不少宗教团体，是假宗教传教之名，行不法活动之实。例如从事政治活动，或是骗财敛色等败坏社会善良风俗等不正当传教活动，故政府基于维护社会安宁，保障国家安全及保障正当的宗教团体传教的立场，应制订适当的法律来规范方为正确途径。」(《立法院公报》68卷79期，页37-38)

    政府方面对订定这类法律相当坚持，主要理由大约以邱创焕部长上述答询为主。后来，邱创焕先生在担任行政院副院长任内文碰到内政部以宗教保护法的订定来继续试图完成立法，他在答复立法院张俊雄委员也有类似的说明。大体而言，政府试图订定这项法律在理论和基本立场士都很有问题，再加上法案细节问题丛生，终至两次立法之努力都宣告失败。不仅立法未成，同时也使政府与主要几个宗教团体的关系恶化，其中包括天主教、佛教，和台湾基督长老教会。

    要探究有无订定宗教法之必要，就必须把这两次草拟法案遭致失败的原因加以详细和客观的分析。同时，在民国58年时，台湾省政府曾草拟《寺庙管理办法》一种，当时遭受到佛教界的强力反对，最后亦未能订定该项办法。

    一、 台湾省寺庙管理办法

    台湾省政府于民国58年草拟《台湾省寺庙管理办法》一种函送省议会审议，佛教界获悉后严厉抨击竭力反对。59年1月5日，全省18县市之佛教支会理事长及秘书(仅台南县佛教支会缺席)与省分会理监事在台中市举行扩大联席会议。中国佛教会理事长白圣法师在致词时指出:

    ……这个办法内容非常严重，有关佛教寺庙整个生死存亡的问题，假若这个案子在省议会通过了，我们所有的寺庙都会被非教内的人士夺取去了。因为这个条例的重点，各寺庙都要成立信徒大会，信徒大会是寺庙的最高权力。寺庙里的一切，都要经过信徒大会通过。寺庙里的住持，不问出家僧众或在家信众都要经过信徒大会通过，由管理人聘请。寺庙里还要制用明细账册，乡、镇．市、区公所不定期日抽查。规定寺庙全年收入提出10%为公益慈善事业，寺庙里所设立的油箱，经过乡、镇、市、区公所派员同管理人及信徒代表二人监视点查数目，记载帐册。如有管理人、住持不遵照其办法办理，违犯者，政府驱逐，政府派人代为管理。

    白圣法师指责这个办法只管本国的宗教，是不公平的，是破坏宗教、毁灭宗教的做法，佛教是要反对到底。结果在会议中决议采取行动抗议。决议案包括六项:一、公推代表九人向省党部、省议会、省政府请愿。二、如果向省级机关请愿无结果，代表团得向中央级中央党部、立法院、监察院、行政院、内政部等请愿。以达到该办法条例废除为止。三、发动各县市支会召开所属团体会员会议，并就地向当地县市议会陈诉。四、必要时上书总统，僧众们绝食抗议。五、呈报中国佛教会向中央机关陈诉。六、发动佛教杂志及各大日报社舆论主持正义。

    在陈情书中，共列了10大点，对管理办法做了重点但详尽的批评。陈情书第3点指责只对本国佛教、道教等寺庙加以压力管理与拘束而未列入外来宗教。按，管理办法第3条明订:「本办法所称寺庙系指佛教、道教、理教、斋教等寺庙庵庙而言。」基本上，省政府承袭《监督寺庙条例》，忽视宪法赋予的不同宗教问的平等权，确有不当。不过，根据政府处理宗教事务的实际经验而论，则绝大部份的宗教纠纷多来自于寺庙，而极少来自天主教、基督教和回教，因此政府主事者极易倾向于订定办法来约束本国既有之宗教，解决寺庙的纷争。政府在没有明确有效的法律依据下往往无力解决问题，于是乃思以订定法律来作为解决问题的合法依据。可畏却违背了宪法第I3条的规定与基本精神。

    陈情书第4点抄录办法中若干条文之点，包括办法中的第4、16-2、18、26、33、37诸条。虽末对这些条文在第4点中加以评析，其中几项在后列诸点中有讨论外，大致也表示了佛教界对该办法之主要不满。约略而言，他们不满的是，对私建寺庙过严之界定，寺庙以信徒大会为最高权力机构，政府介入监督寺庙等这些规定都直接与以住持为佛寺权威的传统严重抵触。

    陈情书第5点在原则上特别强调政府若要订定宗教法或寺庙管理办法，必须先要了解宗教之传统惯例与信众之信仰中心。实质上则肯定住持掌理寺务的权力。中国佛教界在民国17、18年《监督寺庙条例》订定前，所竭力争取的乃是寺庙财产的所有权及管理处分权。在庙产兴学及兴办公益慈善事业的诉求下，佛界人士护产动机很强，于是在18年末的《监督寺庙条例》中乃明文规定住持有管理寺庙财产的权力大体乃为佛教界所接受，也一直是佛教界坚持《监督寺庙条例》第6条的主要原因。

    陈情书第7点则强调《监督寺庙条例》是有关宗教的唯一法律，特列出第1、6、8及12条来加以强调。大体上还是在强调寺庙财产之所有权与管理处分权在于住持在于教会。其间提到寺庙财产及法物与宗教有密切的关系，此处所谓的宗教已隐含了佛教团体，如中佛会及地方分会的意思，在陈情书第9点第4、5两项可以看出来。

    陈情书第8点侧重于抨击以「信徒代表为最高权力及财团法人」的制度。其间以若干实例来作为论点之依据，但实质上仍旧在肯定并强调住持之权力，认为信徒大会不应有权，同时也间接指出政府更换住持及不当介入寺庙纠纷的**效果。

    陈情书第9点列出请愿的几点愿望，即要求暂缓审议《台湾省寺庙管理办法》，静候中央制订《维护寺庙教堂条例》，建议废除对寺庙管理的单行法令，政府成立掌管宗教事务的部门，建议赋予教会管理寺庙的权力(此处的教会是指各级行政区域内的教会，如中佛会、中佛会省分会、县市支会等)。最后，在名称上也建议寺庙名之前要冠以宗教名称。

    综合以上的讨论，《台湾省寺庙管理办法》之所以引起佛教界如此强烈的反对，主要原因有二:第一，足此一办法未将基督教、天主教，及回教等外来宗教纳入，不合人民不论宗教信仰一律平等的宪法原则。第二，办法中剥夺了住持对寺庙财产权力，也因而破坏了佛教的传统体制。

    佛教界人士对于宗教自由及政教分离的原则大致上并不清楚，也无意争取。例如，对官方派人代理寺庙住持之事，陈情书只举例谴责政府有关官员花天酒地，造成佛教寺庙声誉遭到惨重的损害。然而并无意指称由政府指定代理寺庙住持是严重违背政教分离及信教自由的原则的。佛教界的批评有浓厚的护产乃至争产的意味，对真正的宗教自由迄今仍缺乏正确的了解。

    细察《台湾省寺庙管理办法》，则发现宗教信仰自由有极严重的妨害。全办法共38条，又分总则、登记、信徒大会、寺庙监督与附则。在办法中，政府介入寺庙内部事务极深，也几乎是巨细靡遗。各级政府自寺庙登记起，到信徒大会之召开，到管理章程、财产变更、收支帐均受政府之监督管理。政府也有权纠正住持或管理人，甚至撤免其职务。在基本精神上政府有意「管理」寺庙，忽略了宗教自由及政教分离原则的做法，至为不当。

    在台湾省佛教分会的陈情书中，已提及中央将制订《维护寺庙教堂条例》。据查，该项条例由内政部订定，共25条，最后并未完成立法，也未付诸施行。仔细核对后来行政院会于68年通过的《寺庙教堂条例》，发现在条例25条条文中有12条雷同，而且这12条是比较重要的条文。末被保留的条文都是次要的，如宗教活动不得以秘密方式为之，人民信仰宗教之自由礼拜仪式及其公布传教活动，除因违背法律或妨害公序良俗外，不得限制之，宗教财团法人登记规则由内政部另订之等等。这两个条例间隔约10年，居然核心部份如此类似，有些连文字都一模一样，法案制订似未能审时度势，终至后一条例草案虽经行政院院会通过，亦终至因漏洞太多，又有妨害宗教信仰之嫌，最后根本未能进入立法程序。

    二、 寺庙教堂条例

   《寺庙教堂条例草案》是由内政部草拟，于民国68年6月14日行政院院会通过。由于宗教界反对者众，未能到立法院审议。这项条例计有26条条文，正好是《监督寺庙条例》的一倍。宗教界人士提出的批评意见甚多，若依其内容及性质来分，大约有基本立法精神、定义问题、组织与财产、行政干预等四大类的意见。现分别讨论如下:

    (一) 基本立法精神问题:

    批评者认为这项《寺庙教堂条例草案》在基本上就违背宗教信仰自由的原则，侧重监督与管理，条文内容多因循旧有的办法。

    《中国佛教》24卷二期(68年11月30曰的社论指出:「就本草案的制订来说，内政部的决策当局似乎并没有站在各个宗教的立场，而是站在官员们自已的立场；换句话说，本草案和《管理寺庙条例》乃至《监督寺庙条例》一样，都是侧重在「管理」、「监督」，而不是民主国家所应有的「辅导」、「保护」。由于有关方面仍然死守住官员们自已约立场，因此修订出来的本草案自然无法避免政权过度干涉教权的嫌疑。」社论中指出条例草案中第8、9、12、13、14、16、17、18、19与20等条文均有监督和管理的精神。

    《寺庙教堂条例草案》说明全文多**讯息，只在各大段落最后突然转而说明保障宗教自由约意旨。在立法缘起中，先叙述宗教事务日益繁多，新宗教及国外新教派欲登记而无法律可遵循。按着就说:「目前教堂之设立，事前既不需奉准，事后亦无庸登记，致有少数不良份子，或借机敛财，或破坏善良风俗，一般人民不明其真相，受其愚弄，供其利用者，不乏其人，危害人民纯正之宗教信仰。」这段说明不仅侧重防弊，更有不易理解的转折，或可透露政府与外来宗教间之冲突。这一段话前面说教堂不用登记，后面马上就说不良份子如何如何，其间并无句点，似直指教会人士中有不良份子。此一认定显为主观性过强而乏事实根据。神坛神棍诈财骗色或偶有所闻，但从来没听说过教会人士有干此勾当者。如此重要而正式的官方文书这种主观性甚强的说明，实已危及立法的基本精神了。

    佛教界还有O山、了中、圣印等领袖也对侧重监督与管理有类似的评论。了中法师认为虽在名称上去掉了监督的字样，但实质的条文，却反而较《监督寺庙条例》更不合理。

    天主教主教团对这项条例也不赞成。当然，天主教和基督教原先不受《监督寺庙条例》的约束，现有新法加以管理，自感不便。不过，新的条例草案对宗教限制甚多也是这些教会反对的重要理由。天主教主教团认为依目前宪法及民法处理宗教事务即可，同时，《寺庙教堂条例》如确定了，则对乱设神坛及神棍投机敛财未必有抑制的效果，却对守法之宗教与教会加多了不必要的限制。

    台湾基督长老教会总会则向立法院提出请愿书，书中指出，除第1条的文字外，其余条文全无任何保障自由或维护权益的立法意旨，反而危害宗教信仰，侵扰宗教团体之体制、教规、行政，更侵犯其主体性。

    细察草案说明有关立法要旨部份，则确有限制诸方面的状况，若再细读条文，限制确实不少，连宗教的组织都予以规格化，如必须设财团法人，并且至少须三个以上传教人员担任董事。这不仅完全与实际状况脱节(按，绝大部份教会只有一位传教人员)，而且破坏了宗教团体依教义及传统所形成的组织。此种做法实在相当令人不解而引起宗教界极强之疑虑。衡诸政府当时的情况，似乎确实对某些宗教团体有强烈的不满，而在立法及行政上都有些更张试图加强管理。此一历史状况政府方面应深入检讨。

    此外，佛教和基督教界也都指出，此项条例因循旧法并无积极的新意。所谓因循旧法可分两方面来说，一是因循国内旧有的办法，二是袭用日本的旧法。就前者而论，此一条例草案和民国58年内政部草拟的《维护寺庙教堂条例》相近，有重要的12条条文雷同。以第1条立法目的而言，「维护」条例称乃在「维护寺庙、教堂财产及权益，特制定本条例」。而《寺庙教堂条例》则称「维护寺庙、教堂及教会权益，待制订本条例」。其间略有差异，但并无实质意义。第2条有关主管机关的规定几乎全同。在宗教财团法人之设立要求上，两次所拟条例基本精神和若干具体做法亦多相近。《维护》条例中第10条规定:「寺庙、教堂应依本条例之规定或立宗教财团法人。」而在《寺庙教堂条例》中第8条也规定:"寺庙、教堂、教会往设立前应依法成立宗教财团法人。」在财团法人的组织要件上，大体两条例也类似，甚至关于变更之规定，文字都雷同。至于对于不得充任董事的规定，前后两条例亦多相仿，只是新条例将曾犯诈欺、背信、侵占、窃盗、赃物罪之前科者去掉，较为宽松些。但所列其他之限制性规定则仍为宗教界强烈反对的。总之，两条例相似程度很高，而新条例在某些限制方面甚至有加强的做法。

    原《监督寺庙条例》中有四分之三的实质条文被保留纳入新条例中，其中固有部份修订，但意旨相接近。因此，虽然条文扩充一倍，却有三分之一强的条文仍其有《监督寺庙条例》之基本精神。宗教界对原条例已不满，再以又具原条例基本精神，又比原条例严格的条例来规范宗教活动，宗教界若不反对才是怪事。于是，条例一出笼，各宗教反对者众。终至条例胎死腹中。台湾地区的政教关系也因此而蒙受严重损害。然而，政府对此以并无警觉，乃至5年后又以类似精神，提出《宗教保护法》，结果自然又遭反对而搁置。

    其次，这项条例被认为模仿日本宗教法规，部份仿效战前的《宗教团体法》，日本本身已废弃不用。另外则扭曲日本宗教法人法的精神，赋予主管机关过大过多的裁量及干预宗教事务的权力。就前者言，《寺庙教堂条例》第19条规定寺庙、教堂违反法令，设立宗旨、妨害公益者，主管机关得为左列处分:一、警告。二、撤销其决议。三、整理。四、解散。日本1940年的《宗教团体法》第16条则规定:「宗教团体及教师所施行的宗教教义之宣布，或执行宗教仪式或执行宗教上之行事不得妨害安宁秩序，不得违背臣民应尽的义务，违者主管大臣得限制禁止或停止教师业务。宗教团体之设立认可得以取消。」两者之间十分相似，只是日本此条之执行还须经裁判所判决，而《寺庙教堂条例》则由主管机关径行处分。关于日本宗教法人的基本精神则在于限制主管机关干预。该法第85条明文规定:「本法律之任何规定，对文部大臣、都道府县处事及法院，不得解释为给予宗教团体就信仰、规律、习惯等宗教上之事项有任何形式之调停或干涉之权限或劝告、诱导以及干涉宗教上之役职员之任免及其他进退之权限。」因此，本条例仿效日本所订之法，但又往政府介入干预的方向推移。

    (二) 定义问题

    依循《监督寺庙条例》，本条例仍旧以寺庙教堂的宗教建筑物为名，使得条例本身受了很大的限制，如仍由以财产之处理为吏。本条例第3条:「本条例所称寺庙、教堂，谓合法之宗教建筑物。」既然是建筑物，却又在第4条规定寺庙、教堂以宣化宗教教义，从事宗教仪式、宗教活动为宗旨，似乎也有问题。

    从积极方面来看，本条例也试图将寺庙教堂法人化，第3条最后称:「寺庙教堂依本条例立案者为法人。」这样基本的界定确贸是解决宗教问题所必需。然而问题是若将此种法人又再界定为财团法人，则问题又变得相当复杂，而条文的实际效益也会不尽理想。在内政部原来的草案里，曾规定各寺庙教堂设立前应依法成立宗教财团法人。后来在行政院通过的条文中，把宗教财团法人几个字拿掉了。然而，在文字上虽做了这样的处理，可是成立的要件几乎没有什么更改。换言之，就是在名词上以「法人」取代「财团法人」，在实际上的差异却并不明确。

    在定义上，也有一些宗教界人士认为未能把「宗教」定义清楚。在条文中，是以宗教建筑物来界定寺庙、教堂，但寺庙本身是什么则是以与寺庙教堂有关的人事物做界定。若干佛教界人士在定义方面又有另一种要求。他们要求在对宗教做了明确的界定后，轨可作为对非法宗教取缔的依据。圆香就指出:「不具备宗教要件的组合，政府可以不承认其为宗教，若有了宗教法的界定，对于一贯道、爱的家庭、统一教等一类的邪恶组织，及不法活动，就有了取缔的依据。」因此他建议，参照西方学者的定义，依据实际的要求「明确规定「宗教必具的要件于条例之中」。站在虔诚的佛教徒的立场，提出这样的主张应可谅解，但其以歧视其他宗教的态度来要求政府处理，则显然对宗教自由缺乏根本之认识，也对贸际新兴宗教现象的处理提出教派一厢情愿的建议，几乎完全不可能施行。例如，若把宗教定义得使一贯道永远非法，则此一数十万之「宗教」团体会因政府依「法」取缔而烟消云散?具合法地位的宗教团体实无权去评断在兴起中的其他宗教，政府也不可能也不应该以非宗教为名去加以压制或取缔。因此，以定义宗教的方式来限制或甚至取缔所谓某些不合宗教要件的宗教，在人民有信仰宗教自由约前提下是错误的。更何况，在学术上，对宗教定义也未定于一尊，所谓以教主、教义、教团为宗教要件仅是一种说法而已。

    (三) 组织与财产问题

    在前述基本立法精神影响下，这项条例草案对寺庙教堂的组织与财产有明确的规定，此项规定和各个宗教既有的组织型态有严重的矛盾，也是本条例草案遭致众多宗教界人士批评反对的重要原因。政府为了要赋予寺庙教堂法人的法定地位，试图以宗教财团法人来界定。因此在第9条就规定寺庙教堂应订定章程，并检同财产清册、拟聘「董事」名册、董事印模，同所在主管机关申请登记。在章程中则必须载明董事任免之方法(第7款)，及对董事代表权的限制(第8款)。并在第10条又明确规定:「寺庙教堂设董事会，董事会人数不得少于五人，其传教人员所占名额不得少二分之一，董事会置董事长一人，对内执行会务，对外代表法人。但教会其有直接隶属关系者，不在此限。」这项以财团法人方式来解决宗教法人地位的策略，不只在理念上不能为许多宗教团体接受，在实际执行上也几乎很难做到。

    财团法人登记向来已经采行，尤其是教堂因不受《监督寺庙条例》管辖，为取得合法地位，许多都登记为财团法人。但是对绝大部份的寺庙，身份多由登记而获得，虽然无法人地位，但亦不碍事，更有许多不以财团法人去得到法人地位的。推究其原因，乃在不能符合政府的要求及标准，现以新的法律规定其组织并须成立财团法人式的董事会，有非常大的困难。尤其还有许多连寺庙登记都未办理的案例，并不因新的条例而可获致改善。相对的，却又造成不少宗教，如佛教、天主教、基督教的困扰。因许多教堂寺庙只有一位传教人员，而条例中却硬性规定至少要有三位传教人员担任董事，因董事会人数不得少于五人，而传教人员不得不少于二分之一，在实际上并不可能。

    第11条，依一般财团法人常理，规定主持人承董事会之命处理宗教事务。这一点兴许多宗教团体的教义与组织不合且相互抵触。在佛教里，所谓三宝乃佛法僧，僧人在组织中的地位有其宗教上的崇高特性，若住持尚须承董事会之命(可以有小于二分之一的俗众)，则佛教组织的维系可能就会产生困鸡。其他宗教团体，如天主教，神父更不可能承董事会之命了，因天主教会有明显的阶层组织，教会之间当非无隶属。在第9条中，天主教似可不受此项成立董事会等之限制，但这样就马上出现另外一个问题，即有阶层性组织之教会都不必成立董事会，则某些宗教团体又可不受法令的限制，法的执行上又必将因此而效果难彰。再如，基督教各派问的组织方式都不一样，也难适应这项条例的限制。

    对于财产的问题，条例草案规定「非经董事会决议，主管机关许可，不得处分或变更」，是由董事会来做决定。这项规定也和不少宗教团体的自主性状况不相符合。不只是有阶层性的宗教团体在这方面会遭遇到问题，即使是较地方性的宗教团体也曾因与其原有组织体制的冲突而难以执行。例如，有些基督教会以教
堂教友为重要的主体，所谓的董事会能否做出会众所接受的财产处分的决定，不是没有问题的。在财产方面，由于行政干预也有另一些可能问题存在。条例19条赋予主管机关整理与解散寺庙教堂的权力，而其条件除违反法令尚有标准可行外，至于所谓违反设立宗旨、妨害公益多无明确判准。再依17条，寺庙教堂解散后之法物归属地方自治团体，「财产于清算后如有剩余者亦同」(即属地方自治团体)。这样的规定使宗教团体在财产权上遭到威胁，若依此两法条执行易造成政教冲突。

    (四) 行政干预

    在基本立法精神上，我们已可以看出制订条例草案当时，政府仍扮演监督管理的角色，把监督一词自条例名称上去掉并不表示在实质精神及条文上就改变了政府的角色。本条例的订定本身就是行政干预的一个征候。换言之，本条例制订的背景实是行政单位在当时的政治态势下有意管制宗教团体的行为，在法案前置的部份已经表露了这种倾向。因此，大体的概念都蕴涵着行政单位主导的监督权力。例如，是内政部在条例中界定了寺庙教堂的活动内容(第4条)，是内政部定义传教人员是以传教为专业的人员(第5条)，当然，也是内政部界定了什么是寺庙、教堂(第3条)。

    在实质性的干预方面，大致可发现在下列法条中行政机构的权限可能都越过了应有的分寸，而有违反宗教自由及政教分离原则的可能性:第8条，寺庙教堂成立采许可制；第9条，主管机关审核登记；第15条，寺庙教堂收支状况须请主管机关核备；第19条，主管机关可对寺庙教堂予以行政处分，严重时可解散寺庙教堂；第17条则规定解散由政府备查；第20条则行政单位可解除教会董事、主持人及传教人员之职务。这些条文，尤其是第19、20条行政权的过度扩张是法案遭到最严重质疑的部份。总之寺庙教堂条例的行政干预色彩太重乃是该法案立法失败的重要原因之一。

    三、 宗教保护法

    《寺庙教堂条例》的订定虽经行政院院会通过，但因宗教界反对者众，终未能经由立法院通过立法。到民国72年，内政部提出《宗教保护法草案》，结果也在反对声浪中未有进一步发展。当时的内政部长林洋港先生在立法院答复质询时指出:「……民国18年政府公布的《监督寺庙条例》只有13条条文，且只适用于道教和佛教，其他教派并不适用，内政部认为这个条例已无法因应当前情况，故正研究宗教法草案，一方面得到许多宝贵的指教，但另一方面也受到不少的误会与攻击，不过我们不曾气馁，要继续研究，本着绝对尊重贯彻宪法规定:(1)传教自由及宗教平等之原则，(2)保护重于管理，(3)辅导重于监督，(4)自治重于限制的精神，绝不干涉其内部业务处理及组织。」在这段答复质询的谈话里，林部长不讳言的指出该法案受到不少的误会与攻击，并提出未来订定宗教法的几项重要原则。

    (一) 基本立法精神问题

    对于《宗教保护法》，立法委员林联辉、张俊雄、张坚华和廖福本等先后提出质询。前三位立委都主张政府不应订定宗教法，廖福本委员则要求内政部增加人员处理拟订宗教法等事务。内政部长藉答复廖福本委员的机会提出上述说法及原则。若仔细研究前三位立法委员之质询及行政院的答复，我们就可以看出彼此间的明显差距及沟通阻隔的现象。这中间似乎显示内政部和行政院已决定要订定宗教法，因此在对立委的答复中，非常强调订定的必要性，于是不管立法委员如何质询，所获答复都很类似，对立委所提具体问题也多避而不答。

    林联辉委员在73年提出的书面质询中，指出过去无任何宗教被迫解散，自不必立法加以保护。就外交上而言，中共正在国际间制造宗教自由约假象，而我政府却订定《宗教保护法)，易引起误会并造成破坏宗教自由约恶劣现象。林委员又从法律的观点，指出内政部林洋港部长先前在立法院强调制订宗教法在于取缔不当的教义，及藉宗教敛财骗色等。但林委员针对林部长所提诸种不法行为明确举出既有法律之条文，说明已有取缔之详细规定，实不必再另订宗教法。例如，教人不要当兵，《妨害兵役治罪条例》已有明文规定，又败坏风俗的礼拜仪式则刑法第228、234条可资引用，匪谍隐身宗教团体则有《检肃匪谍条例》可处理，以草药治病则亦有《医师法》第28条、《药师法》第24条可处罚之，最后骗财骗色则又有刑法339、340条足资处罚。

    总之，林联辉委员认为:「假借宗教犯罪的行为，均已有法律明文予以取缔，自无须再重复制订宗教特别法予以规范，徒然招受管制与妨害信仰宗教之自由及违反宪法规定之指责。」行政院73年5月5日的答复，几乎完全避开立委所提之课题。因这项答复很可以代表有关部门的基本认知与立场，特抄录如下:

    宗教之本质在劝人为善，具有敦风励俗提升性灵，推展社会教育，匡正人心之教化功能，亦足以弥补法律功能之不足，本院素极重视。内政部之所以研提宗教保护法，系因我国现行之《监督寺庙条例》自民国18年公布施行以来，迄今已历50余年，该条例只适用于佛教、道教，无法适应当前宗教发展需要。由于我国近30余年来，经济繁荣，工商业进步，社会安定，人民物质生活富裕，为求充实精神生活，信仰宗教人口口多，国内外要求创设宗教者亦日益增多，核可与否法无依据。为贯彻民主法治及休障宗教信仰自由之精神爰拟订宗教法。同时，研究教义暨赋予各宗教团体法人地位取得法人资格，亦必须订总法律，俾有所依据，内政部为慎重研拟宗教法，除继续广泛搜集有关宗教立法之资料外，并将审酌主客观环境，妥慎处理。(《立法院公报》，第73卷第39期，页83~84)

    质询与答复似未有任何交会点。稍后，张俊雄委员呼吁行政院应立刻停止研拟宗教法。张委员认为政府向来重视宗教信仰自由，宗教乃有蓬勃发展，对社会发展有正面的意义，虽因政治因素，「政府与某宗教团体产生一些摩擦」，但在尊重信仰自由前提下，尽量不去干涉宗教团体内的事物，紧张关系自可纾解。其次，张委员指出「宗教自由、政教分离及宗教事务自治三原则，希政府勿以「管制」、「规范」宗教活动为处理当前宗教问题的手段」，以免更增加不必要之政教纠纷；张委员也诉及外交上为保护国家形象，亦应停止研拟宗教法。

    行政院的答复与在三天前函送林联辉委员的相近。尤其是又再诉及《监督寺庙条例》不适当前社会，必须修订。及「根据各有关机关、舆论界、宗教界以及贵院若干委员之一再反映，为保障信仰自由，维护教会权益，辅导宗教正常发展，乃研订宗教保护法，以应当前社会发展之需要」。在答复中，行政院强调其一向遵照宪法规定宗教信仰自由之精神，更用很强的语气指出「绝无假立法之名，而施行「管制」、「规范」宗教活动及处理宗教问题之宾」

    同年6月20日，行政院对另一立委张坚华所提与林联辉委员相近的质询，亦只抄录部份给张俊雄委员之答复。行政院仍避开委员所提问题，而坚持订定宗教法之必要性。问题是，虽然内政部与行政院似乎很坚定要制订宗教法，但这一次，《宗教保护法草案》连行政院会都未加以讨论，就在不少攻击反对的声音中消失了。既然坚持要制订，却又停止了，其间确实有问题存在。以内政部所订之草案来看，不论在基本精神上或是在实际法条的规定上都有不少问题，使得宗教界人士颇有疑虑，而若干条文更被指责为管制阑限了宗教信仰的自由。

    在制订宗教保护法与否的问题上，行政部门和立法部门在初步意见交换沟通上就有很大的差距。在68年的《寺庙教堂条例草案》的情况也相类似，又由于主要的宗教团体和领袖多有反对及批评性的意见，《宗教保护法草案》与《寺庙教堂条例》一样，不久就遭到搁置。由于执政党对立法院的影响力十分巨大，行政当局如此坚持要订定的法案要获致政党立法委员的支持并非困难，然而在四年中两次订定宗教法都告失败，法案本身有问题有争议应该是主因。以上是根据立法委员及行政部门在基本理念上的差异提出讨论，由于宗教保护法当时已由内政部草拟完成，并付诸公开讨论，因此若从条文本身详加解析讨论，当可更了解这类宗教法的根本及其体问题何在，也可藉此对未来可能之发展做客观的评量。

    (二) 定义问题

    定义问题在《宗教保护法草案》中并未受到妥适的处理和解决。草案名称以宗教而不以寺庙教堂为名，有积极的意义，比《寺庙教堂条例》以建筑物为对象是一种突破。在前一条例草案中以寺庙教堂为法人，而在这个草案中则以宗教团体为公益法人。在基本概念土因而很不相同，然而若仔细核对两个草案的条文，则发现宗教团体又几乎等同于寺庙教堂，于是在理念上有无改变并非十分明确。在定义上，《寺庙教堂条例》第4条:「寺庙、教堂以宣化宗教教义，从事宗教仪式、宗教活动为宗旨。」而保护法草案中第3条则谓宗教团体「系指以宣扬宗教教义，举行宗教仪式，并以培育信徒为目的」之团体。从这两个相对条文来看，寺庙教堂就是宗教团体，宗教团体就是寺庙教堂。在《宗教保护法草案》的条文中后来都以「教会」一词取代《寺庙教堂条例草案)中的「寺庙教堂」。因此，不少原来条文的内容被保留下来，如《寺庙教堂条例》中的第11、12、15、16、18、19、22、24几项条文几乎没有什么变动。于是，在理念上的突破似乎仅止于用词的改变，而在实质精神上变化不是很大。也因此，《宗教保护法草案》还是把寺庙看成是宗教，以为管理了寺庙教堂，就管到了宗教团体，轨管理了宗教，条文中涉及寺庙的多而涉及寺庙团体本身就比较少了。

    在定义上，草案中又将教会分为地方级、县市级、省市级、区域级和中央级(第3条)，又规定「地方级教会应检附所属教会同意书」(第8条第9款)。这样的规定并不适用于所有的宗教团体。因各种宗教团体都有其特定的原有组织方式，例如，教会聚会所及若干基督教派强调「地方」的立场，教会与教会间并无层级关系。再如，民间信仰则多足地方性的寺庙，亦无所谓的上级教会。

    对于外国宗教创设宗教团体的情况，草案第11条规定「应检附外国政府登记证明」。这样做法主要在于帮助行政当局确认外来宗教团体的合法性，以作为界定其是否为宗教团体的基础。但由于世界各国政府规定宗教团体必须登记的十分少见。不仅是实质上有些困难，而且在定义上也不合理。

    (三) 组织与财产问题

    关于组织与财产，草案中已放弃《寺庙教堂条例》中规定每一寺庙教堂成立财团法人的做法，而要求「宗教团体应依据教会章程，自行管理教会内部事务」。这规范确实是很大的改变，也合乎不同宗教团体组织性的需求。从第10条中对教会章程所应载明之内容来看，对各宗教内部的自主性组织原则大体上给予了适当之尊重。在组织上会造成困扰的是第19条规定:「地方教会应置主持人，应以传教人员任用之。」这项规定可能和民间信仰之习惯不合，因绝大部份寺庙都没有传教人员。同条后半段为解决这个问题而规定:「未设传教人员之教会，其教会之主持人应由其所属教会遴选适当人员任之，并应检附名单报请内政部备查.显然，这办法仍旧无法解决民间信仰的问题，而地方教会之主持人由所属教会遴选似乎也行不通，因民间信仰的寺庙实际上不属任何教会，虽有登记为佛教会或迫教会者，却不可能接受佛或道教会来替它遴选主持人。

    (四) 行政干预

   《宗教保护法草案》的行政干预的程度比《寺庙教堂条例》更为严重。除了在法条中内政部已突出其界定宗教现象的角色外，在此草案中，更有条文强调不得从事传教的规定，而最严重的是，原先《寺庙教堂条例》中干预色彩最重的第19、20条，都被保留了下来，而且更有条文将政治及道德上的要求列入，就此类而言，比《寺庙教堂条例》更形保守而不知尊重社会及宗教多元化的趋势。

    约略而论，第11至第15条、第17、18条、第21至26条都有明显的行政干预色彩。有些看起来是鼓励的措施，有些则是惩罚性的处分，实际上都显示行政的不当介入。以第14条而论，居然规定:「教会之传教活动，应符合国家现行基本国策，不得妨碍国家安全，履行公民义务，遵守公共秩序，提倡固有道德，维护善良风俗，并与其他宗教团体和谐共处……」。从试图制订有关宗教法以来，这一规定可说是大开倒车，完全未虑及政教分离的原则，更不当地以训政之精神要求「提倡固有道德」，实不知固有也者何所指，是我国固有的?则天主教、基督教、回教如何去提倡?

    还有两项条文(第24、25条)来奖励宗教团体，政府显然站在考核监督的立场，至于处分性的条文(第26条)更赋予行政机构过大的权限，这对宗教自由有很大的威胁，也遭致宗教界强力的反弹。

                                                    肆、 订定宗教法的建议

   《监督寺庙条例》公布施行已满60年，政府迁台后首次欲重订有关宗教的法律，自58年的《维护寺庙教堂条例》算起也已有20年，但却始终不能完成立法过程。在实际执行的状况方面，有关机构也并没有完全依唯一的《监督寺庙条例》有效执行。例如，许多寺庙都未依条例第10条「按其财产情形兴办公益或慈善事业」，但政府从未依条例第11条之规定「革除其住持之职」。为此，台湾省政府多次以命令方式否定住持依条例第6条所拥有的权利，则叉有违「法」之嫌。因此，对于台湾地区的宗教情况，既有的法令似乎缺乏应有的权威及效能，并且本身他相当混淆甚且有背离宪法及法律的现象。

    一、 研究讨论

    根据相关的研究，大体可以发现:一、中华民国宪法赋予人民信仰宗教的自由，及不因宗教不同而在权利上有所差异；二、民国以来的几项有关寺庙管理的条例基本上不脱管理的训政精神，大部份时间可能还有极权或威权式的做法，显然违背了《临时约法》或宪法；三、首次草拟的有关宗教之法律草案也多严重背离宗教自由的原则，也终未能完成立法程序；四、就国际比较而言，在宪法中明文规定宗教信仰自由约占了绝大多数(约九成)，然而对宗教方面特别订定法律的国家极为少见。其中，订定最详细的应是日本，不过日本的《宗教法人法》主要精神是在保障宗教法人的地位及信仰宗教的自由。

    在决定是否要订定宗教法的时候，应从上述四方面详加考量，则不论订与不订才有较为坚实的基础。兹根据本研究之探讨，再就上述主要发现与讨论提出纲要性的说明。

    首先，就《中华民国宪法》而论，第13条虽只简单地立下人民有信仰宗教自由约条款，同时在第7条规范中华民国人民无分宗教在法律上一律平等。推究宗教信仰自由的意义，基本上应有两个重要的内涵，即信仰宗教的自由与政教分离的原则。就信仰宗教自由而言，大致又可分为信仰及行为的自由。在信仰方面，所谓信仰与不信仰任何宗教的自由应包括:一、表明与不表明信仰何种宗教的自由，二、宣传个人所信仰之宗教的自由，以及三、宗教教育的自由。在不违反其他法律的前提下，人民应享有充份的宗教信仰自由。虽有宪法23条的规定，行政及立法机构应尽量避免限制宗教信仰自由的基本权利，更不宜以不明确的所谓「社会秩序」或「公共利益」来加以约束。

    宗教宣传是宗教信仰自由不可或缺的，各类宗教都应有权宣传其教义。不过在传教过程中自不能妨害他人的自由，亦即不可因传教而侵犯私宅的安宁或强入私人住所传教。在集会游行方面，根据《集会游行法》的规定，传教活动并不需要事先申请许可。

    在宗教教育方面，实施宗教教育的自由并不单纯，因人民有接受与不接受宗教教育的自由，因此各级正式学制中之学校不能以宗教课程为必修学科。政府对于正式学制外的宗教教育也一概不承认，不过，各种神佛学院虽未获教育部承认，但也未遭取缔。至于不以特定宗教的教义当教学内容，而以养成对宗教现象理解的教学则应不受限制。

    从事宗教行为的自由是信仰宗教自由的不可缺少的要素。若倡言人在内心可信任何宗教，而行为上则必须受到限制，或强调法律只保障不形诸于行为的信仰，则宗教显然不可能存在。换言之，人民因宗教信仰而有从事礼拜祭典以及与教义有关的行为。宗教行为的自由自应以不违反其他法律为条件。相对的，也可以说若未触犯任何法律，宗教行为的自由自不应受到限制。在宗教行为自由方面比较引起争议的乃是宗教行为的定义。礼拜、祭典等应无定义上的问题，但许多宗教团体从事慈善公益事业并不是纯粹的宗教行为，不过却是由教义及宗教精神延伸而来。也因类似原因，一些宗教团体乃源于宗教而从事政治行为。基本上，这些行为只要不违反法律也不可能取缔或惩处，盖因依法无据。

    在政教分离原则方面，在我国宪法中虽未有明文规定，但充份的宗教信仰自由需要由国家来保障，然而国家却也不可介入宗教事务，任何宗教团体亦不可拥有政治权力，否则宗教自由会受到损害，而各宗教问的平等权也会遭到伤害。具体而论，国家不应资助任何宗教团体，包括经费、教育及其他资源在内的资助均属不当。国家仪式中方不可纳入特定宗教的仪式。政府首长不宜以官方身份参加特定宗教的仪式。在基本心态上，政府不应以宗教的监督者或管理者自居，因为政府官员的地位与神职人员的地位不能比配，同时监督与管理时必然涉及宗教内部事务，不仅政府官员无权地无能介入，更重要的是这种做法必然会严重贬损宗教团体的自主性，而使得宗教信仰自由受到直接的威胁。

    关于迷信与宗教自由约问题，由于对宗教的定义以及对迷信的认定很难不流于主观，国家似不宜直接介入，触及相关法令者则依相关法令处理，对于所谓迷信的现象还是应由间接的国民知识与教养来提升来改善。

    自民国2年《寺院管理暂行规则》公布施行后，计有民国4年的《管理寺庙条例》，民国10年的《修正管理寺庙条例》，民国18年的《寺庙管理条例》及《监督寺庙条例》等。其中，《监督寺庙条例)施行了60年。这些条例在实质内容上，《寺院管理暂行规则》乃简单规定了寺庙财产的归属及处理规则，全文仅七项条文。后来的《管理寺庙条例》及其修正案与《寺庙管理条例》，则对寺庙及其活动有较多的监督与限制，其间包括了寺庙财产、寺庙之传道、寺庙之注册等，甚至还纳入启发爱国思想等条文。在18年的《寺庙管理条例》中更列入党治的条文，并将寺庙财产的保管改为由官署及地方团体介入的方式，而原先在《管理寺庙条例》中的诸项监督管制性条文也多保留了下来。可以说，民国4年的《管理寺庙条例》定下了政府监督中国传统诸宗教的角色，到民国18年的《寺庙管理条例》则有更强烈的监督管理意味。但这种过度违反宗教自由原则的做法终于导致宗教界的强力反对，而条例本身也窒碍难行。于足乃有《监督寺庙条例》的订定与修订。大致上这最后一项条例反倒与民国2年的《寺院管理暂行规则》相近，以寺庙财产的处理为主。不过，施行了60年的《监督寺庙条例》在基本精神上仍旧有监督管理的成份，适用情形也极不理想。尤其在台湾地区，此一条例几乎到了名存实亡的地步。

    约略而言，这诸项条例都犯了下列四项基本的错误，即违宪、训政管理心态、范围狭隘及难以确实执行。衡诸这些条例制订时之政治社会背景，也许我们不能以现在的标准来谴责当时的做法。因民国2至18年是民国开创而又陷入困境的年代，前王朝的绝对权威统治精神还在，而在国民革命军北伐统一全国之后，军政训政乃是主要的施政建国的精神。在这些条例里我们可以很清楚地发现监督管制的做法乃是和当时政治状况相配合的。可是，有这种基本精神在内的《监督寺庙条例》却一直沿用至今，就不能不加以批评检讨了。

    在违宪方面，虽然这几个条例都是宪法公布施行前制订的。但足，当时已有民国元年的《临时约法》，其中已载明宪法中之两项有关宗教的条文。当时的政府并不在意这个基本大法的规定与精神。基本上，条例都以寺庙为对象，违反人民不分宗教在法律之前人人平等的约法及宪法原则，即对不同宗教采取了不同的法律处理。其次，政府明显地介入寺庙事务，尤其是在4年至18年初的两个条例及其修正案中，政府几乎可全面大力介入。在《监督寺庙条例》中也可看出管制介入的条文。这样做法自然是剥夺了人民信仰宗教的自由，直接抵触了宪法。在行宪之后，政府未能及早修订有关宗教的法律条例，致使违宪状况一直存在到今天，而近20年来所欲订定的法条也还脱离不了违宪的管制心态，也足屡次失败的主要原因。

    各项条例在基本架构上，是以一种威权式的训政管制精神为主。前后条例虽有宽严的差异，但细辨其根本则监督管理心态过重。以《监督寺庙条例》来看，以「监督」为名就已显露了训政管制的精神，而在第5、6、7、8、9、10等六项主要条文中都是在规定寺庙应做什么，不应做什么，然后以第11条「违反本条例第5条、第6条或第10条之规定者，该管官署得革除其住持之职，违反第7条或第8条之规定者得逐出寺庙或送法院究办」做严厉的处分。虽说官署几乎从来没做过如此严厉的处置，但在基本心态上却颇思严加监督管制。比起前面几个条例，《监督寺庙条例》还算是比较温和的，但政府亟思透过寺庙管理的条例来管制宗教团体的倾向是很强烈而清楚的。

    各项条例一直以「寺庙」为界定范围，不仅违宪，也嫌过于狭隘。一方面教堂、神坛等未被纳入，另一方面以宗教建筑物为主而未能对宗教订定更周全约法律。实际上，宗教涵盖甚广，诸如组织、教义及其研究、财产等。在以寺庙为名的条例中，就会有所偏了。

    条例的订定应以施行为目的，但足民国以来所订定的各项有关监督寺庙的条例，在实际执行上都难以达成。以《监督寺庙条例》为例，全部13条条文中，除第1、2、3条为定义性，第12、13条为适用范围及程序性条文外，其余八项实质性条文不仅在执行上迭有争议，而更严重的是有些条文至今甚少甚至从未实际执行过。例如，至今在台湾地区还有成千约寺庙末向地方官署登记，亦即末依本条例第5条办理，更未再依第11条由官署革除未登记寺庙的住持。关于第9、10条，未依法办理的寺庙更多，政府也未依法惩处。这种难以施行而又不施行的状况，显示条例的不适用性，更侠法律的尊严严重受损。在先前的条例中，政府管得更多，但也都不管，情况更为严重。

    政府迁台以后，曾几度进行宗教法的制订，但都全遭宗教界激烈反对而告失败。以中央草拟的法律草案而言，有民国58年的《维护寺庙教堂条例》、民国68年的《寺庙教堂条例》及民国72年的《宗教保护法》。详细审视这些草案并汇整宗教界提出之众评论，这些草案订定失败的主因乃在于主管机构仍旧以监督管制为法案的基本精神，同时又对宗教现实缺乏客观的认知。这种种失败的经验持续了20年之久，比较为众所周知的也有10年光景，对政府公权力造成不小的伤害，更由于订定条例的基本精神有偏差，使许多宗教团体深表不满，进而使政教关系恶化，尤其是连天主教及佛教这两个向来与执政党及政府有良好关系的宗教团体，也发出了不小的反对声浪。近年来，台湾地区政教关系的变化，宗教法的制订问题是一个重要的因素。

    对于新近两项草案，宗教界反对的理由甚多，其中亦不乏甚为有理者，也因此，政府有关部门只好将法案的订定搁置下来。其中较为明显的问题大致乃出在监督管制心态依然太重、定义与定位不妥、违离宗教精神、强化政治因素之介入等。这些缺失合起来就显示了对宗教信仰自由约妨害。

    在《寺庙教堂条例》中，主管机关得在寺庙教堂违反法令、设立宗旨、妨害公益时径予处分，而对教会人员亦可因类似理由撤除其职务政府拥有过度的权力，而在判定土叉极易引起争议，因为设立宗旨之解释并非易事，同时法令，尤其是「令」是否合乎宗教信仰自由的原则亦不无可议。至于公益之界定更不易清晰合理无争议。授权主管机关处理是很危险的。从中也显示出监督管制之倾向依旧很重。在《寺庙教堂条例》中更统一规定各寺庙教堂必须成立财团法人董事会，并须有三位传教人员担任董事，不仅昧于宗教事实，也过份扩张政府对宗教的管制力量。在《宗教保护法草案》中，亦在第26条中保留了《寺庙教堂条例草案)中对教会及教会人士处分的权力，此外又规定教会末经依该法登记，不得传教。对传教活动亦有所规定。这种监督管制措施不仅有违宗教自由的原则，更损害了宗教团体的自主性。

    关于定义方面，《寺庙教堂条例草案》仍旧以寺庙教堂为主，《宗教保护法》则以宗教团体为对象，其间之修正大体可免除定义过于狭隘的问题。不过，对于寺庙教堂或宗教团体的宗旨规定则极易引起争议。两草案均以宣化宗教教义、从事宗教仪式、宗教活动为范围，又另有条文赋予主管机关处分违反设立宗旨者的权力。由于宗教团体可能兴办的事业很多，甚至会因而参与社会政治活动，依该两草案则均在禁止之列，则政教关系的冲突就更易于发生。

    政府一方面试图将宗教界人士囿限于狭义的宗教活动中，但在另一方面又企图强化宗教界的政治取向。尤其足72年的《宗教保护法草案》中规定传教活动「应符合国家现行基本国策」，「提倡固有道德」(第13条)，又鼓励宗教团体「致力反共宣传活动，增进国际关系……」(第25条)。这种增强宗教团体政治化的做法多少显示政府未掌握住政教分离的分寸。基本的心态是鼓励拥护执政者的政冶行为，而禁止反对政府的政冶倾向。想经由法律的订定来处理当时的政教问题，在立场土足不够公正的，也背离了政教分离的原则。
最后，许多宗教团体，包括佛教、天主教、基督教对曾经犯内乱与外患罪者不得充任教会之负责人或传道人员之规定甚为反对。宗教界人士认为这样的规定违离了宗教的基本精神，如佛教的慈悲及放下屠刀立地成佛、基督教悔罪赎罪的精神。草案中特意排除内乱外患罪者大约是在政治安定上的考虑，有其戒严时期的非常考虑。然而，这终究与宗教精神背离，也和宗教信仰自由的精神不合。

    二、 政策建议

    (一) 基本分析

    1. 废除(监督寺庙条例)

    民国18年国民政府公布实施的《监督寺庙条例》有明显的缺陷与问题，本研究已多次从不同的角度予以讨论。其中最严重的问题乃在于违反宪法第7条及第13条。该项条例直接与无分宗教人人在法律上一律平等的原则(即宪法第7条)相违背，因只针对佛道及民间信仰的寺庙加以监督，而未及所有宗教，并且是以法律来监督，情况更为严重。由于对部份宗教加以监督管理，对这些宗教的团体及信徒而言，在宗教信仰及行为上的自由乃受到了此一条例的限制，也就违反了宪法第13条「人民有信仰宗教之自由」的原则。基于这种明显违宪的事实，《监督寺庙条例》就应该被废除。

    本研究也特别深入分析了民国18年《监督寺庙条例》订定的背景，指出当时宗教、教育与政冶三者的特殊状况及彼此之间的特殊关联性。简言之，传统佛道教之式微又遭逢知识份子反宗教的高潮，再加上以庙产兴学弥补国家教育经费之不足，以及政治气氛趋于革命建国，在订定有关寺庙的条例时，就侧重寺庙财产的处理以及对宗教活动的监督管制。就前者而言乃是以兴办公益事业为目标，而后者则在强调宗教力量的政治化。大致可说是军政及训政时代的做法。基本上根本不顾及《临时约法》有关宗教自由的条文。因此，《监督寺庙条例》在基本精神上显然与宪政的状况有所抵触。换言之，在宪政时期自不宜再继续施行训政时期的违宪的法令。

   《监督寺庙条例》在实质内容上所显现的监督管制寺庙的倾向相当明显。在4、5、8、9、11等五条条文中分别给予该管官署登记、许可，及处分的权力。其中尤以第11条革除住持职务或逐出寺庙送法院究办来强化5、6、7、8、10诸条之施行，使政府机构成为寺庙及传道的监督管理者。在宗教自由约前提下，这种行政督导宗教的做法显与政教分离原则不合，宗教信仰自由就容易受到限制乃至伤害。

    最后，条例的执行也有效率上的问题。在本研究中我们已指出，有关当局对条例第5、9、13条的执行效果不佳，目前在台湾地区仍有许多寺庙未登记，寺庙之收支也未向官署报告并公告，不少寺庙也末兴办公益或慈善事业。当局对第6条的执行也困难重重，佛教界强烈指责政府未依本条妥善处理寺庙财产问题，此外，对7、8两条的执行也多有争议。最严重的是第11条之罚则几乎无能也未曾施行，大约可说足形同具文。总之，《监督寺庙条例》的执行效果有问题；这就反映出这项条例的适用性问题。如果有关当局全力执行《监督寺庙条例》的规定，将极易引起严重争议，也将无法有效执行。

    内政部和行政院历次草拟有关宗教法时，也都一再强调《监督寺庙条例》仅适用于佛道教，同时已不适于当前的社会，这是制订新法的理由，相对的也可以说是废除该条例的理由，因为它已不适用而又违反宗教平等的原则。

    废除《监督寺庙条例》后，会不曾引发**的严重问题应当是采取此一策略所慎重考量的。以目前施行的状况而论，大体上该条例难有实质的效果。基督教或天主教会不受条例约束，并没有发生什么问题，而诸多寺庙纠纷却又未能据此条例而得以解决，甚至因条例本身的问题而使得问题更趋复杂，而解决的难度反倒增加。对于寺庙财产的保障，依靠《监督寺庙条例》是不够的，因基本上寺庙并未获致法人的地位，除非成立财团法人，寺庙财产因条例本身的缺陷以及执行的问题，将无法获得合法的保障。

    在决定废除《监督寺庙条例》前，应由熟悉宗教行政之官员再做客观评估，更具体地分析废除后可能遭遇到的问题，以及其严重程度。此外，废除《监督寺庙条例》后，仍有若干不同的可能策略可与之配合。也就是说，两个以上的建议案可合成一组策略。例如，废除《监督寺庙条例》可和制订宗教法人法配合，亦即订定新的宗教法人法完全取代旧有的《监督寺庙条例》。当然，废除《监督寺庙条例》也可以单独为之，而不另行筹谋制订其他法律来代替。

    2. 整编所有有关宗教的法令

    自《监督寺庙条例》公布施行以来，为解决众多问题而有为数极多的释义性函以及行政的裁示，其中包括了司法院早期对条例的解释令，中央及省政府的各种释令和行政命令，以及其他针对寺庙各方面所订定的各种办法。虽然除了《监督寺庙条例》外，一直未有针对宗教事务制订之法律，在若干其他法律，如《所得税法》中，也只有极少数条文涉及宗教，但足累积至今，有关宗教的法令量多而庞杂，不仅法令的时效有问题，在整体的逻辑法理上也难以厘清。更重要的是，从无真正可遵行的法律，然而各级政府的行政命令和释疑公文却成了执行的依据，其间与宗教自由及政教分离原则相违背的实不在少数。

    以司法院对《监督寺庙条例》的解释而言，根据台湾省政府民政厅的摘录计有21件，其中有3件足民国43年代的，其余均在19年至27年，尤其集中在21年。显然这些是针对新颁布施行的《监督寺庙条例》及当时中国大陆的宗教情势而做出的解释，就如《监督寺庙条例》一样并不适用于当前的社会。可是司法院迁台后并未再对《监督寺庙条例》做任何解释，使得条例的适用性愈来愈成问题。

    就台湾省政府民政厅于民国73年编印之《宗教礼俗法令汇编》所收录之有关法令而论，绝大部份都和《监督寺庙条例》无关，只有极少数是根据该条例而颁布。根据本研究逐条归类研判，总共250项各级政府的释示与命令，仅有31项与《监督寺庙条例》有关，占有12%。最明显而又引起最大争议的例子，就是有关信徒的诸多规定完全与《监督寺庙条例》或《寺庙登记规则》无关。这两项法令中并无任何条文有信徒之概念出现，更无以信徒或类似文词作为规范的对象。在条例第8条，提到「教会」一词，有关机构将之解释为信徒大会，但有极大的争议。在登记规则第4条将人口登记纳入寺庙登记项目，但第5条已明文指称「寺庙人口登记以僧道为限，但其他住在人等应附带申报」，则显然非指信徒而言。

    内政部于民国53年10月21日电令指示《信徒资格认定原则》，这四项原则实与《监督寺庙条例》无涉，也和《寺庙登记规则》无关，但却成了各级政府处理寺庙问题的极关紧要的依据。换言之，这个行政命令成了重要的「法令」，独立于《监督寺庙条例》及《寺庙登记原则)之外。于是绝大部份的行政命令长期以来已成了实际在运作的有关宗教事务的法令。由于《监督寺庙条例》与《寺庙登记规则》的执行又很有问题，行政命令就更为有力。然而，由于命令累积甚多，彼此之间之逻辑法理关系也未曾予以通盘性之检讨，体系庞杂不明，在协助解决纠纷之际，也可能制造了纠纷。

    其次，对于教堂方面，向来并无特定法律予以处理，然而政府至民国73年至少有99项以上的行政法令处理教堂的问题。这些命令中有些根据《监督寺庙条例》指示不许办理申请核备手续，例如台湾省政府民政厅70年12月16日函，指称:「财团法人天理教教会兴建教堂，不属寺庙庵观建修范围，目前无须报经主管机关核备……」但是也有行政命令指示管理或纠正教会的。例如，内政部民国50年合内民字政50523号函指示:「教会活动如有影响政令推行情事，可径饬其所属教会予以纠正。」这项函示严格来说有可能违反宗教自由与政教分离之原则。因「政令推行」四字意义含混，例如推行国语是政令，但以方言传教若被认为影响政令推行，则在处理土又无法律可作为依据，纠正处分不但无效而易引起争执。

    总之，繁多庞杂之行政命令以已成为处理宗教事务实际的依据，足无成文之宗教法而实有运作已久之非成文法体系在。因此，必须加以严谨检讨整编，废除违反宪法尊重信仰宗教自由的函令，并将其余之函令建立合乎逻辑法理及实际需要的体系。

    3. 研拟订定宗教法人法

    寺庙若依法成立财团法人，其权利能力就不会有什么问题。但是由于是宗教财团法人，其目的事业主管机关仍有许可之权，同时，在内政部及台湾省政府诸多行政命令与指示中，也隐然有一套不很明确地规范宗教财团法人的办法。在取得许可方面，主管机关以往对政府未承认之宗教一律予以拒绝，而宗教是否被政府承认则又无明确标准，即使政府承认之若干宗教究竟何时及基于何种条件被承认亦无任何依据。因此，有寺庙教会欲成立财团法人但未获目的事业单位之许可而告失败。

    具财团法人资格后，寺庙以其法人地位遂行其权利义务，大体上问题远比较少，但绝大部份未办财团法人登记寺庙，究竟有与法人地位则有很大的争议。在实务士都不认定寺庙为法人，但在法理上则复杂而难以厘清。其间司法院之解释、最高法院之相关判决、主管机关的措施，有相当多的矛盾存在。

    内政部几次筹划有关宗教法案之拟订，重要的着眼点之一即在解决寺庙教堂法人地位的问题，希望能透过新的法律的规定赋予宗教团体以法人的地位。在《寺庙教堂条例》中，试图明订寺庙教堂必须登记为财团法人。这项构想因未顾及各宗教团体组织的差异性，硬性以财团法人之董事会为权力机构，终遭致许多宗教团体之反对，在《宗教保护法草案》中，则又明文规定宗教团体为法人,但在赋予宗教团体以法人之同时，又基于政冶的考虑，而试图对宗教团体在政冶上有所束缚，终至法案难以成立。

    在尊重信仰宗教自由与政教分离的原则下，客观订定宗教法人法应属解决问题的一项有效策略。但必须特别加以注意的是，宗教法人应足以赋予宗教团体以法律地位为目的，绝不可以之作为政治规制宗教的工具。

    以往两项制订法律之失败，即在于决策官员仍有浓厚的训政而非宪政民主的思想，口头上一再强调是为维护宗教自由，但在实质上却订出许多限制宗教、监督宗教的条文。一方面给予寺庙教堂或宗教团体行使其法定权利的法人地位，但在另一方面却又试图透过正式的法律来管制宗教团体，并要求从事合乎执政当局的政治化，例如规定要反共，更有条文奖励执政当局所认定的爱国行为。此外，我们也一再指出来，执政当局在有关法案的草案仍旧以监督管理者的立场来指导宗教团体。这种情况不仅使宗教臣服于政冶，更破坏了宪法中宗教自由与政教分离的基本精神，也因此，相关的法律一直未有效的订定。换言之，若当时仅以单纯地赋予宗教团体以法人地位，或许就不会进退失据而束手无策了。

    宗教法人法的订定应该是可行的，但也绝非易事。以日本的宗教法人法为例，不仅条文多达89条，其组织脉络之周延实非一蹴而几，再以日本专研此法之著作甚多，甚至还有专门的宗教法之学术期刊。在这样的厚实基础土才能订定或修订较为理想的法案。我们若要订宗教法人法，固然可以参考日本的状况，不过，我们若不能在法律上有研发性的进展，若不能对宗教现象有真正深切的了解，则宗教法人法就很难有效地制订出来，即使是订定了，也很可能不易为宗教界所接受。

    宗教团体若成为法人，则又有许多法令，尤其足很多对于宗教团体内部的组织的规定为信徒代表大会，必须予以废止，而应尊重各宗教本身的组织体系。还有，极其复杂的财产问题的处理也应纳入宗教法人法之中。此外，其他种种的权利义务，及政府应避免对宗教的千预都应详加考虑。总之，一定要名副其实地为宗教团体的法人地位奠定坚实的基础，实应避免以保护为名而监督管理为实的不合理乃至不合宪的做法。

    4. 研拟订定宗教法

    从67年到72年，甚至可以说从民国58年起，政府有意将《监督寺庙条例》改修成宗教法。在范围方面，不仅把所有的宗教团体纳入，同时法案内容包括了地位之赋予、宗教团体的组织、政府的监督与管理，以及政治性的要求。因此，宗教法和宗教法人法是很不相同的，宗教法涉及范围很广，几乎是欲对宗教做较周延的规范。也因此，宗教法在本质上就容易与宗教自由与政教分离发生抵触与矛盾。当年的做法与当时的政治格局有密切关系，亦即在戒严的威权体系下，再加上政党的绝对优势，政治力乃成了宗教及其他社会现象的主要力量。从另一个角度来看，则我们也可以看到宗教界，尤其是原来与政府关系良好的宗教团体，在那时对宗教界权益已开始采取较为坚持的立场。

    从国际比较的角度来讨论，内政部在制订《宗教保护法草案》时曾多方搜集各国之宗教法，本研究在此基础上继续搜罗。但是我们发现，几乎没有一个国家订定过我们政府想制订的宗教法。已集得的几份各国法令而论，大约有五类:一类是有关国教的国家，如泰国、希腊，有明确的法律处理宗教问题；第二类是天主教国家的政府和罗马教廷签署的教约，以德国、义大利为代表；第三类则是针对主要的宗教制订个别的法律，如瑞士弗得邦；第四类则是极简单约有关宗教的法令，比许多国家的宪法还简略；第五类则是宗教法人法。依本研究的定义，宗教法人法已另行讨论，不能视为广义的宗教法。

    前四类所谓的宗教法，似乎可以说完全不适用于国内。我们没有国教，所以第一类宗教法根本不能用，其次我们也不是天主教国家，也无签署教约的需要。若要针对各宗教制订特别法，在瑞士弗得邦天主教及基督教徒约各占一半的情况下是可能的，但我们有很多宗教，许多宗教团体教徒人数不多，如此要个别订法贸在是不可能，也会发生许多问题和困难。至于简略的法令，实际上没有什么意义，不足效法。

    基于国际比较研究的结果，《寺庙教堂条例》，及《宗教保护法草案》失败的经验，我们不建议政府制订宗教法。若一定要制订，则必须充份尊重宗教自由与政教分离的原则，以《宗教保护法草案》而论，就必须删除12、13、14、20-1、22、23、24、25、26诸条文。

    5. 不制订任何与宗教有关的法律

    不制订任何有关宗教的法律，依实际的宗教现象及目前所显现的宗教问题而言，可能足一个可考虑的有效策略。有几点理由可提出来讨论。一、《监督寺庙条例》并未有效执行，二、不受《监督寺庙条例》规范的基督教、回教、天理教等并未因此发生困难或问题，三，部份所谓的宗教问题，是若干行政命令所造成的，也有些是由于党政角色违宪失当所致，四、世界各国制订宗教有关法律者极为少见，即使有，亦多属有国教的国家。五、政府多次欲制订宗教法，与当时未解严的政治格局有关，现愈形不适。兹再提出分析如下:

    根据本研究的分析，不只《监督寺庙条例》中的许多重要条文并未实施，同时对第6条，行政结构还以行政命令的方式予以否定，并订出另一有关信徒大会的办法，更重要的足，政府主管官员20年来一直指出《监督寺庙条例》已不适用于当前社会，在这种对既存法律之**认定，显著地影响到条例的执行。简言之，行政机构并不能有效执行《监督寺庙条例》，且有背离的做法。客观地估量执行的程度，可能极其有限。换言之，若无《监督寺庙条例》，当前的宗教情况很可能也不会有什么不同。

    其次，台湾地区有很多不受《监督寺庙条例》规范的宗教团体，如天主教、基督教各个教派、大同派、天理教、天德教、天帝教、轩辕教、理教，乃至所谓不台法的统一教、耶和华见证人会，以及刚获合法地位的一贯道。这些众多的宗教在过去的发展上也未引发什么严重的社会或政治问题。即使被认为有问题，也多不是单方面由宗教团体所引起的，政府有关机构的错误判断与不当决策是主要原因，而以国民党为主的政权尚具浓重的威权性格，试图宰制所有的宗教团体是更深一层的原因。以一贯道为例，最后终于获致合法的认可，轨说明了当时政府查禁之不当，而一贯道合法化前后已与执政党建立和谐关系，则又说明政治因素与一贯道解禁有关。台湾基督长老教会与新约教会的问题则显示威权性的做法对处理宗教问题无效益乃至有反效果的情形。

    在时机上，以及在实质内容, , 上，《寺庙教堂条例》和《宗教保护法草案》都强烈地被怀疑为针对台湾基督长老教会, 及一贯道而来。但在防范某一些团体时，所制订出来的法律草案，往往很容易对目标团体以外的宗教发生不利的影响，也因此，两草案提出后遭到宗教界普遍的反对，如天主教及佛教也都持反对意见。

    在处理宗教事务时，中央及省政机关颁布许多行政命令和办法，其中有抵触宪法的，也有与《监督寺庙条例》不合的，也有些不合宗教, 教义、组织与实情的，也因而产生了一些问题，在前面的论述中已讨论过。这种状况固可解释为《监督寺庙条例》不适用，而又无「法」可作为处理的依据，不得不以行政命令方式来做有效的处理，但是若这些处理又制造出一些冲突及更不易解决的问题，则是应加检讨的。同时，更重要的是法治的建立是极关紧要的，若行政命令一再违反法律乃至违宪，则问题自难以据此而获致解决。

    至于，极少国家曾制订宗教法以及两草案提出时有戒严之政治背景，前已有所论述，兹不赘述。

    总之，基于以上的分, 析，不制订任何与宗教有关的法律应当是可行的办法，值得决策当局考虑。不过，不制订任何有关法律，并不表示宗教团体可以不受任何其他法律的约束，也不表示若干纠纷及问题可因此而获致自然的解决。实际上，在决定不制订宗教法的时候，也必须对既有之法令做全面整理与修订，以较其实际作用的方式在不违背宗教自由的原则下协助宗教团体解决问题。

    (二) 方案评估

    以上就关于宗教法规之制订与整编，就每一项单一可能的做法进行了分析评估。在实际做法上，则可将这些单一项目做合乎逻辑及需要的组合。兹将实际可能之组合按可行性之高低依序提出建议及说明。

    第一方案:废除《监督寺庙条例》、整编所有有关的法令，及制订宗教法人法。

    根据本研究的分析，《监督寺庙条例》有严重的缺陷，不仅违反宪法所赋予人民信仰宗教自由约权利和宗教平等权；在基本精神上以监督管理为主，政府的角色过重；在执行上，效率亦不彰，到目前为止几乎执行有效的条款少而未执行的条文多。因此，此项条例应及早废止。在废止时，某些宗教问题，如财产及教会法律地位问题还需要解决，于是，必须整编所有现行之有关宗教的法令以因应实际的需要。这些各级政府历年来所颁布的命令与办法，目前已自成一实际运作的体系，与《监督寺庙条例》之关系薄弱。为尊重宪法规范之宗教自由，在整编命令时应特别注意合宪合法的问题。要有效赋予宗教团体法律的地位，最理想的解决办法乃在制订宗教法人法。在积极方面，宗教法人之确认可使宗教团体成为行使权力的主体，解决许多困扰。在消极方面，则适合宗教以外力量，尤其是政治力量的不当介入。

    要制订宗教法人法在实际土是一项很庞大而复杂的工程。最主要的是，各宗教在教义组织上都各有特色，在制订法律时必须详加考察，客观分析，同时更要深入征询各宗教团体的意见，纳入考虑。另一项极大的难题，则是制订此类法律之人才非常匮乏，要有效完成制订宗教法人法的工作实非易事。但衡诸各方案的实际效益，则这个方案可能是最好的。因此，政府应可投入足够的资源来规划宗教法人法的订定。

    第二方案:废除《监督寺庙条例》、整编所有有关宗教的法令，但不制订任何与宗教有关的法律。

    证诸世界各国，制订宗教法的国家相当有限，而且多是有国教的国家，或是其一、两类宗教信徒占了绝大多数的地区。同时台湾地区实际上也是在没有有效宗教法的状况中，而宗教的纠纷也向来未能依《监督寺庙条例》解决。对于绝大部份不受《监督寺庙条例》管辖的宗教团体亦未发生严重问题，极少数教会因政治立场及党政单位失当而形成紧张的政教关系，但亦难以制订法律来禁止，在效果上可能会适得其反，两次草案之受到宗教界强烈反对，即是一项证据。

    又由于《监督寺庙条例》不仅违宪又无实效，势必废止，目前即使未经明令废止，其实也几乎没什么实际作用。在此状况下，必须有效整编所有有关宗教的法令，以因应实际政策法令转变之需，进而在尊重宪法及其他法律的原则下，汇订一些可有效处理实际宗教问题的办法。若订定得宜，能协助宗教团体处理诸如财产等问题，又不背离宗教自由及政教分离的原则，当为一有效的策略。

    第三方案:废除《监督寺庙条例》、整编所有有关宗教的法令、制订宗教法。

    此一方案与第一方案差别在于制订宗教法人法或制订宗教法。根据本研究的调查，真正制订宗教法的国家极少，且与我国情况不同，至于宗教法人法在日本施行的经验似较为理想。因此，原则上以不制订宗教法为宜。若一定要采取本方案，则除宗教法人之条款应优先列入本法外，其余部份应力求精简，并应尊重宪法所赋予之宗教信仰自由约基本权利。

    第四方案:废除《监督寺庙条例》、径行制订宗教法人法。

    本方案与第一方案类似，差别在于不处理当前之法令，而直接订定宗教法人法。这样的策略不是不理想，而是实际上有困难，因完美有效的宗教法人法并不是短期内可制订完成。若不整编现有法令，则可能会发生真正无法令可据以处理问题的窘况。不过，若能积极制订宗教法人法，在制订完成后再废止《监督寺庙条例》及相关法令，在其间则暂时仿似现行之法令来处理有关事务。这样的做法似无不可，但由于现行之法令缺陷及矛盾不少，可能会引起不易解决的难题。目前社会日趋开放，宗教界亦比较倾向于力争应享之权利，若不予以合理之调整，可能会有**的影响。

    第五方案:废除《监督寺庙条例》、径行制订宗教法。

    与上一方案类似，但因以制订宗教法为目的，可能会更不理想。理由参见第三、四方案。

    第六方案:废除《监督寺庙条例》

    本方案仅废除《监督寺庙条例》，对现有之有关宗教之法令不加以整理修订。大体的效果应与目前相近，因就现况而言，《监督寺庙条例》并未有效执行，实际运作的依据乃是复杂的行政命令。不过，由于废除既有之条例，会形成心理上的影响，认为条例既废，又无新法，各种行政命令约合法性容易引起争议。因此，本方案并非一理想之方案，应放弃。

    第七方案:不废除《监督寺庙条例)、整编所有有关宗教的法令，亦不制订任何新约有关法律。

    为有效在不订定法律的状况下，处理宗教事务，可积极整编所有有关宗教的法令，去除不合理不合法乃至违宪的行政命令，在充份了解各类宗教的前提下，使有关的法令经修改汇聚成可行之办法。此一方案可减除第六方案所产生的心理影响，但缺点则在于(监督寺庙条例》实是一不合时宜更不合乎宪法的法律，不加废除，将增加纷争。

    第八方案:不废除《监督寺庙条例》、不整编所有有关宗教的法令，亦不制订任何新约有关法律。

    即完全维持现状。基本上是不合理、不合乎宪法的不负责策略。在宗教现象更趋多元、社会更形开放、政治益形民主之际，这样的做法很可能带来愈来愈多的问题与困扰，也很可能遭致更多的民怨。应放弃这个策略。

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