一、信仰自由与宗教活动立法

      现代宪政制度在本质上以保证公民权为核心设计的，其中包括公民宗教信仰自由，这也是绝大多数国家宪法规定的公民权利。但是，事实上对什么是公民的宗教信仰自由权利的理解在各国立法中具有相当的差异，甚至争议。为此彼此会遭遇解释的问题，这包括历史的、政治的、民族文化传统等因素导致的认识差异。由于各个国家在宗教传统上的复杂多样，因此解释不但不解决问题反而会带来解释的争议，甚至更大的差异。 尽管如此，各个国家仍然根据各自国家宗教问题的历史和现实状况出发制定法律来保证宗教信仰自由，同时也通过严格规范宗教活动来保证国家利益。

      从法律上看，宪法中规定的宗教信仰自由直接表现为宗教活动，也称宗教行为。宗教活动如果试图干预国家公共事务管理，将导致极大的问题；同样，如果国家试图超出必要的一般性法律之外对宗教加以限制甚至是压迫，也将违背人权保护的基本原则。一般宗教活动是指信教公民依照各宗教的教义、教规和习惯进行的拜佛、诵经、受戒、斋醮、封斋、祷告、礼拜、讲经、讲道、受洗、弥撒、终傅、追思和过宗教节日等行为。 在通常生活关系状态下，一个公民的宗教信仰自由活动不会和国家事务发生多少直接的关系。如果宗教活动超越表达信仰自由的教义要求的性质而谋求非宗教活动以外的利益，甚至当其活动进一步导致破坏国家所代表的公共利益时，自称为信仰自由的活动丧失信仰自由的法权意义，法律称之为不正常的宗教活动，也就失去法律保护。

      宗教是一种社会性的活动，在现代社会，宗教就必然作为一个独特的领域独立存在，并与政治、文化、教育、艺术等其他的主要社会制度并存发展。由于现代社会一切社会活动都呈现专门化趋势。为了适应这种趋势，各种独立的组织形态、独特类型的场所及设施、特有教义和仪式以及专门的教职人员等都成为必要。为此，现代国家通过对宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、教义阐释等几个方面的正常活动的承认和保护，来保障公民宗教信仰自由活动的正常进行，并通过提供适当的公共用地和政府财政经费来给予必要的政府帮助。事实上，这也是一方面保证宪法中的公民权（宗教信仰自由），另一方面保证国家政治活动不受某种社会力量的影响和干扰。这事实上也是现代大多数国家普遍实行的制度。

       二、宗教活动场所的立法规范问题

       宗教活动通常更多地作为个人的内心信仰而存在。但是，作为传统活动的必须的仪式形式通常需要在专门的场所进行，这就引发出宗教活动场所的制度安排问题。“宗教活动场所是指开展宗教活动的寺庙、清真寺、教堂及其他固定处所。任何在宗教活动场所进行宗教活动，应当遵守法律、法规。任何人不得利用宗教活动场所进行破坏国家统一、民族团结、社会安定、损害公民身体健康和妨碍国家教育制度的活动。宗教活动场所不受境外组织和个人的支配。”这是中国法律的一般规定。在中国，法律规定设立宗教活动场所应当具备下列条件：①有固定的处所和名称；②有经常参加宗教活动的信教公民；③有信教公民组成的管理组织；④有主持宗教活动的宗教教职人员或者符合各宗教规定的人员；⑤有管理规章；⑥有合法的经济收入。在管理的实践中，宗教活动场所一般涉及下列法律问题：宗教活动场所登记和修建、宗教活动场所的房屋产权、宗教活动场所民主管理等问题。

      首先，宗教活动场所登记和修建。宗教活动场所如何登记，各国根据自己的宗教问题状况来确定。在现代社会，任何一项有组织的人的共同体活动都不可避免地涉及合理的公共安排问题。从国家行政管理来看，具有公共活动性质的建筑需要具备许可证、登记证、土地使用权证等法律文件，宗教活动场所也不例外。通过登记，了解宗教活动场所是否能够满足群众信教活动的需要，对哪里需要新建、哪些需要扩建、多少需要维修、根据城市或道路建设需要拆迁的又如何妥善解决等涉及的问题就有完整的了解并据此提供必要合理的安排。宗教活动场所的修建在实践中是一个普遍的问题，一般主要有这样几个方面。

      1、对有使用年代的宗教活动场所的登记重建问题。由于多年的使用有的逐渐破损，有的已经成为危房。对危房清真寺、寺坊、教堂进行登记维修在信教公民多的地区就成为政府关注的一项工作。有的地方政府为了保证信教活动中的人身安全，将部分寺庙危房通过列入政府财政来使危房清真寺、寺坊、教堂得到维修而保证信教活动中的人身安全。又如在西部有的地震多发地区，地方政府又将危房清真寺、寺坊、教堂的维修或重建列入政府抗震建设计划。这项工作对于信教公民多的西部地方政府财政来说，这同样是一件困难的工作，也同样是一项推动人权保障的事业。

      2、对作为宗教历史文化名胜古迹的活动场所的登记维修问题。在中国，许多宗教活动场所同时也是对公众开放的宗教历史文化名胜古迹。也是对历史上各宗教文化遗产作为文化权利的保护安排。一般，这样的宗教活动场所建筑规模大，需要维修的耗资也大。 1983年国务院批准了国家宗教事务管理局提出确定佛教和道教在全国范围的重点寺观作为国家宗教历史文化古迹的报告。规定“今后这些寺观的维修，在宗教事务部门领导和文物部门的指导下，由佛道教组织和僧道负责，财政部门应给宗教事务部门增加必要的寺观维修和文物保护费用”。 近年来各省、自治区、直辖市地方政府都先后登记确定了各自地方的重点宗教寺观作为历史文化名胜古迹给予特殊保护和支持。

      3、对宗教团体和宗教活动场所的房屋产权安排问题。建筑物的产权一般应当按照谁出资谁拥有的一般财产法的规定来确定。早在20世纪50年代以来国家为了帮助各宗教团体实现自养并维持宗教职业者的生活，人民政府除允许教会、庙观出租房屋外，还免收教堂、庙观等宗教活动场所和宗教职业者自住房屋的房地产税。从1980年以来，国家宗教管理部门对各宗教活动场所的房屋产权进行登记归类。国家宗教管理法规规定，将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体，无法退的应折价付款。对信教群众捐资修建的确定为公共财产，产权属于宗教团体。属于个人出资修建的，明确产权归个人，从而确定了各宗教活动场所的法律产权保护问题。

      4、宗教活动场所也并不是固定的建筑场地。在有些西部地区，针对游牧生产的少数民族牧民生活的实际情况，在牧区实行了“无定所马背阿訇”的作法。不设固定宗教活动场所，宗教人士根据群众宗教生活需要，上门举行宗教仪式，既满足了群众宗教生活的需要，又解决了不新设宗教活动场所和增加信教群众负担的问题。

       5、同时，在实践中也存在一些地方因民族或教派门宦的不同而分寺建寺的问题。宗教内部的教派问题有时引起宗教派系间纷争和激烈冲突，有时危及人身和公共安全。有的地方乡镇人口就几万人，可是建有200多座寺庙，平均20—30人左右就有一个寺。这种状况，活动场所不是按信教活动的需要，主要是因为教派分寺建寺所致。在20世纪80年代，有的地方农村即使没有钱买农药、化肥，没有钱供孩子念完小学，也要集资修建寺庙。一座村庙花钱数以万计，重修大的寺庙的投资则以百万计。增加信教群众的负担。这种投资取向是否合理。 这一类问题在实践中也还存在，出现宗教活动场所修建中的耗资问题。因此，如何纳入立法领域合理规范是需要认真研究的问题。

      其次，宗教活动场所民主管理问题。民主是我们在任何一项现代公共活动中追求的基本原则，任何一项人的群体活动都会涉及到民主安排的问题。中国宗教活动场所遵循自主管理原则来保障其自治性，同时通过实施民主管理保障它的开放性，以避免冲突。通常各宗教组织根据教义传统已经形成了自身寺庙、清真寺、教堂的内部管理制度。因此，现代民主管理办法一方面要符合宗教场所由宗教人士主持的自身传统管理方式。同时，避免和防止宗教活动场所形成由家族式控制或经济投入人（也称大款）控制的问题。家族式控制现象是中国农村社会尤其容易发展滋生的现象，是中国封建社会历史遗留问题。在国家城市基层社区和农村宗教活动场所都有可能形成家族控制的问题，有的宗教教派内部某一代表人物故世，就由其子在有家族利益的个别个人的支持下，宣称自己为继承人，引起宗教内部的争议。在宗教活动场所形成的家族式控制会不可避免追求家族利益，从而也破坏信教社区公民的团结关系并进而影响群众正常的信教活动。目前，在中国一些地方宗教活动场所成立以寺管会组织来保障的民主管理机制，我们认为是解决该问题的较好的实践经验。
      第三、宗教活动场所财产和财务问题

      现代宗教活动场所实际上是经一级政府批准划拨并提供支援的公共场所，也就必然具有公共性质。中国法律规定，宗教活动场所可以进行以自养、服务为目的的企业或从事公益事业。这是历史上宗教场所自身管理的一个好传统。目前，在实践中宗教活动场所存在一些财产和财务管理的问题。主要的有这样几个方面。在个别宗教场所的教职人员，利用宗教活动场所从事经营活动，寺庙帐目长期不公布；一些寺堂的主持人利用丧事风俗搞奉献，个人资产与信教群众奉献所得的场所受用的资产关系不清；有的个人资产迅速增加，收入和生活水平大大高于普通信教公众，引起部分信教公民的不满。例如在寺庙，寺庙主持人的个人收入颇丰，在有的寺庙，有的年收入超过10万元，且个人产业颇为发达，使用手机等现代通讯设备的十分普遍，有的主持已经拥有自己的小轿车；在一些偏远地方的宗教活动场所宗教课税现象又有出现。有的地方的活动场所出现公布信教民欠宗教活动场所款的现象。与此形成鲜明对比的是，部分年事已高的、在职和不在职的、曾经为公众宗教活动依照传统教义布教讲经的宗教人士，生活却十分贫困，有的年老多病，仅有的政府生活补助已很难维持基本生活。因此，如同任何法人组织一样，宗教活动场所的财产和财务也存在依照信教活动的公共要求使用和支出的民主管理的问题。如果宗教活动场所不能建立有效的财产和财务管理制度，宗教活动场所可能会渐渐失去其为公众信教活动传授教义学经的性质，激发内部矛盾冲突。因此，如何对宗教活动场所的资产及其收益提出合理支配使用的问题，也同样是宗教场所民主管理中需要认真研究的一个重要方面。

      三、宗教团体的法律地位问题

      宗教活动一般通过宗教团体的组织活动来实施，宗教团体就具有超越一般公民个人宗教信仰活动的其他功能。宗教团体是属于社团法人。因此，也必须符合法律对待团体法人的一般要求。中国制定专门的《宗教社会团体登记管理实施办法》。中国的宗教社会团体分为全国性的宗教社会团体和区域性宗教社会团体。根据中国法律规定，宗教社会团体取得团体资格的条件：①有团体名称、办公地址和负责人；②有不违反宪法、法律、法规的章程；③有合法的经济来源；④有可考证的、符合我国现存宗教历史沿革的、不违背本团体章程的经典、教义、教规；⑤组织机构的组成人员有广泛的代表性。目前在中国根据法律取得合法社团资格的宗教团体包括佛教协会、道教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会、天主教教务委员会、基督教三自爱国运动委员会、基督教协会。宗教社会团体也同其他社会团体一样，根据社团的章程从事活动。其中涉及到一些法律关系问题：①宗教团体与公民的宗教信仰自由的关系；宗教团体是信教公民自愿参加并依法成立的群众性组织，中国宪法规定的宗教信仰自由属于公民的公民权，宗教团体不能强迫公民信仰、不信仰或改变信仰。同时，信教公民应当服从宗教团体章程参加信教活动。②宗教团体与政府部门的关系。国家各级政府一方面通过法律来保证宗教团体作为社团的自治性，保护宗教团体的合法权益，另一方面要依法管理宗教团体的活动，使宗教活动符合国家利益。③宗教团体与宗教团体间的关系；法律对不同宗教团体给予同等对待和保护。国家法律不特别支持某一宗教或宗教团体，更不支持使其成为国教。④同一宗教内不同教派之间的关系。教派问题甚至教派冲突历来是宗教问题的一个重要方面。存在不同教派是各宗教传统活动的内部事务。不同教派应当根据教义阐释和布教活动的竞争而获得更多信仰者。但是，国家法律不支持同一宗教内因教派不同而要求单独成立宗教团体的要求。同时，对可能引发教派冲突而危害公共利益和人身安全健康的活动国家要依法管理。

       四、教职人员的资格确认和基本要求

       几乎所有宗教都有为其教义积极努力宣传和传播的具有献身精神的专门职业人员，称宗教教职人员。 但是由于宗教组织内的教职人员和希望获得教职身份的信徒虽然具有从事宗教布教活动的热情，但是，他们往往不是宗教传统教义中的专家或专业人员，从而他们极有可能违背宗教组织及其活动要求的正当性质而带有个人性，甚至不正当性。由此一般各国立法都会根据本国的宗教历史关系提出宗教教职人员身份的资格认定、规定权利义务、进行必要的培训以及提供基本的个人生活保障等。中国的多民族多宗教的历史传统，各地方根据地方宗教信教活动的实际状况以及各宗教对教职职业的要求，提出确认其对所从事的宗教教职活动是否符合宗教的教义规范和基本法律要求。

      （1）获得宗教职业身份的程序
      一般获得宗教职业人员身份须经宗教团体按照宗教教规规定的程序认定，再报国家县级以上人民政府宗教事务部门备案。凡经认定、备案的宗教教职人员，必须接受所在宗教团体的管理，依照本教教规履行职责，其合法权益受法律保护。未经认定、备案取得宗教教职人员资格者，不得以宗教教职人员的身份进行活动。这是一般方面。

      具体程序包括：在从事宗教职业的寺庙教堂，由民主管理机构举荐，经信教群众讨论，取得多数人的同意；经爱国宗教组织审查同意；报县以上人民政府宗教事务部门备案；④由爱国宗教组织发给担任宗教职业的通知书等等。

      （2）宗教教职人员的权利义务
      目前各地方立法中对宗教教职人员法律权利的一般规定是：在宗教活动场所内，依教规从事宗教活动，并按宗教习俗举行宗教仪式；参与寺观教堂的民主管理工作，依法保护寺观教堂的财产，维护寺观教堂的合法权益；按寺观教堂的规定获取生活费用，接受信教公民自愿捐赠的布施、乜贴和奉献；从事宗教经典资料的整理、翻译和宗教学术研究，反映信教公民的意见和要求；经县级以上宗教事务部门和爱国宗教团体的同意，并按对外交往的有关规定办理手续后，可以同境外宗教团体和宗教人士进行宗教学术交流和友好往来活动。

      教职人员的法律义务一般规定为，遵守宪法、维护民族团结和国家统一。协助政府贯彻执行宗教信仰自由政策，在法律、法规和政策范围内从事宗教活动；爱国爱教，联系信教公民，服从民主管理；尊重公民信仰宗教和不信仰宗教的权利，促进和维护信教和不信教公民之间、不同宗教和同一宗教不同教派公民之间的团结；坚持团结开寺，求同存异，相互尊重，和睦相处，自觉抵制教派纠纷。

      （3）教职人员的培训及其教义阐释
宗教教义阐释是宗教活动内部的重要事务。教职人员教义阐释的水平和能力的一个基本标准是应当熟悉宗教教义，具有宗教学识，能够讲解经文等。从实践来看，教职人员的培训是中国政府依法管理宗教事务的一个重要方面。

      培训的主要内容：
      ①通过培训宗教人士认识国家关于宗教问题的基本法律政策是尊重和保护宗教信仰自由；②正确了解中国作为统一的多民族、多宗教、多元文化共同发展的历史与现状；③清楚认识国际宗教极端思潮的渗透以及极端宗教势力对国家正常宗教活动的影响；④宗教人士的权利与义务等相关领域。公民无论信教与不信教，都享有平等的权利。

      （4）宗教教职人员的个人生活保障
      保障宗教教职人员的基本生活是宗教管理事务的一项重要工作。作为社会问题，生活贫困现象同样也会存在于宗教教职人员群体中。事实上，大多数教职人员居住在信教群众集中的农村和乡镇中。为了信教活动便利，宗教活动场所也大多设置在这些地方。在日常生活中，教职人员一方面在宗教活动场所进行教义仪式活动。同时，在宗教节日、婚礼、丧葬、生病等日常社区生活交往中，到信教公民家庭主持各类宗教仪式活动。在西部佛教、伊斯兰教地区这种活动频繁，这种活动也会影响到教职人员个人从事生活劳动的时间。中国地方政府充分考虑到宗教教职人员个人生活中的这种宗教活动的实际情况，实行宗教人士生活补贴制度。通过地方财政支出发放，使贫困地区教职人员个人及家庭生活获得必要的保障。目前在实践中宗教人士生活补贴发放标准不统一，发放范围不统一。有的地方经济发展财政状况好的，发放标准就会高一些，发放范围也就多一些。

      五、信仰自由活动与学校教育的问题

      宗教活动事实上并不是完全能够纯粹保持与国家或社会事务的分离。学校教育中的宗教活动问题也同样成为政府通过法律政策需要加以规范的一个重要和敏感的方面。

      宗教与教育相分离一般主要是指宗教教育与学校教育的分离。谁都不否认宗教同样存在宗教教育，并且也承认宗教教育也同样重视人格教育。但是，由于多数国家存在多元宗教，因此，任何一种宗教教育都不能进入国家的学校教育领域并处于优势表达自己的教义。 宗教与教育相分离是中国实行的宪法原则。中国宪法第36条规定：国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。在实践中，学校教育与宗教相分离，是指下列几个方面：①学校不能进行宗教活动，更不能利用学校讲台讲经布教；②学校教师不能作为宗教教职人员对学生进行布教宣传，宗教教职人员也不得到学校担任教师；③学校不得以宗教典籍、教义作为教材内容向学生讲授；④学生在学校不得穿着宗教服饰、佩戴宗教标志、从事宗教活动；⑤学校不强迫学生做宗教教徒，组织学生从事诸如礼拜、祈祷、封斋等形式的宗教活动。在专门的《中华人民共和国教育法》第8条规定：“国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。” 《中华人民共和国义务教育法》第16条规定：“不得利用宗教进行妨碍义务教育实施的活动。”

      同时，国家不否认宗教教育具有自身的正当性。因此，宗教教育也被作为信教活动的一部分看待。中国法律规定，宗教团体可以设立宗教学校并通过批准设立的经文学校或宗教学校的制度来保证宗教教育作为专门活动领域来实现其教育目的。宗教学校根据自己的要求招收学生，考生经本人同意，宗教团体推荐，通过考试，择优录取。各地方立法中都规定，省级宗教团体可以印制本宗教内部使用的宗教经典、教义、教规等印刷品。可以在宗教活动场所经销宗教艺术品、合法出版的宗教书刊、音像制品和电子出版物。

                             (本文为作者2004年10月在"宗教与法治”国际学术研讨会上的发言)