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浅论中国宗教活动管理的宪法问题
发布时间: 2004/11/1日    【字体:
作者:张千帆
关键词:  1  
 


                                                                 张千帆


      由于中西文化的差异,谈论宗教信仰比其它问题更为困难。在中国近代史上,宗教问题固然也引发过严重的社会冲突,但直到最近,这个问题似乎并没有引起广泛的社会注意和讨论。中国并不具备西方历史上宗教冲突的背景,因而可能难以理解西方意义上的宗教信仰自由所关注的具体问题。可能在中国人看来,大多数关于宗教信仰自由的宪法案例都是一些“鸡毛蒜皮”,难以提起兴趣。事实上,中西方关于宗教信仰的认识差异是如此之大,以至有意义的对话似乎难以进行;西方人可能对中国的某些做法感到不可置信,中国人则未必理解西方为什么把如此宝贵的司法资源花在这些微不足道的问题上。东西方的差异突出体现在双方对“法轮功”事件的态度上,而认识上的差异最终导致意识形态和政治上的冲突。中国普遍认为政府理所当然地有权镇压危害社会的“邪教”,西方某些国家则认为镇压“邪教”是对宗教信仰自由的一种违宪侵犯,甚至对“邪教”的界定本身就不符合信仰自由的宗旨。

      然而,就和美国等西方国家的宪法一样,中国1982年宪法也明确规定了宗教信仰自由。第36条规定:“公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”因此,中国和西方在宗教问题上并不缺乏对话的平台。既然各国宪法都规定了宗教信仰自由,中国可以从国外对宗教权利的保障吸取有益的经验,而外国也可以从中国宪法以及有关规定发现中国对这个问题的理解。

      本文简要探讨中国对宗教活动的管理及其相关的宪法问题,并在适当的地方比较美国第一修正案的“自由活动(free exercise)条款”。本文将不涉及第一修正案的另一个分支——“禁止立教条款”(Establishment Clause),尽管在这个问题上的中西差异同样显著并值得探讨。事实上,宗教的自由活动和禁止立教是紧密联系在一起的:在禁止或限制某些宗教活动的过程中,政府必然对其它教派的活动网开一面,因而至少对其产生了间接的利益和帮助。 中国的宗教活动是在政府许可的前提下进行的,由此产生的宗教协会既是政府管理和限制宗教活动的渠道,也必然和政府之间发生多方面的联系或“纠葛”(entanglement)。 宗教活动的自由及其限制是宗教信仰自由的关键问题,也是中西方宪政对话的争论焦点。

      一、中国对宗教活动的管理

      虽然宪法保护宗教信仰自由,中国对宗教信仰及活动规定了若干限制。这些限制主要通过以下形式:宪法、专门限制宗教活动的行政法规、限制并惩罚某些宗教活动的刑法以及最高法院和检察院对有关条款的司法解释。首先,除了宪法保障宗教信仰自由以外,中国宪法第36条还对宗教信仰规定了某些限制:“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。” 这些规定似乎表明,不仅政府有积极的义务保护“正常的宗教活动”,而且公民也有宪法义务不从事政府认为对社会有害的宗教活动。

      其次,在上述宪法限制的基础上,中国对宗教活动的管理实行登记制并进行事后监督,其主要形式是1994年的《宗教活动场所管理条例》。其中第二条规定,设立宗教活动场所首先必须进行登记。第四条规定:“任何人不得利用宗教活动场所进行破坏国家统一、民族团结、社会安定、损害公民身体健康和妨碍国家教育制度的活动。”县级以上政府的宗教事务部门指导并监督条例的执行情况,并对违反规定的活动按情节轻重给予警告、停止活动、撤消登记的处罚,情节严重的可提请同级政府予以取缔。(第13与14条)当事人如对行政处理决定不服,可申请行政复议或提起行政诉讼。(第16条)另外,为了保持社会安定,外国人的宗教活动受到更严格的限制。1994年的《外国人宗教活动管理规定》第八条规定,外国人“不得在中国境内成立宗教组织、设立宗教办事机构、设立宗教活动场所或者开办宗教院校,不得在中国公民中发展教徒、委任宗教教职人员和进行其它传教活动”。

      再次,1997年3月14日,第八届全国人大第五次会议修订了刑法有关条款,并对刑法第300条作了如下修正:“组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信破坏国家法律、行政法规实施”或“蒙骗他人,致人死亡的”,处三年以上七年以下有期徒刑;“情节特别严重的,处七年以上有期徒刑。”另外,“组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信奸淫妇女、诈骗财物的”,分别依照刑法第236条(强奸罪)和266条(诈骗公私财物罪)定罪处罚。1999年10月30日,第九届全国人大常委会第十二次会议进一步通过了《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》。

      最后,1999年10月和2001年6月,“为依法惩处组织和利用邪教组织进行犯罪活动”,最高法院和最高检察院两次联合发布了《关于办理组织和利用邪教组织犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》,对法院如何审理有关案件进一步给予指导。根据1999年《解释》第一条的定义,“邪教组织”是指“冒用宗教、气功或者其他名义建立,神化首要分子,利用制造、散布迷信邪说等手段蛊惑、蒙骗他人,发展、控制成员,危害社会的非法组织”。如果实施下列行为,“邪教组织”的活动即可根据刑法第300条定罪:“(一)聚众围攻、冲击国家机关、企业事业单位,扰乱国家机关、企业事业单位的工作、生产、经营、教学和科研秩序的;(二)非法举行集会、游行、示威,煽动、欺骗、组织其成员或者其他人聚众围攻、冲击、强占、哄闹公共场所及宗教活动场所,扰乱社会秩序的;(三)抗拒有关部门取缔或者已经被有关部门取缔,又恢复或者另行建立邪教组织,或者继续进行邪教活动的;(四)煽动、欺骗、组织其成员或者其他人不履行法定义务,情节严重的;(五)出版、印刷、复制、发行宣扬邪教内容出版物,以及印制邪教组织标识的;(六)其他破坏国家法律、行政法规实施行为的。”(第二条)《解释》还进一步定义了刑法第300条中关于“情节特别严重”的情形。(第二与第三条)

      二、宗教活动管理的宪法问题

      西方国家一般认为,宗教信仰是不受限制和惩罚的。虽然政府可以通过法律惩罚信仰所产生的有害行为——例如利用宗教进行欺诈,但法律不得禁止任何宗教信仰的传播。在1944年的“宗教诈骗案”, 美国联邦最高法院判决政府不可探询宗教信仰正确与否,杰克逊法官(J. Jackson)的部分反对意见甚至认为政府无权检验信仰的真实程度。因此,尽管政府可以惩罚宗教欺诈行为,但不得因为任何宗教信仰本身“有害”而予以限制或禁止。

      和西方相比,中国在这个问题的认识上有很大差异。建立在儒家的教条主义传统之上,中国普遍认为宗教信仰有“正确”—“错误”、“有益”—“有害”之分,且政府是鉴定宗教“正确”或“有害”与否的最终裁判者,因而也有权通过法律或法规对宗教活动加以限制和禁止。然而,1982年宪法第36条确实相当详细地规定了宗教信仰自由。因此,我们仍然面临着如何解释宪法的宗教信仰自由及其现实意义的问题。笔者认为,目前对宗教活动的管理和限制可能具有如下宪法问题。

      第一,宗教信仰自由被普遍认为是一项极为重要的公民自由,因而对于宗教活动的管理和限制似乎不应在没有全国人大及其常委会法律授权的情况下通过法规。2000年的《立法法》第八条规定了必须由全国人大及其常委会通过法律加以规定的事项,其中确实没有明确提到宗教信仰自由。然而,和第八条列举的其它事项——例如“公民政治权利”(包括选举与被选举权、言论和新闻自由、结社和游行示威等权利)、“人身自由”和“非国有财产”——相比,宗教信仰自由至少是同样重要的,因而应该被认为属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”。如果这样,那么行政部门在没有全国人大授权的情况下制定《宗教活动场所管理条例》是不合适的。

      第二,1982年宪法第36条禁止宗教活动“破坏社会秩序”,《宗教活动场所管理条例》却禁止宗教活动“破坏国家统一、民族团结、社会安定”。两者未必是完全相同的两个概念。《管理条例》对宗教活动的限制更为具体,因而也可能更为严格。但是根据法治的普遍原则,下位法必须服从上位法。宪法序言明确规定,宪法是“国家的根本法,具有最高的法律效力”,而宪法的根本目的是保护公民的基本权利。因此,《管理条例》的规定不得侵犯宪法第36条所保障的宗教信仰自由,因而其对宗教活动的限制不得比宪法规定更为严格。

      第三,刑法未必有必要专门惩罚被认为导致社会危害的宗教信仰。宗教信仰自由的要旨是把法律惩罚的对象限于对社会产生危害的行为,而非可能导致这种行为的信仰——如果暴徒聚众闹事,那么他们的行为是否基于某种信仰并不能使之免于法律追究,因为法律所追究的是外在行为,而不是内在信仰。在这个意义上,修正后的刑法第300条对违反刑法的宗教活动之处罚作出专门规定也可能产生宪法问题。况且如果对宗教活动的处罚规定和其它行为的有关规定不同,也可能违反“在法律面前一律平等”的宪法原则(第33条)。

      第四,刑法第300条并没有定义“邪教组织”,并只规定了“破坏国家法律、行政法规实施”、“蒙骗他人,致人死亡”以及“奸淫妇女、诈骗财物”等几项具体构成犯罪的行为。在这个意义上,1999年最高法院与最高检察院的《解释》可能扩大了定罪范围。更为根本的是,全国人大不应该将定义“邪教组织”的权力留给司法机构。由于刑法也没有说明什么构成“情节特别严重”,《解释》对此提供了更为具体的定义,例如对于“致人死亡”的特别严重情节是指“造成3人以上死亡的”,或死亡人数虽不满3人,但造成“多人重伤”的行为。《解释》的这类条款已经构成了立法行为,而根据中国宪法,司法机构不应具有专属全国人大及其常委会的立法权。

      最后,对于什么是“正常”的宗教活动,如何界定宗教活动是否“正常”,如何区分“迷信”和普通宗教活动,如何判断一自称为宗教的组织是否“冒用宗教、气功或者其他名义”,从而构成了《解释》所定义的“邪教组织”,刑法第300条和《解释》都没有——也不可能——明确说明。最为关键的是,在一个宪政国家,政府并没有界定正确或错误宗教的天然权力。 由于缺乏有说服力的认识论标准,界定这些或许是不可界定的问题之努力很容易导致赤裸裸的滥用权力,从而背离法治与宪政的基本目标。

 

                       (本文为作者2004年10月在“宗教与法治”国际学术研讨会上的发言)

 

 

 


 

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