我发言的题目是“宗教立法与合宪性审查”，我了解到《湖北省宗教事务条例》修订过程中，有三个问题是讨论得非常激烈，我把这三个问题提出来，作为探讨宗教立法与合宪性审查论题的引子。
第一个争议比较大的问题是，本地的宗教教职人员如果要到外地，或者是外地的宗教教职人员要到本地办理宗教事务，需不需要报备？这种跨区域办理宗教事务，要细化到哪一级？是地市一级还是区县一级？如果区县这一级跨区域办理宗教事务都必须报备或审批的话，会带来极大的不便，也会造成很大的管理成本。
第二个有争议的地方是关于宗教活动的临时聚集点怎么管理？实践中不成文的做法是，临时聚集点的聚集人数如果超过了一定数目，就不允许。根据聚集人数来限定是否合理？聚集人数的上限该如何确定？这在立法中相当难以操作。
第三个引起争议的条款是对宗教出版物的管理。对宗教出版物的管理目前主要分成两类，一类是公开出版物，一类是内部资料。内部资料的管理相对比较松散，但对于公开发行出版物的管制就比较严格。新闻出版部门可能不太懂宗教出版物到底是不是非法出版物，有无违背党和国家的宗教政策，所以在实际操作中出现一刀切的做法，比如只要是港澳台出版物，只要是繁体字的出版物就一律禁止，倒不是特别针对港澳台出版物，主要是执法成本太高。
这些问题都关涉宗教立法的合宪性审查议题，我首先把问题提出来，供各位思考与评论。
我的发言分为三个部分，第一部分是合宪性审查概述。
党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”其中合宪性审查这个概念，首次出现在党的正式文件中。
1.合宪性审查的内涵
宪法是国家的根本大法，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。合宪性审查就是依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行的审查，是宪法监督的重要方式，对维护国家法制统一、规范和约束公权力、保障公民权利具有重要意义。
宪法规定了非常完善的公民的基本权利，但是在具体法律制度的建构过程中，具体的法律规则可能会对宪法所规定公民的基本权利作出限制，那么合宪性审查工作的一个重要的内容就是要去审查这些限制公民基本权利的法律规则，是不是合宪的，是不是过度地、不当地限制了我们公民的基本权利。
2.合宪性审查与公民基本权利
宪法规定了非常完善的公民的基本权利，但是在具体法律制度的建构过程中，具体的法律规则可能会对宪法所规定公民的基本权利作出限制，那么合宪性审查工作的一个重要的内容就是要去审查这些限制公民基本权利的法律规则，是不是合宪的，是不是过度地、不当地限制了我们公民的基本权利。
3.我国合宪性审查的主体
2018年3月11日，十三届全国人大一次会议修改宪法，将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会（《宪法》第70条第1款）。根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》，此项更名举措旨在“弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。
第二部分我谈一下宗教基本法的立与不立之争。
前提性问题是我国是否有必要制定《宗教基本法》？这个问题争论非常大。代表主张立法的正方观点，我主要罗列刘澎教授提出来的几个理由：第一，法治是解决中国宗教问题的根本出路；第二，宗教内部事务乱象纷呈，我们现在还主要是依靠行政手段来管理宗教，应当转向以法律的手段来治理宗教；第三，我国宪法36条专门讲到宗教信仰自由，但是宪法没有做到司法化，不能够进入司法程序。那么违宪怎么办？第四，宗教事务条例是行政法规，那么从法律上讲它的法律位阶比较低，以下位法来代替上位法不符合宪法原则。
反对制定宗教基本法的理由主要有：第一，宗教基本法的立法并不是一个世界性的惯例，绝大多数国家都没有宗教基本法，世界范围内有宗教基本法的国家大概不超过十个；第二，宗教事务关注人的精神上的主观上的事项，再高超的立法技巧也无能为力。比如立法对宗教怎么界定？它的设立标准是什么？正教和邪教的区分标准是什么？应该说很难以通过文字加以描述和分门别类，而概念化和类型化是立法的一个特点，没办法做到精确的概念化和类型化，再高超的立法技巧对宗教事务也是无能为力的；第三，进行宗教基本法的立法的主要动因是要针对利用宗教来敛财等非法活动，实际上刑法有诈骗罪等罪名来因对，无需另行制定宗教法。
从正反两方面的观点来看，我认为立和不立的争议肇因于对法的不同理解。比如说孟德斯鸠曾经说过，区分专制体制和民主体制的根本点，就是他认为专制体制没有法律和规章，不以法律和规章来治国。从这个意义上讲，从秦朝以后，我们的规章制度就很健全，那么我们从来就没有过君主专制。但孟德斯鸠所讲的基本法，实际上指的是约束当权者的法，而不是约束人民的法，在这个意义上，可以说帝制中国没有法治。另外，我们现在进行的很多立法，特别是地方性立法，实际上是昂格尔所讲的官僚制的法。所谓官僚制的法就是政府单方面强加给人民的，而不是社会自发形成的法，并且它是一种行政化的法，是一种国家主义的法。宗教立法同样牵涉到价值取向，我们到底是制定一部宗教管制法，还是制定一部宗教自由保障法？立法的基本理念如果不清晰界定，那么在实践当中，特别是地方性宗教立法，很有可能成为一部违宪的法。
第三部分是宗教立法的限度与合宪性审查功能的发挥。
1.恺撒管的了上帝吗？
宗教和爱一样，都是非常主观的，同时又是涉及个人极端私密的精神活动，往往不能诉诸于理性。对此等性质的事项，政府不应大力介入，即便是为了保护国家安全与其他重大公共利益，亦应抱持谨慎的态度，不可轻率加以干涉,尤其是以政府的权力，提升或打压任何宗教。
以法律手段进行宗教治理，应侧重于宗教团体法定地位的确立，确保宗教组织的多元化、财团法人化，建立公益信托机制，加强外部性管制与宗教信息服务为主，而不应过多涉入宗教团体内部事务。毕竟，恺撒有限，神力无边。具体而言，宗教立法应限于以下主要事项：（1）证照管理与报备登记？（2）宗教团体管理；（3）宗教财务管理；（4）宗教人员管理；（5）宗教服务品质管理；（6）宗教欺诈的管理；（7）外部性管理。特别是新兴、带有神秘性的宗教潜在的危险性的管理。（8）宗教信息管理与风险预防。
2.宗教立法应遵循的基本原则
宗教事务立法的限度何在？进行宗教立法，至少要遵循三大原则：政教分离原则、平等原则（应该平等的对待信教和不信教的公民，不应当对特定宗教有特别的优待或者是歧视的做法）和比例原则。
3.发挥合宪性审查的功能
我国既有的宗教领域的立法以行政立法与地方性立法为主，比如国务院制定的《宗教事务条例》，湖北省人大常委会制定的《湖北省宗教事务条例》，存在的主要问题包括：一是效力层级低，管理部门利益优先考虑；二是以管理法思维为导向，未充分考虑宗教信仰自由与政教分离。在合宪性审查机制下，宪法和法律委员会应适时启动合宪性审查程序，对现有宗教法律规范进行全面清理与审查，以宗教信仰自由与政教分离为基本原则，发展出宗教立法违宪审查的基准，在尊重宗教内部事务自治的基础上，加强对涉外部性事务的违宪审查，剔除与宪法宗教信仰自由条款相冲突的法律规范。
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