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改革开放以来宗教房地产落实政策简评
发布时间: 2013/12/13日    【字体:
作者:林瑞琪
关键词:  宗教 财产 管理  
 
 
 
    近日国内接连发生教会房地产纷争,导致多位修女及神职人员在不同处境受到暴力份子的攻击,情况令人忧虑。
 
    事实上,教会与地方行政当局以至其他利益团体在房地产方面的纷争,过往一直存在。远因是一九四九年以后,大量教会物业被不同的组织及群体非法占用。面对这一问题,一九八零年国务院即会同多个部门,颁布文件敦促各地机关尽促落实宗教组织被占用的房地产的清还及补偿问题。
 
    《国务院批转宗教事务局、国家建委等单位关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》国发(1980) 188号
   
    各省、市、自治区人民政府、国务院各部委、各直属机构:
   
    国务院同意国务院宗教事务局、国家基本建设委员会、外交部、财政部、国家城市建设总局《关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》现转发给你们,望认真执行。
   
    落实宗教团体的房产政策,有利于我国天主教、基督教独立自主方针的贯彻,有利于同外国宗教势力的渗透作斗争,也是解决宗教团体自养和宗教职业者经济生活问题的妥善办法。因此,对这项工作,要从政治上着眼,作为特殊问题来处理。
 
                                                                                               国务院
                                                                         
                                                                                       一九八零年七月十六日
 
     在此之前,国务院辖下宗教事务局、国家基本建设委员会、外交部、财政部、国家城市建设总局等机构,于当年七月三日发表了《关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》(全文见附件)。当中重点提到几件事。首先,在文件“导论段”当中,清楚指出落实宗教团体房地产政策,是为了避免“中央关于宗教工作的有关方针、政策不能切实贯彻,政治上产生了不良的影响,同时给国外基督教会和天主教罗马教廷留下了向我进行渗透的缺口。”
 
     文件明确指出宗教团体面临的严峻局面,“目前,许多地区宗教团体原有的存款已经或即将用尽,……某些违反政府政策法令的现象一直得不到解决。有关地区宗教事务部门提出,恢复和补发文化大革命以来停付和未付的房屋包(定)租费,解冻或归还宗教团体的存款,已成为当前宗教工作中迫切需要解决的问题。”
 
    因此文件提出三方面的意见。第一点,国家的宗教团体房地产政策涉及“教会的各个单位实行自养”问题。(第一大段)为此目标,“人民政府除允许教会、庙观出租房屋外,还免收教堂、庙观等宗教活动场所和宗教职业者自住房屋的房地产税。”文件同时尝试对一九六三年中央批转《第七次全国宗教工作会议纪要》作出新诠释,指出“其上下文的整个精神是从解决宗教职业者生活来源和教会经费出发的,并不是断绝其来源。”(第二大段前段)
 
    同时,文件非常关注中央政府的对外形象问题。“特别是中国天主教、基督教会出租的房屋,原来由外国教会所控制,如果由政府房管部门出面接收这些房产,在我对外关系上可能造成被动。为此,一九五六年一月十三日外交部和国务院宗教事务局根据一九五四年中央批准外交部党组关于处理美国在华财产的原则联合下达的通知中说:‘对外国教会房地产的处理,原则上不由政府出面收回,而是随着宗教界爱国运动的发展,逐渐转移为中国教会所有。’……如果取消了宗教团体的房租收入,而采用政府拨款解决宗教职业者生活费的办法,则易造成我们没收教会房产和“官办教会”的不良影响,而且严重地妨碍自养方针的坚持贯彻,在政治上和对外关系上极为不利。”(第二大段中段)
 
    文件因此得出重要结论,“如何处理宗教团体的房产和存款,不是一个简单的经济问题,而是一个政治问题。”(第二大段末段)因此,文件提出四项解决问题的方法,如下:(第三大段)
 
    1、将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体,无法退的应折价付款。其出租部份是继续采取文化大革命以前由地方房管部门包(经、定)租的形式,或由宗教团体收回自己经营,可因地制宜,由各地有关部门协商决定。……。
   
    2、文化大革命以来停付的包(定)租费,应按国家有关规定,实事求是地结算,所收房租,除去维修费、房产税和管理费外,多退少不补。
   
    3、文化大革命期间被占用的教堂、寺庙、道观及其附属房屋,属于对外工作需要继续开放者,应退还各教使用,如宗教团体不需收回自用者,由占用单位之日起付给租金,房屋被改建或拆建者,应折价付款。
 
    4、文化大革命期间各宗教团体被冻结上交财政的存款由当地财政部门予以退还,被其他单位挪用者应当偿还。
 
    该文件由国务院宗教事务局、国家基本建设委员会、外交部、财政部及国家城市建设总局联合发布,足见事情的重要性。然而,发布文件容易,落实执行却困难重重。经历了十三年,落实工作依然未尽完善,个别城市的落实进度不错,但整体而言,仍欠理想。更有甚者,由于经济发展促进都市规划的革新,导致许多城市旧区面对迁拆重建,而过程中教会用地又往往得不见合理的对待。
 
    一九八九年二月,中共中央颁布特别针对处理天主教会问题的《三号文件》,文件中的第三章“继续抓紧落实政策,帮助天主教会解决自养问题”,明确阐释政府当局对天主教会房地产问题的政策。该文如下:
 
    五八年以前,天主教主要依靠房地产收入维持自养。经过历次政治运动特别是“文化大革命”,天主教的房地产几乎全部被占用,经济来源大量减少,自养十分困难。近几年来,尽管情况有所好转,但落实政策的工作进展缓慢。目前,全国和省级天主教爱国团体不得不主要依靠国家财政拨款维持其各项活动。基层教会多数无法自养,爱国神职人员生活非常困难。这种状况不改变,不但会影响党和政府同天主教界人士的关系,天主教爱国团体也难以团结广大教徒群众贯彻独立自主自办教会的方针。为此,各地应对被占用教堂及教会房产(包括教堂,修院及其附属的房屋使用的土地)情况,进行一次认真的清理。凡是按照党中央,国务院有关政策规定处理了的,不再重新处理;尚未落实的应尽快落实。教会确实需要收回自用的,应坚决退还;一时退不出来,要签订退还协议,在占用期间要给以合理的租金。原房已拆除,改建或变卖而无法退还的,应由占用单位按照国家有关规定予以合理补偿。军队占用的教会房地产,按国发〔1988〕四十六号文件办理。
 
    各地要积极帮助天主教会拓宽自养的路子,可按照国家的有关规定,允许天主教爱国团体根据自己的条件和力量,兴办以自养为目的的企业和社会公益事业,并从信贷、技术、税收等方面进行扶持,给予适当的照顾和优惠。在当前天主教尚无力解决自养的情况下,作为过渡性措施,各级财政部门可适当补助必要的经费。今后,随着天主教会自养能力的提高,国家可逐步减少补助,最终实现天主教完全自养。
 
    在《三号文件》中,虽然政府承认“一九五八年以前天主教主要依靠房地产收入维持自养”,但他们所认为应该归还给天主教会的房地产,却仅限于“包括教堂,修院及其附属的房屋使用的土地”等等各项。这即是仅仅涉及笔者在本刊今期“编者的话”当中所提及的第一类房地产而已。对于第二、第三、第四类房地产,《三号文件》是只字不提,反映当局是无意归还这方面的产业。
 
    到了一九九三年,国务院宗教事务局又发出新的文件,对宗教建筑物拆迁的作出新的指引。
 
    《国务院宗教事务局建设部关于城市建设中拆迁教堂、寺庙等房产问题处理意见的通知》宗发(1993) 21号
 
     各省、自治区、直辖市政府宗教事务局、建委(建设厅):
 
     最近,一些地方在城市建设中拆迁教堂、寺庙等房屋时出现一些纠纷。处理意见如下:
   
    (一)在城市建设中涉及到教堂、寺庙等房产的拆迁问题,应依照国务院《城市房屋拆迁条例》(以下简称《条例》有关规定办理,既要服从城市建设的需要,又要维护宗教团体的合法权益。
   
     (二)因城市建设需要拆迁教堂、寺庙等房产时,应根据《条例》和中央、国务院的宗教政策以及有关规定,征询当地政府宗教事务部门意见,并与产权当事人协商,合理补偿,适当照顾,妥善处理。
   
     (三)对教堂、寺庙等房产,除因城市整体规划或成片开发必须拆迁外,一般应尽量避免拆迁。必须拆迁时,在安置工作中要考虑到便利信教群众过宗教生活的需要。
   
     (四)需拆迁的教堂、寺庙等房产,如属文物古迹,按国家由关于文物保护的法律、法规处理。
   
     (五)城市宗教事务主管部门和有关团体,应支持当地人民政府房产拆迁主管部门依法拆迁。
   
     (六)城市人民政府应加强对拆迁宗教团体和宗教活动场所房屋的领导,做好组织协调工作,保证这项工作的顺利进行。
 
                                                                                    国务院宗教事务局
               
                                                                                  一九九三年一月二十日
 
    一九九四年一月三十一日发布的《宗教活动场所管理条例》则只是很笼统地表示宗教活动场所的权益受到保护,其第一条提到,“为了保护正常的宗教活动,维护宗教活动场所的合法权益,有利于对宗教活动场所的管理,根据《宪法》,制定本条例。”以及第十七条:“违反本条例规定,侵犯宗教活动场所合法权益的,由县级以上人民政府宗教事务部门提请同级人民政府责令停止侵权活动;造成经济损失的,应当依法赔偿损失。”
 
    但条例第二条界定宗教活动场所的范围甚狭,许多在本文前面所述的宗教产业都不在其内,第二条原文如下:“本条例所称宗教活动场所,是指开展宗教活动的寺院、宫观、清真寺、教堂及其他固定处所。”到了二零零四年底公布,在二零零五年三月一日实行的《宗教事务条例》,才重新正视宗教团体在房地产方面的合法权益,其第五章“宗教财产”有很详细说明。
 
    第三十条  宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地,合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施,以及其他合法财产、收益,受法律保护。
   
    任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产,不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物。
   
     第三十一条  宗教团体、宗教活动场所所有的房屋和使用的土地,应当依法向县级以上地方人民政府房产、土地管理部门申请登记,领取所有权、使用权证书;产权变更的,应当及时办理变更手续。……
   
    第三十二条  宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资。
   
    第三十三条  因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物的,拆迁人应当与该宗教团体或者宗教活动场所协商,并征求有关宗教事务部门的意见。经各方协商同意折迁的,拆迁人应当对被拆迁的房屋、构筑物予以重建,或者根据国家有关规定,按照被拆迁房屋、构筑物的市场评估价格予以补偿。
 
    第三十四条  宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业,所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理,用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。
 
    第三十五条  宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠,用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。
 
    第三十六条  宗教团体、宗教活动场所应当执行国家的财务、会计、税收管理制度,按照国家有关税收的规定享受税收减免优惠。……
 
    第三十七条  宗教团体、宗教活动场所注销或者终止的,应当进行财产清算,清算后的剩余财产应当用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的事业。
 
    整体而言,中国政府对宗教团体的房地产权益问题的处理,现出“马鞍型”的变化。在一九八零年改革开放的早期,为了稳定人心,出现“以实利交换忠诚”大原则,很慷慨地“一刀切”归还宗教团体被占用的所有类别房地产。
 
    但到了九十年代中期,由于社会发展的需要及地方政府财政上的困难,又出现了《宗发(1993)21号》所指,“城市宗教事务主管部门和有关团体,应支持当地人民政府房产拆迁主管部门依法拆迁。”(第五项)及“城市人民政府应加强对拆迁宗教团体和宗教活动场所房屋的领导,做好组织协调工作,保证这项工作的顺利进行。”(第六项)新的潜台语。重点在“拆”而不在“赔”。
 
    进入二十一世纪,由于社会日趋成熟,中国的法律规范迈向国际价值标准,因此在撰写《宗教事务条例》时,又平衡地照顾宗教团体的利益及整体社会的需要。大致愿意确认天主教会在本刊今期“编者的话”中所提四大类房地产的前三类。(四大类分别是:一、圣堂用地;二、教会事业用地;三、投资用地;四、教友团或教友村——编者注)
 
    综合而言,中国政府对宗教团体房地产的政策文件,写得算是不错。然而,和中国大部份涉及社会民生的政策文件同样,由于在文化大革命时期及其后的十数年,养成了大量既得利益者在侵蚀社会公众的合法权益,因此在落实政策时遭到既得利益群体的抵制。中央除非加大力度对既得利益者的非法侵权作出严厉整顿外,笔者实在看不到问题在短期内有任何解决的可能性。   
 
    附录:《关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》
 
    国务院:
   
    最近期间,一些省、市、自治区党委统战部和宗教事务部门陆续反映,原来依靠教会、寺庙房租收入维护生活的宗教职业者,自文化大革命以来因房租收入停止,有些劳动基地也被接收,生活来源无着,经济政策长期不能落实,一些地区十几年来扣发宗教职业者的生活费也未补发,用于正常的宗教活动经费也难以解决,致使中央关于宗教工作的有关方针、政策不能切实贯彻,政治上产生了不良的影响,同时给国外基督教会和天主教罗马教廷留下了向我进行渗透的缺口。中央(79)十号文件虽然规定“凡属宗教团体收取房租的,仍应按文化大革命以前的办法办理”,而一些地方的房管部门认为,一九六三年中央批转《第七次全国宗教工作会议纪要》中提到:“教会、庙观出租的房屋,应按私人出租房屋改造的规定办理”,因而继续采取一九六六年九月一日起停发资本家定息的办法,对宗教团体出租房屋的包(定)租费停付,至今未予恢复和补发,文化大革命期间被占用的房屋也不付房租。目前,许多地区宗教团体原有的存款已经或即将用尽,有的存款自文化大革命以来尚未解冻或被其他单位挪用,某些违反政府政策法令的现象一直得不到解决。有关地区宗教事务部门提出,恢复和补发文化大革命以来停付和未付的房屋包(定)租费,解冻或归还宗教团体的存款,已成为当前宗教工作中迫切需要解决的问题。现将主要情况和我们的意见报告如下:
    
    (一)解放以来,中央和国家机关对教会、庙观的房产会经制定了一些基本的政策。一九五一年三月五日中共中央关于积极推进宗教革新运动的指示会明确提出“切实帮助教会的各个单位实行自养”,“替他们想些办法(由公家占用的房子给以房租,帮他卖掉一些产业以取得资金,甚至部分减轻其某项捐税等)”原内务部《关于寺庙房产处理的意见(地字第7号)》也明文规定“现有僧道管理使用的寺庙房产,不论其自住、出租或作生产福利事业之用,经当地政府审查,仍准其维持原状、并负保管与修缮责任”。为了帮助各宗教团体实现自养并维持宗教职业者的生活,人民政府除允许教会、庙观出租房屋外,还免收教堂、庙观等宗教活动场所和宗教职业者自住房屋的房地产税。后来,在我国实行社会主义改造的总形势下,许多城市宗教团体出租的房屋逐渐由当地房地产管理局实行包租(或经租),按月付给宗教团体一定的包租和定租费,以维持宗教职业者的生活和一些教堂、庙观的维修。采用上述政策,对于贯彻中央“有步骤地实现教会摆脱帝国主义影响和经济关系,把教会变为中国人自治、自传、自养的宗教事业”的指示,对于扩大宗教界的反帝爱国统一战线、巩固宗教界人士和信教群众走社会主义道路,曾经发挥了积极作用,实践证明是完全正确的。
 
    (二)对宗教团体出租房屋的社会主义改造,应服从党对宗教工作的基本方针政策,作为特殊问题处理。一九六三年中央批转《第七次全国宗教工作会议纪要》所提“教会、庙观出租的房屋,应按私人出租房屋改造的规定办理”,其上下文的整个精神是从解决宗教职业者生活来源和教会经费出发的,并不是断绝其来源。特别是中国天主教、基督教会出租的房屋,原来由外国教会所控制,如果由政府房管部门出面接收这些房产,在我对外关系上可能造成被动。为此,一九五六年一月十三日外交部和国务院宗教事务局根据一九五四年中央批准外交部党组关于处理美国在华财产的原则联合下达的通知中说:“对外国教会房地产的处理,原则上不由政府出面收回,而是随着宗教界爱国运动的发展,逐渐转移为中国教会所有。”从实际情况看来,外国教会房地产转移的条件早已成熟,应明确为中国教会所有。佛教和道教的庙观及所属房产为社会所有(僧道有使用和出租权),带家庙性质的小尼庵为私人所有,伊斯兰教的清真寺及所属房屋则为信教群众集体所有,其性质也与资本主义所有制不同。如果取消了宗教团体的房租收入,而采用政府拨款解决宗教职业者生活费的办法,则易造成我们没收教会房产和“官办教会”的不良影响,而且严重地妨碍自养方针的坚持贯彻,在政治上和对外关系上极为不利。因此,如何处理宗教团体的房产和存款,不是一个简单的经济问题,而是一个政治问题,是一项重要的政策。最近中央、国务院批转的中发(80)二十二号文件中明确指出这个问题要从政治着眼、作为特殊问题处理。
 
    (三)根据中发(80)二十二号文件精神,为了落实宗教信仰自由政策,落实对宗教界人士的统战政策,坚持天主教的独立自主自办教会和基督教自治、自养、自传方针,有利于同外国宗教势力的渗透作斗争,对宗教团体房产等问题应采取以下办法解决:
 
    1、将宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体,无法退的应折价付款。其出租部份是继续采取文化大革命以前由地方房管部门包(经、定)租的形式,或由宗教团体收回自己经营,可因地制宜,由各地有关部门协商决定。包(定)租费仍按文化大革命以前的标准付给,如因房租费降低,房管部门如数支付有困难时,可由当地有关部门协商妥善解决办法或适当增加宗教事务费予以解决。
 
    2、文化大革命以来停付的包(定)租费,应按国家有关规定,实事求是地结算,所收房租,除去维修费、房产税和管理费外,多退少不补。
 
    3、文化大革命期间被占用的教堂、寺庙、道观及其附属房屋,属于对外对外工作需要继续开放者,应退还各教使用,如宗教团体不需收回自用者,由占用单位之日起付给租金,房屋被改建或拆建者,应折价付款。
 
    4、文化大革命期间各宗教团体被冻结上交财政的存款由当地财政部门予以退还,被其他单位挪用者应当偿还。
   
    如国务院同意上述意见,请批转各省、自治区和直辖市有关部门执行。
 
                                                                                          国务院宗教事务局
 
                                                                                          国家基本建设委员会
                                                                                    
                                                                                           外交部
 
                                                                                            财政部
 
                                                                                            国家城市建设总局
 
                                                                                     
                                                                                             一九八零年七月三日
 
 
                    (本文转载自:《鼎》2006年春季号)
 
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