一、 对宗教信仰自由的诠释

      宗教信仰自由的基本含义包括两个方面：一是所谓的人们内心世界的信仰自由，即公民对宗教信仰有完全自由的决定权。公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由。这种自由存在于人的内心，如不表现于外在的行为，一般不会受到他人的干涉，故为绝对的自由；二是外在行为的崇拜自由，即人们借着外在的作为或不作为以表达其内心的信仰的自由。这种自由涉及外部的行为，故为相对的自由。广义的宗教信仰自由还应包括政教分离的原则。政府不应干涉人民的宗教信仰自由，不应对特定宗教有特别优待，也不应歧视其他宗教。公民有权依照自己的意愿和方式去敬拜他们的神，宣扬他们的教义，不由政府强制人民信仰每种宗教，也不由官方来控制、引导人们的宗教生活。完整的宗教信仰自由应包括以上三个方面。人们内心的信仰自由若缺乏崇拜自由就没有实际意义，如果崇拜自由受到政府不当的限制或干涉，就不存在宗教信仰自由。政教分离是宗教信仰自由的前提，也是宗教信仰自由的保障。

      宗教信仰自由历史悠久，在自由权的发展史中居于先驱地位。近代立宪主义国家皆明文规定保障宗教自由。美国在西方基督教国家中最早确认了宗教自由，并将之列入宪法中。美国联邦宪法修正案第一条包含了崇拜自由和政教分离的内容。规定国会不能制定禁止人民崇拜自由的法律，国会不能通过设立国教的法律。法国也奉行宗教自由和政教分离原则，现行宪法揭示法国为“非宗教的共和国”。德国1919年威玛宪法一方面保障宗教自由，实行政教分离原则，规定不立国教，另一方面赋予宗教团体具有法人地位，承认其享有课税权。德国现行基本法第四条明文规定信仰自由，且继续推行政教分离原则。日本新宪法除明文保障宗教自由外，还对政教分离原则作了详细规定。台湾宪法第十三条规定：“人民有信仰宗教之自由”，这都表明为保障宗教自由，国家必须实行政教分离原则。

      宗教信仰自由与公民的人身自由一样，是宪法赋予每个公民享有的一项基本人权，宗教信仰不受政治权力的非法干涉，不受任何组织、个人的非法侵犯。宗教信仰者与不信仰宗教的公民享有同等的法律地位，平等地受法律保护，不受他人的歧视与迫害。作为宪法赋予公民的一项基本权利，宗教信仰自由的权利内容具体包括：①信仰决定权。公民有信仰与不信仰宗教的自由，他人不得强迫与限制；②进行宗教活动权。宗教信仰者有权自由地参加聚会、敬拜、传教、祷告等宗教活动；③宗教刊物的出版、发行权；④宗教财产的财产所有权。保障宗教信仰自由是我国一项长期的基本政策，尊重和保护公民的宗教信仰自由权利是我们党维护人民利益、尊重和保护人权的重要体现，也是最大限度团结人民群众的需要。

      二、 我国保障宗教信仰自由的现状及存在的主要问题

     （一） 行政保障方面：政教不分

      为了管理宗教事务，我国各级政府设立了宗教事务部门，对有关宗教的法律、法规、宗教政策的贯彻实施进行行政管理和监督，具体落实和执行相关的法规、行政命令及政策。宗教组织和宗教活动场所必须登记，宗教组织内部的领导班子与人事安排必须征得宗教主管部门的同意，大型宗教活动必须得到主管部门的批准，宗教团体的财务与财产使用情况必须受宗教主管部门的监督等。政府部门管理宗教事务的方式就是管人、管财、管场所、管活动，这种以行政管理手段处理宗教事务的方式，不可避免地要干涉宗教团体的内部事务，其实质是把宗教团体当作自己的下属，不承认宗教团体的自主权。这种传统的行政管理模式最终导致了我国政府宗教事务部门与宗教团体的关系是“政教不分，政领导教”。这种政教不分的管理方式是建国初期特定历史条件下的产物。在半个多世纪后的今天，如果仍然沿用20世纪50年代用行政手段直接管理宗教的模式处理宗教问题，仍然维持政教不分的关系，这种模式本身无疑会成为保障公民宗教信仰自由权利的一大障碍。在法治国家中，政府应努力贯彻“政教分离”的原则。真正意义上的政教分离是政府与宗教互不干预。政府依法管理宗教，首先要有法可依，要实行宗教立法，其次是立法的目的应着眼于维护公民的宗教信仰自由权利，维护社会的安定团结。而不是将宗教管理部门的现行规章制度法制化，不是搞部门立法。宗教团体主要负责人的产生应由团体内部自行推举产生，宗教团体财产使用情况应由审计部门依据税务法进行监督，大型宗教活动也应由通行的法律来调整。政府对宗教事务应采用法律手段予以调节、规范，而不应通过行政手段进行控制。

      （二）立法保障方面：无全国性的统一宗教立法

      法律都是以规定不同人们的不同权利关系为内容，以保障这些权利的实现为使命。宗教信仰自由是公民应该获得的基本权利，应由法律规定和保障实施。我国《宪法》第三十六条明确规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。” “任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”“国家保护正常的宗教活动。”，以根本大法的形式确立了公民的宗教信仰权。我国《民法通则》、《教育法》、《劳动法》、《义务教育法》、《人民代表大会选举法》、《民族区域自治法》、《村民委员会组织法》、《广告法》等法律对宗教信仰自由作了一些规定：公民不分宗教信仰都享有选举权和被选举权；宗教团体的合法财产受法律保护；教育与宗教相分离，公民不分宗教信仰依法享有平等的受教育机会；各民族人民都要互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰；公民在就业上不因宗教信仰不同而受歧视；广告、商标不得含有对民族、宗教歧视性内容。为了管理宗教事务，1994年1月国务院公布了两项有关宗教的行政法规：《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》及《中华人民共和国宗教活动场所管理条例》。该条例规定：宗教活动场所由该场所的管理组织自主管理，其合法权益和该场所内正常的宗教活动受法律保护，任何组织和个人不得侵犯和干预。一些省、区、市还制订了地方性法规、规章、条例等。现有的法律、法规在内容上只涉及外国人在中国的宗教活动、宗教活动场所和宗教教职人员等方面，而对宗教团体、宗教活动、宗教财产、宗教教育、宗教参与社会服务，宗教涉外事务、宗教出版物等重要内容，尚无法律规定。现有的法律、行政法规、地方性规范和国家有关宗教政策在一定程度上起了积极的作用，但实践证明，我国宗教立法还存在一些不可忽视的缺陷和疏漏：

      1、我国宪法由于没有明确规定政教分离原则，使得我国的宗教信仰自由不是完整的宗教自由，为政府干预、限制宗教信仰自由提供了法律依据。例如，宪法规定“国家保护正常的宗教活动”，但对于什么是“正常的宗教活动”，法律并没有明确界定。由于缺乏一个明确的法律判断标准，对正常与非正常的宗教活动的判定，事实上完全由政府行政部门自行裁决，政府无形中充当了宗教活动的裁判者，这显然违背了国家和政府在宗教教义教规及习俗上的中立性。从法律上说政府无权对基于宗教教义的活动进行主观判断，政府人为地对宗教活动加以主观判断，势必违反政教分离和依法处理宗教事务的原则。再如，《宗教活动场所管理条例》规定的合法权益或宗教活动的主体不是宗教团体或宗教组织，而是宗教活动场所。赋予宗教活动场所法人地位，却回避了宗教团体或宗教组织的主体资格问题，实质上是用宗教活动场所取代宗教组织作为主体进行管理，使一些没有活动场所的宗教组织（如家庭教会）的合法性受到质疑。

      2、一些地方性法规不是很好地保障公民的信仰自由权利，而是有限制公民信仰自由之嫌。以1998年2月10日施行的《江西省宗教事务管理办法》为例，本办法第16条规定：宗教教职人员可以依照本教规定的职责，在依法登记的宗教活动场所主持宗教活动；第17条规定：宗教教职人员到省外主持宗教活动，必须经省人民政府宗教事务部门同意，跨县（市、区）主持宗教活动的，应当经县（市、区）人民政府宗教事务部门同意。第51条规定：未经批准，擅自设立宗教活动场所的，擅自成立宗教团体的，擅自开办宗教院校的，要受行政处罚或者法律制裁。依据这些规定，只能是宗教教职人员才能主持宗教活动，一般的信徒无权主持宗教活动；只能在依法登记的宗教活动场所进行宗教活动；不能擅自跨区域进行宗教活动，否则要承担法律责任，显然，这有背于宗教信仰自由的含义，限制了公民宗教信仰自由权的行使。

      3、我国没有宗教基本法，而是以行政法规、地方性规范和宗教政策来管理宗教事务，使得不同层次的宗教规范在适用上产生冲突和矛盾。宗教政策具有不确定性和不稳定性，依此难以切实保障公民的信仰自由权。地方性法规、命令缺乏系统性，不同地方制订的宗教法规有许多不同之处，同样的宗教事务以不同的法规来管理，使得处理结果大相径庭甚至相互矛盾。又由于各地方的宗教管理者只能依照本地方的有关规定，按照自己的理解来管理宗教事务，侵犯公民宗教自由权的现象时有发生，这有违宪法的规定。以全国性行政法规来调整宗教法律关系也有不妥之处。根据2001年11月16日国务院颁布的《行政法规制定程序条例》第31条的规定：行政法规条文本身需要进一步明确界定或者作出补充规定的，由国务院解释。行政法规的解释与行政法规具有同等效力。那么，行政法规的立法者可以以解释法规为由，改变法律条文，而不受宪法约束。管理者与被管理着在行政法规面前地位不平等，前者超越法律行使权利，这样难以实现法律的公平与正义，有损法律的尊严与权威。

      4、从司法实践来看，某些地方，特别是偏远、落后的农村，由于没有统一的全国性的宗教法，基层宗教管理者在认识上存在偏差，素质低，不但不能很好地贯彻执行宗教政策，反而歧视、刁难、宗教信徒甚至经常发生随便抄家，限制教徒人身自由，非法处以行政罚款，乃至打伤人的情形。这种做法已经完全违背了保护公民宗教信仰自由权利的原则，分明是践踏人权，违法行政。

      三、对我国宗教立法的探讨

     （一）、制定全国性的《宗教法》的必要性

      宗教是人类用来诠释自己和世界的一种理论，是一种通过支配人们的思想、言语、规范人们的行为来帮助人类生存和发展的文化，宗教赋予人们终极的人生目的和意义。宗教是人类社会中的一种普遍现象，宗教自其产生以来，一直在社会和人生的各个方面发挥着重大作用，为历代统治阶级所重视。宗教政策在很大程度上是通过宗教法规的形式表现出来的，制定法律以管理宗教事务，是近现代世界各国的普遍做法。依法管理宗教事务，不仅不与宗教信仰自由政策相冲突，还会使宗教政策得到法律保障，便于具体地执行。为了切实做到依法保障宗教信仰自由，保证正常的宗教活动的有序进行，保护宗教团体的合法利益，我国应当制定具有基本法性质的宗教法。

      1. 制定宗教法是我们实行依法治国方略的必然要求。随着依法治国方略的提出，社会主义法制的不断完善，越来越多的社会关系被纳入法律调整的轨道，公民平等地从事社会、经济、文化、宗教活动，必然地要求平等地受到法律的保障。宗教事务作为一种社会公共事务必须纳入法制轨道，这对于保障公民宗教信仰自由具有十分重要的意义，也是建设社会主义政治文明的必然要求。我们有必要推进宗教法制建设，进一步把对宗教事务的管理纳入制度化、法制化的轨道。不能因为“认识不一致、立法难度较大”就将立法的进程无限推迟，而应当加紧政府、宗教界和学术界人士的共同讨论，本着“依法治国”的方针，统一认识。

      2. 制定宗教法是完善我国法律体系的需要。如前所述，我们目前是以单项行政法规和地方性法规、政策来管理宗教事务的，且呈现出一些弊端，缺乏国家立法机关（人民代表大会及其常务委员会）制定的基本法律这一层次的《宗教法》。而即将出台的《宗教事务条例》属于行政法规，仅靠其本身的立法权限不可能对涉及宗教问题的方方面面都加以调整和规范，有不少问题需要在其他有关法律或专门的宗教基本法中去解决。正如佛教协会会长赵朴初先生所说，依法治国，没有国家最高权力机构通过的宗教法作基础，单项行政法规和地方性法规再多，也不能形成有关宗教的法律体系。

       3．制定宗教法是“以德治国”，建设社会主义精神文明的必然要求。宗教能增强公众的道德意识，规范人们的行为。宗教告诉人们：人是从哪里来，又要到哪里去，人生的目的和价值何在，人该怎样行为，不该怎样做。正确的宗教信仰是正确的道德生活所必需，道德的“善”与信仰的“真”是统一的。人的本性具有自私、贪婪、凶残、嫉妒等特点，在信仰缺失、道德水准下降、自由主义、功利主义泛滥的时代，人靠自我约束难以实践道德，人们难以自觉遵守道德和法律。普通公众需要借助神的威力来规范自身，出于敬畏神，愿意弃恶从善，这是宗教的道德功能的体现。道德的支撑在于信仰，没有信仰的民族不可能有很强的道德意识和很高的道德水平。中国要引导宗教与社会主义社会相适应，就应以基本法的形式来全面尊重和保障人们的宗教信仰的自由权利，兼容宗教道德的合理成分，使宗教成为公众的一种保持信念道德的精神生活方式。

      4. 制定宗教法是依法保障公民宗教信仰自由权的需要。宗教信仰自由从其性质来看，属于公民应当享有的一项基本人权，这项权利不是自然产生的，也不是政府给与的，而是宪法赋予的应当由国家法律保障实现的权利。宗教组织是一种社会团体，宗教组织的财产、场所、仪轨、各种宗教活动应置于国家整个法律运行的框架内，以基本法的形式来确认和保护公民享有的宗教自由权。在“基本法律”面前，宗教管理者与被管理者地位平等，均享有一定权利，承担一定义务。管理者不能超越基本法，也无权解释基本法的内容。

      5. 制定宗教法是适应宗教发展的新形势的需要。宗教问题是敏感、复杂的社会问题，少数不法分子利用宗教危害政府，损害国家利益、社会公共利益和人民的生命健康权益。我们应当依法制裁宗教违法行为，打击邪教分子和恐怖主义者，用法律手段来管理日益突出的宗教问题。 同时，中国已加入WTO，签订了联合国人权公约，制定符合人权公约的国际价值标准的宗教法，也是我们应尽的国际义务。在经济全球化、法律全球化的国际形势下，我国宗教法规也应与国际接轨。 

      总之，为了真正做到宗教活动有法可依，切实保障公民的宗教信仰自由权，尽快制定一部有国家权威性的《宗教法》，势在必行！

     （二）、关于制定《宗教法》的宏观构想

      宗教本身很复杂，宗教事务涉及的内容非常广泛，制定一部全国性的《宗教法》是一项庞大的、艰巨的工程，需要立法机关、司法机关、行政机关、学术界及各种社会力量共同努力。立法工作的首要任务就是要统一认识，明确立法的指导思想。《宗教法》的立法宗旨应是保障公民宗教信仰自由权和宗教平等权，保护信徒的宗教信仰、集会、结社等自由权利，保护宗教团体在人事、经济上的自主权。本着这种立法精神，本文从宗教信仰自由及其保障的角度，针对现行宗教立法存在的问题，对《宗教法》的内容体系提出以下几点设想。

      1、以立法的形式确立政教分离的原则

      政教分离是宗教自由不可或缺的前提，又是用来确保、强化宗教自由的手段。政教分离应属宗教自由内容的一部分。亦即，“分离”保障“自由”，“自由”需要“分离”。政教分离可以避免对宗教信徒的迫害，实现宗教自由的完全保障。有鉴于此，国家与宗教应彻底分离。这并不意味着国家与宗教不得有任何联系。那么，国家与宗教的关系的界限何在？对此，我们可以借鉴美国和日本的“目的效果基准”理论。依该理论，国家行为必须同时符合以下三个要件，才不违反政教分离原则：第一，国家行为系出于世俗目的；第二，该行为的主要效果既非助长宗教，也非压制宗教；第三，国家行为与宗教之间无过度牵扯。若我们能很好地运用此理论，就能保持国家对宗教的独立性。

      2、赋予宗教团体、宗教组织法人地位

      通过立法明确规定，宗教行为的主体是宗教团体、宗教组织，而不是宗教活动场所。法律应赋予宗教团体、宗教组织主体资格，宗教行为的主体独立享有法律赋予的权利，并承担法律义务。对符合一定条件的宗教团体、宗教组织，赋予其公益法人的地位，使其享受一定的免税或减税优惠。将国内现有的各种不同类型的宗教团体、宗教组织均纳入此法律中加以规范，对五大教以外的宗教亦应予以承认，实行宗教宽容，以确保宗教信仰自由。如果法律健全，宗教的种类再多也不会对社会构成威胁。反之，如果没有必要的，基本的宗教立法，宗教种类再少，也可能造成社会问题，危害社会的安定。

      3、确立宗教组织的财产的归属

      宗教组织的财产归宗教组织法人所有，尊重宗教团体的财产自主权。为保障宗教团体的合法权益不受他人侵害，在宗教法中应规定宗教团体的监督机关及对事务执行者权力的限制。如：明确规定监督机关监督的方法，对宗教团体收入的监督方式等。

      4、保护合法的宗教活动；禁止、惩罚一切违法的宗教行为

      凡宗教活动不以营利为目的，不违背宗教团体成立的宗旨，不违反社会公共秩序和社会公共利益，不侵害他人的合法权益，就是合法的宗教活动，应受法律保护。政府无权对宗教活动进行事前审查，凡规定未经政府事先允许者，不得举行宗教仪式、宣扬教义或传教等，均违背政教分离原则。即使政府是为了公共利益的需要而限制宗教信仰自由，限制的程度也不得超过确保该公共利益所必须的程度。禁止、惩罚一切违法的宗教行为，坚决打击“邪教”，制裁利用宗教危害国家、社会和他人利益的行为。

      5、保障宗教教育、出版宗教出版物的自由

     要切实保障宗教自由，就应该营造一个宽松、自由的宗教学术研究和宗教教育的环境。宗教团体与其他团体一样，平等地享有依法成立宗教教育和研究机构的权利。依法享有出版宗教读物的自由。

                             
                                         （本文为作者2004年6月在“宗教与法治”学术研讨会上的发言）