陶 光 




      一、引 言 


      国务院新出台的《宗教事务条例》，改变了以往宗教方面缺乏综合性的法律法规的情况，对有关宗教各个方面的事务，包括宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员以及宗教财产等做出了相关规定。应该说，这与我国宪法对宗教信仰自由的保护是统一的。我们在这里要明确的一个问题是，宗教团体要享有宪法赋予的这项基本权利是否还包含一定的附加条件，譬如登记和备案。 


      在《宗教事务条例》（以下简称《条例》）出台以前，对我国宗教事务进行管理和规范的主要是1994年国务院颁布的《宗教活动场所管理条例》、《外国人宗教活动管理规定》和大量的地方性宗教法规。这些法律法规都没有对宗教团体直接进行规定，有关宗教团体的规定可以参见的是《社会团体登记管理条例》。条例第三条明确规定：成立社会团体，应该经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。社会团体应该具备法人条件。依照我国《民法通则》的规定，法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类。社会团体是指在自愿的基础上为实现共同目标而建立的不违反法律的政党、工会和其他公民联合组织。在我国，只有具备法人资格的社会团体才能进入合法领域，享受一定的权利并承担相应的义务。在这种形势下，一直以来能够合法存在的宗教团体就是经过宗教事务主管单位和行政部门双重审批、登记和认可的五大宗教。但是不得不考虑的一个现实问题是，我国一直以来存在着大量的小型地方教会和家庭教会，而根据法人登记的相关规定，它们都不可能被承认 。因此，大量非法教会的存在就成为了我国宗教领域的一个特殊现象。那么，新出台的《条例》是否让这种形势有所改观呢？ 


       应该看到的是，新的《条例》除了有关宗教活动场所的内容外，还弥补了以前的空缺，设立专章对宗教团体进行了规定。其中有关宗教团体合法身份的取得可以参见《条例》第二章第一款：宗教团体的成立、变更和注销，应当依照《社会团体登记管理条例》的规定办理登记。而毫无疑问的是，《社团登记管理条例》并未进行任何形式或内容上的变更。宗教团体要获得合法的身份依然必须经过登记成为合法的社会团体法人；而社会团体法人的登记依然实行的是双重管理和分级登记的许可审批制度。也就是说，我们并没有能发现除五大宗教之外的宗教团体能够依法享有信仰自由的权利，原有的情况并未得到实质意义上的改观，至少从这个问题上讲如此。然而，这并不是一个可以忽视的问题；可以从法理上进行探讨。 



      二、从“结社自由”的基本权利看宗教团体登记的合法性



      根据对公民的基本权利之一——结社自由的分析，笔者认为：团体登记是公民自主选择的结果；宗教团体的登记并不排斥没有登记团体的合法性，也不能阻却未登记的团体根据信仰自由进行的活动。也就是说，宗教团体的未登记并不当然成为其不能实践信仰自由的阻却事由。公民的基本权利不能受到任何形式的、非法律的限制。这里我们有必要首先明确一下结社自由的含义。 


      1. 结社自由的政治意义

      法国著名的思想家托克维尔在他的著作《论美国的民主》中曾指出：结社自由是仅次于自己活动自由的最自然的自由；但他同时指出，政治方面的结社自由又是一切自由中最后获得人民支持的自由。正如上文所言，社会团体是指在自愿的基础上为实现共同目标而建立的不违反法律的政党、工会和其他公民联合组织。近代特别是本世纪以来，结社逐渐演化为公民的一项宪法基本权利。托克维尔对此有极好评价：“结社权是基本人权，破坏结社权就会损害社会本身；结社自由是反对专制政治的重要保障；结社可能会带来暂时的政治不稳定，但从长远看有利于社会稳定”。 因此说，结社权是民主政治的体现，同时也是民主政治的保障。世界各国多把结社权这一基本权利纳入宪法之中，以此来显示其宪法的民主精神，证明其政权的合法性。 


       第二次世界大战后，资本主义各国宪法大多都有结社权的规定。如《德意志联邦共和国基本法》第9条规定：“所有德国人都有结成社团和团体的权利”；《意大利共和国宪法》第18条规定：“所有公民均有不经许可而自由结合之权利”；《西班牙宪法》第16条规定：“西班牙人民依合法宗旨并根据法律规定，自由地集会结社”。英国具有普通法传统，没有专门的社团立法。同其他权利一样，只要法律不加禁止，人们就可自由的加以运用。美国虽然有世界上第一部成文宪法，但其中却无结社权的明文规定。但是宪法第1条修正案和第14条修正案所暗含的结社自由权已基本为美国法学界和司法界所接受 。1958年美国联邦最高法院宣布：“为了信仰和思想的提高而从事于结社自由，是宪法第14条修正案所保障的‘自由’的一种不可分割的方面” 。此外，在许多国际性法律文件中，对结社权也作了规定。在国际人权宪章和《欧洲人权公约》中都有结社权的规定。 


      2. 结社自由的法律含义与宗教团体的组建

      从上文可以看出，作为一项基本人权，结社自由已经得到世界各国宪法的认可。要使国家的政权具有当然的民主性和合法性，对这一自由的认可和保障是非常重要的。这里需要指出的是，广义的结社是指人们为了一定宗旨并按一定的原则，自愿结成一定的社会团体即组织各种社会团体并采取团体行动的社会活动过程。它可分为以营利为目的的结社和不以营利为目的的结社，对于前者较少国家的宪法对此作过专门规定，如日本；而上文提到的几乎所有国家宪法规定的结社自由均是就后者而言的。“所谓结社自由，往往仅指不以营利为目的的各种结社。” 因此，法律意义上的结社自由是指公民为了一定的宗旨并按照一定的原则，自主、自愿、自由地组织各种社会团体进行活动的权利，宗教团体的组建就是其中的一种。 


       结社自由反映在法律上，至少包括三个方面的基本内容： 


       第一，发起结社的自由。即公民自愿地组建社会团体组织活动的自由。这种自由意味着，政府、其他组织和个人不得非法干涉、阻挠和剥夺公民成立一定的组织的自由；公民所成立的组织的性质、任务和章程，只要不违反法律，不受任何组织或个人的干涉；公民以什么形式包括组织形式、仪式等成立自己的组织，不受任何组织的非法干涉。 


      归结到宗教上，发起结社的自由是指宗教教徒有自愿组建团体的自由；只要这种组建的程序和过程不具有社会危害性，不会对其他公民或社会造成伤害，不论是国家还是其他公民，都是无权加以干涉的。这是结社自由的基本要求。 


      第二，参与结社的自由。包括公民自愿地选择社团加入或退出某种社团的自由。这种自由意味着：公民有权选择加入某一个组织而不加入另一个组织，其他组织和个人不得非法干涉和歧视；公民有权不加入任何组织，其他组织和个人不得干涉和歧视；公民有权退出任何其曾经加入的组织，该组织不得阻拦。 

  
      也就是说，宗教教徒是否选择加入国家承认的社会团体法人是自由的。 


      第三，维持和组织社会团体活动的自由。即参与团体是自由、自愿的，一旦加入必须按照团体行动来活动，这里的自由就不再是个体的自由，而是团体的自由。就宗教团体而言，这个内容意味着宗教团体在组建之后进行的任何不违法的活动都是自由的，不能被强制限制或加以抑制的。 


      总的来说，结社自由仍然具有积极的、肯定自由的宪法权利属性。结社自由不仅仅在于排除国家、政府对结社活动的非法干预，更在于公民通过主动的自我决定的结社活动自主地、能动地决定社会，乃至国家社会的事务。这是法律赋予公民的自由结社权。反映在宗教信仰领域，任何宗教教徒都有通过结社的方式自主的、能动的实践自己的信仰，决定自己参与国家和社会事务的方式。只要不与现有的法律产生冲突，这种方式就不能受到任何形式的限制和干涉。 


      由结社自由的基本内容可以看到，成立信仰团体、慈善和人道主义性质的团体是结社自由的当然内涵。宗教团体的登记属于个人选择性的行为。登记的团体和没有登记的团体都具有合法的地位。但是要拥有法人资格，或者税收优惠，就应当按照法人登记程序进行登记。宗教团体的强制登记是违反结社自由的。结社自由排斥在组织成立上的行政许可制度。宗教团体的多元化和多样化，是结社自由和宗教信仰自由的必然结果。国家不应当建立某种垄断性的宗教团体来限制人们的宗教自由。宗教团体的发展和衍化是宗教内部的事务，国家不得干涉。 否则，公民的基本的人权和结社自由权就会得不到保障；国家政权的合法性就会受到质疑；宪法的权威性也得不到保证；对宗教团体的规范就会逐渐脱离法律的轨道，最终形成为对结社自由的直接侵害。 


       三、对行政许可制度的质疑 


      紧接上文的话题，笔者认为，即使在现有的体制下对宗教团体的登记实行行政许可制度也是不恰当的。这不仅是结社自由的内在要求；更是我国要建设法治社会，彻底摆脱行政法律不分的传统所必须关注的问题之一。 


      根据《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体从申请筹备开始到成立，以及成立之后的各种活动，各种事项的变更等等，都要经过业务主管部门和登记管理机关两个部门的审查和批准。这种许可登记制是计划经济时代的产物，在市场经济刚刚发展、社会团体刚刚出现的时候有利于保障社会和国家的稳定。但是，不同历史阶段采取不同对策的必然是世界各个发达国家教给我们的真理。随着社会的进步，人们对自我权利的保护意识加强，此种双重管理体制必然会凸现一些弊端，对宗教团体而言这个问题尤为严重。 


      根据《条例》规定，一个宗教团体能否成立应按《社会团体登记管理条例》的规定办理；而《社会团体登记管理条例》规定，宗教团体能否被政府民政部门批准登记取决于该宗教团体是否能得到当地政府宗教事务部门的审查同意。换句话说，没有政府宗教事务部门的同意，政府的民政部门是不会批准宗教团体的登记申请的。从这项规定可以看出，政府宗教事务部门是宗教团体产生的真正批准者，是政府民政部门批准登记的前提 。这种规定的衍生物是什么呢？ 


       一是政府的重复工作。双重管理，双重审查使得申请审批的宗教团体必须在繁杂的形式审查中来回奔走，同样加大了政府的工作成本；二是法人主体地位的丧失。宗教团体是一种社会团体，是教徒自愿组成的、民间性质的、非政治性组织。民政部根据法律的规定，依法对需要登记审批的社会团体进行审查批准是必要的，是法律赋予政府行政部门的职能之一。这一部门既要享有审查批准的权力，也应同时承担指导和监督的责任。而我国的现状是宗教事务部门在民政部门之前审批，完全包揽了宗教团体从登记到活动的全过程的审核任务，实际上是一种越权操作，从法理上讲是欠缺根据的。这种审查只能使宗教团体成为政府工作的附庸，不可能通过正当的程序争取到合法的社会团体地位；三是宗教团体政治化。双重管理势必会使宗教团体陷入行政职能的重重包围之中。特别是宗教事务主管部门的管理职能过大，极易导致通过审批的宗教团体都是接受政府条件的社会团体；而大量宗教团体必须牺牲在政府的政策性考量中。那么，对宗教团体的登记审批就完全成了宗教事务部门的行政裁量工作，失去了法律上的正当性，也与我们建设法治国家的理念不符；而与法制概念紧密相关的政教分离就更无从谈起了。 


      所以宗教立法的当务之急是把“双重管理体制”从法律中剔除，强化法律追惩。对比而言，国外一般都是由主管机关负责民间组织的许可和业务上的监督检查，而登记、清算、解散的决定等则一般由法院负责。其职责是分工关系而不是双重关系。这也许是我们可以借鉴的一个方向。