国家宗教局政法司 张训谋


     
       一、关于宗教事务的概念
     
      我们理解的宗教事务包括三个层面：第一，人们头脑中的宗教信仰问题。宗教的教义教规，信仰者的信仰体验、感情和内心世界等，这些人们头脑里信什么宗教、不信什么宗教，都是个人的私事和自由选择，不受国家法律的干涉，不在行政管理的范畴。第二，以社会实体形式存在的宗教团体、宗教活动场所的一些内部事务。按照政教分离原则，对宗教实体不涉及国家利益和社会公共利益的内部事务，特别是涉及宗教教义、教规方面的事务，国家不会去干预，也不属于法律调整和行政管理的范畴。第三，宗教实体涉及国家利益和社会公共利益的事务，需要国家法律加以规范调整和进行政府的行政管理。

      宗教信仰作为一种思想信仰，是公民个人的私事；宗教作为一种社会现象，是社会关注的对象; 宗教作为一种社会实体，必然纳入社会管理的范畴。宗教作为社会实体，拥有社会组织（宗教团体）和社会设施（寺观教堂），要开展社会活动（有信教公民参与的宗教活动或其他活动），就必然与其他社会实体或社会整体发生各种关系、事项和行为，涉及国家利益和社会公共利益的，要纳入国家法律规范和政府社会事务管理的范畴。

      二、政府对宗教事务的管理

       l. 要不要管，能不能管
      政府能不能管理宗教事务，在上个世纪80年代曾经有过一番争论。有人认为，政府管理宗教事务，不符合宗教信仰自由政策。这种观点的实质，是把管理和保护完全对立起来，是对“管理”概念的误解。管理不是限制，而是规范，规范是为了更好地管理；宗教事务管理并非什么都要管，而是对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务的管理；社会公共事务管理是政府的职责所在，如果不管理，就很难很好地对其加以保护，就是政府的缺位和失职。

      2. 怎么管，如何管
      新中国建立以后，政府处理宗教问题像管理经济建设、社会事务和文化事业一样，主要依据是红头文件和政策规定。进入20世纪90年代以来，政府逐步提出并不断强化“依法对宗教事务进行管理”这个概念，这是政府在宗教事务管理方式上的重要转变。首先要求加强宗教方面的立法，要有法可依，而立法要符合立法法、行政许可法等法律的要求，行政许可要合法，不能通过随意设置行政许可来扩大政府的权限；其次是要求政府严格按照依法行政的要求，不断提高依法行政的意识、能力和水平，既不能随意执法，任意行政，也不能职责缺位，行政不作为。对于政府的行政行为，公民有权进行行政复议，或者提出行政诉讼。通过依法行政，使政府行为受到法律的有效约束，做到公正、透明、高效。

      三、宗教事务管理和立法情况
      
       l. 世界各国的情况
      由于社会制度、历史传统等的不同，世界各国对宗教事务的管理方式不尽相同，有政教合一、政教分离、国教型等不同模式，有直接管理、间接管理等多种方式。
     
      政教合一是指宗教权威与世俗权利的高度统一。在这种模式中，宗教领袖同时又是国家首脑。宗教教义与宗教法典同时就是国家的法律，宗教与国家利益完全一致。国家的行政、司法、教育完全受宗教指导。宗教领袖对制定国家的内外政策拥有绝对权威。政府的一切活动都要体现宗教原则，维护宗教利益。这种模式下的宗教，是指特定的某一种受官方认可的宗教，其余的宗教是没有同样的特权和社会地位的(梵蒂冈、伊朗、沙特阿拉伯等)。
 
      政教分离是指国家法律规定不支持、不禁止任何宗教。国家不征收宗教税，也不向任何宗教组织提供任何形式的财政补贴，涉及宗教的开支不得列入国家预算。宗教组织不干预国家的司法、行政、教育。政教关系完全由法律调节。在这种模式下，政府与宗教的法律关系是相互平等、平行、独立的，各宗教之间也是平等的。如果宗教违反法律、干预政治，或者危害了国家利益和社会公共利益，也会受到法律的追究和制裁(美国、法国等、一些社会主义国家)。

      国教型是介于政教合一与政教分离两种模式之间的一种模式。国家以某一种宗教或教派为正统信仰，其政治、社会地位高于其它宗教或教派。国家领袖不是宗教领袖，但宗教领袖在国家政治生活中享有特权地位。国家从各方面鼓励和支持享有特权地位的宗教，包括提供财政上的支持。宗教组织对政府的行政、司法、教育等方面的工作享有监督权。政府设有专门负责宗教事务的机构。在这种模式下，不属于国教的其它宗教或教派虽不被禁止，但常常处于社会的边缘。国家各项政策对国教的支持和对其它宗教的歧视是很明显的(西欧北欧一些国家等)。

      2. 我国历史上对宗教事务的管理
      在中国历史上没有出现过神权政治或者纯粹政教合一的政权，封建统治者主张德主刑辅，内圣外王，儒法并用，因此，宗教对国家政治、经济和社会生活的影响相对来说不大(例外：西藏的藏传佛教形成了政教合一的地方政权)。自先秦至明清，我国历代王朝都有对宗教事务进行管理。春秋战国及秦代就有关于左道、巫术的法律规定；两汉魏晋时期，有关于佛道教的单项法规，对宗教违法行为有罚责；隋唐时期，有对宗教事务的行政管理及宗教法典，设立有僧官制度；辽宋金元及明清，宗教立法逐步完善，尤其是明清时期，不仅形成了许多对佛教(特别是藏传佛教)、道教、伊斯兰教的法律法规——如“度牒”制度、金瓶掣签制度，涉及宗教管理的著名法规有《钦定藏内善后章程》、《理藩院则例》、《回疆则例》等，而且对邪教作了法律规定，并进行严厉的制裁。民国时期制定了一些宗教事务管理的条例、法规，如《监督寺庙条例》(台湾适用)、《管理喇嘛寺庙条例》等。

      3. 新中国成立以来的情况
      新中国成立以来，党和政府主要依靠宗教信仰自由政策来管理宗教事务，20世纪80、90年代以来，依法管理宗教事务的概念被提了出来。经过十几年的努力，宗教立法和依法管理宗教事务取得了一定的成果。可以说，政府宗教事务管理正在经历着一个由单靠政策管理向政策引导与依法管理相结合的重要转变，初步形成了以宪法为原则，以基本法律、行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章等为主要形式的宗教法律、法规体系。

      大家知道，我国的立法体系分为五个层次：一是宪法，二是全国人大及常委会制定的基本法律，三是行政法规与部门规章，四是地方性法规与地方政府规章，五是民族自治区的自治条例和单行条例。在五个立法层次中宗教方面都有涉及。第一层次《宪法》第36条就对宗教信仰自由的权利与义务做了专门规定。第二层次的法律如《刑法》第251条规定：“国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯，情节严重的，处二年以下有期徒刑或者拘役。”《民法通则》第77条规定“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护”；《义务教育法》规定“国家实行教育与宗教相分离。任何组织和个人不得利用宗教进行妨碍国家教育制度的活动。”第三层次是行政法规和部门规章。行政法规如国务院1994年颁布施行的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》(第144号令)和《宗教活动场所管理条例》(第145号令)。部门规章如1991年国务院宗教事务局、民政部发布的《宗教社会团体登记管理实施办法》、国务院宗教事务局1994年颁布施行的《宗教活动场所登记办法》、2000年颁布施行的《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定实施细则》(国家宗教局第l号令)等。综合性的宗教行政法规正在制订之中。第四个层次是地方性法规和政府规章。从1988年广东省政府颁布、实施《广东省宗教活动场所行政管理规定》(地方政府规章)和1995年上海市人大通过《上海市宗教事务条例》(地方性法规)以来，全国已有30个省、自治区、直辖市制订实施了55项地方性法规和地方政府规章。第五个层次是民族自治区的自治条例和单行条例。各民族自治区、州、县制定的自治条例或单行条例中也大多有关于宗教信仰自由权利与义务的规定。

      在第二、第三个层次中，《文物保护法》、《社会团体管理条例》、《城市规划法》、《土地使用法》等法律法规的有关条文，虽然没有专门规定宗教事务，但同样适应宗教事务处理。如当前不少宗教活动场所特别是地处城市中的场所在建设方面必须遵守《城市规划法》，列为重点文物保护单位的场所，建设项目必须按《文物保护法》报文化部门审批。

      总的来说，宗教方面的法律、法规建设仍相对薄弱，仍有待进一步加强。法制建设涉及许多方面，不仅仅是立法，还有普法和执法等方面；尤其是政府行政执法，还有许多方面要改进。在宗教方面的立法、依法管理问题上，我个人认为要确立几个基本原则和几项管理制度，要把握好几个关系。

      四、宗教事务管理和立法要确立的几个基本原则

      宗教信仰自由原则 宗教信仰自由，是国际社会公认、各国所普遍遵循的一项基本原则，许多国际文书、公约都把宗教信仰自由作为一项基本人权，并要求各个国家通过立法来保障这一权利。我国也不例外，宪法第36条对此做了明确规定。

      政教分离原则 政教分离原则是一般现代世俗国家在处理国家与宗教关系上的一个基本原则。当然，由于各个国家的历史情况不同，对政教分离的理解也是不一样的。我国宪法里没有“政教分离”的文字表述，但有政教分离的意思，宪法规定“国家保护正常的宗教活动。任何组织和个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”。

      独立自主自办原则 我国各宗教坚持独立自主自办原则，宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。这是宪法确定的基本原则。坚持独立自主自办原则，是基于我国曾经长期遭受帝国主义列强侵略和掠夺、有的宗教被帝国主义势力控制和利用的历史事实，是我国宗教界和信教公民做出的自主选择。坚持独立自主自办的原则，并不排斥宗教界在平等友好的基础上与各国宗教组织和人士进行友好交往，开展宗教学术文化交流活动。

      五、宗教事务管理和立法要确立的几项管理制度

      l. 宗教团体登记制度
      根据国情并参考一些国家的做法，我国对宗教团体实行登记管理制度。宗教团体按照《社会团体登记管理条例》进行登记，不登记的就是非法组织。《社会团体登记管理条例》规定，申请社团登记，“应当经其业务主管单位审查同意”，提交“业务主管单位的批准文件”。

      作为宗教团体的业务主管部门，宗教事务部门一要负责宗教团体的筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；二要监督、指导宗教团体遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；三要负责宗教团体年度检查的初审；四要协助登记管理机关和其他有关部门查处宗教团体的违法行为；五要会同有关机关指导宗教团体的清算事宜.

      2. 宗教活动场所管理制度
      1994年国务院发布的《宗教活动场所管理条例》确立了宗教活动场所的登记管理制度，使宗教活动场所管理逐步走上制度化。规范政府对宗教活动场所进行管理的重点之一，是要增强宗教活动场所的自我管理能力。政府认为，宗教活动场所应当实行民主管理，民主管理组织成员应通过民主协商推选产生。宗教活动场所还应按照有关法律法规的规定，建立健全人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等方面的管理制度。

      宗教事务部门作为宗教活动场所的登记机关，依法履行管理职责，对宗教活动场所遵守法律、法规、规章的情况，场所管理制度建立和执行的情况，登记项目变更的情况，以及宗教活动和涉外活动的情况进行定期或不定期的监督检查。

      3. 宗教教职人员备案制度
      政府对宗教教职人员的管理主要通过认定备案制度来实施。宗教教职人员的身份由宗教团体认定，报人民政府宗教事务部门备案。认定并备案后，宗教教职人员主持宗教活动，举行宗教仪式，从事宗教典籍整理，进行宗教学术研究等活动，受法律保护。目前，各全国性宗教团体根据本宗教的传统和仪轨，已经形成了比较成熟的考核、认定本宗教的教职人员的制度或办法。

      关于宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职的备案问题。市场经济时代，一些宗教活动场所财力雄厚、影响很大，谁担任这些活动场所的主要教职，谁就掌握了这些巨大资源的管理权和使用权。因此，主要教职的担任和离任影响很大，处理不好容易引起社会稳定问题，政府需要介入管理。宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职，在本宗教内须履行两项程序：一是宗教活动场所内部的民主协商；二是报经当地本宗教团体同意。政府宗教事务部门在备案工作中，应当做好监督、检查工作，防止不按程序或者不符合条件的人担任宗教活动场所的主要教职。

      4. 教财产监督管理制度
      房产是各宗教团体、宗教活动场所实现自养、赖以生存的物质基础。因此，要通过法律法规逐步明确，宗教团体、宗教活动场所的合法财产受法律保护；宗教团体、宗教活动场所的房地产应当办理相关房地产权属证书；宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其宗教教职人员的生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资；宗教团体、宗教活动场所的附属用房不得随意处置等。作为非营利性社会组织，宗教团体、宗教活动场所应执行国家的财务、会计等管理制度。

      近年来，随着经济的发展，城市危旧房屋改造、房地产开发的加快，宗教团体、宗教活动场所的房产不断遭到蚕食，流失严重。因此，法律法规要明确规定，在城市房屋拆迁改造中，拆迁宗教活动场所要重建，拆迁宗教团体、宗教活动场所其他房屋要按房屋市场评估价格予以货币补偿。

      六、依法管理宗教事务必须把握好几个关系

      管理宗教事务，决不能简单地把政府视为管理一方，把宗教界视为被管理一方。法律是普遍的行为规范，既规范行政相对人的行为，也规范和制约政府执法部门的行政权力和行政行为。因此，必须把握好以下几个关系：
      一、法律规范与行政管理的关系；
      二、是宗教方面的法律、法规与其他法律、法规的关系；
      三、是政府行政管理与宗教内部自律的关系；
      四、是依法行政与监督行政的关系。

                      (本文为作者2004年10月在“宗教与法治”国际学术研讨会上的发言）