杨盛达

 

    在世界范围内，多民族国家属于多数。尽管1989年以来前社会主义国家重新分化组合，已从过去的强迫结合和民族矛盾中解脱出来，可是单一的民族国家有时候并不现实，原因在于地域居民的历史延续性和自然的民族融合。多民族国家既是多民族的政治共同体，也是地域性的共同体，如何处理民族关系与区域自治，往往是现代宪法中中央与地方纵向权力结构的基本目标之一。

    如我国宪法序言所确认的，“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。这种国家构成体现在宪法制度上，主要是总纲部分规定的民族关系原则和区域自治制度、公民权利规定和国家机构中民族自治地方的自治机关规定。这种多民族国家的宪法制度无疑有其国家性质的适应性。因为我国是社会主义国家和人民共和国，基于社会主义经典作家对民族关系的认识设计出来的制度。【1】

    多民族国家的宪法制度在宪法实践中还有诸多问题。比如截至目前，五大民族自治区尚无一例自治条例的出台。【2】所以，民族区域自治的宪法落实，恐怕是我国政府治理民族自治地方的治本之策。2009年发生的新疆7·5事件是新疆民族分裂势力发动的恐怖犯罪事件，其根源还在于民族矛盾。西藏也始终有不安定的因素，达赖集团在国际上制造“同情”与“支持”，要求在西藏实行“高度自治”。这些都是中央政府所忧心的，也是国民所担心的。国内法学家开始关注问题的解决。少数几个法学家提出了民族融合的策略。在我看来，颇为有理。我认为正如目前由主权民族国家构成的人类社会，一个主权民族国家也需要坚持区域自治为主民族融合为辅的构造原理。

 

    在世界范围内，关于在主权国家内处理民族问题的模式有如下两种代表性学说。

    一种是“两大模式说”，即前苏联的民族区域自治模式和美国的民族融合模式。前苏联的民族区域自治模式建立在民族区域自治理论之上。民族区域自治制度将“民族自治”与“区域自治”有机地结合起来，在“国家意志”与“民族诉求”之间以“分权”的方式作出制度安排。由于民族区域自治将“民族”与“地域”直接联系起来，其优势与风险也是一体化的。处理民族问题上的政策失误使这种制度中的负面效应不断放大，即共同体意识、国家认同较为淡薄，民族意识和地域认同较为突出，在前苏联演变成一种带有“向国家挑战”意味的自治，这是导致苏联后来解体的一个重要原因。【3】美国宪法中并没有单独的民族问题的规定，其主要依靠平等保护原则由宪法保障每个人的公民待遇，致力于打造“大熔炉”式的公民社会。其精短的宪法多处显示此规范目的。比如第四条第二款规定“每州公民应享受各州公民所有之一切特权及豁免”，第十四修正案第一款规定，“在合众国出生或归化于合众国并受合众国管辖的人，均为合众国和他所居住州的公民。无论何州均不得制定或实施任何剥夺合众国公民的特权或豁免的法律；无论何州未经正当法律程序均不得剥夺任何人的生命、自由或财产；亦不得拒绝给予其管辖下的任何人以同等的法律保护。”宪法第十五条修正案规定，“合众国或任何一州不得因种族、肤色或以前的奴隶身份而否认或剥夺合众国公民的选举权。”另外宪法第四条规定的各州要互相尊重和承认彼此的法律，州政府和联邦政府要在形式上保持共和体制。这里彰显了美国宪法的基本原则人人平等原则。在宪法层面上各少数民族之间没有差别待遇，当然，尚有为了补偿黑人等少数种族而实行的“纠偏行动”，这种纠偏行动也是为了实质平等的实现。在美国，除印第安人享有其传统的居留地之外，没有其他少数种族人口的特定居住区域。“各民族文化可以在统一的美利坚国家认同下得到保护与发展，但各民族成员对其权利的要求不能违背构建美国公民国家的目标。在这种民族政策的大框架下，尽管在美国仍时有民族问题发生，但总体上而言，20世纪60年代以来的美国国内民族问题没有上升到影响美利坚民族认同和国家统一的程度。”【4】

    第二种是三种模式说。这种学说是张千帆教授提出的。

 

    综观世界各国对待族群问题的方式，大致可以总结出三大模式：集权控制型、平等融合型及族群联邦制(ethnic federalism)。所谓集权控制模式，是指在中央集权体制下控制族群关系，具体表现为中央任命其所信任的当地人担任族群领导、限制族群的发展权、通过征调全国的力量援助族群的基础建设、在没有经过平等协商的情况下征用当地资源等现象。集权模式的基本特征是中央主动积极地干预族群关系，一般只可能发生在中央集权的单一制国家。所谓平等融合型，是指中央并不主动干预族群关系，而是通过实施宪法平等原则促进各族群的相互交往与自然融合。采取平等融合模式的国家既可以是单一制(如法国)，也可以是联邦制(如美国和德国)。所谓族群联邦制，是指主要为了解决族群冲突而采取联邦制的宪法结构。虽然族群联邦制的国家宪法也承认平等原则，但是“平等”在那里获得了不同解读——不是各族群都同样湮没在同一个文化“大熔炉”(melting pot)，而是各族群相对独立地保留自己的语言、文化和宗教传统。这种安排固然有助于保留各族群特色，但是也给族群团结和国家统一产生了特殊困难。【5】

 

    张千帆教授以俄罗斯（前苏联）、美国、加拿大作为示范国分别考察了这三种类型。实际上还有第四种模式：单一制国家的族群自治模式。即“单一制国家也完全可以在维持中央集权的一般基础上，对少数族群聚集的特殊地区作出特殊安排”。【6】英国和我国大致可以归入此类。

 

    无论是哪一种模式，我认为其合理性有一个判断标准即国家认同与民族（族群）认同的平衡。即使一个民族的不同方言族群也需遵循这一判断标准。今年7月底，广州发生的所谓“推普废粤”引起的集会抗议活动，就是这一判断标准下语言认同引起的国家认同与族群认同的平衡问题。【7】

   “认同”（identity）是人们意义与经验的来源。这里的意义可以定义为社会行动者为其行动的目的所做的象征性确认。在网络社会里，对大部分的社会行动者而言，意义是环绕着一个跨越时间和空间并自我维系的原初认同（primary identity）而建构的。按照曼纽尔·卡斯特的总结，打造认同的形式与起源有三种形式：（1）合法性的认同：由社会的支配性制度所引介，以拓展及合理化他们对社会行动者的支配。（2）拒斥性的认同：由那些在支配的逻辑下被贬抑或污名化的行动者所产生的。他们建立抵抗的战壕，并以与既有社会体制不同或相反的原则为基础而生存。（3）计划性的认同：指社会行动者不管基于哪一种他们能获得的文化材料，建立一个新的认同以重新界定他们的社会位置，并藉此而寻求社会结构的全面改造。【8】

    这些认同背后的一个基础的原则是主体性原则，这种主体性原则是一种基于民族认同而产生的民族自决权诉求。这种民族认同又往往基于人种、历史、语言、生活方式和信仰等因素而产生。这种少数族群的认同往往来自拒斥性的认同，这种拒斥性的认同是历史性的，也可能是现实性的。当然，这种拒斥性的认同不是宪法制度安排所期待的，但是往往是非恰当的民族制度产生的实际效果。

    一个国家的民族构成生态和民主政治状况往往决定宪法处理民族问题的模式。同时，民族融合还是民族分隔都是一种具有形成功能的价值观。但是，判断民族制度的成功如否的一个基本标准是民族认同与国家认同的均衡。

    一个民族作为一个民族共同体，生活在一个多民族国家，如果获得了主体地位，感受到一种自我认同的意义，这就是民族认同；同时，它对这个国家产生一种普遍的归属感，将本民族自觉认同为国家共同体的一个构成部分，对这个国家的基本制度感到满意，这就是国家认同。这两种认同往往相辅相成，它们的形式和起源应该是合法性的认同，而非是一种拒斥性的认同，更不能产生一种计划性的认同。否则，那就绝对不是一种宪法制度安排所需要的良性认同。

 

    还需要提醒的是，一个合理的民族制度安排产生的民族认同与国家认同必然是均衡的，如果偏重于民族认同，恐怕不利于多民族国家的统一，而可能走向一种寻求政治独立；如果偏重于追求国家认同，那么可能形成一种控制性的体制，前面所说的集权控制模式就是过于追求国家认同。如何达到两者的平衡？首先，必须以民族认同作为国家认同的基础，不可颠倒两者的关系。其次，国家认同要依靠民主体制自然而然地获得，不能依靠某种集权体制而“人为制造”。第三，国家认同的底线是维护民族自决，不得侵犯少数民族的主体地位，特别要尊重民族成员的融合愿望，不可阻隔民族之间的自然融合。

 

 

    这里的民族融合不是指历史变迁引起的民族同化，而是指在人口流动、通婚、生育政策、社会福利、教育等所有方面对各族人民一视同仁，实行统一的国民待遇，平等竞争，自愿选择，在此制度基础上形成的民族之间的文化交流、相互融入和连续性的迁居流动。

 

    费孝通在1988年提出了“中华民族的多元一体格局”理论，对中华民族的整体结构及其演进进行了宏观分析。“现在中国疆域里具有民族认同的十亿人民。它所包括的五十多个民族单元是多元，中华民族是一体。它们虽则都称‘民族’，但层次不同。”【9】既然是同一个中华民族，倡导一种文化上、居住上的民族融合并不是没有基础。

                  图1：多元一体的中华民族的融合

 

    中华民族作为一个具有统一的历史传统的民族共同体，其与美利坚民族作为一个统一的获得国家认同的政治共同体可以形成类比与对比，在某种程度上，中华民族的历史要远长于美利坚民族的历史，当然，中华民族的历史在政治上发生过断裂，在目前，尚有台湾地区游离在外；即使在大陆，其在各构成民族中所获得的政治认同也许还需要更长时间的考验。

    从比较的角度，汉族文化确实像美国新教文化一样具有包容的吸引力与同化能力，许多构成民族已经被同化是一个事实，只有少部分民族还保有较为鲜明的民族特性。在整个中华民族追求现代化的百年历史上，中华民族作为一个整体遭遇到了一系列挑战，其构成民族的社会发展水平逐渐获得缩小，但是，其均平化还有待进一步的努力。

    有识之士可能对民族融合的倡导提出质疑，既然社会发展水平不同，就需要对社会发展水平较低的少数民族给予制度上与政策上的倾斜，为什么要主张平等公民待遇呢？我认为从社会适应性与时代适应性上可以略作论述。

    在社会适应性上，我国民族构成多元一体的格局，在文化上也是以汉族文化为主体的多元兼容，历史上的民族融合,尽管形式各异,客观上构成了汉族儒家文明的传播，特别是在元朝、清朝期间，文化获得大规模的融合。在春秋战国、魏晋南北朝、五代十国、辽宋金元时期由于战争获致了四次民族大融合，汉、唐实行汉藏和亲政策也促进了边疆地区的民族融合，近代孙中山倡导在各民族平等的基础上实现民族融合，创建一个新的统一民族——“中华民族”【10】，民国时期发生的“闯关东”运动也大大促进了汉人与满族、朝鲜族的民族融合。这样，我国疆域内的居民在历史传统上已经形成了一个“中华民族”的初步民族认同。

    中国大陆已经形成“大杂居、小聚居”的民族分布局面，五大自治区的族群分布也呈现这个特点，70年代末开始的改革开放，90年代以来的城市化，使民族融合的态势更为明显，按照都市社会学的观点，社群的消失首先是因为都市化，后来是因为郊区化造成的。根据社群主义作者的看法，和卡斯特在多个文化的观察，人们会抗拒个人化及社会原子化的过程，他们喜欢聚集在社群组织中，经过一段时间后，逐渐产生归属感，最后，变成社区及文化的认同。卡斯特认为，人们必须参与都市运动并在其过程中发现彼此共同的利益，人们以某种方式分享彼此的生活，新意义（认同）也就有可能产生。【11】中国的城市化、城镇化是中国工业化的必然结果，在未来20—30年仍然是世界上单个国家规模最大的城市化运动，这一运动必然进一步打破族群间的界线，大大促进族群融合。

    宗教信仰往往是族群认同的动力和基础。我国的宗教种类相对集中，政府认可的宗教限于佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教，以宗教认同为基础的族群认同只有藏族和维吾尔族，即使这两大少数民族，其内部尽管分为不同宗派，但是除去极少数的民族分裂分子，他们对中华民族作为一个政治共同体基本上持认同态度，当然认同的程度会因各种因素有所不同。道教、天主教和基督教是具有包容性的宗教，并不构成民族认同的基础。我国的民间宗教包括在1949年未能参加政治协商会议的宗教和新兴宗教，这些宗教除去少数如犹太教，并不构成族群认同的基础。

    按照罗伯·迪·维多的理论，民族认同的浮现是经由四套因素的历史的互动，包括（1）原初因素，例如种族、领域、语言、宗教等；（2）衍生性因素，例如交通与科技的发展、城市的形成、现代军队的出现，以及中央集权的王朝等；（3）被引发的因素，例如官定文法对语言的编成、官僚体制的成长、以及国家教育系统的建立；（4）反动性因素，即在不公正的权力结构下产生的族群认同，类似于前述的“拒斥性的认同”。【12】这些因素在我国悠久的历史上不乏其例，中华民族自1840年以来以西方发达国家为拒斥对象，建构了强大的拒斥性认同，1949年以来，我国现政府也主要以美国为拒斥对象建构了持续至今的民族认同。客观上，作为一个深受社会主义、传统的集权主义、农民政权的保守主义塑造的国家政权，对性质上完全相反的美国政府抱有一种本能的防范心理，将其构造为“假想敌”，同时，成就了一种拒斥性的民族认同。

    在时代适应性上，全球化时代的到来，文明间的交流和相互影响，美国宪政制度的广泛影响，多元认同的共存都预示了民族融和作为一种主导的民族关系模式。

    在世界范围内，现今的历史阶段有两种特殊现象：首先，多民族国家不论是想要保持其完全的自主权，还是否认自己国家构成的多元性，都面临崩溃瓦解的命运，例如前苏联、前南斯拉夫、前埃塞俄比亚、捷克，或许未来的斯里兰卡、印度、印克、尼日利亚。崩溃的结果是形成了“准民族国家”，这些准民族国家一方面在由历史所建构的民族认同的基础上拥有了主权国家的特性，另一方面要跟更大的跨国组织（如独联体国家、欧盟）分享主权。第二个现象是：有些民族虽在形成国家的门槛前驻足不前，却迫使它们的母国对它们改变或割让治权，如西班牙的加泰隆尼亚、巴斯克、法兰德斯、比法交界的瓦罗、苏格兰、魁北克等，未来有可能的还有库德斯坦、克什米尔、旁遮普或东帝汶。卡斯特称之为“民族的准国家”，因为它们不是完全形成的国家，它们只是在民族认同的基础上，获得一部分政治主权。【13】这是1997年卡斯特的观点，现在看来，有些具体的预言过时了。但是，以不同政治方式回归或实现民族认同是二十世纪民族主义运动的目标，这一点是正确的。

 

    又过了13年，世界已全面网络化了，经由因特网进入信息时代，掌握信息的数量与成本大大缩减，卫星电视将世界性事件的实况传播到世界各地，人类共享的体育盛事大大提高了人类的认同，各国发生的灾难性事件牵动全球人们的良心，同时经济管理、金融投资借助信息的畅通而趋向全球化。无论是福音的传递还是灾难的传递都大大提速，国际性组织在全球生活中扮演愈来愈重要的角色，人类生活已经冲破民族国家的界限而全球化了。在这样一个时代，国家共同体借助传统的地理疆界和法律得以维持，可是人类的视野已经打开，各国人民不再单纯是各国的公民，也是全球的公民，全球公民社会正在形成之中。在这种信息的融通和空间的挤压下，各国民族的生存空间是膨胀了还是缩小了，很难有最后的结论。

    但是，我的一个假设是人们的认同已经多元化了，穆斯林不再局限于其所在宗派的教义中，他们开始将伊斯兰教与基督教、天主教、佛教等对比，有时候他们作为朋友可能劝说希望接近宗教的我们不要进清真寺而应该去教堂。人们在国内生活中的认同也多元化了，本民族精英知识分子、娱乐明星、政治精英、企业家开始获得全国性的声誉，他们融入全国性的阶层。一个有基本信息获取能力的人已经不再局限于本族群的特殊性，而可能寻求一种普适的价值观。尽管人们可能对纽约决定在距离世贸中心遗址很近的地方建造清真寺评价不一，可是，必定对这一信息传达出的“宗教和解”印象深刻。那种基于一种原初要素而区分、界定族群的思路正在经历考验，现实的经济动力和政治民主往往成为塑造性力量。

             

    四、区域自治与民族融合的良性互动

    现代民主国家的一个基本宪法制度就是地方自治，那种依靠从上而下的科层官僚体系治理地方的集权体制，一是不符合民主原则，二是违背效率原则，三是有违分权原则，四是违反人权原则。地方自治的一个基本宪法原则就是当地居民的自身事务自决原则。

    区域自治是民族区域自治的立法原意。在我国宪法上，并没有规定普遍的全国性地方自治，而规定仅在少数民族聚居的区域实行区域自治，这就是民族区域自治制度。这种制度无疑有其合理性，但是尚需完善也是毋庸置疑的。

    我认为，落实自治是完善民族区域自治制度的根本所在。既然普通省份不是自治省份，而五大自治区及上百个自治州、自治县、自治乡镇享有法律变通权，那么这些地方的经济、政治、文化、社会政策应更为灵活有力才对，可是一些民族自治地方对上级国家机关制定的不适应本地实际情况的决定，照抄、照搬、照办的多，有针对性地作出变通规定的少。

    更为根本的是区域自治的关键机制——民主选举，区域自治的价值就在于尊重区域居民自由形成的意志，如果没有民主体制，区域自治的价值和意义难以实现，这是自明之理。区域自治地方的人大机关、政府实行普遍的民主选举，这种选举应包容区域内所有居民，由区域自治地方的人民代表大会议决所有的自治事项，由政府负责执行。

    在落实区域自治的基础上，在全国范围内实行民族融和。这种民族融和类同于美国宪法规定的各州居民法律平等保护原则，任何人都可以自由迁徙，不得因种族、民族、居住地、宗教信仰、性别等受歧视。民族融和的原则包括：（1）民族平等；（2）公民平等和社会政策平等；（3）自由迁徙；（4）自由通婚；（5）宗教自由；（6）普通话与本民族语言平等；（7）人人政治权利平等和担任公职机会平等。

    这些原则的倡导旨在形成少数民族居民的公民身份认同、统一的中华民族认同和共同国家认同。公民身份认同是基于平等的公民权与公民责任获得的认同，任何特殊待遇，包括优等待遇和差等待遇，都会消蚀公民身份认同，在汉民族和享有特殊待遇的民族之间制造隔阂和矛盾。统一的中华民族认同是建立在公民身份认同上的民族认同。经过200多年，不同种族来源的美国公民获致了统一的美利坚民族认同，这是世界史上的奇迹之一，这一奇迹是依靠美国宪法实际实行的民族融和完成的。共同国家认同也是公民身份认同的产物，一个人，无论来自何种种族、族群，只要在宪法制度下获得公民的尊严和幸福，他（她）就会认可这个宪法制度所构造的国家。

 

    在倡导民族融合、放开人口流动的同时，将“民族区域自治”转型为“区域自治”，落实区域自治制度，让自治区域制定“民主自治条例”，在不违反宪法的原则下按照自治条例运行，甚至可以制定颁布各自的区域自治基本法。依之严格实现区域自治，并将本地区的自然资源划归自治区人民代表大会支配和管理。这样，在国际上我们可以获得道义支持，敏感的民族关系也就获得改善，自治区的居民会获得自治的尊严，有利于地区的发展，有利于居民实现各种权利能力。而不是像现在中央政府一味地给予优惠政策与各种财政支持，而民族自治区居民反而没有自主的尊严。

    从个人的角度,为了实现个人选择的最大自由与平等,需要采纳民族融合的宪法性政策。从民族自决与自主的角度，允宜实行区域自治，正确处理中央与区域自治的关系，形成纵向和横向分权体制。这样，个人可以自由流动，自由融合，加大自治区域居民构成的开放度，另一方面，区域自治却不会受影响。并借鉴各国联邦制下各邦自主竞争的立法、财税体制。

    为了在民族融合与区域自治间形成良性的互动，需采用如下宪法制度：

    1. 将民族融合作为国家政策之指导性原则纳入宪法。即将宪法第4条第1款第2句修改为，“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助、融合关系。”序言第11段的相关文字作相应修改。

    2. 在公民基本权利中增加（1）迁徙与居住自由，实现迁徙与居住一视同仁原则。（2）工作(occupation)、职业(profession)与营业自由(trade)。

    3. 将宪法中的民族区域自治制度修改为区域自治制度，将宪法中的“民族自治地方”改为“区域自治地方”，明确规定中央与区域自治区的立法权限，保障各自治区的财税、资源自主支配权。

    4. 规定区域自治的原则是民主原则、平等原则和自由原则。特别要规定区域自治地方的人大、政府的构成实行民主选举，民主选举办法由其《自治条例》规定。

 

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注释：

【1】参见《列宁选集》第1卷，人民出版社1995年版，第459-467页。

【2】杨道波：《自治条例立法研究》，人民出版社2008年版，第3页。

【3】【4】施雪华：《坚持和完善中国的民族区域自治制度与政策》，《社会科学研究》2010年第2期。

【5】【6】张千帆：《从权利保障视角看族群自治与国家统一(上)》，《国家检察官学院学报》2009年第5期。

【7】杨永欣报道：《广东省长黄华华首度针对“推普废粤”表态：普通话粤语应共存》，http://www.zaobao.com/zg/zg100730_012.shtml

【8】【11】【13】曼纽尔·卡斯特：《认同的力量》，夏铸九、黄丽玲等译，社会科学文献出版社2003年版，第2-4页、第69页、第58-59页。

【9】费孝通：《中华民族的多元一体格局》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）1989年第4期。

【10】林齐模：《从汉族国家到中华民族国家——孙中山民族建国思想的发展》，《云南社会科学》2008年第6期。

【12】Rubert de Ventos, Xavier(1994) Nacionalismos: el laberinto de la identidad, Madrid: Espasa-Calpe.转自曼纽尔·卡斯特：《认同的力量》，夏铸九、黄丽玲等译，社会科学文献出版社2003年版，第34-35页。

 

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