翁开心

 

    前不久，才拜读到国家宗教局王作安局长的美文《关于中国当代政教关系》[1]，文章客观地道出了我国政府对政教关系的考量和具体难处，文末诚恳地邀请对于我国政教关系模式问题的研究和思考。近几年做了一点政教关系方面的研究，所以，我很有感触发表一点反馈性文字，盼望能抛砖引玉，引起更多对于此问题的思考和关注。

 

    一、宪法性原则还是行政目标

    在讨论我国政教关系时，首先要明确一个论域的问题：我们谈的是作为政治合法性基础的政教关系还是政府行政处理政教问题的具体政策和目标？为什么论域很重要呢？因为从法治国家的视角看，首先，宗教自由作为基本宪法权利在法学家和政治哲学家称为“首要的善（primary goods）”之列，[2]具有优先性，应当赋予其一种强意义上的权利定位，即是一般的行政利益不能僭越的“王牌”权利，[3]也就是说，这样的权利不受政府行为的特定理由和考量所支配，诸如集体利益（general interests）、共同体的目标、多数人的偏好等等。其次，宪法性原则是要划定权力的界限，为具体的权利保护提供有实践力的根据、指引具体的立法和司法。正如王局长文中所论，政教和谐是一个价值追求，作为一种抽象的价值追求，“政教和谐”缺乏法律上的可操作性。就法律实践而言，寻求宪法的司法化或者说可实践性是本国法治发展的一个重要进程，[4]如果以“政教和谐”代替“政教分离”来作为宪法性原则，那么，无疑会在缺乏实践性的宪法实施状况一端又加了一个砝码。举一个例子，就2010年10月发生的中国代表被阻止出境参加世界基督教大会事件而言，如何运用政教和谐原则来定纷止争呢？如果“和谐”不是政教分离和充分尊重公民宗教自由权的结果，那么，它不但不能为政府认定的利益和公民权利的冲突提供符合法治理念的指引，相反，还可能为本来就处强势的政府利益（不论这个利益是否事实上存在）增加了砝码。综上所述，“政教和谐”可以作为很好的行政理想和目标，却不能上升为关乎政治合法性的宪法性原则。

    在理论上，“依法治国”不是指简单地依据“法律条文”治国；在现代公共语境里，法或者法律这个词本身就有尊重公民权利、维护社会正义的精神取向，有许多“看不见的”规则作为共识性基础。虽然，我国宪法条文里没有“政教分离”这样的字眼，但是，宪法36条明确规定了公民的宗教信仰自由，表达了宗教与国家职能分离和互不干预之意；王局长也在文中肯定了政教分离原则是我国政教关系的基础。而且，1999年3月15日，我国在宪法修正案中确立了依法治国的原则，2004年3月，将“国家尊重和保障人权”条款和推动“政治文明”的发展写入宪法。这些宪法修正表明，我国已经认同了当代法治的上述共识性理念，包括政府政策和目标不能僭越基本的宪法权利，当然包括宗教自由权。因此，从法治国的视角看，对于王局长文中“以政教分离原则为基础，以政教和谐为价值取向”，应当进一步这样阐释：即在遵循政教分离的宪法原则和保护宗教自由权这一基本宪法权利的前提下，政府行政处理具体政教问题追求“政教和谐”的目标。

 

    二、政治现实还是理想模式

 

    根据上文，接下去，我们应当将论域限定在政府处理涉及政教关系的具体问题之行政模式这个范围。那么，进一步需要明确的是：我们是要概括我国政府处理政教关系的行政工作现状，还是寻求一个作为改革方向的理想行政模式？

    如果我的理解没有错，王局长撰文是为我国政府处理政教关系问题探寻一条通路和一个方向，一种“与中国特色社会主义相匹配、具有自身鲜明特征”的新型政教关系应当是改进当前状况的理想行政模式。追求“和谐”，说明现实中还有一些不和谐的地方。当然，与过去的历史时期相比，目前是一个比以往都宽松与自由的环境，然而，不可否认，现行的政府宗教管理工作还存在着一些侵害基本自由的制度和做法（详见本文第四部分）。比如，基督徒学生团契就不能像其他学生活动团体一样自由和公开。

    正如王局长提到的，“我国是社会主义国家，作为执政党的中国共产党以马克思主义为指导，主张无神论”[5]，这是造成政府处理政教关系问题之难的一个重要原因：追求法治国理念和政治文明的行政权力如何能保持宗教中立，摆脱无神论的先入为主影响，客观公允地平等尊重和保护无神论者和有神论者的宗教自由权呢？

 

    三、政教和谐的起点：解放思想、转变观念

    面对上述难题，形成一个避免触及政教分离和保护宗教自由权利的宪法高压线的政教和谐行政模式，得从我国政治习惯和观念的转变开始。

    首先，是宗教问题“脱敏”。 [6]“信仰上互相尊重，政治上团结合作”本身是无可非议的，但是，把个人信仰和“政治”相提并论是一个特定历史时期遗留下来的思维习惯的体现。一方面，因为我国执政党在宗教问题上主张无神论思想这一特殊性；另一方面，某些宗教的传播与外来侵略的历史同步等因素，所以，群众或者公民的信仰选择常常被与意识形态或者公共安全联系在一起，形成了在我国涉及终极价值和个人信仰选择的宗教问题成为敏感的政治问题的特殊政治习惯。这就是为什么，普通学生追求个人信仰的经历有可能会遭遇国家安全部门介入的情形，比如，国安工作人员找校园团契成员谈话。

    然而，21世纪的今天，中国不但是一个经济大国，而且开始建立和追求完善的政治制度文明，为国际社会瞩目的一个强大国家，我们不应当再背负受伤的民族心理包袱，应当彻底从历史上的阴影中走出来，将宗教还原为文化的范畴，以一种平常的心态对待公民的宗教信仰问题。进一步，从功利的角度讲，脱敏了就提高了政府的行政效率、节约行政资源，使公共财政用在更合理的方面。从应然的角度讲，脱敏了，法律才能在宗教问题上发挥有效作用，才不会动不动就将宗教问题与政治、国家安全联系起来，而是将其还原为日常的公民权利问题，如此，信仰者的正当权利和法律维权才有可能实现。

    其次，由“非常政治”观念向“日常政治”的转变。如前述，宗教问题在我国之所以不能脱敏，一个最重要的原因是我们依然受“非常政治”也就是革命时期的观念与制度习惯的影响，所以，尽管我们早已经进入“日常政治”时期，有比较完善的成文宪法和法律制度，确立了现代政治文明和法治的努力方向，经济繁荣、社会稳定，但是，政府政治和行政却常常带着非常政治时期的思维习惯和行为方式。因此，执政者应当清楚地认识到这一客观事实，理性地抛弃非常政治时期遗留下来的观念。只有这样，政府才可能在现实中改变行事方式，遵循法治国家和法治社会的轨迹，对于日常的政府和宗教问题，也就是说当有冲突和纠纷时，以法律途径而非政治方法和行政政策为救济。

    第三，全球化的视野和胸怀。随着经济全球化，各国之间的社会经济文化交流十分频繁和紧密，公民个人和公民社会的国际交往亦势不可挡，信教群众和宗教组织也是如此。只有宗教“脱敏”了，那么，这些日益丰富的国际交流才不会上升为“危害国家安全”的事情，才能还原为公民个人和非政府组织（NGO）的日常活动了。

 

    法治的重心首先是防止公权力侵害公民权利，所以，从法治的视角来看，建立以政教分离原则为基础、以政教和谐为价值取向的新型政教关系行政模式，意味着保护公民的宗教自由权利和控制宗教行政权力。下文将以基督教为例，提几点实现政教和谐的行政模式需要解决的具体问题。

    （一） 保护权利方面

    第一，平等权，即平等对待有神论者和无神论者、信教群众和不信教群众，平等对待各个宗教。尽管执政党主张无神论的宗教思想，但是，既然法治和政治文明是我国宪法理念和执政党的制度目标，那么，在党外、在公共领域中，使有神论者受到无神论者一样的同等尊重和对待就成为一个必然的要求，比如，如果遵循该平等原则，那么，公务员录用中的党员优先规则就会受到挑战。就平等对待各个宗教而言，如上文所述，基督教在近代史上的外来性使它相对于其他四大宗教在政治上格外敏感（当然佛教和伊斯兰教在历史上也是外来的），所以，造成事实上它常常不能与其他四大宗教一样受到平等待遇。

    第二，表达和实践信仰的自由。如果将宗教信仰归回文化形式，那么，基督教团体应当和其他宗教组织、群众文化团体一样，成为校园、社区、社会里公开活跃的角色，为自己做“广告”、举行街头布道、发展基督教传媒事业等等；基督徒与其他公民同样是支持公共财政的纳税人，有权自由地使用其他组织和文化团体可以使用的场地进行相应活动。比如，校园团契应当受到与其他校园团体一样的平等对待，包括登记为学生活动团体、使用学校的学生活动中心等。有学者曾撰文，建议让基督徒学生团契像北大禅学社那样的文化团体来登记，为学生了解基督教增添一条合法、阳光的管道，[7]这是一个既体恤到学生基督徒的合法诉求又体谅了政治难处的好建议，具有避免信仰自由无法受到应有的尊重和保障、以及改变违宪的政治习惯的双赢效果。

    再如，尊重和保护监狱服刑人员等剥夺政治权利的公民的宗教自由。如同其他服刑人员的活动团体、针对服刑人员的帮教机构一样，应当允许成立服刑人员之间基督教团体和针对服刑人员的宣教机构及其自由活动。

    第三，家庭教会的法律地位。近年来，众多的家庭教会一直寻求合法登记，但是，却因为要通过“三自”登记这个隐性规则而被否决，行政复议失败。我国现行《宗教活动场所设立审批和登记办法》第三条之规定[8]在政府一方看，意味着设立宗教活动场所要由已经存在的、政府承认的合法宗教组织提起。比如，对于基督新教而言，设立地的县、市、省、自治区、直辖市、全国性的宗教团体就是相应的基督教三自爱国运动委员会和基督教协会（简称“两会”）。然而，一些基督徒及其团体在信仰上不能接受和认同“三自”的神学观点，因此，对他们来说，如果必须通过两会登记，就意味着要在信仰纯正和合法性之间作艰难的选择。这样，要么放弃登记、要么不愿意通过三自登记；在本文前述历史遗留的思想观念下，两者都可能会被认定为“政治不合作”。然而，对于基督徒而言，这样的选择纯粹是为了他们心里所认为的纯正信仰的宣信（confession of faith）而不是“政治宣言（political declaration）”，[9]所以，这种“异议”和“反抗”是真正出自良心的[10]，政府的行政否决事实上违背了对宪法权利的合法保护。

    第三，“三自”体系下的教会之自治和自由发展。比如，布道信息、神职人员的任免属于教会自己的事情，不受政府行政的干预；教会建堂不应当受到审批制度的阻拦和限制，政府行政应当尊重和保护教会的自由发展，取消各种违背政教分离和宗教自由的相应制度和习惯。

    第四，诉权和其他救济权利获得充分保障。诉权是救济权利的权利，如果没有充分保障诉权，就会使权利人受到双重侵害。因此，充分尊重和保护宗教人士对相应纷争和侵害其权益的政府行政行为的诉权十分重要。这一点同样离不开上文提及的“脱敏”，因为只有在这些前提下，基督徒和其他宗教人士在体制内维权才可能实现，否则，法律维权的努力又会被上升为“危害国家安全”的行为而受打击。可见，相应的诉权能否充分践行是我国政教问题实现非政治化、实现由法律调整的标志。

    又如，上文提及的家庭教会寻求登记失败问题，因为我国是法官相对消极的成文法国家，法官不能对行政和立法进行违宪审查，所以，当行政复议失败后，家庭教会很难找到其他救济途径。在现有条件下，法律方面唯一能期待的，是制定规章的行政机构自动作出修改或者其上级部门撤销相应规定，[11]或者通过全国人大制定一部位阶更高的法律使不适当的行政规章及其他相关行政法规失效。

 

    （二）控制权力方面

    上文提到的每个权利保护之实现都需要政府行政的相应尊重和恭让，每一点都对应着行政权力的相应控制。从法治国的视角看，行政权最小化是现代法治国家的一个重要理念，政府对于宗教问题的行政也是如此。

    一方面，需要行政让位于社会，即使宗教团体和其他非政府组织实现充分的自治。如王局长文中所论，政府依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行管理，那么，控制权力的起点需要明确什么是应当进行管理的“国家利益”和“社会公共利益”，应当对“国家利益”和“社会公共利益”、以及“涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务”其进行明确、合宪的法律解释，以划定行政权的领域。

    另一方面，需要行政让位于立法、司法，最大限度地取消和减少行政审批、行政许可的范围，由法律来规范和调整宗教问题[12]。在政府权力面前，公民个人是弱小者，如何能避免以强压弱达成的“和谐”呢？在这样的情势中，中立的法律和独立的司法机关就可以发挥优势了，尤其是在政府利益和公民权利冲突时以及相应的政教纠纷发生后。

    总而言之，“政教和谐”的新型政教关系行政模式以如何促进行政相对人宗教自由权的充分保障和实现，而不是干预和控制行政相对人的自由，为宗教行政工作的日常指针。

 

    综上所述，实现政教和谐的行政模式不是一个简单的问题，牵动着政治习惯、执政理念的改变，也依赖于相应法律的发展及司法机构的充分独立和受尊重。在立法上，对于宪法36条进行宪法解释或者修正，由全国人大制定一部全面的《宗教法》则在所难免；就司法实践而言，需要我国公检法机关的独立和公正执法，基本宪法权利维权的充分发展及律师权利的充分保护等等法律环境的配合。正因为如此，政府如何处理政教关系、或者说政府处理政教关系的行政模式这个问题，成为我国实践政治文明和法治国理念绕不过去的一个重要关卡。

    怀着促进理解和沟通的善良动机进行公共对话，无疑是排除万难来推进上述理想的第一步，因此，盼望更多的仁人志士加入这场对话。如同一个人需要塑造赦免（forgiveness）、宽容(tolerance)和友爱(fraternity)的品格一样，一个民族、一个国家也是如此。实现政教和谐的行政模式，需要我们赦免历史上伤害我们的民族和国家，忘记背后、努力面前，宽容与执政党持不同宗教观念的信仰者，爱从而平等地尊重每一位公民。也只有在赦免、宽容和友爱的氛围中，才可能兴起一场真实有效的对话。

 

           

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