孙恪廉

 

 

    我国宗教立法相对滞后，适用法律处理西部宗教问题时，注意政策与法律的衔接、国内法与国际法的结合，不仅应结合中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》、《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》，还要衔接我国加入的国际条约。

 

                                         一

    国际人权法，即人权的国际保护，是指为促进和保证人的基本权利和自由得到普遍尊重和实现的国际法原则、规则和制度的总称。国际人权法的基本文件包括：对国际人权法的发展起着不可替代的指导和规范作用《联合国宪章》、1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》、1966年通过的《经济、社会、文化权利国际公约》与《公民权利和政治权利国际公约》、1966年12月通过《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》、1968年5月第一届世界人权大会通过的《德黑兰宣言》、1993年6月第二届世界人权大会通过的《维也纳宣言与行动纲领》、联合国大会于1981年11月25日通过的《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》。另外，还有一些涉及消除种族歧视、废除奴隶制度、保护少数和处于不利境遇的人的人权等专门领域国际人权法保护文件。

    目前，中国已加入二十一个国际人权公约。积极参与联合国保护人权的活动，加强人权领域的国际对话与合作，是中国对待国际法的基本态度。同时反对利用人权作为推行其外交政策的工具，干涉别国内政。国际人权法具有广泛性和多样性的特点，人权本身也是一个带有强烈政治色彩的法律范畴，受各国政治、经济、文化等因素的影响直接，往往因时因地而异。不同历史时期、不同种族特点、不同民族文化、不同国家的政治传统，对人权的内涵和外延总是出现差别不等的各自解释。重视由于各国历史、民族传统、经济条件和社会发展不同，以及道德和价值观念不一致而对人权的行使、保护、范围和要求上的差异，不赞成将不同国家法律在人权问题规定的差别作为衡量其它国家人权状况的根据，反对以某一国家或地区的法律模式强制推行于其它国家或地区。中国政府的这一考虑，与联合国制定《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》（以下简称《宣言》）的宗旨的其中一个考虑是一至的：“考虑到对人权和基本自由的漠视和侵犯，特别是对思想、良心、宗教或任何信仰等自由的权利的漠视和侵犯，已经直接或间接地给人类带来了战争和巨大的痛苦，尤其是在被利用来作为外国干涉他国内政的手段，以及煽起民族间和国家间的仇恨时更是如此”。

 

                                         二

    通过对《宣言》与我国《宗教事务条例》（以下简称《条例》）就相关内容的对应比较，能够在相当程度上反映出中国宗教状况。

    按照《宣言》关于“人人皆应享有思想、良心和宗教自由的权利”，考虑到人人有表明自己选择的宗教或信仰的自由，其所受限制只能在法律所规定以及为了保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的范围之内，联合国的《宣言》规定了九项有关思想、良心、宗教或信仰等方面的自由权利，并要求将宣言所列的各种权利和自由应列入国家立法中，务使实际上人人都能享有这些权利和自由。

以下是中国相关法规与《宣言》中九个层面宗教活动自由的全方位对应扫描。

    “（ａ）有宗教礼拜和信仰集会之自由以及为此目的设立和保持一些场所之自由。”这是关于宗教活动的自由权利和宗教活动场所的自由权利的规定。

    宗教活动自由权利，依照我国《条例》的规定，在中国表现为如下形式：“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”对信教公民个人或家庭内的宗教活动未作限制，但对信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所（寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所）内举行，由宗教活动场所或者宗教团体组织，由宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员主持，按照教义教规进行。并要求“宗教活动场所应当防范本场所内发生重大事故或者发生违犯宗教禁忌等伤害信教公民宗教感情、破坏民族团结、影响社会稳定的事件。”为了使宗教活动与社会其它领域的协调，对跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动，或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动，《条例》规定要向大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起１５日内作出批准或者不予批准的决定。还要求大型宗教活动举办地的乡、镇人民政府和县级以上地方人民政府有关部门应当依据各自职责实施必要的管理，保证大型宗教活动安全、有序进行。

    中国政府还颁布了《境内外国人宗教活动管理规定》，尊重在中国境内的外国人的宗教信仰自由，保护外国人在宗教方面同中国宗教界进行的友好往来和文化学术交流活动。外国人可以在中国境内的宗教活动场所参加宗教活动，可以应省级以上宗教团体的邀请讲经、讲道，可以在县级以上人民政府认可的场所举行外国人参加的宗教活动，可以邀请中国宗教教职人员为其举行洗礼、婚礼、葬礼和道场法会等宗教仪式，可以携带自用的宗教印刷品、宗教音像制品和其他宗教用品进入中国国境。外国人在中国境内进行宗教活动，应当遵守中国的法律、法规。

    关于宗教活动场所设立和保持的自由，与世界上一些国家一样，中国的宗教团体和宗教活动场所需依法向政府履行登记手续。宗教活动场所申请登记应具备基本的条件，这些条件包括：宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定。 任何组织或者个人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度，以及其他损害国家利益、社会公共利益和公民合法权益的活动；各宗教坚持独立自主自办的原则，宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配。宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往；其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件；有固定的处所和名称，当地信教公民有经常进行集体宗教活动的需要，即有经常参加宗教活动的信教公民；有拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员；有信教公民组成的管理组织；有管理规章；有必要的资金；布局合理，不妨碍周围单位和居民的正常生产、生活。有合法的经济收入。对不完全具备设立条件或在管理上存在一些突出问题的宗教活动场所政府部门予以暂缓登记或临时登记。对那些不具备登记条件的，如非法占用土地，违反城市规划法规，私自建立宗教设施的；假冒宗教教职人员擅自设立的；打着宗教的招牌，进行“驱魔赶鬼”等迷信活动的处所等，政府部门则不准予登记。宗教活动场所一经依法登记，便获取合法地位，其合法权益受到保护；遇有侵犯其权益的行为，宗教活动场所管理组织有权向政府有关行政机关申诉，直至向人民法院起诉，寻求行政和法律保护。对基督教教徒按照宗教习惯，在自己家里举行以亲友为主参加的祷告、读经等宗教活动(中国基督教习惯称之为“家庭聚会”)，不要求登记。

    “（ｂ）有设立和保持适当的慈善机构或人道主义性质机构的自由。”修路搭桥、慈悲济世，当是中国宗教古已有之的传统。《条例》对此的规定是：“ 宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业，所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理，用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。 ”

    “（ｃ）有适当制造、取得和使用有关宗教或信仰的仪式或习惯所需用品的自由。”《宗教事务条例》第三十五条规定：“宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠，用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。”授权性规范同时存在的规定还有：“宗教团体、宗教活动场所应当向所在地的县级以上人民政府宗教事务部门报告财务收支情况和接受、使用捐赠情况，并以适当方式向信教公民公布。”

    “（ｄ）有编写、发行和散发有关宗教或信仰的刊物的自由。”《条例》第七条：“宗教团体按照国家有关规定可以编印宗教内部资料性出版物。出版公开发行的宗教出版物，按照国家出版管理的规定办理。”与此同时，要求涉及宗教内容的出版物，应当符合《出版管理条例》的规定，并不能含有破坏信教公民与不信教公民和睦相处的、破坏不同宗教之间和睦以及宗教内部和睦的、歧视、侮辱信教公民或者不信教公民的、宣扬宗教极端主义的、违背宗教的独立自主自办原则的内容。

    “（ｅ）有在适当的场所传播宗教或信仰的自由”《条例》规定，宗教活动场所内可以经销宗教用品、宗教艺术品和宗教出版物。 经登记为宗教活动场所的寺院、宫观、清真寺、教堂（以下称寺观教堂）按照国家有关规定可以编印宗教内部资料性出版物。自八十年代以来，中央政府对西藏专项拨款2亿多元人民币，用于维修、修复著名的布达拉宫、大昭寺、札什伦布寺、桑耶寺等寺庙。此外，国家还专门拨款，支持佛教界整理出版了藏文《大藏经》等重要藏语系佛教典籍，还支持佛教界在北京和拉萨分别开办了中国藏语系高级佛学院和西藏佛学院。《条例》还有关于“全国性宗教团体可以根据本宗教的需要按照规定选派和接收宗教留学人员。”

    “（ｆ）有徵求和接受个人和机构的自愿捐款和其他捐献的自由。”《条例》对这个方面的自由权利也规定得相当到位：“宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业，所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理，用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。” 但也作出了一定限制：“宗教活动场所可以按照宗教习惯接受公民的捐献，但不得强迫或者摊派。” 禁止非宗教团体、非宗教活动场所组织、举行宗教活动，接受宗教性的捐献，以充分维护宗教组织和宗教团体的庄严性。

    “（ｇ）有按照宗教或信仰之要求和标准，培养、委任和选举适当领导人或指定领导接班人的自由。”这种自由权利，在《条例》中通过以下程序得以实现：宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。藏传佛教活佛传承继位，在佛教团体的指导下，依照宗教仪轨和历史定制办理，报设区的市级以上人民政府宗教事务部门或者设区的市级以上人民政府批准。天主教的主教由天主教的全国性宗教团体报国务院宗教事务部门备案。宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职，经本宗教的宗教团体同意后，报县级以上人民政府宗教事务部门备案。宗教教职人员主持宗教活动、举行宗教仪式、从事宗教典籍整理、进行宗教文化研究等活动，受法律保护。

    “（ｈ）有按照自己的宗教和信仰的戒律奉行安息日、过宗教节日以及举行宗教仪式的自由。”《条例》明确规定：“国家依法保护正常的宗教活动，维护宗教团体、宗教活动场所和信教公民的合法权益。”中国政府在致力于促进少数民族地区经济、文化、教育等各项事业的进步，提高包括信教群众在内的广大少数民族群众物质文化生活水平的同时，特别注意尊重少数民族的宗教信仰，保护少数民族文化遗产。对各民族包括宗教文化在内的文化遗产和民间艺术进行普查、收集、整理、研究和出版。国家投入大量资金用于维修少数民族地区具有重要历史、文化价值的寺庙和宗教设施。

 　在西藏，信教者家中几乎都设有小经堂或佛龛，每年到拉萨朝佛敬香的信教群众达百万人以上。西藏处处可见从事佛事活动的信教群众，到处悬挂着经幡，堆积着刻有佛教经文的麻尼堆。一年一度的雪顿节中的宗教活动及传统的马年转冈仁波钦、羊年转纳木错湖等宗教活动，都得以正常进行并受到社会各方面的尊重。活佛转世是藏语系佛教特有的传承方式，得到了国家的承认和尊重。1992年，国务院宗教事务局批准了第十七世噶玛巴活佛的继任。1995年，中国严格按照宗教仪轨和历史定制，经过金瓶掣签，报国务院批准，完成了十世班禅转世灵童寻访、认定以及第十一世班禅的册立和坐床。鉴于历史上的藏语系佛教大活佛在西藏社会生活中的特殊地位，中国的明代、清代逐步将活佛转世纳入了中央政府管理和国家典章法制范围内。1792年，清朝政府颁布法令，对呼图克图以上大活佛实行“金瓶掣签”，之后形成历史定制，并固定为藏语系佛教的宗教仪轨。经“金瓶掣签”认定的活佛转世灵童须报请中央政府批准后，方能正式继位。少数情况特殊者也需报请中央政府批准后方可免予掣签。“金瓶掣签”既坚持了中央政府的最高权威，维护了国家主权，又在宗教上体现了释迦牟尼的“法断”。从1792年至本世纪，在藏语系佛教大活佛转世系统中，有70多位转世灵童是经过“金瓶掣签”认定后报中央政府批准的。因此，大活佛转世经由中央政府批准，是藏语系佛教宗教仪轨和历史定制，是维护藏语系佛教正常秩序的关键。

    中国政府尊重和保护穆斯林群众的宗教信仰自由和风俗习惯。对穆斯林的朝觐，政府有关部门提供了各种服务，受到穆斯林的称赞。八十年代以来，中国赴麦加朝觐的穆斯林有4万多人。中国政府也十分尊重信奉伊斯兰教的少数民族的饮食习惯和丧葬仪式，制定生产清真食品的法规，开辟穆斯林公墓。近年来，中国司法机关依法审理了有关出版物严重伤害穆斯林宗教感情的案件，维护了穆斯林的合法权益。《条例》还就我国伊斯兰教信教群众的朝觐事宜作出了规定：“信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。”

    “（ｉ）有在国内和国际范围内与个人和团体建立和保持宗教信仰方面的联系的自由。” 《条例》规定“宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员在友好、平等的基础上开展对外交往”，同时强调各宗教坚持独立自主自办的原则，宗教团体、宗教活动场所和宗教事务不受外国势力的支配。还要求其他组织或者个人在对外经济、文化等合作、交流活动中不得接受附加的宗教条件。

 

                                          三

 

    围绕公民宗教信仰自由和公民宗教活动自由的法律保障，中国国内法与国际法在基本精神、主体内容总体上是一致的，在很多的环节上也是非常吻合的。当然，所有这些不排除它们之的差异，毕竟这二之间是个别和一般、普遍和特殊、共性和个性的关系。

    国际法是面向全球不同文化、不同文明形态、不同种族、不同民族国家、不同社会制度，作出的一般性原则规定，任何一个国家都不可能在内容上一成不变、在制定过程上一蹴而就、在立法结果上一劳永逸地照搬照抄国际法的规定。以往，我们在政治意识形态、社会制度体制上的照搬照抄，曾经吃尽苦头。今天在法律制度的建设中，决不能重蹈覆辙。中国政府尊重国际社会在宗教信仰领域公认的原则，认为这些原则必须与各国具体情况相结合，并通过各国的国内法律来实施。中国政府反对在宗教领域搞对抗，反对利用宗教干涉别国内政。

 

    从目前的立法现状看，在公民宗教信仰、宗教活动的法律保护上，我国法律与国际法之间的差异，主要表现在一些非主要方面：

    其一，考虑到我国非信教人员数量众多，对信教自由与不信教自由一视同仁地予以保护。各国的历史、文化和国情不同，这决定了各国保护宗教信仰自由的实践会有不同的特点。中国在强调保护信教自由时，也强调保护不信教的自由，把两者置于同等重要的位置，从而在完整意义上体现了宗教信仰自由。中共中央1982年第19号文件《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》规定宗教信仰自由政策的基本内容是：“每个公民既有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里面，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去不信教而现在信教的自由，也有过去信教而现在不信教的自由。” 宗教信仰是公民个人的私事，而建设一个富强、民主、文明的社会主义现代化国家，维护国家的主权和民族的尊严，是包括信教和不信教群众在内的中国各族人民的共同目标和根本利益。因此，信教和不信教的人们可以做到政治上团结合作，信仰上互相尊重。

    其二，以怎样的形式，实现教育促进各宗教集团的了解、容忍和友谊，我国国内基本上未涉及。《世界人权宣言》第二十六条第一款第二项规定：“教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。教育应促进各国、各种族或各宗教集团的了解、容忍和友谊，并应促进联合国维护和平的各项活动。”我国宗教立法继承了资产阶级革命的结果，实行政教分离，同时也实行宗教与教育的严格分离，除了宗教团体、宗教组织开办的宗教学校，所有的宗教都不能利用国民教育、公共教育资源宣传自己的教义。又加之，中国半个多世纪以来单纯的无神论宣传，人们的宗教知识处在或有或无的自发状态。这一状态客观上使得信教群众与非信教群众之间、信仰不同宗教的信教群众之间，由于缺乏彼此的了解，容易形成心理距离和文化隔膜，当然，彼此之间理解不多，因误解而发生冲突的概率便于无形中增大。以往，我国发生的多起因辱教读物引发的宗教突发事件，就是因为宗教知识贫乏而对宗教全然无知造成的，并且，肇事者无一例外地还都是知识分子。对此现象，以怎样的立法规定，使之既能实现政教分离，又能实现《世界人权宣言》规定的“教育应促进各国、各种族或各宗教集团的了解、容忍和友谊”，是个值得思考的问题。

    其三，关于未成年人信教问题。被称为世界人权三大公约之一《公民权利和政治权利国际公约》，在宗教自由问题上，与《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》的规定大同小异。《公民权利和政治权利国际公约》第十八条第四款涉及至未成年人的宗教信仰问题：“本公约缔约国承允尊重父母或法定监护人确保子女接受符合其本人信仰之宗教及道德教育之自由。”《经济、社会和文化权利国际公约》第十三条（教育之权利）第三款亦涉及未成年人的宗教信仰问题：“本公约缔约各国承担，尊重父母和（如适用时）法定监护人的下列自由：为他们的孩子选择非公立的但系符合于国家所可能规定或批准的最低教育标准的学校，并保证他们的孩子能按照他们自己的信仰接受宗教和道德教育。”我国有关方面的法律法规尚未直接提及未成年人的宗教信仰问题。只是以往曾经出现过不能带未成年人进入宗教活动场所参加宗教活动的规定。不过，现在《条例》中关于宗教活动场所内容中，已经没有了这个规定。

 

    总体看，我国有关宗教方面的立法，还有向我国加入的国际公约靠拢的空间，一些环节和程序还依赖于原则性规定。上述法律法规、政策规定之外，我国还有其它行政法规规范及部门规章和民族自治地方条例，为保障公民信仰自由权利在社会各领域中的实现，做了规定。这些规定，一方面，从行政管理上看，在“宗教事务”与“宗教团体内部事务”的外延区分上、有关宗教问题若干行政审批的“刚性”与“柔性”的把握尺度上、“管理就是服务”如何在宗教事务管理上体现、拓展宗教组织自养途径等许多方面，还有向我国加入的国际公约靠拢的空间。另一方面，从管理相对方看，对于宗教行为自由权利，无论是何种行使主体，都须把“维护人民利益，维护法律尊严，维护民族团结，维护祖国统一”作为基本准则。如同任何自由都有其边界一样，“四个维护”就是任何组织、社团和个人行使宗教活动自由权利的“度”，也是在保障这一权利方面，政府行政部门“有为”与“无为”的“度”，它既是对民族群众宗教行为作静态定性的标准，又是在动态演化过程中，控制、引导宗教活动向好的方面转化的总的准则。