徐玉成
“政府依法对宗教事务进行管理”的概念，是中共中央在［1991］6号文件中提出来的，其完整的表述是：“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。政府依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益，保护宗教教职人员履行正常的教务活动，保护信教群众正常的宗教活动，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”（《新时期宗教工作文献选编》第216页，中央文献研究室编，宗教文化出版社1995年出版）
根据上述规定，全面正确理解“依法对宗教事务进行管理”的涵义，必须注意弄清如下几个问题。
1.“管理”一词的中西概念如下：
(1)“管理”一词的中文概念是管制、统辖、总理、控制的意思。如《战国策·秦三》：“淖齿管齐之权。”《史记·七九范雎传》：“李兑总管赵，囚主父于沙丘。”后引申为管理区域。随着社会的发展，管理一词的涵义有了很大扩展，除了上述固有涵义外，还扩展到对国家的管理、企业管理、财务管理、城市管理、社会秩序管理等。
(2)“管理”一词的英文是Control，含有管理、控制、操纵、管制的涵义。“宗教事务”一词，指的是宗教的事务，主要是宗教的教务。“依法加强对宗教事务的管理”，译成英文的意思就是“依法强化对宗教的事务（教务）之管理或控制。”这样“对宗教事务进行管理”的提法，在国际上容易被误解为是宗教信仰不自由，容易对我国的宗教政策造成误解，造成不良的影响。当前我国为了加入关贸总协定，有许多贸易政策、制度、法规逐步与国际社会接轨。加入关贸总协定后，我国在国际社会上的作用越来越大，希望在宗教问题上，特别是在一些容易引起国际社会误解的提法上，最好慎重使用，避免在对外交往中引起国际上一些不必要的麻烦，授人以柄，给人以攻击的口实。影响我国在国际社会中发挥更大的作用。
2.根据上述分析，为了避免对“依法对宗教事务进行管理”的提法产生歧义，发生误解，必须对其有一个精确的界说，形成共识，避免造成认识上的不一致和贯彻实施中的混乱。中共中央［1991］6号文件中对“依法对宗教事务进行管理”的涵义作了严格、科学的界定，文件指出：“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督”。其涵义如下。
(1)依法对宗教事务进行管理的主体是政府主管宗教的部门，而不是文物、园林、旅游、城建等部门或者是风景名胜管理机构。这是首先明确的，有的地方把风景名胜管理机构内部设立主管宗教的机构，显然是违反中央文件规定的。
(2)依法对宗教事务进行管理的对象，不是宗教，不是宗教活动，也不是信教群众和宗教教职人员，而是“有关宗教的法律法规和政策的贯彻实施”，这一界说彻底排除了这一提法是对宗教进行管制、控制和操纵的涵义，消除了误解。这是中共中央［1991］6号文件在宗教方面重大政策性提法上作出的贡献。与过去曾经出现过的“国家对宗教进行管理”或者“国家加强对宗教活动的管理”等不确切的提法有原则区别。
3)“依法对宗教事务进行管理”的内容和形式是“行政管理和监督”，也就是说，由于宗教问题涉及面很广，那么在有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施的过程中，不仅涉及到政府宗教事务部门与宗教团体这两个方面的关系，而且还涉及到公民、法人及其他社会组织（包括其他政府部门）与政府宗教事务部门、宗教团体的关系；政府宗教事务主管部门也存在是否正确贯彻执行有关宗教的法律、法规和政策的问题。面对如此多重的关系，“依法对宗教事务进行管理”的涵义就形成了一个内容丰富的多重格局。而不是只有政府宗教事务部门对宗教团体这样一元和单向格局。即是：政府宗教部门不仅对宗教团体是否在法律、法规和政策范围内活动进行行政管理和监督；而且对公民、法人及其他社会组织是否违反有关宗教的法律、法规和政策，是否侵犯侵犯宗教界合法权益的行为实行行政管理和监督；同时，政府宗教事务部门对自身及其相应的下级机关能否正确贯彻执行有关宗教的法律、法规和政策实行严格自律和监督；另外，还要自觉接受宗教团体以及公民、法人和其他组织对有关宗教的法律、法规和政策是否得到正确的贯彻实施进行监督。可见，这种依法对宗教事务进行管理的活动是多元的和双向的，为政府宗教事务工作逐步走向民主化与法制化奠定了理论政策基础。这一理论政策导向，在1994年1月31日国务院发布的《宗教活动场所管理条例》中得到体现，《宗教活动场所管理条例》第十六条规定：“当事人（指宗教活动场所，笔者按）对处理决定不服的，可以依照有关法律、法规的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。”2004年月11月30日发布的《宗教事务条例》第三十八条规定：“国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”第三十九条规定：“强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，或者干扰宗教团体、宗教活动场所正常的宗教活动的，由宗教事务部门责令改正；有违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。”“侵犯宗教团体、宗教活动场所和信教公民合法权益的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 第四十六条规定：“对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一系列规定明确授权宗教团体对政府宗教事务部门和其他行政机关的行政行为不服的，可以实行监督。
3.依法对宗教事务进行管理的任务和范围。
要体现在以下三个方面：
(1)依法对宗教事务进行管理的首要任务是保护合法，即“政府依法保护 宗教团体和寺观教堂的合法权益，保护宗教教职人员履行正常的教务活动，保护信教群众正常的宗教活动”等“三个保护”。充分体现了宗教事务管理的首要宗旨。
(2)依法对宗教事务进行管理第二个任务是：制止非法，即“防止和制止不法分子利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。”这里特别注意以下几点：
①文件规定管理的方法和手段是“防止、制止和抵制，”而不是其他任意方法和手段。
②管理的对象必须是“不法分子”和“境外敌对势力”。不具备上述两个条件的一律不能列为“防止、制止和抵制”的范围。
③被纳入防止、制止和抵制的行为必须是：“利用宗教和宗教活动制造混乱、违法犯罪”，“利用宗教进行渗透”的活动。不具备上述客观要件的一律不得列入“防止、制止和抵制”的范围。
(3)依法对宗教事务进行管理的第三个任务是：目的明确，界限严明，即依法对宗教事务进行管理是为了“使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，”其严格的政策界限是：这种管理“不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”也就是说，依法对宗教事务进行管理，并没有改变宗教团体和寺观教堂在政府宗教事务部门行政领导下由宗教团体自主管理的领导体制。企图以管理为名改变宗教团体自主管理的体制，任意插手宗教团体和寺观教堂内部的人事、财务、房地产权和教务等内部事务，是不符合中共中央［1991］6号文件精神的。
综上所述，中共中央［1991］6号文件对“依法对宗教事务进行管理”的概念有其严格的界定，其涵义和基本精神与宗教信仰自由政策是一致的。正如江泽民总书记所指出的：“尊重和保护宗教信仰自由，是党和政府对待宗教问题的一项长期的基本政策，这是不会改变的。”《人民日报》 1992年1月29日。依法对宗教事务进行管理，“这是为了更好地贯彻执行宗教信仰自由政策，决不意味着干预宗教团体自身的活动，更不是宗教政策收紧了。我们一贯主张在宗教工作中要充分发挥宗教团体和宗教界人士的积极作用，支持你们按照我国国情和各教的特点，独立自主地办好教务。”《人民日报》1991年1月31日。江泽民总书记的这两段论述，是对“依法对宗教事务进行管理”之涵义作的全面、科学和权威的解释，是我们正确理解和贯彻执行“依法对宗教事务进行管理”的指导方针。我们建议：在实际工作或宣传中，为了避免对这一提法产生误解与歧义，在使用“依法对宗教事务进行管理”的提法时，最好全文引用中共中央［1991］6号文件中的完整表述和严格界定：
“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督”，而不宜只引用前半句。对中央已经确定的提法必须慎重对待，最好不要随意修改中共中央［1991］6号文件关于“依法对宗教事务进行管理”的确切提法，避免造成曲解其正确涵义的弊端，给宗教工作和宗教事业造成不应有的损失。
（本文原载上海《当代宗教研究》1994年第2期，《研究动态》1995年第5期转载时作者进行了文字上的修饰，本文转自作者新浪博客。http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b44f8440100cykf.html）
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