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日本宗教团体自治立法研究——以圣俗分离为中心
发布时间: 2018/8/30日    【字体:
作者:黄晓林
关键词:  日本 宗教团体 自治 立法  
 
 
摘要:在日本,宗教团体管理内部事务的权利被认为是从宪法的信教自由原则演绎出来的权利。为了保障宗教团体的自治,《宗教法人法》赋予宗教团体法人人格。圣俗分离的理念确立了国家管理与宗教团体自治之间的界限,国家权力原则上不得介入宗教团体对宗教事务的自治。
 
1981年《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》是联合国第一个主要用以解决宗教或信仰领域的不容忍和歧视问题的专门文件,它主张个体和集体都享有宗教自由,在第6条中列举了信仰自由的范围,1〕从不同的角度承认并号召对宗教团体自治权的保护。宗教团体是以宗教教义为中心,宣扬教义,举行宗教仪式等宗教活动,由圣职者和信徒、礼拜设施等结合而成的团体。为了维持教团的发展,扩大其规模,需要制定自治规范,就此点而言,宗教团体与学校、政党、劳动组织及其他社会团体没有本质区别,拥有管理团体内部事务的自治权,即不受其他主体(主要是国家)的干涉,对团体事务、活动、人事等事项作出决定,并能够依据团体的决定进行活动的权利。
 
日本宗教法务界一般认为,宗教团体的活动大致包含两方面:一是举行宗教活动的具有宗教性的一面;二是拥有财产,运营、维持财产等世俗性的一面,这两方面的活动分别称为“圣”与“俗”。本文将从圣俗分离的理论出发,探讨日本法律制度对宗教团体自治权的保障,以期对我国的宗教法治建设提供有益的借鉴。
 
一、宗教团体自治权的理论基础—圣俗分离
 
对宗教团体而言,“圣”与“俗”这两方面的活动相互联系,形成手段和目的关系,很多时候无法将二者泾渭分明地截然分开。然而,宪法确立了信教自由的原则,为了遵守该原则,有必要在法律层面上将宗教团体的宗教一面和世俗一面区别开来,也就是所谓的“圣俗分离”。
 
关于“圣”与“俗”相分离的问题,学界有不同的解释。一种观点认为拥有公权力的行政机关不能介入宗教团体的“圣”的活动,但是可以规范“俗”的活动,行政机关可以在“俗”的一面发挥作用。〔5〕还有一种解释是,宗教法人的“圣”的一面被称为“宗教性”、“出世间性”,“俗”的一面被称为“世俗性”、“世间性”。世俗性的事务是立法可以干预的,而宗教性的一面则受宪法保障。对世俗性的干预由法律规范,对宗教性的一面则由宪法保障,法律领域的规范不能超越界限,进入宪法规范的领域。为了实现宗教法人的目的而从事的业务活动中,针对世俗的事务制定法令,依据法令进行行政管理;对于出世间的事务,不允许立法行政干预。6〕可见,前述两种解释针对的均是国家公权力在管理宗教活动时的界限,强调国家的行政权与立法权不得介入宗教性的事务,只能管理、调整世俗事务。
 
《宗教法人法》第1条规定了该法的目的,“本法律以帮助宗教团体拥有、维持运用礼拜设施和其他财产以及为达成此目的而经营的业务、事业,而赋予宗教团体在法律上的能力为目的”。该条是赋予宗教团体法人人格的立法依据。从该条款的内容可以看出,《宗教法人法》赋予宗教团体法人人格的目的是为了保障宗教团体顺利从事宗教活动。那么这一法人人格是否涵盖了宗教团体的所有活动范围呢?换言之,法人人格限于宗教活动的一面,还是仅限于世俗活动一面,抑或是兼有宗教与世俗两方面呢?
 
有学者认为,法人人格涵盖了宗教团体的全部,对宗教团体的所有行为具有约束力,但是《宗教法人法》所调整的范围应当仅限于宗教团体世俗面的活动,宗教面的活动被排除在外。因为《宗教法人法》的立法目的在于通过赋予宗教团体法人人格以确保其从事活动的物的基础,所以《宗教法人法》的着眼点是宗教团体的社会活动,规范宗教团体管理、运营及维持财产的行为,即从世俗面出发,确立宗教团体的基础。这一点是《宗教法人法》与以前的《宗教团体法》以及受《宗教团体法》影响的《宗教法人令》7〕的不同之外。从后二者的立法宗旨来看,规范的范围涵盖了宗教团体的全部活动,包括物质层面的和宗教层面的全部行为。就法理而言,法的规范射程越狭窄,被规范的主体的自由活动空间也就越大。如果宗教立法的效力仅限于宗教团体活动的某一方面,那么宗教法人的行为自由就会相对大一些。宗教法人的自由行为空间越广泛,越有利于保障宗教团体的物的基础,也就越有利于宗教自由的立法目标的实现。8〕此外,学者井上惠行还有如下解释:宗教法人如同浮在大海中的冰山。露出海面的部分仅仅是隐藏在海面之下部分的几分之一。同样,《宗教法人法》的“眼”所能看到的部分(世间性)也仅仅是全部冰山的几分之一而已。宗教法人的大部分(出世间性)是《宗教法人法》无法看到的,因其没在政教分离的海面以下,所以如同认为只有海面之上的冰才是冰山的误解一样,认为仅有世俗性的一面才是宗教法人的观点也是错误的。既然冰山包括海面之上和海面之下的部分,那么宗教法人人格也应当涵盖宗教团体活动的出世间面和世间面,只不过《宗教法人法》的“眼”所能看到的宗教法人的行为仅限于海面之上的 “世间性”的一面。9〕
 
二、宗教团体自治权的立法设计
 
 在日本,涉及宗教团体的立法体系非常庞杂,包括宪法、宗教法人法、民法、公益法人法、税法、劳动法等。在这一复杂的立法体系中,《宪法》是各种立法的基础,《宗教法人法》处于核心地位,所以在探讨宗教团体自治权问题时,必须以这两部法律中的相关规定为中心进行阐述。
 
(一)保障宗教团体自治权的宪法渊源
 
虽然《日本宪法》中没有保护宗教团体自治权的明文规定,但学术界和实务界一致认为,可以从宪法第20条的信教自由和第21条的结社自由推演出对宗教团体自治权的保障。宪法第20条规定的信教自由包括内心的信仰自由、宗教行为的自由等内容,拥有相同信仰的人有结成教会、教团等宗教团体的自由,即宗教上的结社自由也包含在信教自由之中。第21条结社自由一般被理解为:社会组织形成团体意思,以及为实现该团体意思而实施各类活动时,不受公权力的干涉,同时也享有团体自治活动的自由,不允许公权力介入内部成员的选择、负责人的任免、内部章程的制定等团体内部事务,这些事务的解决原则上依靠团体自治。2〕由此可见,宗教团体自己决定教义等自治权是从信教自由原则演绎出来的权利。3〕换言之,尊重宗教团体的自治权是保障宗教自由精神实现的重要措施之一。
 
(二)圣俗分离原则在《宗教法人法》中的适用
  
 日本学界及实务界公认《宗教法人法》是在圣俗分离的基础上产生的,因而该法对宗教团体自治权的规定也是围绕圣俗分离原则展开的,以下从概括和具体两个角度介绍分析相关规定。
 
首先,《宗教法人法》第85条规定:“本法律的所有规定,都不能解释为是赋予文部大臣、都、道、府、县知事及法院对宗教团体的信仰、规章、习惯等宗教方面的事项进行任何形式的调停或者干涉权限,或者劝告、引导及干涉宗教方面的负责人员的任免和进退的权限。”从本条的规定可以看出,宗教事务在《宗教法人法》调整范围之外,在对该法进行解释时必须遵守这一理念。宗教团体的对内对外事务均受宪法保护,服从公序良俗等规则的约束,应当遵守宪法、判例、民事诉讼法、宗教法人的自治章程,从信教自由的观点来看第85条的规定,意味着不得利用调停、和解的自由裁量方法干涉宗教团体的信仰、自治规则、习惯等宗教事务以及役员的任免,宗教团体内部纠纷仅限于法律上的纠纷才能依据法律加以判断解决。4〕由此可见,《宗教法人法》第85条是对宪法原则性规定的具体化,为了保障信教自由精神的实现,行政权与司法权不得随便介入宗教团体的宗教事务。
 
其次,在第85条的概括规定之下,圣俗分离理念在《宗教法人法》中还有许多具体适用,主要体现在以下几个方面:
 
第一,宗教法人在设立之际,主管行政机关应当对宗教法人的自治章程进行认证,对提出申请的团体是否具备《宗教法人法》第2条10〕规定的“宗教团体”的要件进行审查。在审查之际,依据圣俗分离原则,尽量不干涉宗教上的事务,仅审查宗教团体的由来、沿革、教势等事项,根据申请文件中记载的内容,例如:教义的宣扬、仪式的举行、信徒的教育、神社(寺院、教会)的位置和规模、礼拜设施的设置、以及所包含的宗教团体的情况等,确认申请者的宗教团体性。这种认证审查仅是外观的、客观的、形式上的审查,而非实质审查。比如行政主管机关只需确认教义是否存在即可,而不能审查宗教教义的内容等宗教上的事项。11〕认证是审查提出申请的团体是否具备法定条件,以及具备法定条件时,做出认可判断的行为。由此可见,如果具备宗教法人的法定条件,主管机关就必须加以认证,没有否认的自由裁量权。
 
    第二,宗教法人的自治章程是该宗教法人有关世俗事务的根本规范,根据《宗教法人法》第12条1款12〕的规定,仅记载宗教团体的财务及其他世俗事务,不涉及纯宗教性事务的一面。13〕
 
第三,宗教法人的世俗事务和宗教事务由不同的人员进行管理。《宗教法人法》借鉴公司的治理结构,设置代表役员、责任役员,管理宗教法人的事务,根据第18 条6款规定,宗教法人的事务由责任役员的合意决定,代表役员和责任役员只拥有世俗事务的决定权与执行权,不享有任何管理宗教事务的权限。宗教法人的对外权限由该法人的代表役员行使,例如与第三人之间的买卖契约、不动产借贷契约等均由代表役员代表宗教法人签订。与此相对,宗教仪式的举行、教义的宣扬等宗教活动则由该法人的宗教活动负责人宫司、住持、牧师、司祭等主持进行,这些人员作为圣职者,具有宗教上的地位和身份,不同于代表役员。14〕代表役员通常被称为宗务总长、管长等,而宗教事务负责人则被称为法主、门主、门迹、教主、教会长等。但是实际上,在某一宗教法人中,很多时候是由宗教事务的负责人兼任代表役员的,例如寺院的自治章程中通常会有这样的规定:宗教法人的代表役员由某某寺的住持充任。即使在这样的宗教法人中,世俗事务与宗教事务的管理权限也是区别得非常清楚的。
 
三、日本宗教团体自治权立法对我国的启发
 
(一)日本宗教团体自治权立法解析
 
从前文的分析可以清楚地看出,日本的宗教立法以宪法上信仰自由的人权理念为原则,围绕圣俗分离的理论,构建了比较全面的、具体的保障宗教团体自治权的法律框架体系,最大限度尊重宗教团体的自治性。
 
首先,通过《宪法》和《宗教法人法》,确立了宗教团体的自治权。根据《宪法》保障宗教活动自由和原则,《宗教法人法》第1条2款、85条明确规定宗教团体对宗教组织的运营拥有自治权。为了保障宗教团体实现自治权,《宗教法人法》赋予符合法定条件的宗教团体以法人资格。宗教法人根据《宗教法人法》的规定,以宣扬教义、举行仪式、教育培养信徒等为目的而进行宗教活动时,必须保持教义和仪式的统一性,这就需要团体内部僧侣、信徒等成员的承诺与支持,所以应当尊重其在必要的合理限度内保持教义和仪式统一性的做法,即自治性。
 
其次,确立了国家公权力的界限。根据圣俗分离的理念,将复杂的宗教团体事务分为宗教事务与世俗事务,分别由不同的规范加以调整:约束世俗事项的“章程”和调整宗教事务的“教宪、宗宪”。前者是《宗教法人法》的调整对象,接受行政主管机关的认证,具有自治法特性的同时,又与国家法(世俗法)具有一定的关系,因解释和适用产生的纠纷,法院有最终的裁判权。
 
与调整世俗事务的《宗教法人法》不同,规范宗教事务的“教宪、宗宪”即所谓的狭义的宗教法,其解释及适用由该宗教团体自行决定,这一领域纷争的解决应当尊重宗教团体的自治权。虽然宗教法人与其他民事法人一样,有团体自治章程,但与民法上的其他法人不同,从最大限度尊重宗教活动自由的角度出发,行政主管机关应当尽量减少干预,不能像民主法法人的行政管理机关一样,行使一般的监督权、调查权,仅享有《宗教法人法》规定的个别权限。例如,宗教法人不需要向行政主管机关提交每个会计年度的事业计划、收支预算报告、年度结束时的事业报告、决算报告,基本财产的处分也无须征得主管机关的同意。
 
 (二)对我国的借鉴意义
 
在我国,除了《宪法》第36条的原则性规定之外,宗教活动主要受行政法规、规章、政策文件调整,没有制定保障公民信仰自由的法律。目前,调整宗教活动的主要规范文件是《宗教事务条例》,今年9月国务院法制办发布了《宗教事务条例修订草案(送审稿)》,规定了宗教团体的设立、财产管理、财务、解散等事项。虽然该条例的目的是“为了保障公民宗教信仰自由”,但是行政法律的基本精神是偏重规制,而不是保护,从其内容来看,主要是主管机关对宗教活动、宗教团体加强管理的立法。
 
《宗教事务条例》中规定了行政主管机关对宗教团体的种种审查、监督权,但对其违反或者滥用这些权力所应承担的责任却少有规定。相反,对宗教团体权利义务的规定往往采取赋予权利的同时,对其权利行使又附加一定限制,少有对宗教团体的权利或义务单独予以规定的条款。24〕很明显,现行立法对宗教团体和国家管理机关的权利与义务的配置缺乏平衡性。实践中,国家介入宗教团体内部事务的现象非常普遍,国家拥有广泛的控制管理宗教团体的权限。这种现象一方面限制了宗教团体的发展,另一方也容易助长宗教团体与政府主管机关的腐败。此外,法谚言“有权利就有救济”,然而我国并未建立起有关宗教自由纠纷的司法救济机制,对于这类纠纷一般不予受理或另作其他处理。25〕权利救济机制的缺乏更增加了宗教团体实现自治权的困难。在这种现实情况下,如何平衡宗教团体自治与国家管理之间的关系,既涉及宪法上宗教自由原则的实现,又关涉社会及公共利益,是一个有待进一步探讨的重大课题,希望日本的保障与限制机制能为我们提供有益的参考与借鉴。
   
1. 制定具体的调整宗教活动的法律,落实宪法上的宗教信仰自由条款,保障宗教团体的自治权。在我国,由于法院不能直接援引宪法条款解决宗教纠纷,而在《宪法》与《宗教事务条例》之间又无保障信仰自由的基本法律,《宗教事务条例》仅仅是国家管理宗教活动的行政法规,所以,宗教信仰自由似乎成了一种“宣示性”的权利,缺乏具体的法律措施保障其实现,更谈不上司法的直接保护。
 
日本依据《宪法》制定了保障信教自由的基本法律—《宗教法人法》,将《宪法》上的基本人权具体化、细化。并且《宪法》条款可以直接适用于司法,保障与实现宗教自由的法律框架比较完备、具体。近些年,国内宗教界、法学界对于宗教团体专门立法问题的讨论非常热烈,对相关问题均有深入论证。当然,对宗教信仰自由的最直接的保护应当是宪法条款的司法化,不过,这在我国是一个系统工程。就目前的我国的法制情况而言,借鉴日本的经验,出台专门的宗教立法,使宪法上的信教自由具体化不失为是一条“捷径”。
 
2.借鉴圣俗分离的理念,限制行政权力对宗教事务的干涉。
   
《宗教事务条例》第5条第1款规定“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理”,此处的“宗教事务”的概念和内涵模糊、不确定,从该条例的全部内容来看,应当包含了世俗事务和宗教事务两类规制对象。现行的条例和送审稿中均有很多强制性规定,规定了宗教团体、宗教活动场所应当履行的义务。修订草案(送审稿)中,除了现有的强制性规范外,又增加了多项。这意味着行政权力对宗教团体的世俗事务和宗教事务均有比较多的介入与干预。例如:第27条、第28条的宗教教职人员、宗教活动场所主要教职人员的政府备案;第14条第2项设立宗教活动场所的条件之一“有经常进行集体宗教活动的需要”;第22条的大型宗教活动的政府审批;第27条的藏传活佛传承的政府批准等,这些规定中规范的对象均属于圣的领域中的宗教事项。此外,其他强制性条款的内容,例如:第18条的财务、会计、治安、文物保护等的政府的指导、监督和检查;第24条修建大型露天宗教造像的政府审批;第36条向宗教主管部门报告财务及接受和使用捐赠的情况等规定,表面看来虽然与宗教性事务没有直接关系,但是,由于宗教团体的主要活动就是宗教活动,财务、建筑、捐赠等世俗事务的活动都是围绕宗教活动展开的,如果政府主管部门的监督、检查没有明确界限的话,很容易介入宗教性事务,从而影响宗教信仰政策的实现。这种管理理念的产生有我国特殊的历史传统,但是,随着社会状况的发展,宗教实践、需求也在变化之中,如果管理理念不随之调整,必然会与实践产生冲突,影响宗教政策的实现。
 
国家对宗教活动的限制越多,公民的宗教自由的空间就越小。在现代国家,信教自由往往比其他基本人权得到更大的尊重,对其限制也非常谨慎。在日本,宗教行政部门是文化厅的下属机构,将宗教事务作为社会文化事务进行管理,行政管理权限范围非常狭窄,主要权限就是对宗教团体的设立、变更、解散等进行认证,而非审批。《宗教法人法》第85条禁止国家行政权、司法权对宗教事项的干涉。宗教团体世俗事务的管理非常谨慎,因为稍不留意就会被质疑侵犯了信教自由的基本人权。
 
所以,为了扩大公民行使信仰自由权利的空间,就我国规范文本的完善而言,借鉴“圣俗分离”的理论,在法律层面上区别世俗事务与宗教事务,明确国家立法权、行政权、司法权不得介入宗教事务,划分国家权力与信教自由的界限。国家权力,尤其是行政权力除了不能介入宗教性的圣的领域之外,在介入世俗事务时也应当谨慎,尽量避免对宗教性事务的介入与管理。
 
 
黄晓林:山东科技大学文法学院副教授
载于《宗教与法治》2016年冬季刊
 
 
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