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扶贫模式与援助方式的双重转换:“组团式”援藏的实践与启示
发布时间: 2019/4/11日    【字体:
作者:杨明洪
关键词:  扶贫模式 援助方式 “组团式”援藏  
 
 
摘要:从2015 年开始国家实施“组团式”医疗和教育人才援藏政策,旨在促进西藏教育、医疗在较短时期实现跨越式发展。文章认为,“组团式”医疗教育人才援藏与阿玛蒂亚·森的反贫困“可行能力”理论相契合,意味着西藏扶贫模式的重大转换。而从“分散式”到“组团式”医疗教育人才援藏,本身也是对口援助方式的重大转换,通过其在精准扶贫中的“赋能效应”和“增能效应”的释放,实现其对提升“可行能力”的积极效应。
 
一、引 
 
西藏的反贫困经历了相当长的时间。1994 年3 月,中国政府制定了“八七扶贫攻坚计划”,准备按照当时的扶贫标准,用七年时间(1994—2000 年)基本解决8000 万人的温饱问题。与此相应,西藏自治区也制定了对接国家“八七扶贫攻坚计划”的扶贫方案,将察雅、嘉黎、索县、楠木林和定日等五县定名为“国家级贫困县”。2001 年,中国政府在宣布完成了“八七扶贫攻坚计划”的同时,制定了新的扶贫计划,即中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)。2010 年,国务院扶贫办制定了到2020 年基本消除西藏的绝对贫困问题的计划。可以讲,这是更加雄心勃勃的计划。由于特殊的自然条件,在全国集中连片特殊困难地区中,西藏和四省藏区是贫困面最大、贫困程度最深的地区[1]。习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上指出,西藏在加快全面建成小康社会的关键时期,要突出民生导向,必须在补短板上用全劲、使全力。其中,医疗和教育是两个突出的短板。需要通过突破医疗和教育这两个“短板”实现西藏扶贫模式的转换。针对这种情况,2015 年8 月,中共中央组织部、人力资源社会保障部、国家卫生计生委联合发出《关于做好“组团式”援藏医疗人才选派工作有关事项的通知》;同年12 月,教育部、国家发展改革委、财政部和人力资源社会保障部联合印发了《“组团式”教育人才援藏工作实施方案》的通知。从此开始,国家在西藏实施教育医疗人才“组团式”援藏(以下简称“组团式”援藏)。这是一项国家在西藏实施的教育、医疗发展促进计划。据调查,2015—2018 年的三年间,各省市已累计选派519 名医疗专家组团进藏,对口支援西藏8 所医院的建设,派出1135 名援藏教师对口支援西藏20 所学校的建设。学术界现有的对“组团式”教育医疗人才援藏问题的研究大体上遵循上述思路进行。基于援藏方式的创新,田昕、于亚滨总结分析医疗人才”组团式“援藏的主要做法和成效[2],而阳妙艳则应用利益相关者理论对“组团式”教育人才援藏机制进行分析[3],郝凤凤更具体地以拉萨L 中学为例分析了“组团式”教育援藏的成效和问题[4]。基于民生改善的视角,钟秋明从区域教育差异的角度分析了“组团式”教育人才援藏面临的困难与问题[5]。“组团式”援藏表面上是西藏教育医疗事业发展的一种方式,而实质上则可以被理解为对口援藏方式的创新。从反贫困角度看待,教育医疗人才“组团式”援藏是提高“可行能力”的一种特殊方式。
 
2017 年7 月至9 月,课题组采取半结构式访谈方法对“组团式”援藏作深入调查,先后深入拉萨、山南、日喀则、林芝、昌都以及西藏自治区部分机关,召开多层次座谈会,与援藏干部、教师、医生以及当地的干部、教师、医生进行面对面交流,目的是了解“组团式”援藏对边疆民族地区扶贫的重要作用。为了了解“组团式”援藏的相关情况,笔者进行了调查。调查方法以座谈会为主,同时辅以个案访谈、现场观察和文本收集。座谈会是收集援助方与受援方对“组团式”援藏看法的直接与主要途径,现场观察是考察事实真实性的重要渠道,个案访谈是深入了解事实细节的。文本包括国家、地方(包括西藏自治区政府,市县政府和学校、医院三个层面)的政策文本以及援藏工作简报,文本收集是准确把握政策、概念和措施的方式。本研究的资料收集时间集中在2017 年。受中央统战部的委托,笔者牵头对“组团式”援藏作了较为全面的调查。西藏当地政府对调查活动给予接待安排。除安排一次西藏自治区区级部门座谈会外,每一个市安排一次市级领导和相关部门参加的座谈会,两个县区安排一次座谈会,实地考察所有被纳入“组团式”援藏的学校、医院,也考察了少量的非“组团式”援藏学校。
 
基于上述实地调查资料,本文从反贫困的角度尝试将“组团式”援藏与西藏反贫困中的“可行能力”建设结合起来分析,以深化对“组团式”援藏的重要意义的理解。
 
二、“可行能力”:一种分析“组团式”援藏的新视角
 
众多的新闻报道反复阐述“组团式”援藏被认为是给西藏各族群众编织了一张教育、健康保障网,有效缓解了看病难、上学难,这是从政府提供民生保障角度认识的。而从对口援藏方式来看,“组团式”援藏则被认为是对口援藏方式的创新,因为“组团式”援藏一改过去短期化、分散化的教育医疗人才援藏模式,实现了从“单兵作战”向“组团作战”的转变,找准西藏教育医疗落后的病根,针对性地进行学校学科和医院科室建设,建立“传帮带”制度,培养本土化的教育医疗人才队伍,将内地医院先进的管理经验移入西藏,力争在较短时间内补齐西藏受援医院、学校的人才、管理、设备三个“短板”。
 
如果从反贫困的角度去认识“组团式”援藏,则它被理解为解决民生问题的重要举措,教育发展最终阻断贫困的代际传递,医疗保健发展解决因病致贫、因病返贫等问题。诺贝尔经济学奖得主阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)主张,提升“可行能力”(capability)是反贫困的关键[6]。教育、医疗保健对贫困人口“可行能力”的改善起特殊作用,是保障贫困人口走出贫困的根本性力量。
 
在《贫困与饥荒:论权利与剥夺》一书中,阿玛蒂亚·森对“贫困”给出的另外一种解释是权利的剥夺与获得。阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中写道:“合适的‘空间’既不是效用(如福利主义者所声称的),也不是基本物品(如罗尔斯所要求的),而应该是一个人选择有理由珍视的生活的真正自由——即可行能力。”[7]他进一步写道:“一个人的‘可行能力’指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动组合。”他举例说:“例如,一个节食的富人,就摄取的食物或营养量而言,其实现的功能性活动也许与一个赤贫而不得不挨饿的人相等,但前者与后者具有不同的‘可行能力集’”,因为“前者可以选择吃好并得到充足的营养,而后者则无法做到”[8]。但是,他强调:“自由同时还依赖于其他决定因素”,“我将特别地考察以下五种类型的工具性自由:(1)政治自由;(2)经济条件;(3)社会机会;(4)透明性保证;(5)保护性保障。这些工具性自由能帮助人们更自由地生活并提高他们在这方面的整体能力,同时它们也相互补充。”[9]
 
作为五种“工具性自由”之一,“社会机会指的是社会教育、医疗保障及其他方面所实行的安排,它们影响个人赖以享受更好的生活的实质自由。这些条件,不仅对个人生活(例如,享受更健康的生活,避免可防治的疾病和过早死亡),而且对更有效地参与经济和政治生活,都是重要的。”[10]“更好的教育和医疗保健不仅直接改善生活质量,同时也可能提高获取收入并摆脱贫困的能力。教育和医疗保障越普及,则越可能使那些本来会是穷人的人得到更好的机会去克服贫困。”[11]
 
然而,与森给出的“社会机会”概念不一样,罗绒战堆教授更加关注发展机会。他发表的《机会的供给与把握——构建和谐西藏的一个重要因素及相关经济学分析》一文,深刻地分析了社会机会的政府供给与西藏农牧民对机会的把握构成了西藏经济社会发展的关键性因素这一点[12]。
 
与内地相比,西藏经济社会的发展相对滞后。西藏的反贫困和经济发展,需要中央的特殊关怀和内地的对口支援,国家在西藏大规模投资也是必然选择。而罗绒战堆教授则指出,相比在西藏进行大规模投资而言,政府供给更多的发展机会则更加重要,因为“西藏自治区远离祖国的中心城镇和中心市场, 其社会本身又脱胎于封闭落后的封建农奴制社会,市场发育程度和社会发育程度均很低,先天就缺乏发展的经济实力、人力资本和市场环境。”[13]他也将发展分成两大类型:一类是由市场提供的,这类发展机会是开放的;另外一类则是由政府提供或者受政府影响的,包括限制性机会和专用机会。限制性机会是政府干预的结果,例如,政府只限定本地人方能从事的一些行业, 对外来移民则可以限制他们利用这些机会;专用机会则是政府限定了受益群体,例如少数民族高考享受加分政策[14]。
 
但是,罗绒战堆教授认为,“机会供给与机会的把握能力是相对应的两个量,如果人们不具有把握机会的能力, 供给的机会就会白白流失”[15]。从西藏经济社会的发展历程来看,有中央的特殊关怀和全国的对口支援,这是其他地区少有的。李瑞环指出:“中央为一个地区先后四次召开专门会议并动员全国予以支援,西藏是唯一的。”[16]国家给西藏各族人民提供的发展机会是充分的,关键是机会的把握能力相对较差。这是西藏经济社会发展的现实,是西藏反贫困中所遇到的最大困难。
 
阿玛蒂亚·森则从另外一个层面给出了提高发展机会把握能力的途径。或者说在这一点上,罗绒战堆教授与阿玛蒂亚·森一致。阿玛蒂亚·森指出:“社会机会指的是社会教育、医疗保健及其他方面所实行的安排。”他将这些安排视为针对个人生活(例如,享受更健康的生活,避免可防治的疾病和过早死亡)和更有效参与经济的、政治活动的先决条件。也就是说,发展教育和医疗等方面成为反贫困的更为关键的举措。在这个意义上讲,提升西藏农牧民对发展机会的把握能力的所有安排,可以被视为森所指的“社会机会”。增加这些“社会机会”,实质上就是提升西藏农牧民的“可行能力”。从这个意义上讲,这是从“可行能力”视角观察“组团式”援藏。
 
三、“组团式”援藏:一种特殊的政策安排
 
由于西藏是全国唯一的省级集中连片特殊困难地区,整体仍处于深度贫困状态。因此,中央在西藏实施的所有发展政策均带有反贫困政策的性质,“组团式”教育医疗人才援藏政策也不例外。事实上,面对西藏教育医疗相对落后于内地的问题,国家不遗余力地发展西藏的教育和医疗保健,在对口支援过程中实施了“组团式”援藏。这是一种特殊的社会安排,契合了西藏的现实需要,也契合了反贫困中对“可行能力”的理论关怀。阿马蒂亚·森指出:“必须充分注意有助于决定个人自由的限制和作用范围的社会因素,包括政府的行动。”[17]教育医疗人才“组团式”援藏就是政府行动的典范。在国家对“组团式”援藏的这项社会安排中,不仅有明确的总体目标和具体的实施目标,而且,也充分优化总结前期的经验教训,规划其更加高效的行动方案。因此,从深层次来讲,教育医疗人才“组团式”援藏与西藏反贫困中的“可行能力”建设是一致的。
 
阿玛蒂亚·森对教育、医疗保健两个方面也非常强调。本节的主要任务是对这一特殊的政策安排作一个概述,重点分析其目标和实施方式,为我们进一步分析奠定基础。下面基于政策安排的视角,分别对医疗和教育方面的“组团式”援藏作一个概述:
 
1.“组团式”医疗人才援藏政策的实施
 
对于对口支援西藏医疗来讲,内地承担对口援藏任务的省市、央企以及国家卫生系统,给予西藏卫生发展极大的支持,也将西藏医院建设作为对口支援的重点,但这种支援是发散进行的,对西藏当地医院发展的作用并不明显。西藏当地居民遇到生病特别是较大的病,均需要到西藏自治区以外就诊。
 
与过去的卫生援藏相比,“组团式”医疗人才援藏最显著的特点是在中央层面就明确具体的援助对象并制定明确的援助规划和目标定位。该项计划的总体目标被概括在表1,包括“三个不出”“两降一升”“一个增加”和“一个重点”。所谓“三个不出”,是希望到2020 年基本实现大病不出自治区、中病不出市(地)、小病不出县(区)。“两降一升”是孕产妇死亡率降到0.008‰以下,婴儿和五岁以下儿童死亡率分别降到12‰和16‰以下,孕产妇住院分娩率提升到95%以上。“一个增加”是指“十三五”期间西藏自治区人均期望寿命提高两岁。而“一个重点”则是指着重加强“1+7”医院建设,带动74 个县(区)医院水平提升。
 
同时,中央具体确定了八家医院作为受援对象,并分别规划了发展目标,其目标被概括在表2。这些具体目标便于检验其建设成果。当笔者对西藏自治区人民医院院长访谈的时候,他认为“西藏医院建设之所以落后于内地,其重要原因是西藏长期脱离国家医院建设标准,而内地很早就按照统一的标准建设”。我们观察到,“组团式”医疗人才援藏就是遵照国家医院评级标准的,“缺设备,补设备;缺人才,补人才”,医院发展有明确的标尺。
 
援助办法也作出明确的指示,即“组团式”医疗人才援藏按照原有的对口援藏关系实施,援藏的省市实行“以院包院”“以院包科”和“跟师培养”。“以院包院”制度是由援藏省市派出本省(市)综合实力最强的“三甲”医院作为“组团式”医疗人才援藏的牵头单位,成为创建等级工作的技术主责医院,由牵头医院派出有丰富管理经验的医学专家担任援藏医疗队长,任“1+7”受援医院的行政负责人。“以院包科”制度是援藏省市指定富有特色的“三甲”医院分别对口帮扶受援医院的一个重点科室,并由援藏医生担任援助科室的主任或者副主任。到2018 年7 月,总共实施时间刚好三年。在这三年中,北京、上海、重庆等七省市的医院,先后选派三批519 名优秀医疗人才进藏进入上述八家医院,这八家医院的建设初步带动了西藏医疗卫生事业实现跨越式发展。
 
2. 教育人才“组团式”援藏政策的实施
 
自20 世纪50 年代始,抽调内地教育人才赴藏支援,70 年代形成定区定校包干模式。1994 年召开的中央第三次西藏工作座谈会确定了以“分片负责,对口支援,定期轮换”为内容的对口援藏制度。与对口援藏制相对应的教育援藏从来都被置于重要的地位,但过去的援藏模式是把援藏教师分别派往多所学校,每所学校只能分到一两名,援藏教师虽个人能力强,但不能带动整所学校的教育水平。而内地兴办的“西藏中学”“西藏班”则因缺乏与家庭的联系和其他方面的缺陷而无法成为西藏教育的主要形式。
 
而“组团式”教育人才援藏基本目标是以教育部直属高校附属中小学为示范,以援藏省市优质中小学校为主体,集中援助西藏20 所中小学校,帮助西藏打造一批高水平的示范性高中和标准化中小学校,以此产生示范效应,辐射带动县乡小学切实加强教师队伍建设,提升西藏区域内基础教育的总体质量。一句话,可以将“组团式”教育人才援藏的宗旨概括为“建好一所学校,代管一所学校,示范一个地区”[18]。
 
与过去的教育援藏相比,针对20 所受援学校的具体情况提出了差别化的目标定位。这些目标被概括在表4 中。为达到这样的目标,“组团式”教育人才援藏的做法是一次向一所中心学校派驻10~50 名内地优秀教师,从基层任课老师到中高层行政管理,系统输入内地的先进教育管理理念和模式,这是将西藏教育发展目标在被援助的学校中加以锁定,分别给援助者与受援者双方以压力。当压力转化为受援学校发展的动力时,学校的教育质量就会提升。相应的,进入这些学校的当地学生就相比过去能够接受相对高的教育。
 
从援助方对受援方的援助情况来看,到2018 年7 月,实施了三年,17 个对口援藏省市和教育部直属高校附属中小学共派出1135 名援藏教育人才,其中38 人已任西藏校级领导,50 人任中层管理干部。同时,受援学校也派出815 名教师到内地对口支援学校接受跟岗培训。通过“团队带团队”“专家带骨干”“师傅带徒弟”等方式,开展“一带一”“一带多”帮教活动。教育援藏提高受援学校教育管理水平和教学质量,使西藏自治区教育焕发出新的生机和活力,实现了管理水平和教学质量的“两翼齐飞”。
 
将医疗和教育领域的“组团式”援藏对比分析,虽然它们分别形成由中央组织、教育部牵头实施的医疗人才、教育人才“组团式”援藏的工作格局,但它们之间仅是领域不同而采取的措施有别,其实质是相同的,它们均在援助方式作出了相当大的创新与转换,大大提高了对医疗、教育对口支援的效率与质量。这是我们要特别注意的。
 
四、“组团式”援藏对提升“可行能力”的意义
 
“组团式”援藏对提升“可行能力”的意义是精准脱贫的“赋能效应”和“增能效应”的释放。所谓“赋能效应”,是指教育医疗发展可以给贫困者发现发展机会的能力,给贫困者抓住发展机会的能力,给贫困者制造发展机会的能力。而“增能效应”则包括以下两个方面:一是教育和医疗的发展从增强脱贫信心、提升文化素养和开发生计能力等方面为贫困者增能;二是教育和医疗的发展有效促进政府与基层社区扶贫能力的提升、扶贫信心的增强并与贫困者建立良好的帮扶关系。当然,教育和医疗发展的赋能效应与增能效应释放并转化为对西藏当地居民反贫困“可行能力”的提升,是一个较长的过程。
 
1.“组团式”教育人才援藏对提升“可行能力”的意义
 
在教育方面,习近平总书记指出:“扶贫必扶智,让贫困地区的孩子们接受良好教育,是扶贫开发的重要任务,也是阻断贫困代际传递的重要途径。”缩小西藏与内地省市的发展差距离不开西藏本地教育质量的提升,教育的本质意义就是扶智。教育人才“组团式”援藏的方式是“一体两翼”地扶持西藏当地的教育。所谓“一体”是受援学校本体,而“两翼”则是从西藏本地师资水平和学生教育两个方面给予改善,将对西藏当地教师的帮扶与直接参与教学提升教学质量放在同等重要地位。同时从教师和学生培养两方面发力是过去对口援藏所没有的机制。
 
从师资水平提升的角度讲,西藏师资不足和层次不完整的问题,仅仅靠内地单向输入难以得到解决,这需要以西藏内部教师队伍规模的扩大和教师素质的提升作为根本出路。1135名内地优秀教师进藏、815 名西藏地区有培养前途的教师出藏的双向培养,促成援藏教师与本地教师“共同承担教学任务”“共同备课”“共同制订教学计划”,加上“同课异构”等先进教学方法的应用,力求“留下一支带不走的教师队伍”。据笔者调查,受援学校的教育教学体系得到完善,教育教学方式得以改善。一是补齐数理化学科教育教学,选派的815 名组团教师中理科专任教师占比达68%,理化生实验课程开课率达到100%,中学理化生课程教学计划完成率达到100%。二是教育教学方式得到改善,学生视野变得极大开阔,升学率大幅度提高。本次调查发现,参与课题组座谈会的援藏教师85 人中,超过95%的教师认为“能够较大幅度提高”当地师资水平;参与课题组座谈会的受援学校教师35 人中,超过80%的教师认为“能够较大幅度提高”当地师资水平;参与课题组座谈会的援藏干部88 人中,100%的干部认为“能够较大幅度提高”当地师资水平;参与课题组座谈会的当地干部51 人中,100%的干部认为“能够较大幅度提高”当地师资水平。
 
从接受教育的对象来说,西藏基础教育的均衡发展不能仅体现在入学机会的均等上,从入学到学生就业的整个育人环节也应该得到关注。“组团式”教育人才援藏实现了教育援藏的历史性跨越和反贫困方式的跨越。从西藏当地的学生素质来看,西藏中小学生汉藏双语阅读能力差,理科审题运算能力差,加上受“读书无用论”的影响而出现“自愿性辍学”问题,西藏基础教育质量较差。教育人才“组团式”援藏精准对接夯实基础的中小学阶段,并规定支教周期一般为三年,以保障进藏教师能够服务初、高中一个完整学段。本次调查中,受援学校的学生55 人参与了课题组的座谈会,100%的学生认为这种援助方式“非常好”,100%的学生表示不会选择“辍学”,98%的学生认为援藏教师“教学方式好,有助于提高学习成绩”。受援学校的报考率显著提高,例如,山南三高是一所新建学校,原来招收的学生寄读在山南市东辉中学,生源较差,在整个自治区中学排名中位居中下层次,2016 年招收了500 名新生,其中65 名新生放弃入学。“组团式”援藏之后,学校的社会声誉明显上升,2017 年仍计划招生500人,山南户籍的5100 名学生中报考该校的学生就达4300 人,录取分超出山南市高中平均录取分数线15 分。
 
教育人才“组团式”援藏增强了西藏教育的内生动力,同时让西藏孩子不必离家就享受到内地优质教学教育,受援学校被人们赞为“家门口的内地西藏班”。如前所述,通过20 所“组团式”援藏受援示范校,辐射带动全区74 个县(区)教育水平的全面提升,补齐西藏的师资短板。2017 年,西藏小学阶段、初中阶段、高中阶段毛入学率由2014 年的99.59%、98.75%、72.23%提高到100%、99.3%、80.3%,高等教育毛入学率由2015 年的27.76%提高到34.4%。这种方式也促进了教育公平,提高了育人质量。通过赋能、增能效应,直接推动了“可行能力”,构成对西藏反贫困的有力支撑。
 
2.“组团式”医疗人才援藏对提升“可行能力”的意义
 
西藏有传统的藏医药,藏医药是中医药中一个重要的分支,与藏族文化宗教传统有根深蒂固的关系。而和平解放前的西藏却没有现代医疗,广大农牧民的医疗保健水平非常差,当时的人均预期寿命只有34 岁。和平解放后,特别是改革开放以来,党和政府不遗余力地发展西藏的医疗保健,但是,长期以来,在医院建设上游离于国家标准体系之外,医疗保健服务供给的可得性和可及性均不理想。这些情况说明,政府行动的出发点是满足受援地区的现实需要。医疗人才“组团式”援藏的方式以受援医院为载体,以强化医疗科室和培养当地医生为重点。
 
医疗援藏与“组团式”教育人才援藏的“一体两翼”相似。从强化医疗科室来看,医疗人才“组团式”援藏带来的直接效果是,65 家内地“三甲”医院把受援医院的130 个科室作为自己的重点科室来建设。受援医院做三、四级手术共2330 台,危急重症病人抢救成功率达到89.07%,比2014 年提高19.71%。同时,推广应用先进技术,填补空白技术。通过医疗人才“组团式”援藏,推广新业务新技术452 项,填补医疗技术空白398 项,普遍建立了ICU、导管室、血透中心、病理科等科室,首设科室21 个。同时,受援医院教学科研功能得以完善。目前,“1+7”受援医院已有56 项科研课题得到科技部门立项。西藏自治区给予财政专项资金8 亿元,用于改善受援医院的办院条件。从培养当地医生来看,跟师培养当地医生455 名,初步实现从“输血”向“造血”的转变。
 
在此基础上,受援医院的医疗能力获得明显提升。2016 年,阿里地区人民医院创建“二甲”,结束了全国最后一个没有评级的市(地)级人民医院的历史。西藏自治区人民医院及拉萨市、日喀则市、林芝市人民医院已成为“三甲”医院,332 种大病不出自治区、1914 种中病不出地市就能治疗。除8 家受援医院外,包括县级人民医院、卫生服务中心、藏医院等在内的86 个基层医疗机构也已作为受援单位,由内地85 家三甲医院对口帮扶。援藏专家采用了胆囊切除、剖宫产等县域内的新技术。通过专家帮带,西藏受援医院已有120 名医生能独立开展一至两种新手术[19]。
 
总之,“组团式”援藏使得西藏受援学校、医院的水平得到提高。本次调查发现,参与课题组座谈会的援藏医生101 人中,超过98%的医生认为“能够较大幅度提高”当地医疗水平;参与课题组座谈会的受援医院医生41 人中,100%的医生认为“能够较大幅度提高”当地医疗水平;参与课题组座谈会的援藏干部52 人中,100%的干部认为“能够较大幅度提高”当地医疗水平;参与课题组座谈会的当地干部89 人中,100%的干部认为“能够较大幅度提高”当地医疗水平。
 
当然,通过“组团式”援藏方式援助西藏的教育、医疗事业,进而提升西藏当地居民的反贫困“可行能力”是一个较长的过程,需要有一个将受援地区教育医疗保健能力转化为当地居民反贫困“可行能力”的过程。在2015 年召开的中央第六次西藏工作座谈会上,习近平总书记指出:“要大力推进基本公共服务,突出精准扶贫、精准脱贫,扎实解决导致贫困发生的关键问题,尽快改善特困人群生活状况。”“组团式”援藏所解决的是“导致贫困发生的关键问题”,因为教育、医疗两项又被认为是西藏社会发展中的短板。西藏自治区党委书记吴英杰在深化对口援藏扶贫工作会议上指出:“加大社会事业、人才培养扶贫力度,探索建立组团式援藏扶贫工作机制,促进援藏扶贫工作朝着更精准、更精细的方向发展。”“要坚持扶贫与扶志、扶智相结合,引导贫困群众淡化宗教消极影响,依靠勤劳双手脱贫致富,过好今生幸福生活。”这些讲话从一个侧面反映了政府行为的逻辑。
 
五、结 
 
“可行能力”是免受诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类困苦的“自由”,以及能够识字、享有政治参与权利的“自由”。人们拥有了这样的“实质性的”自由,就能够走出贫困。虽然中国反贫困实践表现出对“可行能力”建设的忽视,但如果将视野扩大到中国政府在贫困地区不遗余力地推动社会变革和社会建设方面,“可行能力”建设实践探索则呼之欲出。阿玛蒂亚·森写道“:远在实行经济改革之前,中国就一直是在当代世界——特别是通过教育扩展、医疗保健体制转变和土地改革上的重大进步——促进社会变革的一个先行者。经济发展与社会进步之间的互补性在中国最近的历史中得到了很好的说明。”[20]西藏反贫困也不例外。
 
正如贫困通常被理解为收入低于某一被社会所认可的“贫困线”一样,反贫困多少被演变为“贫困者”收入的倍增计划。但多少年过去了,贫困还是在那里。阿玛蒂亚·森却将“自由”看成“发展的首要目的”,同时,又认为“自由是促进发展的不可缺少的重要手段”,从而把解决贫困问题引向重视贫困人群的“可行能力”。这样一来,人们对贫困问题的理解就深入到收入之外的领域。提升西藏农牧民“可行能力”的途径多种多样,但最为基本的是教育和医疗,这是森所重点阐明的方向。“组团式”援藏实现了西藏扶贫的重大转变。政府可以说不遗余力地发展西藏的教育和医疗事业,但在实践上怎样发展,没有明确的答案。直到2015 年,国家开始在西藏探索实施“组团式”援藏,才开始找到有效路径,并实现了援助西藏的方式转变。“组团式”人才援藏不仅仅是对口援藏史上的一个里程碑,更主要的是成为了西藏农牧民“可行能力”建设探索的关键点。而教育医疗人才“组团式”援藏是“可行能力”建设的一种特殊方式。总之,“组团式”援藏的实践推动了西藏扶贫模式与对口援藏方式的重大转换,并有了初步的成效。
 
作为一种特殊的社会安排,“组团式”援藏揭示的政府行动逻辑是通过对西藏教育、医疗发展的援助,使得受援学校、医院得到发展,受援学校教育质量的改善和医院医技水平的提高必然使得学生、患者受益,从长期观察,必然传递到西藏社会,并与当地经济社会的发展紧密联系在一起。而与阿马蒂亚·森不一致的是,作为一项特殊的政策安排,教育医疗人才“组团式”援藏是来自西藏之外的资源,“在很大程度上取决于经济增长的成果是如何使用的”。这与改善、提升当地的教育医疗保健能力是相联系的[21]。
 
2017 年6 月,在山西太原市召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会,座谈会上将西藏纳入连片的深度贫困地区。从连片的深度贫困地区所处的区位来看,西藏是全国唯一的省级集中连片特殊困难地区。从“可行能力”建设的角度看,怎样进一步把“组团式”援藏与西藏当地教育、医疗自我发展能力的提升相联系,促进教育医疗事业均衡发展,怎样进一步将这种援助方式向其他领域延伸,是需要进一步研究的问题。
 
参考文献:
[1] 李宏.坚持富民兴藏推动科学发展[N].西藏日报,2017-10-28.
[2] 阿马蒂亚·森.贫困与饥荒:论权利与剥夺[M].王宇,王文玉,译.北京:商务印书馆,2001.
[3] 田昕,于亚滨.医疗人才组团式援藏对口支援模式主要做法与成效分析[J].西藏研究,2017,(4).
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