刘澎

编者按：刘澎先生是中国社会科学院研究员、北京普世研究所所长、国内著名的政教关系问题专家，也是长期以来呼吁改革宗教管理体制、实行宗教法治化的倡导者。2011年7月，本网曾邀请刘澎先生做客《共识网》，在“共识在线”与网友互动，畅谈中国的宗教与法治问题。最近，本网就有关中国的宗教法治的问题，对刘澎先生进行了专访，此次专访一共谈了十个问题，包含了刘澎先生对宗教法治及宗教管理体制改革问题的基本观点。以下是此次专访的记录稿。由于此次访谈篇幅较长，为方便读者，特将访谈涉及的十个问题，作为要点辑录于文前。关于刘澎先生的其他文章，可参阅本网的学者专栏。

   采访人：王科力（共识网内容总监）
   
   
   采访提纲：
     
   一、宗教管理体制滞后、法治缺失带来宗教乱局
   二、宗教立法是实现社会和谐之路
   三、政教关系要转向政教分离
   四、政府管理应该放弃工具主义，恪守价值中立
   五、宗教团体法人资格的获得问题
   六、宗教立法应该怎么处理教产问题
   七、宗教立法怎么处理宗教组织的对外交往问题
   八、宗教立法如何对待官办宗教
   九，各界对宗教立法有无基本共识
   十、为什么需要单独的宗教基本法

    一、宗教管理体制滞后、法治缺失带来宗教乱局

    1.如何看待“地下宗教”？

    王科力：最近有位学者写了一篇文章，谈中国面临的挑战，里面提出了一个“新黑五类”，也就是维权律师、地下宗教、异见人士、网络领袖、弱势群体，这种提法很让人心生凉意。那么，具体到这位学者提到的“地下宗教”是怎么回事？他们是不是干了什么违法的事，还是因为我们现在的法律体系不完善，所以才造成了所谓的“非法”这一现状？怎么认识“地下宗教”的“非法性”？

    刘澎：关于“地下宗教”的问题，我觉得有几点需要澄清。第一、怎么会有“地下宗教”这一说？“地下宗教”是一种针对“地上宗教”的说法，有“地上宗教”才会有“地下宗教”。“地上宗教”一般说的是合法的、政府认可的宗教组织。既然有政府认可的宗教组织，也能够进行宗教活动，为什么还有人非要搞“地下宗教”？这是第一个问题，也就是说“地下宗教”现象是如何产生的？

    如果要从根源上说的话，“地下宗教”现象的存在本身暴露了现行宗教管理体制的严重弊病，它是宗教管理体制不适合我们国家老百姓宗教信仰的需求而产生的一个矛盾在社会现实中的反映。为什么这样说呢？宗教是宗教信仰者的信仰选择和对信仰的实践。他们因着信仰结合起来，组成了不同的信仰团体。如果宗教是这样一种模式的话，那就和列宁说的公民个人的“志同道合的联合体”是一致的，就不会有官办宗教这一说了。但是我们在计划经济时期，在阶级斗争时期、在上个世纪50年代，把宗教作为一种可以控制、管理的一种企业、事业单位来对待。这种对宗教用行政手段管理的结果，使得宗教团体的宗教性大大降低了。为什么它的宗教性降低了？因为这种宗教团体是被政府组织起来的。政府组建的宗教团体难免会受政府在人事、教务、财务上的控制。因为这个缘故，对于宗教信仰者来说，就会感觉到这种宗教团体不再是自己所要选择的那个信仰和那个神（不管他信的是哪个宗教、哪个神）之间的一个通道、纽带，而变成了一个贯彻政府政治主张的一个组织，而这个组织又以宗教的形式出现，所以很多人就感到很别扭、很不舒服，他们就出来另搞一套。另搞一套也就是我们说的“非法宗教”组织，因为它没有经过政府的登记和注册。

    还有一个原因是宗教的供应不足，不能满足信教群众的信仰需求。宗教的聚会点、宗教的活动场所长期严重不足，不足之后，政府又不放开，不愿意按照方便、就近的原则，按照群众的实际需求，由信教群众自己设立宗教团体、建立宗教活动场所，导致很多人不能按照自己的信仰就近来过宗教生活。为了保持自己的信仰，实践自己的信仰，许多信教群众只好自己搞，这与政治毫无关系，但从形式上看，这种群众自发创办的宗教活动场所、宗教团体确实没有经过政府的批准，不在政府控制的范围之内。

    因此我们说，宗教界出现“非法宗教”、“地下宗教”，原因是多方面的，有政治上的、有宗教上的、有群众实际生活方便不方便及地理分布上的原因。如果我们完全无视这些原因，而将“地下宗教”，简单地说成是“境外敌对势力”妄图利用宗教颠覆中国政权的工具的话，是完全不符合事实的。所谓“地下宗教”的宗教团体与宗教场所是信教群众为满足自己的信仰需要，自己组建起来的。以基督教为例，基督教有“三自”爱国会也有家庭教会，家庭教会现在有几千万人。如果说他们是一种按照某种政治的目的被人组织起来从事反政府的这样一种对中国政权造成威胁的一个势力的话，我们不能不问：家庭教会背后的组织者是谁？谁能指出具体的组织者？谁也指不出来！指不出来的原因就是从1949年到现在，我们国家不允许外国传教士在华传教，在中国没有外国传教士的情况下，出现了几千万基督徒，这个责任应该由哪个国家、哪个宗教组织来负？谁应该对此负责？无论如何这个责任不在外国，这个原因应该在我们国家内部找。中国在1949年以前有70多万基督徒，1949年以后到现在没有传教士，要加以管理，要让他们组织起来，这种要求就完全不是政府要做的事情。如果说信仰某种宗教的人有违法乱纪的行为，应该用法律进行惩罚、制裁。这既是为了保护社会的公共秩序，也是为了信教群众的利益，所有人都能理解这个。如果只是为了管理的方便，采用行政的手段，设立政府机构，对他们进行管理，这种管理又缺乏法律的依据，这种管理的结果在历史上、在世界各国都有非常不好的负面教训。我们应该通过改革，改掉管理体制中不合理的内容。如果我们不对以行政管理模式为主的这种旧的宗教管理体制进行改革，反而指责有宗教信仰的人，把旧的宗教管理体制造成的后果算到信教群众的头上，是没有道理的。

    “地下宗教”的说法，还有一个特别大的法律上的问题。在中国960万平方公里的土地上，所有的活动、所有的组织都应该置于法律的规范之下。如果有法律而不遵守法律，应该对违法的人进行制裁；如果没有法律，也就谈不上守法不守法，无所谓违法。中国至今没有宗教法，“地下宗教”的说法没有任何法律依据。但“地下宗教”的说法却给人一种印象，似乎中国存在着一种“非法的”、“地下的”、“反政府”的宗教势力。这种说法本身不是一种严肃的法律概念。法治国家中的“地下宗教”是什么意思？国家立法机关制定的法律中没有一部法律对此有过明确的法律定义。

    对“地下宗教”，还有一个责任问题。在中国，什么是“地上”？什么是“地下”？法治国家只有“合法”、“非法”之分，没有“地上”、“地下”之分。中国有什么东西是长期存在、拥有千百万成员而中国共产党、中国政府不知道的？几千万人信仰宗教，是一个客观存在，说他们是没有登记、没有经过政府批准的组织，的确如此，但他们的存在不是秘密。如果“地下宗教”是公开存在的“非法组织”，我们要问一个问题：政府的宗教管理部门、执法部门、立法机关、司法机关该当何罪？为什么政府要容忍几千万人一直“非法”而不作为？为什么政府长期容忍几千万人不参加政府认可的宗教组织却无动于衷？既然你对它的存在无动于衷，也知道它在哪儿，它干什么你很清楚，你又不制止，你又嫌它保持它的活动，你是什么意思？如果“地下宗教”是非法的，不管他们有多少人，国家都不应容忍。他们有千万人也好，一个人也好，国家都不应容忍，有多少人都不行。如果不是非法的，是一个人还是十万人，政府对他们都不应该做任何的限制、不应该歧视。“地下宗教”到底是对还是错？是错的就应该坚决打击、依法制裁。如果国家对“地下宗教”问题几十年来都不解决，容忍他们发展到今天，谁应该对这个事情负责任呢？宗教局、公安局应该负责！如果国家负责宗教管理的政府部门对此没有责任，反过来又责怪所谓“地下宗教”是对国家的威胁，这个道理在哪里？

　  王科力：这种情况是不是说明要么行政部门不作为，要么现在的行政法规的规定不合理？

    刘澎：对。但行政管理部门其实没法作为，行政管理部门不作为的原因是什么呢？因为我们讲究依法治国、依法行政，现在没有《中华人民共和国宗教法》，宗教的基本法缺位，行政部门即使想要作为，也没有法律依据。现有关于宗教的法律文件中，除了宪法之外，最高位阶的法律文件是《宗教事务条例》，这个涉及公民基本权利的规范性文件，居然不是由全国人大或者全国人大常委会这两个立法机关做出来的，本身就是不合法的。行政部门怎么以此去“依法管理”呢？你所依之法在哪里？我们能不能用一个行政法规、用一个条例就把公民的基本权利规范了呢？不能！这样做至少在法律上来说不严肃，从法理上是说不通的。规范公民基本权利要由法律来规定。宗教信仰自由在宪法中属于公民权利的内容，对于这一部分的每一个具体的问题的规范，都必须要用法律的方式进行。到今天为止，《中华人民共和国宗教法》并没有出台，怎么能说“地下宗教”是非法的，“地下宗教”不守法？请问“地下宗教”非的是什么法？所谓的法是什么？是谁不守法？这些都是问题。《宗教事务条例》是国务院推出来的行政法规，没有经过政府批准建立的宗教组织虽然违反了《宗教事务条例》，但《宗教事务条例》本身明显地违反了宪法，违反了《立法法》。因此《宗教事务条例》从出台之日，就备受争议，《条例》本身有一个违宪还是合宪的问题。

    我们应该如何对待这个问题呢？很简单，应该取消或者说杜绝用行政手段管理宗教的这个模式，应该完善、强化社会主义法制。如果没有法律，又要进行管理，试问：不在法律的基础上，在什么基础上进行管理？没有法律依据的模式能维持多久？如果一直要维持这个模式，那就没有理由指责被管理的对象是“地下宗教”或者是“非法宗教”。

    从这个角度上说，“地下宗教”这种社会现象存在的本身揭示了现行宗教管理体制的无效性，是对现行宗教管理体制的极大嘲讽。中国没有任何“地下”的东西，“地下”的东西一出现，我们的公安机关就会发现，就会立即取缔。我们不应对公安机关的业务能力与素质有任何怀疑，不能认为公安机关不知道有所谓“地下宗教”的存在。但政府为什么对“地下宗教”不取缔？不仅不取缔，而且这么多年来任其发展。我们要问，公安机关不取缔、宗教管理部门不管理，这个“地下宗教”又不符合某些人要规范宗教的目的，但又默许它存在，这说明了什么？说明了政府的理念与国家治理、行政管理之间的严重脱节。这个脱节应该如何解决呢？应该通过对旧体制的改革来解决。

    现行的宗教管理体制已经太老了，没有进行改革，我们用的办法还是五十年代的办法。这些办法如果起作用，当然很好，如果不起作用，应该反思一下它不起作用的原因是什么。是群众有问题？是我们自己的管理有问题？是我们的制度有问题？还是我们的法制不健全？如果对这些问题概不考虑，只是简单地给某些信教群众扣上一个“地下宗教”的帽子，这顶帽子除了能吓唬领导、耸人听闻以外，不解决任何现实问题，无助于中国社会的和谐。对建设法治国家这样一个目标来说，这种说法没有任何意义，完全不是建设性的思维。

    中国信仰宗教的人现在少说有好几亿人，这几亿人都是人民群众，把这些人中的一部分人打成“地下宗教”，是对构建和谐社会起了推动作用还是分裂了群众？是巩固还是削弱了党的执政基础？毫无疑问，是分裂了群众、削弱了党的执政基础。因此，我觉得“地下宗教”的提法非常不科学，是一种既无法律依据、又不符合事实的说法。中华人民共和国从来没有什么“地下宗教”，中国现存的任何宗教都不是“地下”的。如果有一个“宗教”组织是“地下”的话，那不是宗教，是“秘密会道门”。因为所有的宗教都要公开表明自己的教义，都认为自己是真理，都不怕告诉别人自己的信仰、自己的存在。如果一个宗教是秘密团体，是“地下”的，别人不知道，几十年了，公安机关也不知道吗？现在的“地下宗教”有几千万人，能有秘密吗？“地下宗教”的说法，实在是对中国执政党的诬蔑，是把共产党在中国的领导与社会控制能力贬低得一钱不值，好像党对中国社会完全不知情、失去了控制。有几千万人人参加“地下”组织，党都不知道，不知道他们是谁、在哪儿、干什么，这可能吗？如果知道而又不采取任何措施，几十年来，听之任之，任由几千万人自由进行“地下”活动，现在来指责“地下宗教”，其目的到底是在指责执政党，还是在指责宗教？

    2.“宗教经济”异常繁荣不是好事是坏事

    王科力：所谓“地下宗教”的大量出现反映了我们的宗教管理体制理念、制度与现实脱节，法律体系缺陷很大。但再看看道教、佛教的异常繁荣，它跟现在宗教体制管理有没有关系？如果说基督教、天主教中的问题是因为有“地下宗教”，为什么道教、佛教没有“地下宗教”，也是乱象丛生？

    刘澎：同样的一个政策，表现形式不一样，就会出现不同的结果。政府对基督教采取了控制组织、合并教派的政策，不愿意接受官办教会的人就出来另搞一套，对这些人进行打压，最终形成了所谓“地下宗教”。佛教、道教不存在被打压的问题。佛教、道教应该很繁荣、很兴盛、管得很好。但实际并非如此，原因就是虽然政府没有在政治上对于佛、道教进行打压，可是官办宗教、政教不分的问题没有解决。政府把佛教和道教作为自己下属的一部分，按照自己的意愿来管理，真正钻研义理、弘扬教义的僧人道士不可能掌握寺庙宫观的领导权。很多不懂教义不守教规的人掌握了领导权，看到老百姓对信仰的需求非常高，就与地方政府管理部门内部的腐败分子勾结在一起，假借宗教之名进行商业敛财活动，出现了“出租寺庙”、“承包寺庙”，甚至有人要将佛教名寺名山打包上市，公开借佛教名义敛财。佛道教内部戒规松弛、管理混乱、财务不清的现象比比皆是。政府为什么对此不制止呢？因为这里有巨大的利益。“天下名山寺尽占”，许多风景名胜是佛教寺庙所在的地方，寺庙的门票收入十分可观。即使是跟佛教道教没有关系的人、原来不是宗教风景名胜的地方，也修建了很多所谓的佛、道教景观、大型室外佛像；很多不是佛教界的人，也来投资修庙。现在的寺庙，有佛教自己的，有企业修的，有政府建的，有老百姓自己搞的，还有商人搞的，通过这样的手段，政府的旅游、园林、文物、文化、宗教等各种部门都可以把佛教作为盈利的来源，都是“宗教经济”的受惠者。这样做的结果给佛教带来了非常致命的后果，使佛教的商业性过于明显，宗教性和神圣性大大降低了，如果中国的佛教这样搞下去，只能把佛教断送。因为做这些事情的人并不真正关心佛教的宗教发展，他们关心的是用宗教来赚钱，所以即使佛教在一个畸形的道路上非常繁荣，但表面上的繁荣难掩实质上的危机，佛教会被利用佛教追逐钱财的人毁掉。

    现行宗教管理体制在这方面发挥了什么作用呢？这一点恰恰反映了现行宗教管理体制的失败。它的失败之一就是对于那些利用宗教营利、赚钱、不遵守宗教教义教规的人并不进行任何有效的制裁。不能进行制裁的原因是缺少相关的法律，宗教没有法治，现有的《宗教事务条例》不是法律。庙里有人把佛教信众的钱财贪污了会怎么样？把寺庙的收入据为己有会怎么样？把寺庙里的文物倒卖了会怎么样？不会怎么样。这些事情不能上升到法律的层面上解决。寺庙内部的财务问题，宗教团体内部的管理问题并不是政府关注的重点，宗教管理部门关注的是你在政治上是不是跟政府走，听政府的话。如果一个寺庙的方丈、法师在政治上和政府保持一致、没有矛盾，甚至是政府所委派的人，他在庙里为所欲为，怎么干都可以。

    反观全世界的宗教团体，没有一个国家像中国的宗教团体尤其是佛教这么混乱。在法治国家，宗教团体作为一个社会团体，在社会上要受到群众的监督、行业内部的监督、新闻媒体的监督，同时还要受到法律的监督和约束。而在中国，这几样基本上都没有。中国的宗教团体，信众无法监督它，新闻媒体对宗教的事情很少报道，涉及宗教的基本法律又没有，那就只能是“人治”。只要这个宗教活动场所、宗教团体跟政府管理部门的人把关系搞好了，一切问题都好办。因为佛、道教本身在政治上和中国文化没有矛盾，所以政府不认为他们是一种外来势力在中国境内的表现，不是潜在的来自境外的威胁。某些政府管理部门的人还想从宗教场所中渔利，得点好处。政府中还有人想利用佛、道教到海外去搞“宗教统战”，把佛教、道教政治化。

    从这几点来说，虽然佛教实际也是外来的，但是它进入中国时间比较长了，汉代就进入了，被看成是中国文化的一部分，在政治上不存在问题，在经济上对管理者还有好处，所以佛教内部的管理混乱问题虽然非常严重。可是国家没有从法治的角度上对它进行规范，同时又想在政治上利用它，地方政府尤其想在经济上从中牟利，这就使宗教界出现了非常奇怪的现象：同样是宗教，管理者对天主教、基督教以防范、控制为主，对佛道教则是支持、利用为主。某些地方更是不择手段，大搞“宗教搭台、经济唱戏”，将佛教作为盈利的工具。这种背离宗教发展规律的“宗教经济”热，不是依法治国，不是处理宗教问题的有效办法，对宗教、对社会、对国家都没有好处。

    3.宗教行政管理体制要改革

    王科力：除了“地下宗教”问题，佛、道教的问题，宗教方面还有哪些主要问题？

    刘澎：宗教方面最大的问题是什么？是要解决保护公民的宗教信仰自由、实现宗教法治。但搞宗教立法、宗教法治不是为了要让宗教信仰者有特权，而是为了解决中国社会不和谐、中国社会内部不同信仰群体的利益没有用法律规范、调解的问题。落实公民宗教信仰自由的权利，有一个基本的概念要搞清楚——“宗教信仰自由”到底是在说什么？“宗教信仰自由”，是不是说你有脑子里可以信这个教、那个教，可以今天信明天不信的自由？自由是指人的脑子里的思想，还是指人在行动上可以按照自己的信仰进行实践？世界绝大多数国家对宗教自由或宗教信仰自由的法律规定是很明确的，就是法律所要规范的是人的行为，不是脑子里的想法。对想法，我们没有办法来用法律规范，法律能够规范的是人的行为。如果人有选择宗教并且信仰某种宗教、实践某种宗教的自由的话，这个自由就必须包括建立宗教组织、过宗教生活、举行宗教仪式等一系列有关宗教的行为与活动。如果不给信仰宗教的群众这方面的自由，或者说不承认他们在行为上有实践宗教信仰的权利，“宗教信仰自由”就是苍白、抽象的。这是第一点。

    第二点，如果我们理解了“宗教信仰自由”是指对人的宗教信仰行为的一种权利规定与保护的话，我们就应该把这种保护上升到制度安排和法律建设的层面，而不应该用行政法规或行政手段、行政方式代替法律对它进行规范。宗教并不是一个什么特殊的现象，世界各国都有宗教，各国的政府都要处理涉及宗教的问题，但是处理宗教问题要依法办事，要根据法律来处理。要处理好宗教问题，首先要把规则定好，要把法律完善。有了法律以后，政府就没有必要再设立行政机关管理宗教，不需要把宗教群体特殊化。我们现在管理宗教的办法一是没有法律，二是政教不分，在管理上把宗教信仰者特殊化。特殊化的表现就是设立政府宗教管理机关对信仰宗教的人进行管理。这种做法使得一大批信仰宗教的人心情很不舒畅，因为他们不能够在有关宗教的人事、教务、财务上按照宗教的规矩实行自主管理。

    另一方面，政府为了达到某种政治上的目的，有时还需要对某种或某些宗教、教派予以支持。为了把自己支持的宗教组织办好，政府不惜动用国库或者说纳税人的钱来资助宗教。例如，对于“爱国宗教团体”神职人员的住房，宗教场所的维修、建设，神职人员的培训、教育，宗教院校的建设，宗教团体的海外交流等，政府都给予资助支持。从政教分离的角度上来说，国家花这些钱没有道理。政府不应该用国家财政去支持任何宗教，也不应该用国家财政去压制或者是反对任何宗教。宗教的事情应该由宗教团体自己解决，不应该由国家负担。如果做不到这一点，就会使国家一方面在保护宗教自由方面不落实，另一方面又深深地陷入了“政教不分”的状态之中。

    这种做法不符合马克思主义宗教观的基本原理。因为从国家性质上来说，中国应该是实行“政教分离”的国家，中国共产党作为执政党对待宗教的基本政策是实行宗教信仰自由。而实行宗教信仰自由政策的前提首先是要尊重宗教。如果不尊重、不承认信仰宗教的人，就没有必要保护。如果保护、尊重宗教信徒，那么在这样一个前提下才谈得上动员他们或者说和他们携起手来一块推动中国的社会主义建设。对于宗教组织和宗教信徒定位的前提是把他们看成是敌人，还把他们看成是人民？把他们看成是人民，处理人民内部矛盾我们有各种办法，我们应该实现非常明确的法治，用法律的形式把人民内部的各种权益、责任都规定清楚。如果他们是敌人，我们应该对他们实行严厉的打击，把他们都消灭。如果我们不能把信仰宗教的人定义为敌人，而是把他们定义为人民，但又不愿意用法律来规范和调节信仰宗教的和不信仰宗教的人之间的关系，那我们对这个问题的处理必然是混乱的，没有规范，没有依据，没有一个标准。

    再下来，我们要解决这个问题，不能当鸵鸟。我们明明看见了这些问题，却不承认这些问题；要解决宗教问题，却不和信仰宗教的人对话，不征求他们的意见，这样是不能解决问题的。你制定游戏规则却不征求参加游戏的人的意见，不承认他，不邀请他来一块制定规则，你定的这个规则就不起作用。

    刚才说的这几方面，现行宗教管理体制都没有起到作用，体制本身已经失灵了，不起作用。改革体制应该如何改？首先应该从对话开始。现在的情况是政府不愿意和宗教信仰者进行充分、完全的对话，政府把宗教信徒分成听话的和不听话的，听话的给予承认，不听话的不承认。但你不承认不等于他不存在。既然你不承认他，当然没法去征求他的意见，最后还是用行政手段，没有转向法治。中国这么大一个国家，13亿人的国家，好几亿人信仰宗教，关于宗教的最高位阶的法律文件竟然仅仅只有一个行政法规，用这样的一个由行政部门自己设立、自己解释、自己执行、和立法机关、司法机关无关的行政法规，能不能规范公民的基本权利？能不能妥善处理宗教问题？能不能代表全体中国人民的意志？这是很大的问题。如果我们不正视这样一个现实，最后的结果就是中国作为一个法治国家，虽然很多方面是依法办事，但在宗教方面却是例外，因为根本就无法可依，所有涉及宗教的问题法院不受理，宗教问题没有进入法治的轨道。在这种情况下，不管政府做多大的努力，说多少话，结果只能是你说你的，信教群众肯定有他自己的想法。

    二、宗教立法是实现社会和谐之路

    这样的一个状况就会使得国家的整个社会生活出现不协调、不和谐。和平时期无所谓，当国家、社会发生动荡的时候，当其他领域里矛盾比较激化的时候，宗教难免也会产生连带的或者是相关的反应。原来跟政治毫无关系的宗教，就有可能被政治化，变成对执政者的巨大的挑战力量。

    这种挑战不是源于宗教的教义，而是因为参与政治的人需要有一种有效的动员形式、组织形式和表达方式。中国历次的农民起义都跟宗教有关，就是因为宗教有良好的动员组织形式。发动起义的政治领袖不是宗教领袖，与宗教本来毫无关系，但当他们找不到一种比宗教更好的组织网络、更好的动员办法时，往往就会借用宗教的形式，达到政治的目的。当政者要避免出现这样的情况，最好的办法不是消灭宗教，向宗教开战，而是在和平时期就要尊重宗教、保护宗教信仰者、认可宗教团体的权益，与宗教信仰者、宗教团体、宗教领袖们建立良好的关系，让他们感觉到执政者对宗教价值观的尊重。只有这样，宗教才不会成为执政者的挑战。如果宗教信仰者感受不到政府对宗教的尊重，国家在制度层面上也没有保护宗教的法律，甚至在和平时期将宗教作为一种需要防范、限制的力量，一旦局势有变，执政者就很难避免宗教不被卷入政治。这样的历史事例不胜枚举，执政者应当重视历史的经验，不要自己将宗教推向自己的对立面。

    就中国今天遇到的政教关系问题的根源而言，主要还是由于政府以行政手段管理宗教的体制严重过时，不适应社会发展的需要。世界上绝大部分国家都有宗教，但是为什么大部分国家不设宗教行政管理机构，而要用法律的方式管理宗教呢？就是因为法律是一种成本最低、效率最高、最合理、最透明的管理方式。是不是还有更好的方式，我们可以再探讨。但有一条是肯定的，法律的方式、法治的方式要比行政的方式、行政手段好得多。这一点在中国的经济改革过程中已经充分证明了。中国取消了那么多行政管理机构，从一机部到七机部、轻工部、化工部都取消了，中国经济并没有发生混乱，中国制定了很多跟经济相关的法律，完善了关于经济的法律，开放了经济市场，中国的国力得到了很大的提高，经济有了很大发展。但是在宗教领域里，宗教人数有很大增长，出现了许多问题，却没有法律。我们还是坚持用50年代宗教行政管理的办法，来对待21世纪出现的完全不同于50年代的宗教问题，怎么可能解决宗教内部佛、道教的混乱问题、天主教、基督教的“地下宗教”问题？不可能解决！因为在广大宗教信仰者的心目中，宗教政策早就破产了，完全失去了威望，政府在这个方面没有任何能够让群众感觉到可以信赖的作为。当一个政策不能取信于人民，不能得到群众的拥护的时候，你还要贯彻这个政策就得付出巨大的代价。举一个例子，当政府已有的宗教行政管理机关——宗教局不能够有效地管理宗教而又希望强化管理的时候，就会把公安局拉进来，借助专政力量进行管理，久而久之，政府就把原来宗教管理中临时的、偶然使用一下的高压手段和暴力手段当成了经常性的、主要的工作手段，结果是极大地浪费了政府的政治资源和行政资源，提高了社会管理的成本，同时还激化了社会的矛盾。这种办法不可能解决宗教中已有的问题，只可能产生更多的新问题。所以用法治的办法来解决宗教问题是向着社会和谐、和解的方向前进；用高压的方式、用行政的方式来对待宗教问题，只能脱离群众，削弱党和政府的执政基础，把群众推向自己的对立面。

    这样的一个形势非常清楚，道理非常简单。对于老百姓来说，信仰宗教是一个常态。所谓常态就是过去、现在和将来永远都会有人信仰宗教，一个国家里有人不信宗教有可能，但是所有的人都不信仰宗教或者绝大部分人不信仰宗教没有可能。按照马克思主义经典作家的观点，在阶级、政党、国家消亡之后，才可能谈宗教的消亡。既然政党、国家存在，就不可能有宗教的消亡；既然宗教不可能消亡，那么由世俗政权对宗教开战和施压，就只能是一种错误的选择，历史上还没有一个成功的先例。

    正因为这样，所以胡锦涛总书记在十七大报告里提出，“发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。胡锦涛总书记这样一个讲话是一种非常英明、非常正确的表示。执政党意识到了宗教在国家建设和社会生活中的巨大的积极作用。但是在胡锦涛总书记的讲话发表之后到今天为止，各地各级领导并没有为落实胡锦涛总书记的这个讲话在法律制度上、在行政管理上有任何新的举措。宗教方面的欠账始终没有还，宗教领域里旧的问题没有解决，新的问题不断涌现，矛盾一直在积累，基层政府要么是不作为，要么是胡作为，要么是错位，他们没有从如何“发挥宗教在推动、促进社会主义建设中的积极作用”这个角度出发来团结信教群众，反而从怎么样便于自己管理的角度，进一步强化了国家的行政管理。这样做的结果自然是适得其反，疏远了信教群众，加深了信教群众和政府的对立。当其他矛盾到来的时候，由于宗教这个领域里的政策错误，政府不得不为过去的错误付出沉重的代价。我们看到，某些地区信仰宗教的群众在社会经济发展的矛盾不能得到解决的时候，他们的宗教信仰就会强化，而且会成为当地发生问题的因素之一。这样的例子太多了，在中国这样一个大国，如果不能把宗教问题处理好，就不可能让这个社会实现真正的和谐和安定。大量的少数民族信仰宗教，汉族也有上亿人信仰宗教。这么大的一个群体，如果他们和其他的群体之间的关系长期处于紧张状态，这个国家不可能有真正的安定。

    怎么办？最有效的办法还是回到法治上来，所以要在宗教领域里实现和谐，要做到可持续性发展，没有法治这一条不行。但是到今天为止，宗教问题被刻意掩盖了，好像我们的宗教领域不存在问题，好像我们的法制很完善，好像我们的宗教信仰者心情都很舒畅。如果是这样的话，当然很好；如果不是这样的话，再等下去恐怕没有多少时间了。这个矛盾不可能因为消极拖延而得到解决。有矛盾不可怕，宗教有问题、有矛盾很正常，不正常的是我们掩盖这种矛盾，尽量把矛盾拖后、延迟解决。这个时候的情况就是好像很平静，或者你用高压的手段维持了一个虚假的稳定，但是日后矛盾爆发出来，情况只能更加严重，后果更为惨烈。所以不能因为宗教方面有问题、有矛盾需要解决，只要我们拖着不解决，这个问题就会自动消失，我们做不到这一点，我们必须正视矛盾、正视问题。宗教方面的问题，核心就是管理体制和宗教的发展之间严重的不对称、不适应。社会变化了，时代前进了，宗教人数增加了，我们的政策不变，管理的办法不变，我们以不变来应对社会的变化，这之间产生的问题没有办法解决。所以要解决宗教方面的问题，就需要邀请宗教团体、宗教信仰者代表与社会各界就宗教法治问题达成一个共识，在这个共识的基础上建立规则，也就是说进行宗教立法，最后从法治建设、社会结构与制度安排上消除宗教和非宗教之间发生矛盾的根源，这是国家长治久安的一个办法。

   三、政教关系要转向政教分离

    王科力：如果说到宗教立法，有几个非常根本的概念需要厘清，包括如何理解宗教，如何理解宗教自由，如何理解政教关系，您刚才已经谈到了我们的宗教观需要修正，也谈到了宗教自由是实践自由而不仅仅是信仰自由。您能不能再谈一下应该如何理解政教关系？为什么要采取政教分离的模式？

    刘澎：人类社会的发展是从原始社会、神权社会过来的，最初是“政教不分”，政权与神权是一回事。随着社会的发展，后来逐渐产生了脱离了神权统治的世俗政权，政权与神权不再是一回事了，但世俗政权与宗教神权之间是个什么关系，并不是一个模式。世界上现有的政教关系模式，五花八门，但归根结底，主要无非有四种：

    一是政教分离型。世俗政府是一元，宗教是一元，世俗政权和神权是二元体系，政府和宗教团体没有关系，互不介入、不干涉，双方关系由法律调节，美国就是这样的国家。二是政教合一型。正好与政教分离型相反，世俗政权和神权是两个牌子一套人马。世俗政权和神权完全一致，像塔利班政权、梵蒂冈就是这样。这样的国家已经不多了。三是教高于政型。有很多国家把某种宗教立为国教，使其享有至高无上的地位，任何人不得挑战国教的地位。在一些伊斯兰教国家，宗教领袖比世俗政权的领导人具有更高的权威，伊斯兰教经典《可兰经》具有最高的法律效力；世俗政权与神权是两套班子，世俗政权以宗教的教义为执政原则，受神权支配。四是政高于教型。这种模式正好与第三种模式相反，世俗政权有一套与宗教毫无关系的政府机构，掌握国家的全部权力，政府的权威绝对高于宗教的权威；宗教不能挑战世俗政权，政府领导宗教团体，宗教团体必须接受和服从政府权威。这个模式有个特点，宗教必须与世俗政权分离，但世俗政权并不与宗教分离。也就是说，宗教团体不能介入政府，但政府可以随意介入宗教团体，所以不能说是政教分离。以前苏联为首的原社会主义国家采用的都是这个模式。但现在的俄罗斯已经不使用这个模式了，东欧那些原来的社会主义国家也都纷纷放弃了这个模式，继续坚持这种模式的国家所剩无几。除了这四种主要的模式之外，还有一些这些模式的变体或混合体，但基本上就是这四种。

    中国是哪种模式？很显然，属于政高于教的模式。这是受前苏联的影响，具有典型的社会主义国家阶级斗争与计划经济时期处理政教关系问题的色彩。现在我们不搞阶级斗争、计划经济了，还用这个模式就没有什么道理了。按照中国的情况，今天我们应该采用政教分离的模式。为什么要把政教分开呢？就是因为一个社会需要进行规范，各种关系需要协调，公共事务需要有管理者，这是世俗政权的职责；同时，一个社会又需要有宗教，老百姓要有精神追求、有信仰，这两者之间应该是互有分工、互不干涉、各有各的领域。有一句话大家都知道：“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”。上帝指的是宗教信仰、精神生活、神权，凯撒指的是公共秩序、社会生活、世俗政权。政府用纳税人的钱建立军队，维持秩序，修桥补路，管理社会的各种公共事情是非常必要的，但是个人是否信仰宗教、满足自己的信仰需求，应该属于个人选择，政府无需过问。当然，也不能因为个人有宗教信仰，就把宗教信仰强加给国家，强加给世俗政权，把世俗政权作为贯彻宗教的工具，这也是错误的，中世纪里曾经有过这个情况。正确的做法是实行政教分离，这是人类社会文明与进步的表现。

    “政教分离”这四个字指的是什么呢？不是指政治和宗教的分离，政治和宗教是分不开的。“政教分离”指的是政府和宗教团体的分离。这两个东西有两个中心，政府在社会生活里是中心，上帝在教会组织与宗教生活里是中心。这两个中心应该是二元体系，是分离的。分离了以后，如果没有人信仰宗教，那就无所谓了；如果有人信仰宗教，谁来维持宗教，谁来支持宗教，谁来办这个宗教，是信仰宗教的那些人自己的事，和政府没有关系，政府不参与、不介入宗教的事情。宗教办得好，人很兴旺，很好；办得不好，衰落了，甚至消亡了，也无所谓，这是宗教自己的事情。政府既不要去压制宗教，也不要去扶植宗教。因为政府是代表公共利益的，而人民大众老百姓是分成不同信仰的，各人信仰不一样，所以大家信仰上的问题应该由大家自己去解决，世俗的公共的事物由政府去管理。宗教团体也不应该介入政府，不应该干涉宗教之外的世俗事情。上帝和凯撒的分工要清楚，各自的领域要明确，这样的政教关系就不会出现紧张，发生矛盾。因为他们关注的焦点不一样，不在一个领域里活动。一个是在精神领域，一个是在物质领域。二者之间应该有一个墙把他们隔开，这就是“政教分离”。如果这两个东西不分，无论是“教高于政”还是“政高于教”，都是一种不正常现象。当然了，“政教合一”更不好，那是从中世纪的做法，那个时候一般国家还没有脱离神权统治，国家只不过是实现宗教目标的一个形式。欧洲资产阶级革命以后，社会前进了一大步，社会向着法治的方向发展，世俗法律不再从属于教会法，独立完整的法制体系逐步建立起来了，社会向前进了。所以从社会进步与文明发展的角度上说，现代文明、法治国家一定是政教分离的国家而不是“政教合一”、“教高于政”或“政高于教”的国家，这是历史事实。

    四、政府管理应该放弃工具主义，恪守价值中立

    王科力：中国的宗教管理体制，有人说对宗教是“从根本上限制，从枝节上扶持”，这种思维现在的市场还大不大？会不会成为以后宗教立法的一个比较大的阻碍？

    刘澎：我觉得政府没有“从根本上限制、枝节上扶持”的政策。政府的政策不是根本和枝节的问题，而是基于政治的考虑。它对宗教的考虑是宗教能不能为党服务，为政治服务，成为党在推行它的方针政策与政治路线时的一种有效工具。宗教如果能为党的政治目标服务，对宗教就是“根本上支持，枝节上也支持”；如果宗教不能服务于党，那就是“根本上限制，枝节上也限制”。政府对宗教教义并没有什么太大的兴趣，但对宗教所具有的力量能不能为党所用或对党造成威胁很感兴趣。它是从一种功利主义、实用主义的角度来对待宗教的，是一种政治考虑，而不是从哲学上唯物唯心的角度对待宗教的，更不是从道德上、价值观上考虑的。但长期以来党和政府公开确立的宗教政策是宗教信仰自由政策，然而由于各个时期党的政治路线不一样、工作重点不一样、所处的背景环境不一样、党的领袖的主张不一样，因此不同阶段党与宗教的关系不一样，对宗教团体的要求不一样，在处理宗教问题的具体做法上，不同宗教、不同地区也不一样。所以有人可能会有一种矛盾的感觉，觉得中国政府对待宗教好像是“从根本上限制、枝节上扶持”，其实不是这样的。关键还是看哪些宗教、哪些教派、哪些组织、哪些人对党和政府有利，哪些有害；有利的就支持，不利的就限制。对待宗教的这种政治功利主义态度，的确会对宗教立法造成不利的影响。

    五、宗教团体法人资格的获得问题

    王科力：下面几个问题是关于立法技术的。我们的宗教立法对宗教团体法人资格的取得应该采取备案制还是审批制呢，哪种制度比较好？为什么？

    1.法人类别中应该增设宗教法人

    刘澎：宗教团体的法人资格有两个问题，首先是宗教团体法人资格的适用类别，其次是宗教团体申请获得法人资格时的审批。先说法人资格的类别问题。中国现在有四种法人资格：企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人。这四种法人中的前三类完全不适用宗教，只有第四类社会团体法人可以考虑。社会团体有受国家资助与领导的官办团体，也有非官方的民间组织，情况比较复杂，但它们的共同点是要到民政局进行登记。而我国的社团登记实行的是“分级管理、双重负责制”，就是一个社团必须要由有政府背景的业务主管、主办单位批准后，才能到民政部门进行登记。宗教团体如果找不到业务主管、主办单位，从程序上说就不可能进行登记。但中国的政府机关没有一个是办宗教的，而且办各种宗教。即使找一个业务主管单位也不容易，如果政府有一个声称自己是主管各种宗教的单位，是各种宗教的上级，岂不是证明了中国的宗教团体是地地道道的“官办宗教”吗？比如中国的作家协会，它的主管单位是文化部，文化部促进文化的发展，天经地义；中华慈善总会，它的主管单位是民政部，目的是促进与管理慈善事业。各个行业的协会，主管单位是各行业的国家部委，这些都没有问题。但宗教团体是有神论者的群众组织，由信奉无神论的政府某个机构，例如宗教局公开担任佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教团体的上级业务主管单位，其宗旨究竟是促进宗教还是控制、限制宗教，是办政府自己的事，还是为宗教团体“服务”，很不好说。让宗教团体找一个政府机关当“婆婆”，充当自己的主管，实在是一种讽刺。因此，宗教团体要登记为法人，首先需要确定它适合哪类法人。如果没有一个合适的法人类别，可以考虑增设一个宗教法人，宗教法人不是机关法人，不是企业法人，不是事业单位法人，也不同于社会团体法人，它只适合于宗教团体，其他的法人适用于非宗教的组织、团体。增设宗教法人的目的是为了解决政府与宗教团体关系不清的问题，让宗教团体在登记时无需找一个政府“业务主管”单位当“婆婆”。如果不增设宗教法人这样的一个新的法人类型，就必须修改《社会团体登记管理条例》，撤销社团登记时必须要经业务主管单位先期批准的规定。否则，宗教组织要登记为法人，很难操作。

    其实，民政部门在为宗教团体办理登记时，并不是完全按照《社会团体登记管理条例》平等对待所有的宗教团体，而是将宗教团体分成两类，一类是政府承认的“爱国宗教团体”，如佛教协会、道教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会、基督教三自爱国运动委员会。这些团体是各级政协的成员之一，它们的领袖也在各级人大、政协任职，政治上绝对可靠。宗教局与这些“爱国宗教团体”的关系犹如政府与国企的关系，非常密切，因此“爱国宗教团体”及其分支机构、基层组织实际上无需登记。因为即使它们不登记，各级政府的宗教管理部门也早已从政治上承认了它们，甚至是它们成立的主要促成力量。登记不登记，对“爱国宗教团体”来说，不过是个形式。另一类是政府不承认、未经批准的群众自发性宗教团体，如各种类型的“家庭教会”，宗教局不承认它们，民政局不予登记。所以中国的宗教团体很奇怪，无论是政府承认的还是不承认的，实际上都不存在必须到民政部门登记的问题。“爱国宗教团体”用不着登记，“家庭教会”不给登记。从这一点上可以看出，政府对待宗教与宗教团体，实际上还是政治考虑，给予的是政治待遇。政府承认的宗教团体无需民政登记就具有政治上的合法性；政府不承认的，根本不存在准予登记的问题。社会团体、民间组织的登记是法治社会公民的权利，中国的宗教还处于法治之外，“享受”的是“政治待遇”。从深化政府管理体制的改革来说，宗教团体的登记，涉及到社团登记管理体制与宗教管理体制两个领域的制度改革问题，是一个政府是否愿意将对宗教团体和其他社会团体、民间组织的管理从政治对待、行政管理逐步转为法治的问题。目前，民政部已经在广东开始了无主管上级社团登记的试点工作，希望宗教团体登记制度的改革，也能早日成为现实。