九、各界对宗教立法有无基本共识？

　  王科力：您一直呼吁宗教立法，据您了解，现在的宗教事务部门和统战部门、意识形态宣传部门对这个事情是什么态度？

    刘澎：现在官方并没有对宗教立法问题的公开表态，这个问题从来没有在媒体上公开讨论过。由于官方不表态，甚至刻意回避这个问题，因此大多数人对宗教立法问题不了解，或者从来没有考虑过这个问题。

    1.宗教立法还处于民间讨论阶段，需要各方关注

    上个世纪八十年代末期，佛教领袖赵朴初与基督教领袖丁光训联合提过一个宗教立法的草案，但提出之后立刻被“冷冻”了。从此之后，中国再也没有出现关于宗教立法的提案，媒体上没有任何报道。但这并不等于中国就没有人谈宗教立法了。从2002年开始，北京普世研究所几乎每年都要举办关于宗教与法治的学术讨论会，请法学界、宗教学界、政府官员与宗教组织代表聚在一起，讨论宗教法治、呼吁宗教立法，到现在已经举行了十多次。今年7月，我们还召开了专门讨论宗教立法的学术讨论会，请国内外的法学家、法律工作者、宗教学家、宗教界人士对宗教立法发表意见。

    但目前社会各方在是否要立宗教法这个最基本的问题上，存在着严重的分歧。根据我们了解的情况，相关人士的意见可以分成立法派与不立法派。在主张立法的和主张不立法的这两派内部，又可因为对立法或不立法的不同动机，再分成不同的观点。先说立法派。立法派的主张是要立宗教法，但在为什么要立法的原因上，这一派里分成两种意见。一种意见是宗教要立法，立了宗教法才能落实宗教信仰自由，从法律上保护宗教团体、宗教信仰者的权利。这派人的本意是要通过立法保护宗教信仰者的权利。另一种意见也是主张宗教要立法，但宗教立法的目的是为了做到对宗教进行管理时有法可依，以便用法律强化对宗教的行政管理。这一派人要立的实际上是宗教管理法。因此，虽然这两种人都愿意立法，但要立的法截然相反，不是一回事。

    不立法的这一派里也有两种意见，一种意见是说在中国目前的环境下，国家对宗教管得这么严，不立法可能比立法好。现在没有宗教法，搞宗教活动时，警察抓住了充其量是违犯《宗教事务条例》，只能关到派出所，最多罚点款，因为没有法，法院不受理，判刑没依据，政府不能把信徒怎么样。要是立了法，动不动就会说你违法，还得进法院，所以最好不立法。再者说，宗教是精神信仰，思想上的东西怎么能用法律来管？这种意见的实质是担心立了法对宗教信仰者不利，害怕政府以此强化对宗教的限制。不立法的这一派里，另一种意见认为，宗教不立法，现在政府管理部门对于搞宗教活动的人可以使用行政权力随便管，该罚就罚，该抓就抓，不行还可以送劳教。一旦立了宗教法，管理起来就不方便了。法律固然把宗教徒管住了，但也把管宗教的人给管住了。有了事情，法院要介入、检察院要介入、律师要介入，影响挺大，稍微不注意出点儿差错，老百姓还可能反过来起诉你。与其如此，还不如现在这样，政府可以随便管。这一派人是担心自己管理宗教的权力可能会被削弱，宗教局、公安局没事干了。

　  这么一说，立法与不立法的阵营就很清楚了，一共是四种观点、两大阵营。一个阵营是信教的群众，立不立法，都希望保护宗教信仰自由；另一个阵营是政府宗教管理部门，有没有法，目的都是为了加强手中的权力，加强对宗教的管理。因此，大家说的都是法，但是每个人心里想的不一样，对宗教立法的宗旨、目的的认识不一样，出发点不一样，立法动机不一样。表面上都在说“宗教法”，但究竟是《宗教信仰自由保护法》还是《宗教管理法》，是为了保护宗教信仰自由，还是方便和强化行政管理，各人的想法不一样。由于这个问题中央没表态，媒体不报道，政界、学界、教界都不愿公开谈。在不清楚中央是什么意见、对方有多大力量之前，谁都不愿意轻易亮出自己的牌。许多人最常见的做法是对这个问题回避，不表态。因此在宗教立法问题上，除了我们普世所的观点始终是公开的、鲜明的之外，媒体上并无什么明显的正式对垒。还有一些人意识到宗教立法的重要性，也开始提宗教法治的事了，但说起来总是吞吞吐吐、欲言又止，“既要……，又要……”，“不能……，也不能……”，貌似很全面，两头不得罪。为什么？因为“时机不成熟”，害怕有人打棍子。

    刚才我们谈到的所谓两种阵营、四种观点，其实是我们对多年来内部讨论的归纳。关于宗教立法的讨论意见属于高度“敏感”的问题，没有民间的讨论，社会舆论的参与，官方不可能首先表态。过去三十年经济改革都是如此，对一个需要改革的问题，先让大家说，大家说的差不多了，中央领导讲话时就会表态，这时候官方媒体大量发文章，报纸电视搞访谈，最后才是中央正式下文，新政策出台。宗教立法涉及许多人利益，涉及体制改革与制度安排，现在还处于民间讨论的阶段，需要社会各方更多的关注。

    2.立法的目的是保护宗教信仰自由、实行政教分离

    这里我想说一下，我们倡导宗教立法的宗旨究竟是什么。所谓《宗教法》，不是要立一个法给宗教以特权，让信宗教的人拥有比不信仰宗教的人更多的权利，如果这样，宗教信徒岂不是成了特权者？我们不是这个意思。我们也不是要立一个法来方便和加强政府对宗教的控制。有人希望通过立法来强化宗教行政管理，企图搞一个法律，作为维护旧的宗教行政管理体制的法律依据。对于这些人来说，依法是假的，是手段，管理才是真的，是目的。我们当然不同意这种做法。因为立法的根本目的是保护人民群众利益，法律本身是对政府权力的一个限制。利用立法来扩大政府的行政权，这与法律的本意是相悖的，这不是宪政民主，是倒行逆施。对执政党来说，宗教立法是为了从法制建设上贯彻落实中国共产党一贯以来的保护宗教信仰自由的宗教政策，在宗教领域实现“依法治国”，把以行政手段为主处理宗教问题的模式转为以法律调节为主的体制转变。同时，宗教立法也是中国走向世界、与世界接轨、作为一个进步文明的、负责任的法治国家的体现。联合国做过一个决议，叫做《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》，各个会员国都同意。我们搞宗教立法，体现了联合国人权宣言及其他各项人权公约的原则，是以法律的形式将宪法规定的宗教信仰自由落到了实处，对内对外都有重要的意义，保护宗教信仰自由是宗教立法最主要的目的。

    其次，宗教立法要解决政教分离问题，要明确规定中国实行“政教分离”。国家实行了“政教分离”以后，宗教方面如果有问题，违反了国家利益、社会公共秩序，可以依法制裁。没有宗教法，许多事情说不清，政府不满意，信教群众也不满意，谁对谁错没有标准。到目前为止，中国关于宗教的法律体系也不是毫无建树，我们有宪法、有行政法规，各省还有地方的法规与规章，列出来一大堆，但就是没有宗教基本法。在宪法和行政法规之间，缺少法律这一环。宪法是我们的立法依据，但它本身不是法律，宪法在中国没有司法化。所谓没有“司法化”，就是说进了法院以后，被告、原告都不要提宪法，宪法在庭审和司法实践中不能作为依据。打官司得有法律，没有法律，法官没法儿判案。宗教信仰自由属于公民的基本权利，谁有权力对涉及公民基本权利的问题制定法律进行规范呢？只有两个单位：全国人大或者全国人大常委会。行政机关和其他单位没有这个权力。所以我们现在需要通过人大颁布一部能够通行于全国960万平方公里的宗教法。

    刚才说的宗教立法的目的，就是要保护宗教信仰自由、实行政教分离。在涉及宗教的一些具体问题上，例如宗教团体的法律地位、宗教信仰者的合法权益、宗教活动场所的设立与管理、教产的保护与处置，宗教神职人员的产生、管理与培训、宗教的国际交流、宗教团体的慈善服务等等，也应该有一些基本的原则进行规范。宗教立法就是要解决规范的原则问题。有了《宗教法》，就可以用法律调解不同宗教之间、同一宗教的不同派别之间、宗教信仰者和非宗教信仰者之间、宗教团体和其他社会团体之间、宗教团体和政府之间的关系，处理涉及宗教的问题就有了法律依据，这与原来单纯依靠行政管理部门进行的宗教行政管理，完全不同，不是一回事。有了这个法律，国家对宗教的管理就会从现在的行政管理模式转移到法律规范的模式，这也就是我们通常说的从“人治”到“法治”的转换。

　 3.不能关门来搞立法

    在这个过程中，必须指出的是，宗教立法不是一个秘密的事情，不是少数人的事情，不应该也不能关起门来搞部门立法、关门立法。我们应该坚持开门立法、科学立法、民主立法的原则，征求全社会的意见。为什么要“开门立法”？因为宗教立法不仅涉及到宗教信仰者的利益，也涉及到非宗教信仰者的利益。中国有信仰宗教的，有不信仰宗教的，有信仰这种宗教的，也有信仰那种宗教的，我们不能以某一种人的意见为意见，而应以绝大多数人的意见为意见。关起门来，不许群众参与，少数人在那里闭门造车不行。“民主立法”说的是需要上上下下、方方面面、翻来覆去的互动、对话。要让人讲话，听取各方各派的意见。立法者不能搞一个条条框框，把既得利益的相关者找来假冒“群众”，再找一些“专家”说几句支持同意的话。如果这样做，那不是立法是演戏，大家看得很清楚，不可能赞成。“科学立法”就是我们既要考虑到中国宗教的今天，要立足现实，把中国的国情，把沿海的、内地的、大城市的、发达地区的、贫困地区的、少数民族的、汉族的等各方面的情况，各种社会、政治、经济、文化因素结合进来，还要考虑到中国宗教的发展；既要考虑人数多的宗教，像五大宗教、历史上一直存在的民间宗教与民间信仰，也要考虑人数少的宗教、新进来的宗教、新兴宗教，例如摩门教、犹太教、巴哈伊教等等，方方面面的情况都要考虑到。对于宗教立法要制定的各种规范，要在法理上、宗教上说的通，同时要有可操作性。此外，我们还要研究国际上对于宗教的法律规范，让我们立出来的东西在法理上、宗教上、国内国际都能站住脚，不是拍脑袋出来的。宗教立法本身应该是一个普法的过程，一个提高认识、增进共识的过程。

    如果不搞开门立法、民主立法、科学立法，由某些政府部门操刀拉上官办宗教团体和某些“专家学者”，背着群众搞一个东西，再让官方媒体大吹大擂一番，是不是就算完事了呢？不行，这不是在立法，是在开玩笑，是在愚弄全国人民。这个样子立出来的法，就像《宗教事务条例》一样，是个摆设，根本行不通，最后的结果是让法律蒙羞、让政府丧失威信、让执政党丧失民意。你不邀请游戏者参加游戏规则的制订，怎么能够用规则去规范每一个参加游戏的人呢？人家根本不理你这一套，不跟你玩，你总不能动不动就派警察、派武警、派解放军吧？没有民意基础，你的立法只能是自说自话，完全无效。这种玩笑的后果是严重的，不能再开了。

    十、为什么需要单独的宗教基本法？

    王科力：我们已经有那么多部门法，宗教问题是不是可以不用特殊对待，只需在其它部门法律里加以规定就可以了？为什么要立单行法呢？

    刘澎：为什么要搞宗教立法？我刚才是从保护宗教信仰自由、加强法治的角度谈了立法的目的。但从立法技术的角度上说，有些人对宗教立法的必要性还有疑虑，觉得我们不是已经有这么多法律了吗，把已有的法律完善就行了，用不着再立一个宗教法。这种想法可以理解，但持这种观点的人没有对中国的宗教与法律的关系进行具体的分析。我国涉及宗教的法律有18部，比方说《兵役法》、《教育法》、《广告法》、《工会法》等等，但这些法律涉及宗教的时候只不过提了提“宗教”或“宗教信仰”这个词，比如“中华人民共和国公民不分年龄、性别、宗教信仰…….”如何如何，等等，根本不涉及实质性的宗教问题，这个法律与宗教有什么关系？基本没关系；能不能解决宗教方面遇到的问题？完全不能解决，因为它不是针对宗教的立法，它是针对它那个领域的立法，仅仅是涉及到宗教而已。在这种情况下，如果我们要实现宗教法治，可以有两种选择；一种是不立《宗教法》，而把其他所有涉及宗教的法律修改、完善一下，让它适应规范宗教问题的需要，这就意味着我们要把现有的18部法律全都要修改一遍。但这还不够，还需要将有可能涉及到宗教而现有的法律条文中又没有提到“宗教”的法律也过一遍，给它加上与宗教有关的条款。比如修建宗教活动场所涉及土地问题，是不是要将现在的《土地法》、《城市规划法》修改一下？某些宗教对食品有特殊要求，是不是要修改《食品卫生法》？照这个思路修改法律，工程浩大，不知要到何年何月。因为许多法律本身也有很多内容和条款需要修改，只是没有机会，既然要修改这个法，修改的时候就不可能只限于宗教问题，这个法本身所在领域里的问题就会冒出来，就需要一并解决。这就不是增加一条有关宗教问题的法条，写几句话的简单的事了，一旦涉及到某一法律本身内容的修改，不知要经过多少辩论、斗争，要多长时间才能完成很难说。把十几部、几十部法律全部修改一遍，需要多少年？无法想象。即使这样做了以后，是不是能够完全适应宗教法治的需求呢？仍然不能。因为宗教有宗教领域特有的问题，比如说政教关系问题、宗教神职人员问题，哪一部法律适合谈这个问题？你就是想往现有的法律里面加也加不进去，现有的这些法律原本就不是为解决宗教问题设立的。所以从立法成本的控制、立法的操作难度上来说，与其把现有的法律修改一遍，不如立一个新的宗教法更现实，这是实现宗教法治的另一种思路。因为法律上有一条原则，叫做“后法优于前法”，就是原来法律没有谈到的、不妥当的，都无所谓，只要有了新的宗教法，就可以新立的法为准，用不着修改原有的法，也不用担心原来立法中的空白和漏洞。宗教法可以把各种相关的问题集成到一起，通盘考虑，统一规划。

    如果我们坚持宗教不立法，其他的法又不能用于处理宗教问题，当我们遇到宗教方面的某个具体问题时，遍翻中华人民共和国法典，找不到一个适用的法律依据时怎么办？那就只好拖着不办，或者让基层的官员看着办。结果只能是掩盖矛盾，激化矛盾。这不是对人民负责、对国家负责的做法，不是“依法治国”。如果不立法就能解决了宗教问题，当然好极了。但如果不立法解决不了、解决不好宗教问题，又没有其他更好的办法，而我们仍然坚持不立法，这样做的道理是什么？所以现在不是立法不立法的问题，而是什么时候、以什么方式开始宗教立法的问题。

    还有人说，“世界上的国家大多数没有宗教法，为什么中国要立宗教法”？这是一个很好的问题。这个问题需要说一下。美国没有《宗教法》，许多国家没有《宗教法》，确实如此。但我们对待任何事情不能只看现象不看本质。以美国为例，美国没有《宗教法》，但美国是个判例法国家，判例法国家不依靠成文的法律，但是每一个判例都具有法律效力，美国联邦最高法院关于宗教的司法判例太多了，这些判例在某种意义上就是法律，这是英美法系的特点。中国是成文法国家，采用的是大陆法系，法院判案依据的是成文法，不是判例。中国到现在为止还没有宗教法，也就是说，没有关于宗教的完备的成文法，中国在司法实践上处理宗教问题的法律依据是什么？关于宗教的成文法在哪里？这是中国与美国的一个不同之处。

    第二个与美国不同的地方是，美国宪法第一修正案讲到了宗教，中国宪法第36条也规定了宗教信仰自由，这样看来不是就可以了吗？还要立宗教法干什么呢？巨大的差别就在这里。这个差别是什么呢？美国如果有人违宪，你可以向法院提出违宪审查，可以根据宪法来诉违反宪法的人，可以一直告到最高法院，美国有关宪法诉讼的案例太多了。中国的宪法没有司法化，不能成为司法庭审的依据；至于违宪不违宪，不是法院管的事，中国的地方法院、基层法院根本不受理违宪审查申请，中国也没有宪法法院，中国的违宪审查机制还有待完善，所以这个问题中美两国不具有可比性。

    第三点区别更重要，也更隐蔽，不易察觉。宗教作为一种社会现象，存在于世界大多数国家，并在大多数国家受到承认与尊重。但中国长期实行马克思主义的无神论教育，宗教在政治上、哲学理论上一贯被视为一种落后消极的因素，在阶级斗争时期，遭到过严厉的打击镇压。197, , , 8年之后，国家虽然恢复了宗教的存在，但是由于意识形态与无神论传统教育的原因，宗教在人们的思想观念中，仍然属于负面的东西。一个简单的事实是，如果某人公开声称信仰宗教，在入党、参军、报考公务员时会是什么结果？大家都知道，成功的可能性几乎没有。再比如，学者要出一本书，举办一个活动，如果与宗教有关，就会受到种种严格的审查与限制，因为上级主管唯恐“出问题”。许多基层官员仍然在很大程度上对宗教持一种防范心理，甚至只要一提到宗教，就会立刻感到紧张。各级公安机关也设立了专门监管“地下宗教”的机构。这种广泛存在的对宗教的偏见与歧视从来没有得到彻底、系统的清理。社会对宗教信仰者的歧视，不一定是侮辱性的，但却是一种明确的、具有浓厚政治色彩的压力，而且无处不在。这种现象在世界大多数国家并不存在，因为多数国家中宗教的社会定位与中国不同，没有个人或单位会对某人的宗教信仰进行歧视，如果进行歧视，后果往往很严重（除非是某些奉行伊斯兰教原教旨主义的国家，在这些国家里，不信奉官方宗教的其他宗教信徒也要受到歧视）。但在中国，政治上的正确是坚持马克思主义意识形态，坚持无神论；姑息、纵容宗教是错误的；执政党的党员被反复告诫不得信仰宗教。普通公民虽然可以信仰宗教，但宗教作为一种世界观和信仰体系，与官方倡导的主流意识形态、主旋律是完全对立的。宗教信仰者在数量上是少数人，在意识形态上是非官方的，在政治上没有话语权，在社会公共生活领域内又没有地位，正因为如此，我们非常需要从法律上对信仰宗教的少数人的权利予以明确的保护。否则，宗教信仰者享有的宗教信仰自由就会只是一种字面上的抽象的肯定，而在在实际生活中却会因为实实在在的歧视而遭到具体否定。许多人只看到了外国没有宗教法，没看到外国有市民社会这个中外之间巨大的社会差别。这个差别直接导致了大多数国家无须专门通过法律保护公民的宗教信仰自由，因为在一个成熟发达的市民社会里，宗教自由所包含的言论自由、结社自由与信仰自由是充分的、不可分割的，公民的宗教信仰选择并不影响个人的社会评价与待遇。但在市民社会尚未形成的中国，如果没有立法对宗教信仰自由予以专门的保护，老百姓不可能通过其他合法正当的渠道自动获得或享有宗教信仰的自由。以上这三条充分说明，中国的国情不同于外国，尤其不同于美国等西方国家，外国没有宗教法不能成为中国不搞宗教立法的依据。

    王科力：最后一个问题是关于宪法中的宗教条款的，您觉得宪法第36条的规定有没有需要改进的地方？

    刘澎：2003年我曾经写过一篇文章，叫做“关于对宪法第36条的修改意见”。为什么要修改宪法第36条？因为宪法是我国的根本大法，是一切法律的基础，宪法第36条是宪法中专门论述宗教问题的条文，也是处理宗教问题的最高法律依据与标准，但宪法第36条本身恰恰存在着若干重大的需要修正的问题，用中国政法大学老校长江平先生的话说，这些问题是“我国宪法的硬伤”。宪法第36条是阶级斗争时期基于中国国情所做的规定，尽管1982年做过修改，但仍带有那个时代的色彩。它的最大问题有两个，一是存在对宗教的歧视性条款，二是没有明确规定中国实行政教分离。

    比如宪法第36条第3句话说，“国家保护正常的宗教活动”。这就是说，国家承诺要保护的只是“正常的”宗教活动，对于“非正常”的宗教活动，国家是不保护的。那么，什么是“正常的”宗教活动？如何定义“正常”？国家是否有能力、有权力对宗教活动的“正常”与否进行识别、鉴定？如果“正常的”的标准是国家根据自己的判断和需要制定的，就意味着国家在保护宗教活动之前先要对形形色色的宗教派别及其活动进行一番鉴定，当一次宗教裁判所的裁, , 判，鉴定一下宗教是否正常，然后才能予以“保护”。这种按照世俗政权的需要对宗教的选择性保护必然带有强烈的政治功利主义色彩、最终导致政教冲突。同时也意味着让执法者在对待宗教时拥有无限的自由裁量权。因此，国家以“正常”与否为标准对宗教活动提供保护的承诺是不科学、不妥当、无法兑现的。宪法文本中出现“正常的”这个无法定义的词，本身就是不正常、不严肃的。

    再比如宪法第36条第4句规定，“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康，妨碍国家教育制度的活动”，这一条明显是对宗教的歧视。为什么任何人进行“破坏社会秩序、损害公民身体健康，妨碍国家教育制度”的活动时，一定要和宗教联系在一起？难道只有“利用宗教”才能做坏事吗？建国以来，导致国家各级政府瘫痪、社会秩序荡然无存、人民生命财产损失惨重、教育制度彻底被摧毁、国民经济几乎到了崩溃边缘的“十年浩劫”是利用了什么？是利用了政治还是利用了宗教？我们敢不敢在宪法中规定“任何人不得利用政党、不得利用政, , 治”进行, , “破坏社, , , 会秩序、损害公民身体健康，妨碍国家教育制度的活动”？如果我们不能对政治、政党做这个规定，为什么一定要把宗教单独拉出来给予禁止性的规定？

    宪法第36条第5句的规定也属于对宗教的歧视性条款：“宗教团体和宗教事务, , 不受外国势力的支配”。这一条是不是说，中国的其他团体其他事务可以“受外国势力的支配”，唯独“宗教团体和宗教事务”不可以？另外，中国的“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”，是不是意味着可以受各种“中国势力的支配”？显然，作为宗教立法基础与指导原则的宪法36条，应该将不科学、不妥当的内容和明显带有宗教歧, 视性的条款予以去除。

    宪法36条虽然有4款5句话，但在国家是否实行政教分离这个极端重要的原则问题上却没有明确规定。这个问题不明确，就会成为政教不分的宗教行政管理目标与模式的法律依据。造成理解上的混乱，导致现实生活中处于强势一方的政府可以按照自己的政治需要，动用国家资源任意扶持或压制宗教，中国宗教行政管理体制之所以无法应对和解决宗教领域内的问题，根源之一就在于此。

    因此，要想顺利地进行宗教立法，就必须修改宪法第36条。宪法36条的“硬伤”不除，难以对宗教法的制定提供指导。修改后的宪法第36条可以表述为：“中华人民共和国公民有宗教信仰及实践其信仰的自由。国家实行政教分离。”宪法第36条有了这两条原则，就抓住了宗教问题的根本，对宗教方面的其他规定，可以通过宗教法和其他法律进行规范。

    王科力：非常感谢刘老师接受我们的采访，谢谢。（访谈结束）
 

                        （本文转载自：《共识网》）