一、前言

 

    建国迄今的60余年里，我国一共出台了四部宪法，有效时间最短的是75宪法（2年），最长的是82宪法，平均每部的施行时间只有15.75年，82宪法在实施过程中，又经过了四次修改，通过了31条宪法修正案。若以82年为一时点，可以看到，在此之前是频繁的制宪及修宪，在此之后则是82宪法的稳定施行。若以公民基本权利——宗教信仰自由乃论，82宪法的规定，较之前各部宪法，变化最大，内容最为具体合理，后续影响也最为深远。之后的历次宪法修正案，都没有触及宗教条款。单就稳定性来论，82宪法的宗教条款是比较成功的。从这一历史对比，引出82宪法宗教条款的创造问题，它是如何形成的？为什么会出现宪法第36条那个样子？它的肇始过程又会带来何种启迪？今年恰逢82宪法颁布实施30周年，藉此历史时刻，从宪法学理角度对82宪法上宗教信仰自由条文的缔造问题做一番学术检讨，从而梳理变迁、了解得失、明辨方向、启迪进步，笔者以为不啻于是以学术表达纪念的最好方式吧。

 

     二、82宪法上宗教信仰自由条款的形成渊源

 

     82宪法上宗教条款的形成，渊源是比较复杂的，几方面因素的共同作用推动了82宪法宗教条款的内容形成。这些因素包括前三部宪法的失败，政党的宗教政策的转捩和改革开放后新情况的影响。

 

     （一） 前三部宪法的失败

 

     54宪法最早确立了“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”。在宪法草案讨论阶段，该条款就得到了宗教界人士的欢迎。在第一届全国人民代表大会第一次会议上，宗教界的代表纷纷发言，表达赞许。

 

    喜饶嘉措（中国佛教协会代理会长）说：[[1]]

 

    宪法草案第八十八条规定了中华人民共和国公民有宗教信仰的自由，事实证明：新中国是完全执行了宗教信仰自由政策的，如保护寺院和宗教界的爱国人士，布施募化完全自觉自愿。成立了中国佛教协会，团结了各民族的佛教徒，不分派别，共同进步。

 

    李维光（天主教南京教区主教）说：[[2]]

 

    宪法草案在公民的基本权利中规定，不分宗教信仰都是一律平等，第八十八条更说明了我们能够充分地享受宗教信仰自由。几年来，我们南京教区各个本堂区的神父，都是自由地举行宗教仪式和进行传教活动，每个教友也都过着愉快的宗教生活。有人认为“新中国是没有宗教信仰自由的”、“天主教是被人歧视的”，这种说法是荒谬的……至于对教会的圣统、法规、信仰以及教会组织与行政，丝毫不加干涉，对教会的财产和经济，也予以保护。过去这样，现在宪法中也把它固定下来了。

 

    马坚（中国伊斯兰协会常务委员）说：[[3]]“宪法以明文规定宗教信仰自由，民族一律平等，民族区域自治，地方各级人民代表大会在本行政区域内保障少数民族的平等权利，这是十分正确而且周到的。”

 

    54宪法正式颁布之后，伴随全国上下认真学习宪法、贯彻宪法实施的热情，宗教信仰自由也进入到一个愉快发展的时期。几件标志性历史事件可兹为证。

 

    1955年4月19日，周恩来出席在印尼万隆召开的亚非会议并发言，他在发言中说：[[4]]

 

    宗教信仰自由是近代国家所共同承认的原则。我们共产党人是无神论者，但是我们尊重有宗教信仰的人。……中国是有宗教信仰自由的国家，它不仅有700万共产党员，并且还有以千万计的回教徒和佛教徒，以百万计的基督教徒和天主教徒。中国代表团中就有虔诚的伊斯兰教的阿訇。这些情况并不妨碍中国内部的团结。

 

    1955年7月-9月，中国伊斯兰教朝觐团赴麦加朝觐。这是建国后组织的第一个麦加朝觐团，不仅顺利达成了朝觐目的，朝觐团还在归国途中参访了多个国家，宣传了新中国的宗教自由政策，表达了对新政府的欢迎态度。

 

    1955年11月21日，中国伊斯兰教经学院成立。该院是新中国成立的第一所伊斯兰教的高等研究机构。

 

    可惜这样的局面并没有持续多久。从1957年开始，宗教信仰自由不能顺畅展开的情况，已经充分显露了出来。1954年还表示“我们能够充分地享受宗教信仰自由”的天主教人士李维光，到了1957年，已经明白指出“政府在贯彻执行宗教政策方面，不可否认，在工作上还存在缺点和问题”。[[5]]

 

    一是内容偏激的反宗教的出版物大量出版发行，他说：

 

    最近批判宗教的书籍有30多本，其中有些内容已超出“百花齐放百家争鸣”的范围，而是谩骂和曲解，他们缺乏实事求是的精神，犯了教条主义的错误。

 

    二是宗教财产被没收和占用。他说：

 

    我们教会在全国各地有不少的财产，土地被土改了，学校医院被接管了……但有些学校医院在接管时，将教会传教士、修士、修女的住房或教堂也接管了，我们认为这是不妥当的。还有些土地和房屋虽未土改和接管，但被人长期使用不还。

 

    三是肃反的扩大化，伤及了无辜的宗教界人士。他较为隐晦地谈到：

 

    我国的肃反运动是有极大成绩的，天主教内肃反斗争也是如此。其中有些缺点也是难免的，我们建议政府本着“有反必肃，有错必纠”的精神来检查过去的工作。

 

    四是不尊重宗教信仰，歧视信教人士。他说：

 

    目前在工厂，学校，机关和乡村中，还有少数人，甚至干部，由于对宗教政策认识不够，对我们天主教内部近几年来的新形势新情况认识不足，仍以旧眼光来看待我们，甚至有的对我们歧视，对我们的信仰不尊重，刺激我们的宗教感情，影响信教的与不信教的之间的团结关系。

 

    基督教的情况也并不比天主教好多少，甚至更严重。中国基督教三自爱国运动委员会主席吴耀宗，在政协发言中谈到：[[6]]

 

    在乡村教会里，信徒的宗教生活有时也受到干涉。有的干部威胁信徒，不许他们做礼拜；有的借口生产，组织信徒参加宗教活动；有的把信徒的圣经和赞美诗拿走。有些干部对信徒的宗教情感不但不尊重，反而采取粗暴或侮辱的态度。也有些干部，企图用行政手段来限制宗教活动，给教会制订了一系列的“禁令”，例如：不准奉献、不准修建礼拜堂、不准发展信徒等。有时教会负责人从一个地区到另一个地区的属会去探访或工作也受到阻碍。

 

    1957年之后，宗教工作中存在的问题，非但未能纠正，反而愈演愈烈，宗教信仰自由的空间正一步步的遭到蚕食。1961年主日学和团契被禁止，三自教会宣布“儿童主日学”是帝国主义文化侵略的工具。1964年全国展开社教运动和四清运动，重点之一就是无神论教育和反宗教斗争。《天风》、《中国天主教》、《现代佛学》等一批宗教刊物被迫停刊。全国各地开展“退教运动”，一批牧师宣布放弃信仰，与基督教决裂。1966年，三自教会也横遭解散。[[7]]

 

    1957-1966，信仰自由所遭受到的挫折与54宪法的失败是脱不了关系的。换言之，如果没有54宪法的失败，宗教信仰自由也不会落到无法展开的境地。而54宪法的失败，源于54宪法实施不多久，一连串的政治运动便接踵而至，在政治运动中发生的违宪事件严重动摇了宪法的权威地位，并严重侵犯了公民的基本权利。这些政治运动包括：1955年的“胡风反革命集团案”，1957年的“反右”运动，1959年的反右倾斗争，1966年“文化大革命”。在政治运动中，公民的言论自由、通信自由、政治自由、平等权等基本权利遭到普遍和严重的侵犯，人治甚嚣尘上，法治跌落谷底。当国家主席（刘少奇）的人身自由都得不到保障的情况下，更遑论普通公民的宗教信仰自由的实现。一个统计数据反映出当时宗教自由受到严重侵犯的程度。1972年，《香港时报》根据大陆公开出版的156种报纸、57种杂志作出了一个确切、但不完全的统计：1950年-1953年的“三自更新运动”期间，被监禁的新教徒约6万人。其中被处决的共10690人。在1957年-1958年“三自爱国会”领导的反右斗争期间，被划为右派的新教徒不计其数，其中被处决的有2230余人。[[8]]

 

    宗教信仰自由进入第二部宪法——75宪法时代则完全丧失了存在的空间。75宪法作为“文革”后期制定的宪法，在法制被践踏的时代，宪法根本不可能得到施行。该宪法内容被打上了明显的“文革”烙印，存在严重的缺陷。宗教条款不仅与政治自由条款相混杂，还增加了“不信仰宗教，宣传无神论的自由”，事实上，该条文成为“四人帮”破坏宗教信仰自由的理论和法律根据。“文革”的重灾区之一便是宗教领域。“宗教场所被砸烂，宗教活动被取缔，对宗教界人士实行专政甚至镇压信教群众，宗教信仰被彻底禁绝。”[[9]]

 

    至于78宪法，作为粉碎“四人帮”后出现的一部宪法，制定的主要目的是要从政治上、组织上清除“四人帮”的影响，改进和完善国家制度。宪法尽管否定了“四人帮”，恢复了54宪法部分规定，但没有完全否定“文革”及其极左思想。而这一点无法突破的话，说明78宪法无法为宗教信仰自由创造良好的宪法环境。首先，78宪法仍然照抄75宪法的宗教条文，没有清除“文革”的遗产，而宗教信仰的社会环境已渐趋自由，条文和现实产生矛盾。对此，宗教界人士表达出他们的敏感和疑惧。1980年，班禅、丁光训、赵朴初等宗教界人士联名提出议案，建议将当时还在实施中的1978年宪法第46条修改为“公民有宗教信仰的自由”。主张的理由是：1、1978年宪法第46条不能准确地全面地体现我国的宗教信仰自由政策，容易引起国内外信教群众不必要的猜疑；2、该条文在法律上和理论上为“四人帮”破坏宗教信仰自由提供了根据，也容易被一些不愿意贯彻宗教信仰自由政策的人找到借口。[[10]]其次，78宪法维持“文革”的极左错误，与“两个凡是”结合成牢固的壁垒，决定了78宪法不可能完全肃清“文革”的遗毒和彻底纠正发生在宗教领域的冤假错案，也就不可能真诚的保障宗教信仰自由。佛教领袖班禅大师的经历可兹为证。班禅说：“到了1964年，对我公开批判，斗争，把我打倒，‘文革’中间把我关了9年零8个月的监狱。打倒‘四人帮’以后我一时没能出来，根本原因是有人坚持‘两个凡是’”[[11]]

 

    （二）  政党宗教政策的转捩

 

    在宗教领域，党的宗教政策经历了曲折动荡、错误-正确反复修正的过程。该历程大致可划分为四个阶段：

第一阶段，1954-1956年期间，54宪法制定前后，党对宗教的认识是符合实际和正确的，坚持贯彻了宗教信仰自由的政策。中共中央统战部长李维汉在1956年9月25日所作的《进一步加强党的统一战线工作》的发言中，说明了党的宗教自由政策的内容：[[12]]

 

    我们党和政府实行了彻底的宗教信仰自由政策。这就是：信教或者不信教是自由的；信仰哪一种宗教、哪一个教派，是自由的；现在信教、将来不信，或者现在不信、将来又信教，也是自由的。这样就改进了宗教界同非宗教界以及宗教界内部的团结。在我们国家内，只要人民中有人信仰宗教，我们就尊重他们的信仰自由，保护他们所信仰的宗教。共产党是唯物主义者，所以不信仰宗教；同时共产党是历史唯物主义者，懂得宗教必然会在长时期内存在的原因，所以采取了长期尊重宗教信仰自由的政策。在处理宗教问题上还有采用行政手段的情况，是必须纠正的。

 

    第二阶段，1956-1966年期间，党的正确的宗教政策逐渐被废弃，宗教信仰自由的实现空间越来越狭窄。1957年之后，“左”的错误开始干扰党的宗教工作。某些党的干部对宗教采取消极片面的看法，对宗教及宗教界人士没有以实事求是的态度看待。

 

    1957年3月9日，基督教代表吴耀宗谈到批判宗教的出版物的偏向：[[13]]

 

    这些出版物的内容，有不少的部分是片面的、主观的、不符合事实的、一笔抹煞的。很自然地，开宗明义的第一件事就是要对古今中外的一切宗教给予一个总的宣判：“宗教是一向替统治阶级服务，捍卫阶级不平等和剥削制度。”“宗教是陈腐的反动思想和观念的体现着，是一切腐朽东西的支柱。”根据上述的宣判，下面的结论也是很自然的：“坚决地积极不断地反对宗教残余、宗教偏见、宗教迷信的斗争是必要的，因为它们阻碍着人民向共产主义前进，它们阻碍着人民群众创造力的发展。

 

    另一位基督徒代表陈崇桂谈到党的高级干部不尊重宗教信仰的情形：[[14]]

 

    一位高级干部，在一座铁桥行落成礼的时候讲话，强调这座铁桥是人力创造的，不是什么上帝的工作，他说：“你们信上帝的人，要把你们的上帝丢在粪坑里，”像这样亵渎神，在信神的人看来，比骂他的母亲还难受。这不是批评宗教，我们认为这是诽谤宗教。

 

    第三阶段，1966-1976年“文化大革命”期间，极左错误统治了宗教工作，党对宗教问题的正确方针政策被全盘否定。马克思宗教观中针对宗教消极性的某些提法被当作教条加以推行。如“宗教鸦片论”、“宗教迷信论”、“宗教残余论”、“宗教反动论”，号召同宗教作斗争，把宗教教徒视为异己力量加以排斥、打击。[[15]]导致的后果是：信教群众的正常的宗教活动被强行禁止，少数民族的风俗习惯被视为宗教迷信遭禁止；宗教界爱国人士以及一般信教群众被当作“专政对象”，在宗教界出现大量冤假错案，个别地方还发生了使用暴力镇压信教群众破坏民族团结的事件。

 

    第四阶段，“文革”后拨乱反正，重新确立尊重和保护宗教信仰自由这一党对宗教问题的基本政策。标志是1982年3月31日，中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（19号文件）的文件出台。这个文件，比较系统地总结了建国以来党在宗教问题上的正反两个方面的历史经验，阐明了党对宗教问题的基本观点和政策。其主要内容被概括为十个方面：[[16]]

 

     (1) 宗教是一种社会历史现象，尤其产生、发展和消亡的过程。在社会主义社会中，宗教具有长期性、群众性、民族性、国际性和复杂性。正确对待和处理宗教问题，是建设有中国特色社会主义的一个重要内容。我们不能用行政力量去消灭宗教，也不能用行政力量发展宗教。

 

     (2) 宗教信仰问题是公民个人的私事，宗教信仰自由受国家宪法的保护，公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由。

 

     (3) 无神论者和宗教信仰者在政治上经济上的根本利益是一致的，在思想信仰上的差异是次要的，要坚持政治上团结合作、信仰上互相尊重。

 

     (4) 我国宗教方面的矛盾主要是人民内部矛盾，但在一定条件和一定情况下也可能出现对抗性的问题。处理这类问题必须坚持人民利益、维护法律尊严、维护民族团结、维护祖国统一的原则。

 

     (5) 宗教活动必须在法律和政策范围内进行，国家依法对宗教事务进行管理，保护正常的宗教活动，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动。

 

     (6) 要善于体察民族问题和宗教问题的区别和联系。在处理宗教问题时，要着眼于民族的根本利益，着眼于民族的发展和进步，着眼于把各族人民中的信教和不信教群众紧密团结起来，共同致力于社会主义建设。要警惕和反对任何利用宗教狂热和非法活动来分裂人呢民，破坏各民族之间团结的言论和行动。

 

     (7) 坚持独立自主、自办教会的原则，反对境外宗教团体和个人干预我国宗教事务，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。

 

     (8) 争取、团结和教育宗教界人士，鼓励他们爱国爱教，团结进步。有计划地培养年青一代的爱国宗教职业人士，充分发挥爱国宗教团体的作用。

 

    (9) 积极引导宗教与社会主义社会相适应。

 

    (10) 向人民群众特别是广大青少年进行辨证唯物论和历史唯物论的科学世界观（包括无神论）的教育，提高全民族的思想道德素质和科学文化素质。

 

     19号文件标志了党的宗教政策的一次重大转捩，肃清了宗教工作中存在的极左思想，统一了全党的思想，回答了在社会主义国家如何正确对待和处理宗教问题。19号文件中的许多内容，后来都被吸收至82宪法宗教条文里。

 

19号文件	82宪法第36条
我们不能用行政力量去消灭宗教	任何国家机关，社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，
宗教信仰问题是公民个人的私事	中华人民共和国公民有宗教信仰自由
宗教信仰自由受国家宪法的保护；宗教活动必须在法律和政策范围内进行，国家依法对宗教事务进行管理，保护正常的宗教活动，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动	国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动
公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由	不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民
坚持独立自主、自办教会的原则，反对境外宗教团体和个人干预我国宗教事务，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透	宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配

 

    历史上，每一次党的宗教政策的变化更替都会对宪法上宗教条文的指导思想和内容产生影响。54宪法的正确规定直接来源于建国初期尊重和保护宗教信仰自由的正确政策，75宪法和78宪法的缺陷，则是在正确政策被全盘否定后，受到极左思想“宗教反动论”的影响。82宪法第36条的形成，则明显受到19号文件的影响。它是党的宗教政策向宪法转化的经典成果。

 

    （三）  改革开放后新情况的影响

 

    比较前几部宪法，82宪法宗教条文新颖的变化是，增加了“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。”“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”上述新规定是对改革开放后出现的新情况做出的回应。在82宪法的制定前夕，出现了几起历史事件，影响了制宪者对宗教问题的考量，于是有针对性的在宪法中规定各该条款。这些历史事件有：

 

    1、1980年邓小平与班禅大师的谈话

 

    1980年8月26日，邓小平在和班禅大师的谈话中指出：“对于宗教，不能用行政命令办法；但宗教方面也不能搞狂热，否则同社会主义，同人民的利益相违背。”[[17]]在此，邓小平已经注意到恢复宗教政策后，宗教活动发展得很快，部分地方出现宗教热的苗头，而宗教一旦狂热起来，是会冲击社会主义制度，危害人民利益的。邓小平在恢复宗教自由政策的同时，对宗教的消极面并没有放松注意力。

 

    2、1980年统战部、国务院宗教事务局在中国佛教协会第四届全国代表会议上的讲话

 

    1980年12月16-23日，中国佛教协会第四届全国代表会议在北京举行。会议期间，中央统战部副部长张执一、国务院宗教事务局局长萧贤法在会上讲了话，他们着重指出，宗教活动和宗教组织本身的事，应由宗教徒和宗教界人士自理。凡作为宗教活动场所开放的寺庙应由其寺庙的僧尼自己负责管理，做到庙像庙，僧像僧。希望佛教徒爱国守法，防止坏人利用宗教进行违法活动。[[18]]讲话传递出信息，党和政府已经关注到宗教活动场所被宗教界以外的人士把持，从事与宗教无关的事宜，导致庙不像庙，僧不像僧。出现“坏人利用宗教进行违法活动”。这说明政策恢复后，好花和杂草同时出现，在无法用行政手段消灭宗教的情况下，对宗教领域中出现的“杂草、毒草”必须要肃清，不能任其蔓延。

 

    3、中梵关系问题

 

    1981年邓小平在会见意大利天主教民主党副书记时谈话说：“这里有两个问题，首先，是梵蒂冈与台湾的关系问题。如果梵蒂冈解决了这个问题，承认一个中国，我们同梵蒂冈的关系就可以建立。第二，是梵蒂冈必须尊重中国天主教爱国会的独立自主、自传、自办教会的政策，这是在中国历史条件下必然要提出的政策。过去帝国主义侵略中国，教会是一个重要的工具。”[[19]]

 

    4、非法祝圣和“教难”事件

 

    1981年梵蒂冈罗马教廷任命邓以明为广东教区大主教，梵蒂冈的这项任命被认为违背了中国天主教独立自主、自办教会的原则，是外国势力的干涉。中国天主教爱国会和天主教主教团对此提出抗议。[[20]]

 

    1982年，罗马教皇约翰·保罗二世要求全世界天主教会于当年3月21日为“经历着基督教徒早期遭遇”的中国教友祈祷。对此，中国天主教爱国会和天主教主教团发表声明指出，罗马教皇约翰·保罗二世无视事实，硬说中国存在什么“教难”，诬称“中国天主教教友正在经历着基督教徒早期遭遇”，这显然是妄证，是恶意诽谤。声明要求约翰·保罗二世停止对中国教会的妄证和攻击。[[21]]

 

    在天主教的发展史上，梵蒂冈教权具有举足轻重的地位，它对全世界各国的天主教活动都有十分重大的影响，因此天主教徒所在的国家都非常重视与梵蒂冈的关系，但由于中梵关系之间夹杂了帝国主义影响的历史问题和台湾问题，[[22]]使得天主教信仰在中国既是自由问题，同时也是政治和主权问题。

 

    在制宪的关键时点，上述历史事件的相继出现，可能促使制宪者认为：仅仅重复54宪法的宗教条文，已不足以恰当调整改革开放后中国宗教发展的新状况，尤其在坚持宗教信仰自由的宪法条文和对外开放的国策下，以宗教之名行违法之实和外国宗教势力、反华势力的干扰、渗透，很难完全禁绝。以天主教、基督教（外来宗教）信仰为典型的信仰的高度复杂化、敏感化、政治化也许是中国宗教无法回避的一项事实，这就使得制宪者不得不有意识得在信仰条款中作出相应规范，包括在宪法条款中留出主权和政治运作的空间，以明确制宪者的意图和态度。

 

    三、 82宪法上宗教信仰自由条款之肇始带来的启示

 

    （一）  宗教信仰自由同整个宪法的命运形成唇亡齿寒的关系，同其他基本权利更是无法分割，一损俱损、一荣俱荣

 

    前三部宪法的历史说明：在创造宗教信仰自由顺畅发展的宪法环境这一任务面前，它们无一例外的失败了。当公民连基本的言论自由、政治自由、平等权都丧失的时候，宗教信仰自由也不可能偏安一隅，保存自身；当宪法丧失权威，弃如敝履的时候，侵犯宗教信仰自由的违宪行径便得不到纠正。三部宪法的失败，除了外部政治环境影响外，宪法本身对基本权利的地位、性质、相互关系理解并不深透，也起到了一定的消极作用。而82宪法的成功和宗教条款的稳定，不能不联系到82宪法在保障公民基本权利方面取得的进步。恰如邓小平在制宪前的考虑：“要使宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。”[[23]]事实上，82宪法首创将《公民基本权利和义务》一章置于《国家机构》之前，表明对公民基本权利和自由的重视；权利和义务的规定比1978年宪法增加了8条，不但种类上增加了，内容上也更为丰富；同时鉴于文革中，宪法和法律根本不起任何作用，致使社会秩序混乱，公民的权利和自由得不到保障，国家机关无法正常运行，82宪法规定了“宪法具有最高的法律效力，维护宪法尊严、保证宪法实施”的内容。[[24]]历史证明，基本权利彼此之间都是紧密联合的，宪法的权威也是不能动摇的。宗教信仰自由的展开，需要言论自由、结社自由、集会自由、人身自由、财产权等一系列基本权的保障，割裂各项权利的结果，是丧失所有的权利；而前三部宪法的失败也警醒了后继者——宪法一旦丧失权威、效力，权利也会成为无本之末。

 

    （二）  执政党的宗教政策也是影响宗教信仰自由的重要因素之一

 

    时至今日，在宗教领域，对于某些宗教干部来说，政策有时候会被认为比法律更重要。一方面是因为宗教领域的法制化程度还比较低，法制历史短暂，可资援用的法律渊源还不充分，在无法可依的情况下，依据党的政策便成为最方便和保险的选择；另一方面，在党的宗教干部中，“重政策不重法律”的历史传统有以致之，仍保有很强的行为惯性。早在1949年“废除六法全书的指示”中就提出：“在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。”[[25]]从中看到，纲领在法律之上，命令在条例之前，几者皆无，则遵循党的政策。而这种历史传统，现在仍未完全肃清。过分倚重政策导致，当宗教政策正确科学的时候，宗教信仰自由就容易得到尊重和保障；而当政策错谬的时候，宗教信仰自由就会遭到损失，而法制在这时要么难以发挥作用，要么被政策所曲解。82宪法宗教条款在制定时，对政策的影响作用已经有充分的认识，没有在条文中规定政策的宪法地位，进而在19号文件中，明确提出“宗教活动必须在法律和政策范围内进行，国家依法对宗教事务进行管理，”将法律排在政策之前，且国家对宗教事务管理的依据是法律，并没有把政策也作为管理依据。同时19号文件还指出党处理宗教问题，“必须坚持人民利益、维护法律尊严”。“法律尊严”提法的出现，说明政策制定者已经认识到法律的重要地位和政策可能带来的弊端。这些变化可归为宗教政策上的重大进步。

 

    （三）  82宪法宗教条款的形成受到历史传统和对外开放的双重影响，其后续发展将继续在两者间寻求平衡

 

    从82宪法上宗教条文区别以往新增加的内容可以看出，制宪者一方面总结了过往成功与失败的经验，对于那些在1954年前后被证明符合中国政治和社会实际，效果明确的宗教管理制度，制宪者选择了继承和保持稳定，如通过基督教、天主教三自教会、各宗教协会和正式登记的宗教活动场所来调控管理者认为“正常的宗教活动”；另一方面，宪法的制定与对外开放存在对应关系。[[26]]只要选择开放，外界的思潮变化便会以各种方式影响宪法的内容。建国初“一边倒”的开放政策，令1954年宪法的诞生，受到苏联的强烈影响。

 

    “1954年宪法的结构，就接近于苏联1936年宪法的结构，关于总纲、国家机构和公民的基本权利和义务三章的某些条文，也参考了苏联和各人民民主国家的有关规定。”[[27]]75、78宪法所展现出的错误，也与那个时期闭关锁国的愚昧程度相对应。而82宪法的制定及成功实施，也离不开对外开放的作用。在开放过程中，外国的宗教影响藉由经商、文化交流、慈善等各种途径进入国内，制宪前夕几起历史事件的发生，加剧了制宪者对宗教尤其外国宗教势力的不信任，毕竟在制宪时刻，邓小平“宗教方面也不能搞狂热”“过去帝国主义侵略中国，教会是一个重要的工具”言犹在耳，从而制宪者在宗教条文中增加了带有“排外”色彩的规定，抵挡了外国宗教力量入华，保护了我国宗教制度的独特性。但开放的后果是变化的多重的，未来，随着我国开放程度的不断加深，中外交流理解日益深刻，主事者对国外宗教势力的疑惧可能会逐渐消退，在宗教领域未尝没有扩大开放允许外国宗教入华（传播）的可能。如是，宗教条款中某些“纯洁性规定”便可能需要转化为多元化规定。藉时，在宪法变迁的要求下，如何在旧传统的历史惰性和新情势的多元化之间保持平衡，或将考验修宪者的智慧。

 

  

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