一、研究现状

　　青藏地区宗教立法有关的文献可以梳理为两大类，一类是基础性宏观性的研究，对研究青藏地区宗教立法问题具有总体的理论指导意义；另一类针对青藏地区宗教立法有关的研究，对研究青藏地区宗教立法具有历史性的借鉴价值。但就总体而言，不论是著作，还是各类论文，虽有关于宗教立法研究的，但专门研究青藏高原民族地区宗教立法的论著尚属空白。

　　（一）基础性研究

　　（1）涉及我国古代宗教管理的主要有：金山的博士论文《清代蒙古地区地方立法问题研究——以〈喀尔喀吉如姆〉研究为中心》（2007年），其中以专节论述了清代制定的对蒙古地方的寺庙法规以及寺庙与世俗关系的法规；崔晓花的博士论文《宋代宗教管理的法律视角》（2007年），论述了宋代法律对宗教的管理状况；才让的《明洪武朝对藏传佛教的政策及其相关史实考述》（载于《西藏研究》2004年第2期），考证了明朝洪武期间对藏传佛教采取“因俗而治”的政策和册封制度；周齐的《唐代宗教事务的管理及其现代启示》（载于《中国宗教》2005年第3期），论述了唐代管理宗教事务的办法以及对现代宗教事务管理的启示。

　　（2）涉及国家宗教政策和宗教立法的主要有：刘建平的博士论文《红旗下的十字架》（2008年），论述了自1949年至1955年期间新中国对基督教和天主教的政策演变及其影响；吴向军的博士论文《宗教与法的关系论纲》（2008年），其中主要论述了国家依法管理宗教事务问题；李宏科的硕士论文《中国共产党宗教政策及其对国家政权稳定的作用》（2009年），主要论述了中国共产党宗教政策的发展和完善过程。

　　（3）涉及我国宗教组织和宗教财产问题的有：华热·多杰的《宗教组织法人化探析》（载于《青海民族学院学报》社会科学版2006年第1期），认为我国将宗教组织改造成法人的条件已经成熟，建议制定宗教法人法；刘斌的硕士论文《我国藏传佛教财产归属问题研究》（2009年），论述了藏传佛教财产的来源以及所有权界定问题；陆燕的硕士论文《当前我国宗教组织财产制度研究》（2009年），分析了当前我国宗教组织的财产制度、存在问题及完善措施；闫莉的《基于国家安全看我国宗教结社的立法完善》（载于《西北民族大学学报》2009年第2期），论述了规范宗教结社是国家安全的迫切需要以及立法的缺失和完善问题；莫纪宏的《论我国宗教组织的法律地位》（载于《金陵法律评论》2009年春季卷），分析了我国宗教组织与国家关系的模式、制度和法律保障问题；刘玉管的《宗教法人制度探析》（载于《法制与社会》2008.02上），对宗教法人制度的基本原则、意义、成立条件等进行了论述。

　　（4）研究我国西部地区宗教与社会稳定的文章主要有：孙恪廉的《当前我国西部地区民族宗教矛盾的甄别与定性》（载于《成都理工大学学报》社会科学版2006年第1期），研究了我国西部民族宗教矛盾的复杂性以及如何厘清和甄别这些矛盾，维护国家安全和统一；高永久的《宗教对民族地区社会稳定的双重作用》（载于《甘肃社会科学》2003年第4期），从宗教整合和调适两方面探讨了宗教对民族地区社会稳定的积极作用。

　　（二）专门性研究

　　1、藏传佛教立法

　　（1）宗教立法与宗教政策

　　宗教政策是立法思想和原则的体现和载体之一。对此，台湾学者起步较早，朱宝唐《清代对藏之宗教政策》(《中国边政》第40-41卷，1972)、札奇斯钦《满清对蒙古宗教政策的商榷》(《边政研究》1974：5)二文对清代国家蒙藏地区宗教政策较早地进行了初步考察。张羽新的《清政府与喇嘛教》(《西藏民族学院学报》1981：2）、《乾隆与喇嘛教》（《西北民族学院学报》1985: 1)、《康熙对西藏佛教的政策》（与阎清合著，《世界宗教研究》1985: 1 )、《康熙在加强国家统一过程中是如何对待喇嘛教的》（《西藏民族学院学报》1985: 2 )等论文，较为细致地考察了清朝历代君主对喇嘛教的政策、利用喇嘛教的原因、主要做法及其意义；1988年张羽新系统探讨清朝藏传佛教政策的专著《清政府与喇嘛教》由西藏人民出版社出版。赵云田《清代前期利用喇嘛教政策的形成和演变》(《西藏民族学院学报》1984年第1期）将清朝喇嘛教政策的实施过程分为“利用”、“分而治之”、“抑制”、“完全控制”、“疏远”五个阶段，指出清朝完全控制喇嘛教的标志是金瓶掣签制度的形成；徐晓光等《清朝政府对喇嘛教立法初探》(《内蒙古社会科学》1988: 1)从行政立法、刑事立法等方面对清朝藏传佛教立法的内容进行了初步梳理。白燕《元清两朝藏传佛教政策之比较》(《西藏研究》2004:1)通过对元清两朝的藏传佛教政策的比较考察，指出其藏传佛教政策的不同之处在于宗教领袖权力、寺庙经济、喇嘛的管理、宗教信仰等方面，清政府从思想上对藏传佛教极力防范。此外，重要的相关成果还有星全成《清代的藏传佛教政策及其在蒙藏地区的实践》(《青海民族研究》2007: 1)等。还有学者对藏传佛教的重要制度金瓶掣签做了大量研究。孙振平在其博士学位论文《清代西藏法制研究》（中国政法大学2000)第三章中以法学的视角将金瓶掣签制度放入地方法制史场域中进行考察。陈庆英《清代金瓶掣签制度的制定及其在西藏的实施》（《西藏民族学院学报》2006: 3-6)以历史学的视角，系统而详细地考察了金瓶掣签制度的确立背景、目的及其实践，指出金瓶掣签在藏传佛教的活佛转世认定过程中具有深远影响，己成为一项历史定制，受到僧俗各界普遍重视和遵行。

　　2、伊斯兰教立法

　　这方面的历史研究较多。李兴华在其《清政府对伊斯兰教(回教）的政策》(宁夏哲学社会科学研究所编《清代伊斯兰教论集》，宁夏人民出版社，1981)通过对清代伊斯兰教政策历史的考察，指出清朝既未将伊斯兰教视为邪教，也未像佛教一样对其尊崇，采取了允许存在、适当利用的宽容政策；乾隆四十六年之后，以防范、高压、屠杀政策为主。 此外重要的相关论文还有陈国光《清朝统一新疆前后对穆斯林民族与宗教问题的态度和政策》(《甘肃民族研究》1995:2 )等。

　　宗教组织和派别对宗教立法具有较大影响。勉维霖《中国回族伊斯兰宗教制度概论》(宁夏人民出版社，1997)第八章至第十章对中国回族伊斯兰教的清真寺的建制结构、掌教制度、寺坊制度、经堂教育等宗教组织问题进行了系统考察。此外，相关重要的研究成果还有朱刚《华寺门宦的创始人马来迟》(《青海社会科学》1982:2）、王琦等《中国伊斯兰教的教派和门宦》(《西北民族大学学报》1982: 4）、费雅君  《青海巴藏沟鲜门门宦的形成与演变》(《西北史地》1995: 2 )、瞻甫《青海伊斯兰教派门宦》(《青海民族研究》1995: 1-2)、马翰龚等《青海伊斯兰教教派与门宦现状》(《青海民族研究》1997: 2)等。

　　伊斯兰教经典和教法也是学术界研究的重点，杨东平《清代回疆法律制度研究(1759-188年）》(黑龙江教育出版社，2003)第一、六章中，在陈国光、佐口透等学者研究基础上，对清代回疆所使用的伊斯兰教经典进行了系统的考察，并以婚姻家庭法为中心，对教法中的民事习惯进行了专题探讨。

　　（三）已有研究成果简评

　　综览近年来学界对青藏地区宗教立法研究的情况，可以有以下几点评价：

　　1、宗教法制的研究重点主要集中于政策方面的考察

　　学界对中央政府的宗教政策进行了详细而又系统地考察。如藏传佛教方面，学界不仅将清代蒙藏地区的宗教政策分开考察，而且就政策的分期问题展开了深入的探讨。这种政策方面的研究为我们深入探讨清代宗教立法思想和体制提供了坚实的史料基础和认识论的参考。但是，这种政策的研究毕竟不能代替法律思想方面的全面考察。政策虽然属于广义的法律范畴，但政策缺乏法之可预见性、稳定性和公平性特征。所以这种考察有待深入。

　　2、宗教法制问题研究样式以“民族、阶级、宗教” 为主

　　对宗教立法的研究主要以边疆治理和民族管辖为宏观背景，将宗教立法作为民族问题和边疆问题的重要组成部分。此种研究初步梳理了民族、阶级、宗教之间的复杂关系，为我们提供了丰富的知识体系，但其出发点和归宿并非宗教立法。这种研究具有较强的时代性，突出表现于藏传佛教方面，史料整理和问题探讨多以西藏地区为重点，忽略对藏区其他区域的关注；从整体方面观察，对伊斯兰教及其他青藏世居少数民族立法研究也较为薄弱。

　　3、宗教立法问题的研究方法较为单一

　　通过对近几十年来青藏地区宗教立法的系统考察，发现跨学科的研究不多，立法研究主要以法学研究为出发点和归宿，运用历史学、宗教学、政治学、民族学等多种方法进行综合性研究者更少。总体上，当前对青藏高原民族地区宗教立法的研究实际处于空白状态。

　　二、宗教立法问题的基本分析

　　（一）宗教

　　宗教作为一种历史现象，一种社会现象，一种文化现象，如影随形般追逐着人类文明的足迹一路前行。然而关于什么是宗教，却像什么是法律一样，因各自角度不同，众说纷纭。正如缪勒所说：“世界上有多少个宗教，就会有多少个宗教的定义。”[麦克斯·缪勒：《宗教的起源和发展》上海人民出版社，1989年版。]徐玉成在《宗教政策法律知识问答》中解释说：“关于宗教一词的文字含义，历史上佛教以佛说的为教；以佛弟子所说的为宗，宗为教的分派，合称宗教。（《辞源》第二卷第815页。）‘宗’或者‘教’这个名词，自中国古时候就开始使用，特别是南北朝末朝至随唐时，佛教的天台宗、华严宗等学者，解释经典的中心问题时，曾要约地以名、体、宗、用、教等五点来说明。不久，宗与教遂被连成‘宗教’之词使用。宗教者即为诠表佛教的特殊要义而使用之各种语言文字。由此看来，宗教一词是来源于佛教，也是指佛教而言的（日本，山口益著《作为宗教的佛教》）。到了后来，宗教一词逐渐演化成泛指对神道（即有神论）的信仰。”[徐玉成：《宗教政策法律知识问答》，中国社会科学出版社，1997年版。]过去我们接触的多是经典作家的定义，如恩格斯说：“一切宗教不过是支配着人们日常生活的外部力量在人们头脑中的幻想的反映，在这种反映中，人间力量采取了超人间力量的形式。”[《中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集第三卷》人民出版社1995年版，第666—667页。]马克思指出:：“宗教按其本质来说，就是剥夺人和大自然的全部内容，把它转交给彼岸之神的幻影，然后彼岸之神大发慈悲把一部分恩典还给人和大自然。只要对彼岸幻影的信仰还很强烈、很狂热，人就只能用这种迂回的办法取得一些内容。”[恩格斯：《英国状况，评托马斯·卡莱尔的“过去和现在”》，《马克思恩格斯全集第一卷》，人民出版社1995年版，第650—651页。]马克思还从不同角度对宗教进行过论断，从信仰者的情感角度来说，“宗教是那些还没有获得自己或是再度丧失了自己的人的自我意识和自我感觉”，从哲学的角度来说，“宗教即颠倒了的世界观”，从社会作用的角度来说，“宗教是人民的鸦片”。近些年来，随着对宗教问题探讨的加深，我国学者也给出了关于宗教的许多种定义。吕大吉先生认为,“宗教是关于超人间、超自然力量的一种社会意识，以及因此而对之表示信仰和崇拜的行为，是综合这种意识和行为并使之规范化、体制化的社会文化体系。”[吕大吉：《宗教学通论新编》，中国社会科学出版社1998年版。]冯天策先生认为，宗教是人类历史发展到一定阶段，在相应的社会关系、经济活动、智力知识基础上发生发展起来的社会活动和社会意识。在这种活动和意识中，人们以不同的方式和组织形式实现着对超自然力量和超自然世界的信仰。[冯天策：《宗教论》，山东人民出版社2005年版。]刘华安认为，“宗教是与对超自然力量的信仰相适应的一种社会文化历史现象。”[刘华安：《正确把握宗教问题的四重视角》，湖北民族学院学报(哲学社会科学版)，第21卷第2期(2003 ，2 .)]另外，还有很多种宗教的定义，如：宗教是一种文化，宗教是历史的钥匙等等。只要宇宙依然存在未知的神秘现象，只要人类仍然承认外在世界存在不解之谜，宗教信仰就不会消失。因此可以说，宗教的内涵十分丰富，既有广义上的宗教概念，又有狭义的每一种宗教的教义；同时，不同民族、不同信仰者对同一概念又有不同解释。因此，关于宗教的定义，依然是仁者见仁，智者见智

　　被誉为“人类学之父”的爱德华·泰勒认为民族与宗教有着非常密切的相关性，“一个民族具有其特有的服装，特有的工具和武器，特有的婚姻法和财产法，特有的道德学说和宗教教义。”[[英]爱德华·泰勒：《原始文化》，连树生译，广西师范大学出版社 2005年版。 ]泰勒把一个民族的宗教信仰看成是与该民族日常用具、生活习俗甚至体貌服饰一样的基本特征。由此可以推断，以传扬宗教教义，包含一套伦理道德规范的一切宗教仪轨和宗教活动，是一个民族所必备的。也就是说，宗教信仰是民族的一个重要特征,其在现实生活中的表现往往是两者交织在一起,不能分割。

　　宗教是人类社会发展到一定历史阶段以后产生的社会现象。除了神秘以外，宗教还以其特有的道德准则、精神内涵和价值取向，吸引着亿万信众，规范着人类的思想和行为，推动着人类文化的发展。人类经历了从自然崇拜到图腾崇拜再到祖先崇拜的过程，宗教也经历了从氏族部落宗教到国家民族宗教再到世界宗教的发展过程。从古代的原始宗教发展到今天的国家宗教、世界宗教，宗教已经成为一支相对独立的社会力量。从宗教经义、宗教设施、宗教组织以及亿万宗教信徒，到宗教政治、宗教经济、宗教文化，其自身已经形成了一个系统化的宗教社会，并以其独特的方式与其它文化融合，深刻地影响着人类的社会生活和精神生活，共同推动着人类文明的进程。正如英国法律史学家梅因在《古代法》一书中所说，在古代社会，法律和宗教总是相互依存、缠结在一起的，“无论在东方的还是西方的法典的遗迹，也都明显地证明不管他们的主要性质是如何的不同，它们中间都混杂着宗教的、民事的以及道德的各种命令；而这是和我们从其他来源所知道的古代思想完全一致的，至于把法律从道德中分离出来，把宗教从法律中分离出来，则很显然是属于人类心智进化较后阶段的事”。[ [英]梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆，1959年版。]

　　（二）宗教立法

　　 “在我国，所谓宗教立法，并不是指国家的立法部门将那些具有较强社会影响力的宗教教规上升为具有国家意志性并以国家强制力保证实施的法律；主要指国家为处理涉及宗教的公共事务而进行的立法，是对因宗教信仰而产生的关系的规范；基本上只局限于宗教事务方面的单项立法，不包括信教公民在内的全体公民都有约束力的公共立法，以及执政党和政府为处理涉及宗教的事务而制定的政策与行政管理措施。”[ 国家宗教事务局宗教研究中心：《国外宗教法规汇编》，宗教文化出版社2000年版，第5页。]宗教立法的概念，一般包含三种解释，第一种是国家机关为调整与宗教有关的社会关系而进行的立法活动；第二种是宗教机构为管理本宗教事务而进行的制定教规教义的活动，但其不具有国家法的性质；第三种是宗教组织与政府之间签定具有法律约束力的条约、协议的活动。对“宗教立法”一词的通常理解是第一种，本文也采第一种解释。“宗教立法的实质是构建宗教的法律保障制度。国家通过立法，切实保障宗教信仰自由，保证宗教活动的有序进行，保护宗教团体的合法权益，制止和打击利用宗教进行的各种违法犯罪活动。” [ 潘志良：《略论我国的宗教立法》，《周口师范学院学报》，第22卷第3期(2005年第5期)。]

　　（三）我国宗教立法状况

　　从建国至今，我国的宗教立法工作大体经历了四个发展阶段：第一阶段是1949年至1956年宗教工作重新界定和重新规范时期；第二阶段是1957年至1965年宗教工作上“左”倾错误滋长时期；第三阶段是1966年至1976年“文化大革命”宗教工作“失范”时期；第四阶段是1976年“文革”结束至今。

　　2001年，全国宗教工作会议召开，国家宗教局会同有关部门开始抓紧研究制定全国综合性宗教立法；2004 年7月，国务院通过了《宗教事务条例》，这是我国第一部宗教事务方面的综合性行政法规，标志着宗教工作开始全面走上法制化轨道。目前，我国已初步形成了以宪法为核心，包括行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章在内的宗教事务管理法律框架，宗教事务管理基本实现了“有法可依”。 2004年《宗教事务条例》的出台，标志着我国宗教法制建设迈上了一个新的台阶。在此期间，各地的地方性宗教法规和宗教规章相继出台和修正，为各地方管理宗教事务提供了法律依据。截止到2004年底《宗教事务条例》颁布时，全国已有30个省、自治区、直辖市颁布了宗教事务方面的地方性法规或地方政府规章，共55件” [王作安：《我国宗教立法的回顾与思考》，世界宗教研究，2008年第3期。]，作为对宪法和国务院《宗教事务条例》的具体贯彻。

　　三、青藏高原民族地区宗教立法状况分析

　　青藏地区历来就是多民族聚居区，也是多种宗教共生的地区。在这里少数民族大部分或基本上是全民族信仰某一种宗教。如青海省作为一个多民族、多宗教的省份，佛教、伊斯兰教、道教、基督教和天主教在青海省都有传播。青海全省信教公民约有222.32万人，占其总人口的40.3%。目前，青海全省依法登记批准开放的宗教活动场所共有2130座，认定备案的宗教教职人员约29614名。其中，汉传佛教寺院24座，宗教教职人员29名；藏传佛教寺院694座，宗教教职人员27323名；伊斯兰教清真寺1382座，宗教教职人员2168名；基督教堂9座，宗教教职人员13名；天主教堂4座，宗教教职人员4名；道教宫观17座，宗教教职人员77名。

　　在青藏高原民族地区，无论是藏传佛教、伊斯兰教还是一些少数民族的原始宗教，宗教贯穿于教徒的整个日常生活，乃至一生一世。在一般的信仰藏传佛教的人家中都设有供物，有的人家还有经堂，每天燃香点灯。遇有家中婚丧嫁娶，还要请僧人念经作法事。 一个穆斯林自小就会经历各种人生仪式和宗教仪式，在仪式中，信教者表达着对神的忠诚和信念塑造着他们的价值观念。虔诚的穆斯林将《古兰经》的教义作为日常生活中的行为准则和道德规范贯穿于穆斯林的日常生活。在一些少数民族的原始宗教中，人们仍然保持着对各种自然神灵的信仰、敬畏和禁忌，这些信仰、敬畏和禁忌体现了对自然界所有生命的尊重，表现出少数民族在保护生态环境、维护自然和谐方面的宗教生态智慧。每一个人从童年开始就耳濡目染着这些宗教行为规范和道德原则，宗教已不再仅仅是观念，而是他们的日常生活。但是，各种宗教规范毕竟是一种自治性的规则，而当今社会的交往性特征决定了工人们交往的规则却应当是普适型的，因此，以宗教立法的形式规范宗教与国家的各种关系，为宗教的规范、保障等提供明确的依据进而促进宗教文化的发展是非常必要的。

　　（一）青藏高原民族地区宗教立法概况

　　1991年中央6号文件第一次提出“依法对宗教事务进行管理”后，我国各省、自治区、直辖市陆续颁布地方性宗教法规和宗教规章。西藏自治区人民政府于1991年12月通过并施行了《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》，该办法共30条，没有分章，对保障公民的宗教信仰自由，加强西藏自治区宗教事务管理工作发挥了重要作用。2006年，西藏自治区政府正式颁布了《西藏自治区实施<宗教事务条例>办法（试行）》（以下简称《办法（试行）》），于2007年1月1日起正式施行，原《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》同时废止。2007年《办法（试行）》作为政府规章，分为总则、宗教团体和宗教活动场所、宗教教职人员、法律责任、附则共五章五十六条，内容涉及对宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员的管理，大多是结合西藏自治区实际，对国务院《宗教事务条例》相关规定进行的补充和细化。

　　青海省于1992年8月28日第七届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了两个单项的地方性法规：《青海省宗教活动场所管理规定》和《青海省宗教教职人员管理规定》。2009年，青海省第十一届人民代表大会常务委员会第十次会议于2009年7月31日审议通过了《青海省宗教事务条例》（以下简称《条例》），该条例自2009年9月1日起施行，1992年通过的两个单项法规同时废止。《青海省宗教事务条例》是青海省第一部管理宗教事务的综合性地方法规，它以保护宗教信仰自由、规范宗教事务管理为目的，根据国务院《宗教事务条例》，结合青海省实际，对依法管理宗教事务的措施作了细化。《条例》共八章五十四条，对宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产、法律责任都做了规定。继《青海省宗教事务条例》颁布之后，其下辖的几个藏族自治州也相继出台了藏传佛教事务条例，分别是2009年颁布的《海南藏族自治州藏传佛教事务条例》、《黄南藏族自治州藏传佛教事务条例》，2010年颁布的《青海省海北藏族自治州藏传佛教事务条例》、《海西蒙古族藏族自治州藏传佛教事务条例》、《果洛藏族自治州藏传佛教事务条例》。

　　（二） 宗教立法状况分析：以《青海省宗教事务条例》为例

　　以《青海省宗教事务条例》为例进行分析，一是因为以个案的形式分析更为具体；二是基于青海省及其所属各州宗教事务条例颁布的时间最近，均为2009年和2010年颁布的，可以代表青藏高原民族地区的现有宗教立法状况，更具探讨性，而且青海省是中国五大藏区之一，各藏族自治州基本上全民信教，藏传佛教占主体地位，宗教气氛浓厚，对宗教立法敏感，更具代表性。以下试从立法内容、立法技术和立法效果三方面，对《青海省的宗教事务条例》及海南、海西、海北三个自治州的藏传佛教事务条例做比较分析。

　　1、立法内容

　　《青海省宗教事务条例》（以下简称《青海省条例》）共八章54条，除总则和附则外，其主体包括宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产、法律责任六个部分；《海南藏族自治州藏传佛教事务条例》（以下简称《海南州条例》）共九章47条，主体包括政府管理、佛教协会的权利和义务、寺院民主管理委员会、群众监督评议委员会、寺院和佛事活动、藏传佛教教职人员、法律责任七个部分；《海西蒙古族藏族自治州藏传佛教事务条例》（以下简称《海西州条例》）共31条，没有分章；《海北藏族自治州藏传佛教事务条例》（以下简称《海北州条例》）共十章53条，主体包括政府管理、佛教协会、佛教活动场所和佛事活动、佛教教职人员、寺院财产、寺院民主管理委员会、群众监督评议委员会、法律责任八个部分。

　　（1）关于宗教团体的限定

　　《青海省条例》第二章以专章规定了宗教团体，其中第六条对宗教团体的范围做了限定：“本条例所称宗教团体，是指依法成立的佛教协会、道教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会、天主教教务委员会、基督教协会、基督教三自爱国运动委员会等宗教组织。”对宗教团体范围上的限定，意味着除列举的几种宗教团体之外，其他宗教组织欲申请登记为宗教团体，政府宗教事务部门不会“同意”，民政部门也不会予以登记。“通过立法的方式对‘宗教’进行官方界定的方式不利于对宗教团体自主权的保护。”[朱应平：《我国宗教组织的教职人员管理规范研究（一）》，载佛教导航http://www.fjdh.com/wumin/HTML/95376.html。]因为宗教组织一经登记为宗教团体，即获得了法律的承认，成为自律性组织，拥有自治权，如果无法获得登记，就意味着无法获得法律的承认，不仅权利得不到保障，相应的义务也无法履行，这对于贯彻宗教信仰自由政策、传播宗教文化显然是不利的，更不利于青藏高原民族地区多种宗教的平衡发展。“宗教间的平等以及宗教自主权的设立，应当是现代社会之中宗教合法性的社会表达形式。”[李向平、杨静：《宗教合法性及其获得方式——以日本<宗教法人法>为中心》，《当代宗教研究》，2004年第4期。]《海南州条例》第三章“佛教协会的权利和义务”，没有对宗教团体进行定义和限定，而是直接规定了佛教协会的十项权利和七项义务；《海西州条例》对佛教协会没有专章规定，只用第十条和第十一条两个条文规定了宗教团体的职责；《海北州条例》第三章“佛教协会”，不仅规定了佛教协会的权利和义务，还给出了佛教协会作为社会团体的定义，其第十三条规定：“本条例所称佛教协会是指藏传佛教教职人员和信教公民组成的依法登记的社会团体。”  相比之下，《海北州条例》对佛教协会的规定更具法律意义。

　　目前，全国性的宗教团体有八个，即中国佛教协会、中国道教协会、中国天主教协会、中国伊斯兰教协会、中国基督教协会、中国天主教主教团、中国天主教教会委员会和中国基督教“三自”爱国运动委员会，另外还有164个省级宗教团体，2000余个县市级宗教团体。实际上，“中国当代宗教的多元走向实际上已呈现出‘教外有教’、‘教内有派’的态势”，[卓新平：《中国宗教的当代走向》，《学术月刊》，第40卷10月号（2008年第10期）。

　　而且在青藏高原地区还存在着一些少数民族的民间宗教，立法中应该对存在多种宗教和多种宗教组织的状况予以考虑，扩大宗教组织的范围，更有利于各宗教间的平衡发展。即使法律上没有体现，实际状态也是存在的，不如通过地方宗教立法使其合法化，扩大宗教信仰自由保护的范围。

　　（2）关于宗教教职人员的规定

　　第一，在教职人员身份认定方面，《青海省条例》第四章以专章对宗教教职人员进行了规定，其第二十九条列举了主要教职：“宗教活动场所的主要教职，包括佛教寺院的活佛、住持，道教宫观的住持，伊斯兰教清真寺主持教务活动的阿訇、伊玛目，天主教教堂的主任司铎，基督教教堂的主任牧师、专职长老。”国务院宗教事务局的文件规定，我国的宗教教职人员是指：佛教的比丘、比丘尼、沙弥、沙弥尼、活佛、喇嘛、觉姆、长老；道教的道士、道姑；伊斯兰教的阿訇、毛拉、伊玛目；天主教的主教、神甫、修女；基督教的主教、牧师、教师、长老等。相比之下，《青海省条例》只对主要教职进行规定，其定义存在不周延之处。

　　《海南州条例》第七章“藏传佛教教职人员”，其第二十五条对教职人员进行了定义：“本条例所称教职人员，是指从事佛教活动的活佛（智格）、扎哇、觉姆、俄华”；《海西州条例》只在第十八条规定：“佛教教职人员的身份由佛教协会按照佛教教职人员认定办法认定，并在认定后二十日内报县（市）人民政府宗教事务部门备案”；《海北州条例》第五章“佛教教职人员”第二十四条规定：“本条例所称藏传佛教教职人员是指经佛教协会认定的从事藏传佛教教务活动的人员”，没有对教职人员身份详细界定。比较之下，《海西州条例》相对细致。

　　第二，在教职人员的社会保障方面，《青海省条例》第四章几乎一章的篇幅都在规定对宗教教职人员如何管理，却没有规定教职人员的社会保障。各州条例规定不一：《海南州条例》第二十八条“教职人员的权利”第五款规定：教职人员“按照相关政策规定，享受有关社会保障待遇”；《海西州条例》第七条（三）规定：“依照有关政策和法规，做好佛教教职人员的医疗、救济、养老等社会保障事宜”；《海北州条例》第二章“政府管理”的第九条（五）规定：“卫生、民政、社会保障部门应当依照有关法律和政策规定，负责教职人员的医疗、救助、养老等社会保障工作”。看来，州立法比省立法更全面更具体，关注到了教职人员的切身利益。宗教教职人员除了其宗教上的特殊身份以外，他们还有公民身份，理应享有公民的权利。教职人员的社会保障至少应当包括养老和医疗保障。通过法律规定满足宗教教职人员尤其是普通教职人员维持生活的最基本需要，对于保持社会稳定具有重要意义。

　　第三，关于未成年儿童、少年入寺问题，《青海省条例》第二十五条规定：“宗教活动场所不得接收九年义务教育阶段的适龄儿童、少年作为宗教教职人员；因特殊情况确需接收的，应当经县级以上人民政府宗教事务部门批准。” 《海南州条例》第十六条第六款规定：“除活佛转世灵童和传承传统工艺的外，不得接收义务教育阶段适龄儿童、少年为教职人员。” 《海西州条例》和《海北州条例》都做了与《青海省条例》相同的规定。从青海塔尔寺的实际情况考察可知，这种规定在藏区的执行效果并不理想，“根据藏传佛教之传统，藏族儿童在三、四岁后就会被家长送入寺庙，且父母认为愈优秀之儿童，愈会被父母优先送入寺庙成为阿卡，开始修行。”[任江：《藏传佛教寺庙未成年阿卡监护问题调查》，普世社会科学研究网

ShowArticle.asp?ArticleID=2097。]这虽与我国九年制义务教育的法律规定相违背的，但却是事实，实际上也没有几个未接受九年制义务教育的少年儿童阿卡进入寺庙是经过县级以上人民政府宗教事务部门批准的。在云南信仰上座部佛教的几个民族中也存在十八岁以下的少年儿童入庙、出家、学经问题，这是全民信教的民族长期以来形成的民族宗教传统，法规用简单的禁止性规定处理民族宗教的特殊情况显然不合适。如何正确处理宗教传统、民族习惯与国家法之间的矛盾问题，是完善地方立法应该着重思考和解决的问题。

　　（3）关于宗教财产的界定

　　宗教财产问题在宗教问题的研究中涉及较多，宗教财产的界定和归属不明有其历史遗留原因，同样是藏传佛教寺院，“各地区寺院经济制度也不尽相同，比如在青海、甘肃等安多地区僧房属私产，由僧人自主修建、买卖和租赁，而其他藏区僧房属寺产，由寺院统一维护和管理。”[ 曾传辉：《藏区宗教现状概况——藏区宗教现状考察报告之一》，《世界宗教研究》，2003年第4期。 ]

　　国家政策对宗教财产权属的规定也是动态变化的，这里通过对青海省地方宗教事务条例的规定，对宗教财产范围和权属的规定做一点探讨。

　　首先，关于宗教财产的范围，《青海省条例》第三十九条规定：“宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定，接受境内外组织或者个人自愿的布施、乜贴、奉献和其他方式的捐赠，但不得强迫或者摊派。”“接受的捐赠款物由宗教团体、宗教活动场所自主支配和使用，并接受县级以上人民政府宗教事务部门的监督。”本条包括两款，但却没有具体指明宗教财产的范围，我们从第二款可以推知“布施、乜贴、奉献和其他方式的捐赠”属于宗教财产，问题是宗教团体和宗教活动场管理、使用的房屋、土地、园林和各种构筑物等不动产是否也属于宗教财产，《青海省条例》没有规定。《海南州条例》第六条（四）规定：“国土资源、建设部门应当对寺院用地及佛教建筑规划进行审批，规范寺院土地的使用登记和建档工作。”《海西州条例》第五条第二款规定：“佛教协会、佛教活动场所合法使用的土地，合法所有的房屋、构筑物、设施以及其他财产、收益，任何组织和个人不得侵占、损毁。” 《海北州条例》以第六章专章规定了寺院财产，其第三十三条规定：“寺院合法使用的土地（草场）、房屋、构筑物、设施、牲畜以及其他合法收益，受法律保护”；第三十四条规定：“寺院合法使用的土地和所有的房屋，应当依法向县级以上人民政府土地、房产管理部门申请登记，领取使用权、所有权证书；产权变更的，应当及时办理变更手续。”各州条例均将寺院使用的土地和房屋、构筑物等不动产作为宗教场所的合法财产进行规定，较《青海省条例》更明确和全面，而且倾向于将寺院作为享有权利、承担义务的社会团体，享有对其拥有的动产和不动产的使用权和所有权。国务院宗教事务局曾就类似问题做过立法解释，“‘宗教活动场所的财产’是指：宗教活动场所管理和使用的房屋、设备、牧场、墓地以及该场所举办的企事业等；‘宗教活动场所的收入’是指：该场所的门票收入、宗教收入以及从事生产、经营、服务等活动的收入。”《国务院宗教事务条例》第三十条规定：“宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地、合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施、以及其他合法财产、收益、受法律保护”；第三十一条规定：“宗教团体、宗教活动场所所有的房屋和使用的土地，应当依法向县级以上地方人民政府房产、土地管理部门申请登记，领取所有权、使用权证书。产权变更的，应当及时办理变更手续。”从以上立法解释和行政法规的两条规定可以看出，宗教财产的范围不仅包括动产，而且包括宗教团体和宗教活动场所合法所有的房屋、构筑物、设施以及合法使用的土地等不动产。

　　其次，关于宗教财产的权属问题。从国务院宗教事务条例第三十一条的规定可知，经县级以上地方人民政府房产、土地管理部门登记，领取所有权、使用权证书后，宗教团体和宗教活动场所就获得了房屋、土地等不动产的产权，即所有权和使用权。有的地方立法中对此作了明确规定，如《四川省宗教事务条例》第三十七条明确规定：“本条例所称宗教财产是指宗教团体、宗教院校、宗教活动场所依法所有或者管理、使用的房屋、土地、园林、构筑物、各类设施、用品、工艺品、文物、宗教收入、各类捐赠以及其他合法拥有的资产。” 而在《青海省宗教事务条例》中，仅仅规定了对宗教财产权的保护，如第四十条规定：“ 因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教团体或者宗教活动场所的房屋、构筑物的，拆迁人应当与该宗教团体或者宗教活动场所管理组织协商，并征求房屋、构筑物所在地州（市、地）人民政府宗教事务部门的意见。州（市、地）人民政府宗教事务部门将意见报省人民政府宗教事务部门备案。”“经各方协商同意拆迁的，拆迁人应当对被拆迁的房屋、构筑物予以重建，或者根据有关规定予以补偿。”第四十一条规定：“宗教活动场所用于宗教活动的房屋、构筑物及其附属的宗教教职人员生活用房不得转让、抵押或者作为实物投资。”同时肯定了宗教组织对宗教财产的收益权，如第四十四条规定：“位于风景名胜区的宗教活动场所从事旅游经营活动，应当接受景区（点）管理机构的管理，其收入从旅游景区（点）门票收入中按一定比例提取。有关部门在制定或者调整与宗教活动场所有关的景区（点）门票价格时，应当听取人民政府宗教事务部门、有关宗教团体、宗教活动场所管理组织以及有关方面的意见，维护宗教活动场所的合法权益。”

　　对于宗教财产的范围和权属问题，我国《民法通则》第77条规定：“社会团体包括宗教团体的合法财产受法律保护。宗教团体的合法财产是指经过政府有关部门确定产权的，由宗教团体管理使用或者出租的房屋、土地、山林、草原以及其他合法的宗教收入。” 《民法通则》第77条特别列举宗教团体的财产，目的在于将我国的宗教政策法律化，强调保护宗教团体对其财产的所有权。与之相关的一个问题是，对于宗教财产，在确立其范围和权属之前，应当首先赋予拥有合法宗教财产的主体（宗教团体和宗教活动场所）以法人资格，即确立宗教法人制度，这也是目前许多学者研究和讨论较多的一个论题。当然，除了宗教财产制度，宗教活动场所的财会制度、宗教组织财产的减免税制度都有待于建立和完善。

　　2、立法技术

　　（1）重要语词界定不明

　　青海省地方宗教事务条例对于其中出现的一些重要词语没有明确的界定，如“宗教”、“宗教事务”、“宗教活动”、“宗教活动场所”、“宗教教职人员”、“宗教财产”等重要语词，均存在概念或范围不明的情况，下面就其中几个语词分别论述。 

　　第一，对于“宗教”一词，因为青海省是多民族聚居的西部大省，少数民族众多，信仰也众多，除了我国明确承认的佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教等五大宗教均有信仰者外，有一些少数民族还保留着对本民族原始宗教的信仰，那么，条例是仅就法律承认的五大宗教进行的规定，还是那些少数民族原始宗教也包括在规定之列？如果只局限于五大宗教，那么是否意味着一些少数民族对原始宗教的信仰被排除在了法律保护之外？如果包括那些原始宗教，那么是否意味着这些宗教被赋予了“合法”的身份？牟钟鉴先生说：“改革开放以来人的阶级的身份淡化了，民族的身份、宗教的身份增强了，民族问题与宗教问题的交织更突出；民间信仰的问题和新兴宗教的问题提出来了。新兴宗教是个世界性的现象，导致民间宗教与主流宗教之间的界限正在消失。我们能否让它们长期处在灰色地带？五大教的格局不能突破吗？这对我们提出了新的挑战。”[牟钟鉴：《中国宗教问题研究的现状与发展》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》，2009年第3期。]

　　第二，“宗教事务”一词同样存在这样的问题，如果对“宗教事务”的范围没有明确界定，我们不知道其是仅指宗教与国家、社会、公民之间存在的社会公共事务，还是包括宗教的内部事务，这涉及到政府宗教事务部门的管理范围，这也是长期以来政教关系中矛盾最为集中的一个问题。政府及宗教事务部门管理的范围一旦扩大到宗教内部事务，也许会影响政教关系的和谐，甚至地区的稳定。只有清晰界定这一概念，才能确定宗教事务条例的调整范围。《青海省条例》和《海南州条例》都没有对“宗教事务”做出界定，但《海西州条例》和《海北州条例》都在第二条对藏传佛教事务做相同的界定：“本条例所称藏传佛教事务是指藏传佛教涉及国家利益和社会公共利益的事务。”

　　宗教信仰自由原则要求国家对于公民内心的宗教信仰不作任何干预，对宗教实践自由的限制也仅限于外在制约，即国家的管理仅限于涉及公共利益和社会秩序的宗教事务。由此看来，对“宗教事务”做出明确界定，是政教分离模式的体现，是保持和谐政教关系的前提。

　　第三，“宗教活动”具体包括哪些活动，青海省地方宗教事务条例均没有界定。中共中央〔1982〕19号文件规定：宗教徒“在宗教活动场所以内以及按宗教习惯在教徒自己家里进行的一切正常的宗教活动，如拜佛、诵经、烧香、礼拜、祈祷、讲经、讲道、弥撒、受洗、受戒、封斋，过宗教节日、终傅、追思等等，都由宗教组织和宗教信徒自理，受法律保护，任何人不得加以干涉。”《境内外国人宗教活动管理规定》第五条规定：“外国人在中国境内，可以邀请中国宗教教职人员为其举行洗礼、婚礼、丧礼和道场法会等宗教仪式。”该法规与19号文件的规定界定了正常宗教活动的范围。对此，《四川省宗教事务条例》给出了明确定义：“本条例所称宗教活动，是指信教公民按照教义、教规和习惯进行的拜佛、诵经、讲经、受戒、灌顶、朝圣、开光、斋醮、封斋、祷告、礼拜、讲道、受洗、圣餐、弥撒、终傅、婚礼、追思、唱诗和过宗教节日等。”那么，青海省的《条例》可以根据政策、部门规章的规定，参照《四川省宗教事务条例》的定义方法，对“宗教活动”进行列举式定义，明确哪些活动属于正常的宗教活动。

　　第四，“宗教活动场所”的定义不周延。《青海省条例》第十三条规定：“本条例所称宗教活动场所，是指经依法登记开展宗教活动的佛教寺院、道教宫观、伊斯兰教清真寺、天主教和基督教教堂（以下称寺观教堂）以及信教公民经常进行集体宗教活动的其他固定处所。”其中的“信教公民经常进行集体宗教活动的其他固定处所”包括哪些处所不明确，又没有授权立法作为补充。因为立法规定模糊，在实际工作中就可能出现问题。例如近几年来不少地方出现了乱建庙宇、滥建露天佛像（包括神像）之风，形成了一批在政府宗教工作部门管理之外的、非法的宗教活动场所。在一些大中城市和风景名胜区，出现了规模庞大的庙宇群或露天佛像。这些乱建的庙宇和佛像，大多是海内外企业或个人，有的甚至是国内地方政府部门以各种名义兴建的以赢利为目的的游览设施，其中不少建筑不伦不类，非佛非道，文化品味低劣。一些地方为了招揽游客，大搞开光和所谓的宗教活动，借机敛财，甚至雇用假僧道公开从事抽签、卜卦等迷信活动。而在一些民族地区存在着或是历史遗留的、或是新建的村庙，有的是信教群众自发筹款修建的，有的是由企业和个人管理的小庙，还有的是由神汉、巫婆和其他迷信职业者控制的小庙。究竟哪些庙宇属于“其他固定处所”之列？是保护的对象还是取缔的对象？这说明青海省地方宗教事务条例对“宗教活动场所”的定义都不周延。这一点不如四川省的宗教事务条例，2006年修改后的四川省宗教事务条例将原来的第九条增加一款：“寺观教堂和其他固定宗教活动处所两类宗教活动场所的具体区分标准，由省人民政府宗教事务部门根据实际情况制定，报国家宗教事务部门备案。”它是通过授权立法的形式解决了原立法的不足，青海省宗教事务条例完全可以借鉴。

　　（2）法律救济程序欠缺

　　《青海省条例》、《海南州条例》和《海西州条例》除了规定国家机关工作人员在宗教事务管理工作中出现玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊应付的责任外，其余大多是对宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员的责任规定，其法律责任种类包括了行政责任、刑事责任和民事责任，而且从这些法律责任的规定中我们可以看出，管制性的成分多于保护性的成分。除法律责任的规定外，没有对因具体行政行为而产生纠纷的救济程序的规定。那么，地方政府宗教事务部门如果侵犯了作为行政相对人的宗教团体、宗教活动场所或者宗教教职人员的合法权益时，这些行政相对人能否通过提起行政复议或行政诉讼的方式保护自身的合法权益呢？答案应该是肯定的，一方面可以从上位法上找到根据，国务院宗教事务条例第四十六条规定：“对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定就包括了行政复议和行政诉讼两种纠纷救济程序；另一方面，从宗教法制化的角度也可以找到根据，宗教事务管理已经走上法制化的轨道，法律救济程序是宗教事务管理法制化的重要组成部分，理应规定在相关的法律法规中。值得称赞的是，《海北州条例》第五十一条做了救济程序的规定：“当事人对具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》，申请复议或者提起诉讼。”这一规定让我们看到青藏高原民族地区宗教立法的技术正在提高，只是这一规定还相对原则、笼统，没有直接指明复议、诉讼的机关，而且没有规定复议前置，而是既可以复议，也可以诉讼，这与国务院《宗教事务条例》的规定有不同之处，是否有违上位法之嫌，或者有违行政诉讼法的规定，还有待探讨。

　　立法技术是影响立法质量的重要因素，立法上的不周延势必会增加执法的难度。由于青藏高原民族地区具有天然的多民族多宗教的特点，其地方性的宗教立法应该本着因地制宜、因俗而治的原则，在法规中明确界定一些关键词语的外延更符合地区实际。本文认为，法律“宜粗不宜细”，但地方性法规和地方政府规章却“宜细不宜粗”，因为地方性法规和地方政府规章就是各省区以及有立法权的市根据本地实际情况制定的，目的不是用来做参照指导的，而是用来具体执行的，过于粗糙不便于实际操作。

　　3、立法效果

　　青藏高原民族地区宗教法规的制定实施，对于规范宗教事务管理工作、维护国家统一、民族团结和社会稳定具有十分重要的意义。但通过以上分析，我们明显看到了这一地区宗教立法的总体效果不佳，原因如下：

　　一是历史上青藏高原民族地区尤其是藏区实行的是政教合一制度，“教”即“法”的状况影响深刻，对于依法管理宗教事务在思想上和实践上还需要经历一个过程。

　　二是多年来形成的“管理本位”重于“保护本位”的思想，使宗教立法也表现出管理重于保护的意味。地方权力机关和行政机关在宗教立法上所确立的指导思想和根本出发点决定了一部法的基调。法的作用在于调整各种社会关系，宗教法调整的是宗教与世俗关系，宗教虽然是特殊领域，但宗教与政治、经济、社会发生着千丝万缕的联系，宗教立法的目的就是促使宗教与国家、社会之间保持一种和谐的关系状态，因此，保护宗教信仰自由、保障宗教教职人员的权利、促进宗教文化的传承发展自然成为宗教立法的应有之义。“保护本位”的思想应该摆在首要位置，地方宗教立法应当真正从地方实际出发，因俗而治，否则立法效果就会有所下降。

　　三是政教关系模式不明确导致“国家本位”代替“人权本位”。从《中华人民共和国宪法》，到国务院《宗教事务条例》，再到地方的宗教立法，都没有明确的政教关系模式的规定，虽然政教分离模式与宗教信仰自由原则具有辩证关系，但保护宗教信仰自由并不唯一对应政教分离模式，由此产生了一系列的内在冲突，不能不说是我国现有宗教法律法规的一大缺陷。

　　四、青藏高原民族地区宗教立法的完善

　　（一）立法框架的完善

　　青藏高原民族地区现有宗教立法的内容在保护宗教信仰自由、加强宗教事务管理、促进民族区域稳定方面发挥了很大作用，但还有许多不完善的地方，在原有宗教立法的基础上，结合本地区实际情况，在内容的完善方面提出几点构想。

　　1、扩大宗教法律规制的范围

　　青藏高原民族地区的宗教，除佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等五大宗教以外，还有一部分少数民族信仰本民族的民间宗教。《四川省宗教事务条例》对宗教的范围做了限定，其第二条第一款规定：“本条例所称宗教，是指佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教。”在青藏高原民族地区的宗教立法中，不能只局限于五大宗教，还应根据民族地区的宗教信仰传统和信仰的实际情况，确认一些少数民族的民间宗教的合法地位。考虑到宗教自身的历史状况，承认宗教教派、门宦的合法性，承认宗教信仰的多样性。对合法宗教确认的同时，还应明确宗教信仰与封建迷信的区别，给出邪教的定义，明确邪教不受法律保护。

　　2、确立宗教团体和宗教活动场所的法律地位

　　对于宗教团体的法律地位，目前是作为社会团体进行登记管理的，而对于宗教活动场所，目前还没有赋予其任何法律地位，这是我国各位阶宗教立法的一大缺陷，也是各位阶宗教立法需要完善的重要方面。国际上许多国家的一般做法是将宗教组织作为法人进行管理的，至于登记为何种法人，各国做法不一，有的作为社团法人，有的作为财团法人，有的直接作为宗教法人。无论作为何种法人，只有承认宗教组织的法人资格，才有可能使其成为宗教财产权的合法主体。世界上大多数政教分离国家的宗教立法已经由管理型立法向确权加保护型立法转变，宗教组织法人化管理是这一转变的重要标志。将宗教组织登记为法人，使其承担义务与享有权利相统一，可以进一步规范宗教组织及其活动，维护宗教组织的合法权益，更好地保护宗教财产。从目前相关法律规定来看，我国宗教团体和宗教活动场所成为宗教法人的条件已经成熟，宗教法人制度的确立不存在法理上的障碍。宗教法人制度所提供的是一种国家对宗教事务的治理方式。通过立法确立宗教法人制度，赋予宗教团体和宗教活动场所以法人人格，赋予其独立的法律地位，一方面有利于实现依法管理宗教事务的目标，另一方面更有利于保障宗教法人的合法权益，保护公民的宗教信仰自由。

　　3、明确宗教财产的范围、权属和监督管理机制

　　宗教财产的范围和权属问题，本文在前面已有所讨论，宗教财产在范围上包括动产和不动产两类，按照政策和相关法律的规定，动产自然归宗教团体和宗教活动场所所有，由宗教团体、宗教活动场所自主支配和使用；不动产经宗教团体和宗教活动场登记领取产权证书后即获得所有权或者使用权。其实，宗教财产问题的解决有赖于宗教法人制度的确立，一旦宗教法人的法律地位明确了，宗教财产的范围和权属也就确立了。在财产范围方面，除信众自愿的布施、乜贴、奉献和其他方式的捐赠，还包括宗教活动场所内的造像、法器等宗教象征物件，不动产经登记获得产权证书，财产权自然归宗教法人所有。一旦宗教财产的范围和权属确立了，对于所有的宗教财产，任何单位、组织和个人不得随意占有、使用、收益和处分。这样就打破了目前宗教财产有的为国家所有、有的为集体所有、有的为宗教组织所有、有的为个人所有的混乱现象。

　　宗教财产的管理，作为宗教内部事务，应当由宗教团体和宗教活动场所自我管理，地方政府宗教事务部门只做管理上的监督，不能亲力亲为代替管理理，否则有违政教分离的原则。但监督是必要的，因为近年来宗教财产有过度膨胀的趋势，而且宗教界内部对于宗教财产的管理也有不少不完善的地方，甚至存在争夺财产的现象。监督可以更有效地保护宗教财产，保障宗教活动场所的正常运作。监督的内容应包括：宗教收入是否合法，是存在强迫捐赠或摊派现象；宗教财产的用途是否合理，是否用于兴办宗教文化和宗教事业，或者用于慈善和社会公益服务事业，或者文化教育事业；宗教财产是否有被侵吞、侵占的现象；宗教内部财务管理制度是否健全等等。

　　4、明确规定纠纷救济程序

　　重实体、轻程序已经是我国立法的通病，地方宗教立法同样存在这一问题，不仅给行政机关在执法方面带来很大的随意性，而且不利于纠纷双方的自我保护。宗教法制化的含义不仅仅是依法管理宗教事务，还应当包括依法解决政教纠纷。因此，在青藏高原民族地区的宗教立法当中，应当增加救济程序的规定。

　　在宗教事务管理中，最常见的纠纷是行政纠纷，即宗教组织或宗教教职人员对政府宗教事务部门的具体行政行为不服而产生的纠纷。国务院《宗教事务条例》第四十六条对此做出了规定：“对宗教事务部门的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定包括了两种救济程序，即行政复议和行政诉讼，而且行政复议为前置程序。青藏高原民族地区的宗教立法也应当做这种规定，使其具有可操作性，诸如向哪一级的哪个行政机关申请复议，向哪一级法院诉讼，是否行政复议前置等等。

　　另外就僧侣之间或僧俗之间的民事纠纷，如僧人遗产纠纷案件，属于民事法律调整的范畴，实践中多依据佛教传统规制和习惯来处理，不属于地方性宗教立法的调整范畴，地方宗教立法中不予规定。

　　（二） 提高宗教立法技术

　　立法技术，一般是指在长期的立法实践中，人们逐渐摸索和积累起来的立法方法和技巧的总和。立法技术有广义和狭义之分，我们通常所说的立法技术是指狭义的立法技术，包括正确使用法律的形式、合理安排法律的结构、科学运用法律的修改或废止办法、正确使用语言等。立法是一项十分严肃的科学活动，具有很强的操作性，这就要求立法要有方法和技巧。成熟的立法技术可以帮助立法者准确地理解和把握立法要求，真实地反映和表述社会生活诉求，帮助立法者以外的主体正确理解法律。由于我国宗教立法起步晚，立法经验不足，立法技术不高在所难免。本文要讨论的所谓“提高立法技术”，包括两个方面：一是合理安排青藏高原民族地区宗教法的结构；二是明确界定一些关键语词的概念。

　　1、合理安排青藏高原民族地区宗教法的结构

　　2006年西藏自治区以地方政府规章的形式颁布了《西藏自治区实施<宗教事务条例>办法（试行）》（1991年的《西藏自治区宗教事务管理暂行办法》同时废止），分为总则、宗教团体和宗教活动场所、宗教教职人员、法律责任、附则共五章五十六条，内容大多是对国务院《宗教事务条例》相关规定的补充和细化。
　　青海省2009年首次以地方性法规的形式通过了《青海省宗教事务条例》，分为总则、宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教财产、法律责任、附则，共八章五十四条。 四川省于2006年11月30日通过了《关于修改〈四川省宗教事务管理条例〉的决定》，对2000年施行的《四川省宗教事务管理条例》做了部分修改。修改后的《四川省宗教事务条例》共十二章五十八条，除总则、宗教信仰、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教活动、宗教团体、宗教财产、法律责任、附则外，还单列了宗教涉外事务、宗教院校、宗教出版物三章。

　　从以上青藏高原民族地区现有宗教法的框架结构安排上看，四川省宗教事务条例的框架结构更合理，内容更全面、更具体，并较好地考虑到了四川有宗教院校的地方特点，为保护公民宗教信仰自由、依法管理宗教事务提供了更为详尽的法律依据，值得其他省区借鉴，并可以为合理安排宗教法的框架结构提供参考。青藏高原民族地区的其他省分在宗教立法中应该根据本地方的实际情况，科学确立立法内容，合理安排文本结构，为具体实施宗教法规提供技术上的保证。

　　2、明确界定关键语词的概念

　　上述分析表明，青藏高原民族地区宗教立法，对“宗教”、“宗教事务”、“宗教活动”、“宗教活动场所”、“宗教教职人员”、“宗教财产”等一些关键语词界定不明或不科学。而在立法中语言概念模糊不清，会给法的实施带来障碍，宗教立法尤为敏感，语词运用更应严谨，界定更应准确。

 

（本文转载自：青海法学网。http://www.qhfx.org/NewsDetail.aspx?id=236C819D8CD94421）