法治周末见习记者 马金顺
法治周末实习生  代秀辉
发自河南郑州、登封 
        
    少林寺起诉河南省登封市嵩山风景名胜区管理委员会(以下简称嵩管委)一案，引起社会各界的热议。 
        
    据了解，双方争议的焦点在于免票是否分成、半价票应如何分成以及少林寺方是否应该承担缴纳税款3个方面。那么，每年究竟有多少免票和半价票游客，以及免票和半价票的对象有哪些？当前案件进展到何种程度了？就这些问题，法治周末记者独家专访了嵩管委代理律师之一、河南豫都律师事务所律师姚文锋。 
  
    门票分成的协议细节 
  
    法治周末：据了解，此案的争议焦点在于免票是否分成、半价票应如何分成以及少林寺方是否应该承担缴纳税款三个方面，但对于协议具体如何规定的，大家无从得知，您能否详细谈一下这方面的情况？ 
       
    姚文锋：就门票款的分成依据，目前主要有两项：其一，嵩管委与少林寺在2009年12月30日签订的关于少林景区门票收入分成的《协议书》(以下简称协议)；其二，嵩管委和少林寺方面在2011年11月11日共同出席的一个会议的《会议纪要》。 
        
    协议中涉及本案第一条是这么约定的：经双方同意，少林景区由嵩管委对景区门票进行统一管理，按照门票价格100元进行分配，少林寺分得30元(包括少林寺常住院、达摩洞、塔林、初祖庵)。 
        
    而协议的第四条约定：双方应当严格按照《国家风景名胜区管理条例》等相关法律法规履行各自的法定义务和责任。《国家风景名胜区管理条例》第三十七条规定，“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行”。这表明，双方虽然在协议中没有明确约定对政策性免票及半价优惠票怎么分成，但该条例中则规定的很清楚门票价格要按照“有关价格的法律、法规的规定执行”。 
        
    会议纪要里双方对政策性免票及半价票的规定就非常明确了。会议纪要关于政策性免票的主要内容为：嵩管委和少林寺要严格按照国家相关免费政策，严格门票管理，避免类似的门票收入纠纷。该份《会议纪要》由嵩管委及少林寺方面共同签署。 
        
    景区对发放免票人员、半价票人员的主要法律依据有《国民旅游休闲纲要》《军人抚恤优待条例》《国家发展改革委关于进一步落实青少年门票价格优惠政策的通知》以及新闻出版总署的关于记者进景区免票等相关法律法规的规定。 
  
    “免票人员也要按人次计取分成有违公平” 
  
    法治周末：据了解，双方已经质证完毕。少林寺方面是如何计算拖欠门票金额的？ 
        
    姚文锋：少林寺起诉的门票分成款为49709612.09元，违约金是2325811元。 
        
    通过双方的证据交换以及双方提交的证据材料表明，此次少林寺起诉的门票分成款49709612.09元的构成主要分为以下四部分。 
        
    第一部分为3年政策免票群众合计为675591人，其中，2011年、2012年共接待全免票群众分别为203356人、260359人，2013年1月至10月共接待全免票群众为211876人。这其中包括现役军人、残疾军人、70岁以上的老人、记者、导游等全免票人员。 
        
    上述免票人员中还包括少林寺自己的访客46945人，因为当时协议中约定少林寺自己的访客是免票的，不管来客是否符合相关的免票优惠政策，少林寺访客只要有少林寺方丈或者办公室主任签名的放行条即可免票。少林景区对这675591名群众是没有收取门票的，嵩管委也相应的没有门票收入。但少林寺方认为这一部分全免票人员也应当按照每人次30元来计取其门票分成款。这明显有违公平原则。 
        
    少林寺方面认为，分成应按总人次来进行分成。每张票按100元计算，票面价格是100元分30元，票面价格是零怎么可能分30元呢？如果按照少林寺的计算方法，意味着每进一个免票人员，嵩管委都需要垫付30元的分成费用，这显然是不合理的、也是不符合双方协议约定的。 
        
    在免票这一部分，少林寺计算的费用是20267730元。 
        
    第二部分则是半价优惠群众合计为859152人，其中，2011年、2012年共接待半价票群众分别为227952人、288847人，2013年1月至10月共接待半价票群众为342353人。 
        
    这85万多人次门票是按半价票50元收取的，嵩管委收了50元，应当给少林寺分成15元。这一部分少林寺的诉求标的为12887280元，说明少林寺方的观点是半票每张50元，仍然按照30元给少林寺分成。 
        
    第三部分则是关于纳税部分，3年期间少林寺共获得分成款157840320元，少林寺应该承担的收益税金为5208730.57元。目前少林景区的实际经营人是港中旅(登封)嵩山少林文化旅游有限公司(以下简称港中旅嵩山)，其已经按照少林景区的全部门票收入(包括少林寺分得的门票分成款)为纳税基数进行了纳税。 
        
    纳税的主要组成包括营业税、城市建设税、教育附加费、地方教育附加费，占门票总收入的3.3%，据此计算，少林寺3年应当承担的税金为5208730.57元，但是少林寺方认为自己不该承担这些纳税义务。 
        
    第四部分是8229832元，是2013年10月份少林寺应得的门票分成款(税后数额)。由于正常的财务流程，少林寺起诉时，这部分钱确实未到其账户，但起诉后这些钱就到了其账户中。可少林寺方直到现在还在主张这笔款项。 
        
    法治周末：你所说的这些是否有证据支持？ 
        
    姚文锋：我们已经提交了有关登记来访游客的人员统计名单。主要是3年之内的免票人员名单，装了4个纸箱子。 
        
    验票其实由少林寺和嵩管委共同管理。进入少林寺需要进行两次验票，第一道闸机验票由港中旅的工作人员负责，第二道闸机验票则由少林寺僧人负责。 
       
    我们还提交了少林寺来访客人的放行条、登记免票名单的复印件，以及嵩管委付少林寺门票款的网上银行转账凭证，少林寺门票分成情况表，证明少林寺每年、每个月分了多少钱。 
  
    寺庙收入应否纳税 
  
    法治周末：少林寺方认为其所得那部分门票分成款不应该纳税，而嵩管委认为应当纳税，这个依据是什么？ 
        
    姚文锋：少林寺方所依据的规定是1989年国家税务局(国税总局的前身)发布的一个通知。其中规定：经政府批准开放的宗教活动场所所售门票收入免征营业税。 
        
    这个通知在某种意义上连规章都不是。而国务院2008年11月10日发布，且于2009年1月1日正式实施的《中华人民共和国营业税暂行条例》以及相配套的实施细则中则规定宗教场所只有在符合相关规定的情形下才能给予免税。 
        
    因此，从法律角度讲，2008年发布的行政法规与1989年的国家税务局的通知在规定不一致的情况下，应当选择行政法规，因其效力大于该通知；从新法优于旧法的角度讲，也应采用2009年实施的营业税暂行条例及其实施细则的相关规定，当地税务机关也是按照该条例执行的，因此依法应当纳税。 
  
    “少林寺与政府 既合作又对抗”
 
法治周末见习记者  马金顺
法治周末实习生   代秀辉
发自河南郑州、登封 
        
    9月26日，已经是下午四点左右，四点半即将停止售票的少林景区售票窗口还排着长长的队伍，不论是工作人员还是游客，都有说有笑，从这样的场面丝毫看不出，少林寺正因一场门票分成官司而引发外界关注。 
    
    据嵩管委代理律师之一姚文锋介绍，早在去年年底，少林寺以没有如约向其支付门票分成款为由，一纸诉状将河南省登封市嵩山风景名胜区管理委员会(以下简称嵩管委)告上法庭。 
        
    一位不愿具名的知情人士告诉法治周末记者：“嵩管委成立于1984年，是登封市政府的派出机构，属于正处级单位，目前管理以少林寺景区为核心的嵩山风景名胜区域。” 
        
    姚文锋说：“在起诉书中，少林寺方称嵩管委从2011年1月到2013年10月，共拖欠少林寺方4970万余元人民币的门票款以及延迟支付违约金230多万元人民币。” 
        
    姚文锋告诉法治周末记者：“为此，郑州市中级人民法院对双方进行了调解，还将原定于今年4月份的开庭延后。调解的基础就是对相关的账目进行核对，但还没有达成一致的调解意见。” 
        
    郑州市中级人民法院负责新闻宣传的郭晓堃处长告诉法治周末记者：“目前法庭一直在努力调解，一旦调解彻底失败，会尽快审结，择期宣判。” 
  
    三个争议焦点 
  
    “少林寺和嵩管委围绕门票分成的争议已不是第一次，少林寺起诉嵩管委只是双方多年来争议的一部分。不过，以往多通过协调解决，对簿公堂还是第一次。”上述知情人士说。 
       
    姚文锋告诉法治周末记者：“此次诉讼双方争议的焦点主要集中在免票是否应分成、半价票应如何分成以及少林寺方是否应该缴纳税款三点。” 
        
    对于案件的具体情况，法治周末记者联系少林寺方丈释永信，但释永信仅以短信回复法治周末记者：“感谢关注，我在外地。”法治周末记者又联系了少林寺方代理律师蓝澜，但对方以“我在国外”为由拒绝了采访。 
        
    据媒体报道，少林寺提交的诉状称，2009年12月30日，该寺同嵩管委签订协议书，约定由嵩管委统一管理嵩山少林寺景区门票的经营业务；按照少林景区票面价格每人次100元实行分配，少林寺按每人次30元分得门票收入，含常住院、达摩洞、塔林和初祖庵景点，不负担其他费用；嵩管委将收入按月支付给少林寺。 
        
    少林寺方认为，嵩管委代卖少林寺门票，但并未按照约定及时、足额地支付少林寺应得的门票分成款，并长期拖欠，少林寺财务人员多次上门讨要但对方不予理会，已经侵犯了少林僧团的合法利益。少林寺将这一经济纠纷交由法院处理，是相信法院能够秉公处理，少林僧团的合法权益能够得到法律保护。 
        
    不过，嵩管委宣教科科长刘少伟告诉法治周末记者：“按我们的计算方法计算，政府不拖欠少林寺一分钱的门票款。我们3年之内共付给少林寺方1.5亿多元人民币。” 
        
    据姚文锋介绍，这起案件发生的原因，主要是双方对协议条款理解不同，对门票分成的统计口径也不一样。少林寺认为要按实际进入景区参观人次计算票款和分成，嵩管委则认为，在给少林寺的门票款分成中，对享受50元票价的部分散客票价收入对应减半，只应付给少林寺15元，而且免票的人数也无法给少林寺分成。 
        
    提起门票，大家潜意识中就会想到会存在半价票、全免票的情形，当初协议中为什么未对这组特殊群体进行约定？ 
        
    刘少伟认为，这就相当于约定俗成，并以女厕所作为例子——只要上面写上了“女”字，就意味着男士不准进入，而不必再写个“男士禁止进入”。 
        
    “除了门票分成上存在分歧之外，双方之间的分歧还在于纳税方面。嵩管委方面认为缴纳税项均以景区门票收入总额作为纳税基数，全额上缴，再把税后门票收入进行分成。”姚文锋说。 
        
    据刘少伟介绍，少林寺方认为，早前国家就有“寺庙所售门票收入免征营业税”的规定。据此，少林寺的分成部分不应纳税。而政府方面则认为，寺庙所收门票收入是需要缴纳税费的。 
       
    当被问到“当年的协议里面是否对此有约定”时，刘少伟说：“协议里面没有明确约定这个问题。” 
        
    姚文锋告诉法治周末记者：“该案受理后已分别于2014年7月24日、8月6日、8月7日三次开庭质证，目前双方提交的诸多证据已经质证完毕。” 
  
    少林寺为何不发声 
  
    登封市一位官员曾在接受媒体采访时表示：“少林寺要那么多钱干什么？少林寺都是出家人，能花多少钱？” 
       
    据媒体报道，释永信曾表示，门票收入分成是少林寺最重要的收入来源。少林寺的常住院、塔林、初祖庵是世界文化遗产，这笔收入不仅是文物维修、殿堂重建等保护千年古寺、弘扬和发展少林文化的经费保障，也是维系日常僧众生活支出、开展佛事活动的经济来源。嵩管委的拖欠行为，已经严重影响到上述事项的正常进行。 
       
    登封市文化研究学者岳晓锋告诉法治周末记者：“门票分成是少林寺收入的主要来源，大概占到少林寺总收入的70%至80%，香火钱只占收入的很少一部分。如果取消门票，对少林寺来说影响还是比较大的。” 
        
    岳晓锋表示，少林寺还会通过开法会、出版一些佛教书籍来赚一些钱。其实少林寺从1974年到现在一直在建设，包括少林寺图书馆、很多僧侣住的僧社都是新建的，他们(少林寺)还想建一个少林文化博物院，还要做一些慈善活动，还要抚养以少林寺名义收养的一百多位孤儿。 
        
    据法治周末记者了解，少林寺方丈释永信亲手创建了“少林慈幼院”，里面有释永信抚养的一百多位孤儿。 
        
    法治周末记者在少林寺内采访时也看到了由僧人摆设的摊位，在卖佛教书籍、少林寺农场的农产品、少林寺自治的膏药等。 
        
    “你们卖这些所得的钱一般都用在哪里？”法治周末记者问。 
        
    一位卖农产品的僧人说：“除了生活开支，还会给(释永信收养的)孤儿一部分，包括这些粮食、水果也会给他们(孤儿)送过去一些。” 
        
    那么，少林寺方为什么不出来辩解一下，讲讲少林寺做的这些事情？ 
        
    在少林寺客堂前，一位福建来的僧人指着上面印有“少林功夫”的宣传板上其中一条“执锡游行之时，如与俗家相遇，宜以忍辱救世为主旨，不可轻恃技术”，对法治周末记者说：“出来辩解就违背了‘忍辱’的宗旨。” 
        
    释永信大和尚也曾说：“出家人做善事是修行的本分和信仰的使然，宣传出去，就用心不纯了。” 
  
    门票收入谁拿大头 
  
    上述知情人士告诉法治周末记者：“其实，少林寺与政府之间的关系一直是既合作又对抗。少林寺的发展离不开政府的支持，所以在对外宣传时，少林寺也愿意推广政府的项目。而其对抗，则在门票收入分成上有集中体现。政府不是不想给少林寺钱，而是确实没有钱。政府财政上还是很困难的。” 
        
    刘少伟也表示，都是自己家的事情，如果搞的太复杂，没有什么意思。 
        
    岳晓锋也说：“嵩管委工作人员比较多，开支也比较大，原来拿到70%，现在只拿到19%，财政压力是很大的。” 
        
    据刘少伟介绍，少林景区税后门票收入的30%交给少林寺，另外70%分成款中的51%分给港中旅。 
        
    法治周末记者在采访中了解到，2009年12月，作为招商引资的重要成果，大型央企港中旅和登封市政府所属嵩山少林文化旅游集团有限公司(隶属嵩管委)共同成立了新公司，名为港中旅(登封)嵩山少林文化旅游有限公司(以下简称港中旅嵩山)。港中旅以现金出资5100万元人民币，占51%的股份，登封市政府则以经营性资产和部分现金合作，占股49%。双方规定合资年限为40年。合资公司负责包括少林景区(以少林寺为核心)、嵩阳景区和中岳景区在内的嵩山景区的管理和经营。 
        
    登封市政府一位不愿具名的工作人员告诉法治周末记者：“当年少林寺旁边那些商铺的拆除，政府投入了不少钱。后来，登封市政府为嵩山历史建筑群申遗，进行环境整治，又投入8亿至9亿元人民币。” 
        
    据媒体报道，1986年登封县政府在少林寺东开辟商业街，商业欺诈泛滥，少林寺外围环境引起中央领导不满。登封政府投入3亿元人民币对少林寺附近居民、商户进行拆迁。 
        
    据上述不愿具名的登封市政府工作人员介绍，近期，河南省政府出台了《关于支持登封市建设华夏历史文明传统创新示范工程的指导意见》。做这个示范工程，是为了把登封市的旅游业从最普通的以景点景观旅游为主，向以休闲服务旅游为主延伸，尽可能拉长旅游产业链，希望减少对少林寺的依赖。   
 
    景区门票定价标准不明 
  
    在采访过程中，河南省登封市物价局的工作人员并不清楚少林寺景区的门票具体是由谁、按什么样的标准定出的。旅游法专家王冰表示，相关法律法规对于门票定价标准并没有具体规定
 
法治周末见习记者   马金顺
法治周末实习生   代秀辉 
        
    伴随着“少林寺诉嵩管委讨要4970余万元门票分成款案”的扑朔迷离，景区门票价格成为大众关注的焦点，而尚未散尽的十一长假旅游热则如催化剂般将景区门票问题进一步推上了舆论的浪尖。 
        
    “像少林寺这样的寺庙我认为是应该免票的。因为佛教本身是普度众生，是济世的。”登封市少林文化研究学者孟尧(化名)对法治周末记者表示。 
        
    法治周末记者从中国社会科学院旅游研究中心发布的《2013年我国4A、5A级旅游景区门票价格分析报告》(以下简称《报告》)了解到，我国153个5A级景区平均票价为109元，其中有1/2以上5A景区门票价格在100元至200元之间。这意味着，游客游遍所有5A景区需花费2万元左右来支付“通关费”。 
        
    那么，景区门票价格是如何制定的、制定的依据和程序是什么？据法治周末记者了解，除了少数景区明确公开这些信息，大多数景区的门票价格，以及景区内部一些另行收费项目的收费标准和依据还是很模糊的。 
          
    逢假必涨成常态 
  
    对于景区门票而言，每年逢假必涨几乎成为一种常态。 
        
    据了解，近期很多景区的门票价格都有所提高，如丽江玉龙雪山门票由105元涨到130元，广东丹霞山门票由160元涨到200元等。 
        
    “这种坐地起价，随便涨价的行为是不合适的。如果将游客当成板上鱼肉宰，去追求短期的经济效益，这是一种很不明智的行为。”孟尧说。 
        
    那么，景区门票价格涨价是否有时间限定，每次涨价幅度是否有所限制？ 
        
    在国家发改委官网上，法治周末记者了解到：“景点门票价格上调频率原则上不低于3年，并合理确定调整幅度，不得超过15%。对一些地区门票价格调整频繁、价格过高、社会反响强烈的，国家发展改革委可建议纠正，或可在报请国务院批准后，暂停该地区门票价格调整。” 
        
    “发改委作出此项规定的初衷是好的，目的在于减缓景区涨价。然而在实际的落实中，可能变相地成为了鼓励景区3年就可以调整一次票价。”孟尧说。 
        
    法治周末记者梳理相关公开信息发现，2008年1月到2013年4月这5年多时间里，我国153家5A级景区中先后进行了门票价格调整的景区占1/5之多。而这其中有5家景区先后进行了2次调整，分别是池州市九华山风景区、泉州市清源山景区、宁夏银川镇北堡西部影视城、大同市云冈石窟、上海野生动物园。 
        
    社科院的《报告》也显示，5年里32家5A级景区门票调价，绝大部分为涨价，其中涨价16元至30元的最多。 
  
    门票生成机制不明晰 
  
    “现在好多景区的门票价格都在100元以上，景区作为公共资源，却成为少数人才能进去的地方，我想每个人都想问问，景区门票价格到底是怎么制定出来的。”在少林寺景区，一位来自邯郸的游客质疑道。 
       
    法治周末记者曾就嵩山少林寺景区2005年门票价格调为100元一事，咨询登封市物价局相关工作人员。该工作人员提供的一份《郑州市物价局关于嵩山少林寺风景区门票价格的通知》显示，景区价格是由河南省发改委进行批复的。 
        
    河南省登封市嵩山风景名胜区管理委员会(以下简称嵩管委)宣教科科长刘少伟也表示，少林寺景区的门票是由少林寺景区这边往上报，是由物价部门定下来的。 
        
    当被问到“是由什么部门或单位往上报的”时，刘少伟告诉法治周末记者：“之前由门票管理处，后来变为景区管理处。现在景区管理处没有了，变成了景区管理局。具体是由哪个部门往上报的，我也不太清楚，因为我刚来(嵩管委)一年多，现在机构也变了，人也变了。” 
        
    “具体由谁按什么样的标准定出的价格，我们也不清楚。对于5A级景区门票价格我们地方物价局是没有权力制定的。”上述登封市物价局工作人员表示。 
        
    法治周末记者曾多次致电河南省发改委负责相关事宜的王姓工作人员，但电话一直无人接听。 
        
    “利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这是2013年10月开始实行的旅游法对景区门票价格作出的专门规定。 
        
    旅游法专业律师、北京国振律师事务所王冰告诉法治周末记者：“从法律角度来讲，如果要对景区收费或提高价格，不进行听证的话，程序上是有欠缺的。” 
        
    王冰表示，据他了解，目前的景区门票涨价听证程序相当不规范。对于参加听证会的遴选人员公布机制不完善，甚至出现了听证会上有人睡觉、表决一致通过的现象，听证会变成了“涨价会”。而且听证公示制度也不健全，存在听证结果不对外公开的现象。 
        
    “除了发改委规定上调频率原则上不低于3年外，相关法律法规对于门票定价标准并没有相关具体规定，同时相关部门是有责任公布相关的定价标准的。”王冰进一步解释说。 
        
    “公众反对涨价有一个很大的原因是景区运营成本不明晰。应建立透明可查的科学机制，使门票生成机制公开化。景区门票虽然不像一些上市公司具有财务报表制度，但通过像会计师事务所这种第三方审计的方式公布景区运营成本，以使门票价格合理。”王冰建议。 
        
    “其实不管谁来定，如何定，总的来讲应该将门票控制在一个合理的范围，让大众能够接受。不要为了追求经济利益而损害了文化本身。”郑州大学文化产业研究中心主任汪振军对法治周末记者说。 
   
    1个景区或多达12个“婆婆” 
  
    旅游经济和管理专家魏小安初步统计，我国旅游景区归属部门多达12个，往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游、环保、文化、宗教、海洋、地质等多个部门行使管理权插手管理，而在必要时景区会成立相关的行政管理机构，如文管所、管理局(管委会)
 
法治周末见习记者 马金顺     
法治周末实习生   代秀辉 
        
    少林寺的门票分成风波，也让越来越多的人关注寺庙乃至景区的管理模式。 
        
    “为什么咱们自己的寺庙，让外人赚钱？”在少林寺，负责景区保洁的工作人员对法治周末记者抱怨道。 
     
     2009年12月，港中旅和登封市政府所属嵩山少林文化旅游集团有限公司(隶属嵩管委)，合资成立港中旅(登封)嵩山少林文化旅游有限公司，负责对少林景区进行开发和管理。 
        
    据法治周末记者了解，在国内像登封市政府这样将嵩山景区经营权转让，从而借助具有管理经验的公司团队对景区进行管理的不在少数。如四川碧峰峡景区、安徽黄山风景区、浙江柯岩风景区等。 
        
    “现在我们国家的景区文化资源如被圈养的绵羊，时刻被裁剪下羊毛去卖钱，而不在乎它是否情愿与受伤。”一位在嵩山少林景区游览的游客向法治周末记者比喻道。 
  
    景区由多部门共同管理 
  
    以少林寺为核心的嵩山少林景区因引入港中旅进行管理，从而也引发了外界对寺庙管理的热议。 
       
    美国普度大学社会学教授、中国宗教与社会研究中心主任杨凤岗告诉法治周末记者：“现实生活中，中国的寺庙有很多‘婆婆’：宗教事务局、中共统战局、文物局、旅游局、园林局等。” 
        
    而一位登封市宗教局的一位负责人表示，宗教的管理模式有两种：寺庙自行管理和政府相关部门管理。对于开放的寺庙景区，宗教局的职责是对寺庙进行备案、协助物价局处理游客投诉问题、宣传相关宗教法律政策等，而未开放的寺庙则一般由寺庙自行管理，属于文物的，由文物局管理。 
        
    “寺庙在景区内部的，一般都会由很多部门，如旅游局、园林局等对其进行管理。”上述宗教局负责人进一步解释说。 
        
    当被问到“旅游局对景区的管理工作有哪些”时，登封市旅游局一位工作人员告诉法治周末记者：“我们旅游局负责行业管理，比如A级景区的创建、景区的综合整治、安全检查、接受游客的投诉以及对相关数据的统计等。” 
        
    法治周记者查阅资料了解到，目前我国旅游景区由多个政府部门管理。旅游经济和管理专家魏小安的一篇《中国旅游景区的经营管理模式》中统计，我国旅游景区归属部门多达12个，往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游、环保、文化、宗教、海洋、地质多个部门行使管理权，而在必要时景区会成立相关的行政管理机构，如文管所、管理局(管委会)。 
        
    这种多头管理、条块分割的管理方式造成了对景区创收的分流。 
        
    据刘少伟透露，去年少林景区门票收入两亿元左右，港中旅作为合资方拿走51%，少林寺分走30%。 
        
    据媒体报道，嵩管委最后拿到的钱，还需支付给登封市文物局、宗教局等单位，还要支付嵩管委员工工资以及每年的接待费用，到最后嵩管委还亏损。 
        
    “这种管理模式往往容易出现政出多门、体制混乱的问题。例如，自然文化遗产的管理体制具有管理目标多重性。因此，要尽量减少相关管理部门或建立统一的管理机制以实现对景区的优质化管理。”郑州大学文化产业研究中心主任汪振军说。 
  
    景区经营权能否转让 
       
    景区多头管理背后，将景区交由企业进行管理也颇受争议。据了解，争议点主要围绕上市与经营权转让两个方面。 
        
    法治周末记者查阅相关报道了解到，旅游景区公司上市以1996年8月张家界上市为标志，自此先后有泰山旅游、黄山旅游、峨眉山和京西旅游上市。 
        
    五大景点的上市引发了各景点纷纷效仿，但针对旅游景区公司能否上市的问题也引起了相关业内人士的激烈争论。争论也使得分别以兵马俑、岳阳楼和黄鹤楼等景区(点)为经营主体的几家旅游景区公司上市计划流产。 
        
    “2010年少林寺也曾被卷入上市风波当中。”河南省荟智源策律师事务所主任黄琨告诉法治周末记者。 
        
    “著名寺庙被打包上市，这在前两年吵的很多，虽然这两年好像消停一些，但是商业侵蚀并未停止。寺庙财务公开以及寺庙的经济活动接受政府相关部门和公众的监督，这是应该的。但地方政府的某些部门或者个人试图利用寺庙赚钱，致使寺庙被商业化，则是需要严格限制的。”杨凤岗说。 
        
    旅游景区公司上市所依托的是，政府将景区经营权转让于企业以进行管理的景区管理模式。 
        
    法治周末记者查阅资料了解到，目前我国景区的管理模式体系大致分为企业型治理与非企业型治理两大类。企业型治理则包括整体租赁模式、股份制企业经营(含上市与非上市两种模式)以及国有企业经营(多隶属国有企业、当地政府或政府部门)，而前两者涉及到将经营权转让给相关民营企业或股份公司以对景区进行管理。 
        
    据法治周末记者了解，上世纪90年代后期以来，我国旅游市场迅速扩大，旅游业在国民经济中的地位不断提升，然而由于受地方财力的影响，旅游开发面临着严重的资金问题。为了促进地方旅游业的发展，各地方先后出台相关政策，鼓励招商引资，其中普遍包括可以将景区经营权转让的条款。 
        
    “由于目前我国现有法律条款中对景区经营权能否转让问题并无明确规定，所以各地方政府出于发展旅游业的需要，不断地将景区经营权转让。目前景区经营权转让已经成为景区开发的一种重要形式，并呈现出规模不断扩张的趋势。”北京国振律师事务所律师王冰说。 
  
    建立软资产管理运营机制 
  
    “有些获得经营权的企业关注的是文化里的经济效益，而不关注真正的文化内涵。也因此可能会出现以合同等方式协议要求寺庙或其他文化景区做一些伤及文化本身的事。”王冰认为。 
        
    “在当今市场经济条件下，如何把握并平衡文化和经济的矛盾很重要。”汪振军说。 
        
    但王冰也表示，政府引入第三方企业对景区进行管理，会带来先进的管理团队以及丰厚的资金。 
        
    “现在的状况是国家相关部门仅发挥监督与处罚的作用，对于经营则参与的很少，原因在于政府没有更多的资金去投入，通过引入企业以获取资金这是有必要。这种趋势不可改变，但是政府应该加强管理，对享有经营权的企业应当明确其管理权限及经营范围，应当以协议的方式规定明确。”王冰说。 
        
    “目前我国的国有固定资产由国资委进行管理。但对于文化资产和虚拟资产的管理却处于一种弱势或搁置的状态。因此我认为应当建立针对软资产的管理运营机制，将其纳入国有资产的管理与运营中来，从而防止一些企业借助这些文化资产进行过度的开发，以牟取经济利益。”王冰补充道。
 
本文转载自：法治周末2014年10月7日。
http://www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/6090