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宗教文物所有权归属的法律架构
发布时间: 2015/3/6日    【字体:
作者:吴才毓
关键词:  宗教文物 所有权归属 法律构架  
 

一、宗教文物的概念与规范


(一)文物的概念
现代意义上的文物概念,指的是具有历史、科学、艺术价值,遗存在社会上或埋藏在地下的历史文化遗物和遗迹。农业与膳食、纺织与服装、建筑与家具、交通工具、冶金、玉器、漆器、瓷器、文具、印刷、乐器等各类可移动或不可移动文物,1从不同角度反映了各个历史时期人类的社会活动、社会关系、意识形态以及利用自然、改造自然和当时生态环境的状况,是人类宝贵的历史文化遗产。文物上附着的期限意义,使其成为《物权法》中的典型稀缺物,历来受到公法政策以及私法调控的双重规制。


我国《文物保护法》第5条规定:“中国境内遗存的一切文物,属于国家所有”。所以,“石窟寺、寺庙、宫观等宗教不动产,以及各宗教使用的法物、器皿、经籍文献等宗教动产,只要被认定为历史文物或者被国家征集、购买、无偿征收的或者国家机关和国有单位收藏、保管的,原则上均属于国家所有。”《文物保护法》第6条的规定,属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物,其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。根据《文物保护法实施细则》第30条,公民私人收藏的文物可以向文物行政管理部门登记。文物行政管理部门及其工作人员应当对公民登记的文物保守秘密。《文物保护法实施条例》第38条规定:“文物收藏单位以外的公民、法人和其他组织,可以依法收藏文物,其依法收藏的文物的所有权受法律保护。”《物权法》第51条规定,“法律规定属于国家所有的文物,属于国家所有”。基于国家文物局《文物商店工作条例》、《广东省文物商业管理办法》等文件,可以归纳,我国文物所涉及的社会领域包括个人、商业、公共、国家四个方面。


(二)宗教文物的既有规定
针对宗教文物,相关的规定例如,《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央办公厅调查组〈关于落实党的宗教政策有关问题的调查报告〉》(中发[1985]59号文件),各重点寺观交由佛道教组织和僧道人员自主管理后,对寺观内文物、园林等保护和使用,要自觉地主动地接受文物、园林等有关部门的检查和指导。凡属寺观和僧道人员所有的重要文物、寺观附属园林及有关建筑物或附属物,都要一一登记造册,按照规定确定级别,建立档案,制定措施,制定专人负责保护、管理。


根据《国务院关于进一步加强文物工作的通知》(国发〔1987〕101号)第二条的规定,在各级文物保护单位中,有些是历史上的宗教建筑物。对于这些宗教建筑物,凡是经国务院批准作为宗教活动场所的,有关宗教组织和宗教职业人员,也应严格执行《中华人民共和国文物保护法》的规定,确保文物安全,并接受文物部门的检查指导。在汉族地区属于全国重点文物保护单位的佛教、道教建筑物,除按国发〔1983〕60号文件规定作为宗教活动场所开放者外,未经国务院正式批准,不得开展宗教活动。不作为宗教活动场所的寺观,都应当作为开展科学研究,丰富人民文化生活,进行宣传教育的阵地,不得进行任何形式的宗教活动,更不允许宣传封建迷信。

 基于此,按照《国务院批转国务院宗教事务局关于确定汉族地区佛道教全国重点寺观的报告的通知》(国发〔1983〕60号)中的规定,确定和开放一批汉族地区佛道教全国重点寺观,作为宗教活动场所……名单所列寺观包括所属碑、塔、墓以及附属园林等(一般以“文化大革命”前的范围为界限),应在当地政府宗教事务部门领导下,由佛道教组织和僧道管理、使用,其产权属社会公有(即国家所有)。在寺庙、宫观、教堂、清真寺等宗教活动场所中,有一部分场所的房屋建筑是古建筑,属于国家所有或者集体所有的文物。另有一些宗教设施,如神佛造像、法器等属于可移动的文物,也归国家所有或者集体所有。


《国务院批转国务院宗教事务局关于确定汉族地区佛道教全国重点寺观的报告的通知》(国发〔1983〕60号)中有寺观“产权属社会公有(即国家所有)”的提法。然而,建国以来在党和政府的一些文件中,对寺观及其房屋的产权问题有“社会所有”的提法,从未存在“国家所有”的提法,不能得出寺观被列为文物保护单位即应归文物部门直接管理的结论。2“文革”前,许多名寺古刹被列为文物保护单位,但并没有改变寺庙作为宗教活动场所的基本职能,没有改变佛教界对寺庙的管理使用权。因成为文物保护单位而使得占用者取得寺庙的管理使用权乃至所有权,将佛教界收回寺庙、恢复寺庙的本来职能说成是将文物保护单位“改为他用”,于理不通。3



二、宗教文物所有权归属的路径


(一)广仁宫诈骗案的启示
广仁宫为北京市文物保护单位,由北京市文物局委托金源时代购物中心管理。诈骗者向金源购物中心租用广仁宫,以旅游事业为名,要求游客高价购买护身符等工艺品。在诈骗者利用的利益均沾机制中,参与该案的出租司机高达200人以上。在目前的文物管理体制中,文物部门可以将广仁宫委托给作为商业机构的金源购物中心管理,广仁宫的管理方以私人名义承包了广仁宫,向旅游团销售商品,证明文物管理部门由于财力、物力所限,并没有尽到管理宗教文物保护单位的职责。北京市文物局的工作人员证实,从2008年到2010年,该局从未对广仁宫进行过出租审批,如果有出租行为均属非法。4


检察院方面提出,出具检查建议规范出租车行业的监管,另有学者提出,应当规范旅游行业的经营规则。5然而,从旅游行业经营亦或是规范出租车运营管理,均是在于解决诈骗案件中的参与因素,例如出租车司机、导游人员、假宗教神职人员等。该案例中固然涉及旅游问题,但本质问题是诈骗者通过租赁行为取得了宗教活动场所的使用权,而寺庙、宫观等宗教活动场所具有公示其内管理人员为宗教神职人员的效能,因此,只有防止宗教活动场所落入非宗教人士之手,方能够避免无关人等借用宗教场所的外壳进行诈骗活动,也能够纠正佛道教寺观被承包营利的现象。 6


(二)宗教文物的所有权归属观点
文物部门的观点认为,认定为文物保护单位的宗教活动场所由国家出资维修,该宗教活动场所的产权应当属于国家。除土地之外,被认定的历史文物和被国家征收的宗教财产,包括动产与不动产,也为国家所有。宗教团体无法保护好宗教文物,宗教文物应当由文物部门管理。

针对上述文物部门的意见,首先,根据《物权法》的所有权取得规则,文物部门或宗教团体之外其他任何机关、团体、个人非经法定程序,不得主张宗教财产的所有权。宗教文物是特殊的宗教财产,遵循宗教财产的所有权归属原则。按照《文物保护法》的规定,中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物,属于国家所有。国有不可移动的文物的所有权不因其依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。国有文物受法律保护。除国有文物之外,属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物,其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。宗教团体所有的文物属于宗教团体所有,其所有权受到法律保护。文物部门动用的修缮资金并不构成添附、善意取得、征收等《物权法》上所有权的取得行为。

第二,出资修缮是非以取得所有权为目的的公法行为。在宏观层面,一切机关、组织和个人都有依法保护文物的义务。政府方面,国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内,负责有关的文物保护工作。文物修缮是文物部门的义务,为国家和民族共同的文化财富,国家承担主导或辅助保护和管理文物的责任。


一方面,根据财政部、国家文物局日前颁布《国家重点文物保护专项补助资金管理办法》,更加肯定了出资并非当然取得文物所有权的方式,在该《办法》中,专项资金的补助范围不再囿于国有与非国有以及行政隶属关系的界限,曾被排除在外的非国有全国重点文保单位也将获得补助。文物类型和范围扩张到文物群落,包括一些宗教部门、企业和个人管理的全国重点文保单位、教育部所属的大学内的古建等都将被纳入补助范围。另一方面,文物的修缮资金不仅来源于国家,机构、个人资金均投入到文物修复工作中,文物保护工作已经由国家代管制逐渐变为多元制管理。

第三,对于文物保护而言,脱离宗教团体背景的宗教文物无法体现其重要价值。作为文物保护与保存方法之一,将宗教文物收藏于博物馆是存在固有缺陷的。佛像、经文等宗教文物收藏入馆,牺牲了宗教文物用以宗教活动的使用价值,弱化了宗教文物的关联信息。以博物馆信息论的角度,将具备国家意义的藏品移入国家文物体系中可以反映中国的历史脉络,将宗教团体自古传承的文物归于宗教团体所有以及管理,可以反映该宗教文化的历史发展。


《河南省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》第二十四条规定,文物保护单位内不得擅自设立宗教活动场所;确需设立的,应当按照《中华人民共和国文物保护法》和国务院《宗教事务条例》的有关规定办理。将宗教活动移出寺庙、宫观等文物保护单位的做法,值得斟酌。文物在其原生环境中的位置与作用蕴含了重要的信息,即宗教文物在原生文化的环境中,可以起到自明的作用,使原生文化的接收方了解文明发展的历程和脉络,在了解的基础上,实现对宗教文化的认同。出于文物保护中对于原生状态的重视,除去国家层级文物部门对文物的调动需求,各区域自成一体的文物话语体系更需要文物留在当地,脱离行政层级因素的干涉。

目前,我国对于宗教文物的规定,例如《寺院管理办法》第30条并没有否定寺院组织对于本寺文物的管理权能,“寺院的文物、树木等属寺院经管,不接受任何单位占用”,并且强调其保管的义务,第31条规定,“寺院文物,包括经像、法器、供具、古建、碑堨、灵塔、壁画以及字画古玩等,均应登记造册,确定级别,建立档案,专人负责,妥善保管。对有重大价值的文物,应采取特殊措施,避免香火熏染和人为损害”。而实践中,在个别案例中,仍参照传统中国法律规范体系的模型,按照《唐律疏议》中的规制,“若得古器,形制异而不送官者,罪亦如之”,发冢盗墓者均以贼盗论处,形成文物法制的雏形。

第四,宗教团体是宗教文物最合适的管理者,通过特殊的所有权结构安排,宗教团体不能擅自变卖、毁坏宗教文物。在我国,文物部门作为行政机关代表国家履行文物保护职能,但囿于文物部门长期以来存在人员、经费有限的问题,在实践中,文物部门将文物管理职责,委托给其他社会组织进行管理,因而引发的诈骗事件屡屡发生。即便将宗教文物放置于博物馆保存,因其与宗教背景脱离,失去了其关联的信息性。例如,流失海外的广胜寺壁画,在美国的不同博物馆中保存,经过历次修复之后,艺术风格上已经呈现不同的面貌。另一方面,如果说宗教团体没有博物馆的保存条件,文物部门亦可帮助指导宗教团体设置包括有摄像头、传感器、传输网络和中心控制室等信息技术手段构成的安全防范系统。


宗教文物代表着宗教团体在社会进步的历史脉络中取得的成就,宗教团体妥善保护其占有、管理的佛像、经文等宗教文物,具有实现宗教团体存续与发展的动机,任何机关与部门替代保管,均是不妥当的。事实上,最珍爱宗教文物、最懂得保护宗教文物、最愿意保护宗教文物的是宗教团体与宗教信仰者。历史上大量珍贵的宗教文物主要是由宗教团体、宗教信徒保存下来的。宗教团体的财产中被国家认定为文物的,其产权归属不变。7宗教团体可以适用法律有效保护现有的财产。在极其特殊的情况下,宗教团体如无力保护其所有的文物,应委托其他有能力保护的其他组织代为保护或捐赠给国家。因公益目的,国家需要展示宗教文化时,可以根据合同提取宗教团体保管、收藏的宗教文物。例如,按照意大利《关于保护艺术品和历史文化财产的法律》(1939年6月1日第1089号)第八条的规定,如果物品归教会机构所有,国家教育部长在行使其权力时,就宗教仪式问题,同教会当局进行协商。



三、宗教文物所有权归属的法律架构


(一)公法层面规制的宗教文物
宗教文物的所有权归属于宗教团体,是宗教团体自我决定权(religious autonomy)理论中的重要内容。宗教的自我决定权的理论模型可以分为两种路径,一种是对教义、教条进行制定、解释与说明的权利,一种是对机构、团体的事务享有决定权,即宗教团体可以根据自身的规则与要求进行自我管理。8对于通常的宗教文物,宗教团体自然可以根据自我决定权中的自我事务管理权行使宗教文物所有权中的占有权能,但该所有权由于涉及文物保护等社会整体利益而受到一定的限制,宗教团体作为所有权人应当承担相应的义务。比较法上,在澳大利亚,许多可移动文物由个人或组织机构进行管理,联邦、州、地区和当地政府即是作为这些文物的监管者。9

《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国敬拜自由法》(1990年10月25日)第26条第4款:宗教组织在维护具有重要历史与文化意义的场所与物品时,应当与适格的文化机构(部门)达成协议。对于具有重大历史与文化价值的敬拜场所的修复,政府应当给予财务资助。


按照《文物保护法》第六十六条的规定,有下列行为之一,尚不构成犯罪的,由县级以上人民政府文物主管部门责令改正,造成严重后果的,处五万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,由原发证机关吊销资质证书:(一)擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的;(二)在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准,对文物保护单位的历史风貌造成破坏的;(三)擅自迁移、拆除不可移动文物的;(四)擅自修缮不可移动文物,明显改变文物原状的;(五)擅自在原址重建已全部毁坏的不可移动文物,造成文物破坏的;(六)施工单位未取得文物保护工程资质证书,擅自从事文物修缮、迁移、重建的。刻划、涂污或者损坏文物尚不严重的,或者损毁依照本法第十五条第一款规定设立的文物保护单位标志的,由公安机关或者文物所在单位给予警告,可以并处罚款。基于《文物保护法》,《湖北省实施<文物保护法>办法》等地方性规定列举了文物保护单位保护范围和建设控制地带内应当予以保护的要素,并规定文物保护单位核定公布后,应当依法划定保护范围和建设控制地带,作出标志说明,建立记录档案,并区别情况设置专门机构或者指定专人负责管理。《甘肃省宗教事务条例》第三十一条,任何组织和个人不得馈赠、转让或者侵占宗教活动场所的文物,确需在宗教活动场所外使用宗教活动场所文物的,应当按照有关规定报文物保护部门批准。

然而,在未引入第三方文物保护专业机构的情况中,文物保护管理部门的审批机制,可能囿于文物保护专业技术判断,经过审批的文物修缮仍然可能造成不良后果。福州于山九仙观是于山历史风貌区的重要组成部分,处于核心区域。1983年,“福州碑廊及九仙观附属文物”被列为市级文物保护单位。九仙观玉皇阁的维修,经过了文物部门的审批,但审批通过的落架大修方案在新闻报道中看似拆除重修。10落架大修指的是在测绘、对原构件进行编号后,替换掉一部分有损坏的部件,对一部分部件进行灌浆等加固手段后,重新按原样搭回的修复方式,包括测绘、保护原构件、搭建防雨防潮棚保护拆下构件等必要环节,文物部门负有审批和监督的责任。在该次维修中,九仙观玉皇阁修复方案的审批是否经过专业机构的认证、是否符合国内外文物建筑落架大修的一般规程、有无测绘、原构件编号、更换和加固构件计划等均成为可供质疑的问题。

有学者即指出,曾经的计划经济背景下,社会利益绝对优于个体利益,《文物保护法》延续了集体主义价值取向,行政干预控制模式下的法律规则表达,已不适应日渐开放多元的社会。11公法上对所有权的限制手段必须由相应机关严格依法行使,纯粹的行政管理模式存在不足之处。公法层面的规范应当在尊重所有权人权利的前提下,确认所有权人对于文物的修缮、维护义务,规制所有权人主动破坏文物的情形。所有权人应当在文物部门和有关文物保护专业机构的指导下,依照严格程序与标准进行文物维护。


在比较法上,持宗教组织享有文物财产所有权的立法例,例如《俄罗斯联邦关于信仰自由和宗教组织的法律》(1997年9月19日)第21条第1款:建筑物,土地,生产性的、社会性的、慈善性的、文教性的以及其它用途的设施,宗教用品、资金和其它用于保障宗教组织活动所必须的财产,包括列入历史和文化古迹的财产,均可为宗教组织所拥有。持宗教组织享有文物财产使用权的立法例,例如《蒙古国国家与寺庙关系法》第十一条第2项的规定,寺庙应将自身所属的历史、文化遗产上报国家登记和收藏。第3项,寺庙在举行宗教活动时,可根据合同从博物馆、图书挂提取所收藏的历史、文物遗产使用。

(二)私法层面规制的宗教文物
受到公法、私法双重规制的文物,在私法层面主要通过对文物所有权的法律构造作出特殊的安排来实现。12一般来说,被确定为文物、文化遗产之后会在民事规则层面的使用和处分上设置有一定的限制等,例如以公益信托方式,可以参考的规定包括:日本《信托法》第六十六条,“以祭祀、宗教、慈善事业、学术、技艺和其它公益为目的的信托,应作为公益信托,并按下述6条规定进行监督”。我国台湾地区“信托法”规定,第 69 条,称公益信托者,谓以慈善、文化、学术、技艺、宗教、祭祀或其他以公共利益为目的之信托。


为保障受益权与支配权分离,在非营利组织当中即创建有公益产权制度,以保障公益组织所支配的慈善资金不被滥用。从财政部《民间非营利组织制度》第二条中,“民间非营利组织包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等”,宗教组织被视为民间非营利组织。并且,该条文中明确规定了,适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征:(一)该组织不以营利为宗旨和目的;(二)资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报;(三)资源提供者不享有该组织的所有权。我国将宗教等同于非营利组织,将宗教财产的产权结构等同于公益产权。确认宗教组织财产的所有权归属的过程中,公益产权制度有利有弊。益处在于能够保障受益权与支配权分离,控制宗教组织滥用宗教文物的处分获益权,弊处在于使得宗教组织的所有权并不明晰,在所有权受限的前提下,宗教组织的财产权容易受到侵害。


除上述外,许多宗教组织内部即存在有自律机制,与政策层面的监管相结合,将宗教文物归属于宗教组织,被不法人士窃取的风险是可控的。例如,汉传佛教财产是寺庙常住的财产,僧人对寺院的财产不能出卖、抵押或互相赠送,如果是佛教内部出于互相帮助的目的,甲寺院向乙寺院进行赠送行为,应当经过甲寺院两序大众集体讨论决定,13一致同意赠送后,经过法定转让手续(例如土地、文物等),方能生效。在比较法上,地下遗存丰富的国家,一般都会明确地下文物的国有属性。除了文物的利用层面,在文物的发现层面的法律规定亦可供参考。14

直至近年,按照《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)的规定中,要求从事公益服务的事业单位,探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构,健全决策、执行和监督机制,提高运行效率,确保公益目标实现。《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》确认了法人治理三要素,理事会、管理层和章程准则。十八届三中全会《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》中强调,明确不同文化事业功能定位,建立法人治理结构。基于以上文件精神,博物馆作为文化事业单位,已经进行法人化。实际上,民国时期建立的博物馆已采用法人治理模式。例如,中华博物院采用董事会中心的法人治理模式,故宫博物院采用国家管理中心的法人治理模式。15


在宗教组织成立宗教法人的前提下,在博物馆法人与宗教法人之间,宗教法人具有与博物馆同样的议事机制与决策机制,对于保障文物安全以及禁止变卖牟利等方面,均可以通过章程等进行规制。

四、结论


宗教文物处于宗教团体的管理中,处于原生状态下的宗教文物得以显示关联信息,使受众加强对宗教文化的认同。宗教团体之外的任何机关、组织与个人取得宗教团体的宗教文物应当根据《物权法》进行,不满足征收等所有权的取得方式,就不能取得宗教文物的所有权。即便出于公共目的,也不能够未经补偿而征收、征用宗教文物。公法上对所有权的限制手段必须由相应机关严格依法行使,纯粹的行政管理模式存在不足之处。公法层面的规范应当在尊重所有权人权利的前提下,确认所有权人对于文物的修缮、维护义务,规制所有权人主动破坏文物的情形。所有权人应当在文物部门和有关文物保护专业机构的指导下,依照严格程序与标准进行文物维护。 

注释:


1.参见孙机:《中国古代物质文化》,中华书局2014年版。


2.赵朴初:“正本清源赵朴初谈寺观的属性、职能和归属”,凤凰网,访问地址:http://fo.ifeng.com/guanchajia/detail_2013_04/13/24186476_1.shtml,访问时间:2015年1月5日。


3.赵朴初:《当前宗教工作三件大事》,《宗教与法治》2014年第1期,第78页。


4.孟祥超、吴江:“散客难入内广仁宫被指非法出租”,《新京报》,2010年4月10日,第A10版。


5.北京市文物局曾委托金源时代购物中心管理广仁宫,广仁宫被租赁用以从事旅游业务,参见景风华:“宗教活动场所的困境——论寺庙宫观的法律地位及其监管”,《宗教与法治》2014年第1期,第66页。


6.国家宗教事务局等十部门联合发文《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》,旨在制止和纠正佛教寺庙、道教宫观“被承包”、“被上市”等现象。该文件规定,禁止以任何方式将寺观搞“股份制”、“中外合资”、“租赁承包”、“分红提成”等。这种现象在实践中存在不少案例,例如旗下资产包括潭柘寺和戒台寺两座寺庙的北京旅游公司涉嫌“借寺敛财”的行为。


7.历史上存在疑惑的宗教文物所有权归属问题,属于宗教财产退还政策需要考虑的问题,本文的论证适用于当前宗教团体明确享有权利的宗教财产。


8.Tore Lindholm, W. Cole Durham, Jr., Bahia G. Tahzib-Lie edit. Facilitating Freedom of Religion or Belief: A Deskbook, Martinus Nijhoff Publishers, p.292.

 

9.Cultural Ministers Council (Australia),National Conservation and Presercation Policy

 for Movable Cultural Heritage, Published by the Heritage Collection Committee of the

 Cultural Ministers Council, 1995.


10.参见李熙慧:“福州于山玉皇阁被鉴定为危房 将被拆掉落架重修”,东南网,http://www.fjsen.com/d/2012-11/27/content_9938631.htm,访问时间:2015年2月5日。


11.张舜玺、马作武:“公益与私益之间:论文物保护法的价值取向——以非国有不可移动文物保护为例”,《法学评论》2013年05期。 


12.李玉雪:《文物的私法问题研究——以文物保护为视角》,《现代法学》2007年第6期。


13.徐玉成:《宗教政策法律知识答问》,中国社会科学出版社2005年版,第313页。


14.关于国外对发现文物所有权的法律规定,大概可以分国有、公共所有或者私有两种情况。私有的代表如美国,视为一般财产,归土地所有者所有;英国,视为一种特殊财产,归土地所有者所有,但是一旦所有人去世,则要征收一定的遗产税,除非继承人同意将其公共利用。国有或公共所有规定的比较法例如埃及,一切文物属公共财产。


15.彭蕾:“中国近代博物馆的法人治理结构”,《中国文物报》2014年5月16日。

 

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