宗教活动场所是宗教法律制度中的重要组成部分，但我国目前法律意义上的宗教活动场所、观念意义上的宗教活动场所和教团意义上的宗教活动场所不具有同一性，大量非宗教活动场所的寺庙宫观被占用、被废弃或被过度旅游开发。寺观权属问题直接导致了“寺庙宫观非宗教活动场所”和“宗教活动场所不由宗教教职人员主持”等不正常现象的产生，而这种宗教活动场所的困境又引发了监管难题和宗教文化旅游的悖论，从而使寺庙宫观的乱象屡禁不止。实现法律上的宗教活动场所与事实上的宗教活动场所合一，满足人民群众的信仰需求、确立寺庙宫观的法律地位、使政府部门回归监管的本位或可助于缓解寺庙宫观当前的困境。

 

 

宗教问题是关乎社会和谐与民族团结的大问题，坚持贯彻宗教信仰自由政策、维护宗教界的合法权益是社会主义法治建设至关重要的内容。而宗教信仰自由的内涵之一即公民有进行正常的宗教活动的自由。正常的宗教活动一般是指信教群众在本宗教教职人员的组织下，按照宗教教义，在特定场所进行的活动。因此，宗教活动离不开宗教活动场所，宗教活动场所是宗教法律制度中的重要组成部分。保证宗教活动场所的供给、维持宗教活动场所的秩序是贯彻宗教信仰自由政策的重要内容。

 

2004年由国务院颁布实施的《宗教事务条例》在第三章专章对宗教活动场所进行了规定，从而确立起法律意义上宗教活动场所的概念和成立要件。根据《宗教事务条例》和《宗教活动场所设立审批和登记办法》等相关规定，筹备设立宗教活动场所，需由宗教团体提出申请，经过县、设区的市、省（自治区、直辖市）宗教局的层层审批；若批准，在建设完工后，再经当地宗教局审核，发给《宗教活动场所登记证》。《宗教活动场所登记证》是确立宗教活动场所法律地位的依据，也就是说，法律上的宗教活动场所以登记为其成立要件。

 

但是，在有关宗教的法律法规中，有时也会出现“宗教活动场所”之外的其他表述，如《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》中便直接使用了寺庙宫观的概念。在人们的一般观念中，寺庙、宫观、教堂、清真寺等宗教建筑，作为供奉超自然的神圣存在并接受信徒们礼拜的场所，具有天然的进行宗教活动的属性，否则便无以称之为寺庙宫观。可以说，寺庙宫观就是人们普遍观念上的宗教活动场所。

 

而宗教人士对宗教活动场所还有另一重理解。圆持法师曾作《佛教组织与管理问题的思考》一文指出佛教界在实践中的诸多问题，认为“北京老城区登记在册的600余座寺院中，真正归还给佛教作为活动场所的只有6座”。其所谓“真正的宗教活动场所”，是指“成为僧尼居住与修行的场所，可以由广大僧众按照佛教教规管理、使用，并开放为供信徒进行崇拜的宗教活动场所”。必须“同时满足佛教自身使用管理与为佛教目的使用两个条件。”可见，在宗教人士看来，宗教教职人员能在宗教活动场所居住修行并享有按照教义管理宗教活动场所的权利是教团意义上的宗教活动场所必不可少的要件。

 

因此，在社会实践中，主要存在着三种意义上的宗教活动场所：以登记为要件的法律意义上的宗教活动场所、等同于寺庙宫观的普遍观念上的宗教活动场所、由宗教教职人员居住、修行、主持的教团意义上的宗教活动场所。根据上述概念的成立要件分析可以看出，这三者的范围存在着一定程度的不一致性。具体来说，其外延的大小依次是：寺庙宫观等＞经过登记的宗教活动场所＞由宗教教职人员主持的宗教活动场所。

 

其实，在理想的社会情况下，以上三者应当是重合的。这也不难理解，比如在许多国家，教堂一定是法律认可的宗教活动场所，也必由神父等教职人员主持管理。但中国当前一个重大的现实情况却是，这三者并不同一，即非宗教活动场所的寺庙宫观占大多数，而作为宗教活动场所的寺庙宫观也不一定都有宗教教职人员。

 

非宗教活动场所的寺庙宫观的来源主要有两种。一为历史遗留，二为新建。其中，历史遗留的寺庙宫观是宗教活动场所困境中的难点，也是本文所要讨论的重点。在传统社会，寺庙宫观在人们的社会生活中发挥着巨大的作用，因此无论城市还是乡村，皆是一幅寺观林立的景象。即使经历过文革等运动的破坏，现存者依然为数不少。但是，根据现行的政策法规，并不是寺庙宫观都可以用做宗教活动场所、进行宗教活动的。如果宗教人士欲将其作为宗教活动场所使用，也需要履行繁琐的审批登记程序。而历史上遗留下来的寺庙宫观基本都掌握在政府手中，如果政府不认其为宗教事业发展所必需，也未决意把这些庙产按宗教目的来使用，宗教人士也无法可施。

 

而对于宗教活动场所中的宗教教职人员问题，虽然根据《宗教事务条例》，设立宗教活动场所所要具备的条件之一就是“有拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员”，但实际上，一些被控制在政府或其他单位手中的寺庙宫观即使已经被开放为宗教活动场所，也没有宗教教职人员，甚至存在有关单位花钱雇佣“假僧道”入住的情况。

 

根据宗教法律法规，凡是不作为宗教活动场所的寺观，不得进行宗教活动。当一所本为进行宗教实践而建的宗教建筑被否定了进行宗教活动的用途后，其命运大概只有两种：被占用、毁弃或被旅游开发。

 

 

当寺庙宫观失去了应有的用途，其便失去了存在的理由。在过去几十年间，大量寺庙宫观遭到拆毁。仅以北京地区的佛教寺院为例，建国后，位于北京市的1200多座佛教寺庙被拆毁了将近一半，只有623座得以保留下来。侥幸保留下来的寺庙宫观，在特殊的历史年代中，几乎都被用作它途，成为各种单位的厂房和办公地点。虽然近些年来，一些单位腾撤出已被认定为文物保护单位的寺庙宫观，但这一进程十分缓慢并存在不少阻力。以京城四周“五顶”之一的广仁宫（又称西顶娘娘庙）为例，新中国成立后，广仁宫被收归国有，由政府部门分配给各机关和单位管理使用，一度成为工厂和疗养院。直到2004年2月前后，占用广仁宫的五金厂才迁出，此时却有人提议拆掉古庙。海淀区人大代表王越听取选民意见并调查后，将西顶庙的有关资料带进海淀区第十三届人大代表团，希望能够以代表议案的形式来保护西顶，他的建议得到了人大代表的赞同，西顶庙方得以保全。然而此后相当长的一段时间，广仁宫一直处于无人打理的废弃状态。

 

 

改革开放以来，宗教事业蓬勃发展，不少非宗教活动场所得以宗教旅游景点的新面目示人。但在宗教旅游热潮中，也出现了“宗教搭台、经济唱戏”的畸形现象，寺庙宫观成为牟利的工具。即使有的寺庙宫观已经被开放为宗教活动场所，但由于其掌控在其他单位手中而非由宗教教职人员管理，这些寺庙宫观更多仍是作为营利的旅游景点，而非宣传与实践宗教信仰的场所。更有甚者，在这种旅游开发中出现了“承包寺观、借教敛财”的不和谐因素。

 

承包寺观，主要是指出资人与政府职能部门或村委会签订合同，前者拥有规定期限内的寺庙管理经营权，向后者交纳一定的承包费用，再通过香火等收入赚取利润。这在宗教氛围浓厚的历史遗留寺庙宫观尤为常见。在佛教、道教的宗教财产属于国家所有、实际控制权掌握在政府部门手中的情况下，有些“承包”、“上市”的情况与政府部门的行为直接相关。如“北京市门头沟区政府将檀柘寺、戒台寺的二十年门票收益捆绑上市；海淀区政府控制的大觉寺租给了私人开了饭馆和茶馆；文化部强占的北京柏林寺作了房屋租赁生意。”

 

此外，还有个人借教敛财的承包寺观行为。2009年6月发生在北京市海淀区的广仁宫诈骗案即属这种情况的典型。2008年9月，犯罪嫌疑人王某、侯某等人从暂行管理职权的金源物业公司手中租用了废弃已久的广仁宫，随后作为旅游景点开放。其拉拢出租车司机为其招徕游客，并将套取到的游客个人信息告知广仁宫内的“大师”，“大师”则以看手相、算命等方式骗取游客信任，向其高价推销望天犼制品，从中牟取暴利。该案涉案人数众多，涉案金额初查达900万左右，影响极为恶劣。 

 

 

面对非宗教活动场所的寺庙宫观在社会实践中产生的种种乱象，有关部门多次出台法规，三令五申要求加强对寺庙宫观的管理。禁止任何部门、单位和个人擅自乱建佛道教寺观。要求凡是不作为宗教活动场所的寺观，不得塑佛像、神像，不得设功德箱、搞开光等宗教活动。非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献。僧道人员应爱国守法，不得为乱建的寺观工程搞募捐、化缘活动；不得为其开光、剪彩、题词、挂匾；不得以任何方式搞“股份制”、“外商投资”、“中外合资”、“租赁承包”寺观等。但本文意图论述的是，这种乱象产生的根由不仅仅是因为管理不力或部分单位和个人不遵纪守法所致，其背后有更深层的结构性缺憾，即前文所述的法律意义上的宗教活动场所、观念意义上的宗教活动场所和教团意义上的宗教活动场所不具有同一性。寺观权属问题直接导致了“寺庙宫观非宗教活动场所”和“宗教活动场所不由宗教教职人员主持”等不正常现象的产生，而这种宗教活动场所的困境又引发了监管难题和宗教文化旅游的悖论，从而使寺庙宫观的乱象屡禁不止。

 

 

权属问题可谓是整个法律设计中最为重要的问题。寺庙宫观的权属问题关系到对宗教建筑的占有、收益和处分的权利由谁行使，也会直接关涉这种权利以何种目的、何种方式行使，以及是否能良好行使的问题。

 

大多数学者都注意到，宗教活动场所的国家所有制是当前最为重要的宗教问题之一。这一结论亦适用于非宗教活动场所的寺庙宫观，甚至更为严重。目前之所以会存在大量非宗教活动场所的寺庙宫观，归根结底是历史遗留问题的长期延续。中华人民共和国建国以后，公有化浪潮汹涌澎湃，中共中央在数个关于宗教问题的文件中指出，寺庙为社会公有，宗教教职人员只有使用权。而在后来愈演愈烈的“破四旧”运动中，寺庙宫观几乎全部被机关和单位占据。文革结束后，为弥补给宗教界带来的重创，国家确立了一系列宗教政策，意图保护包括寺庙宫观在内的宗教财产。国务院于1980年7月发布的《关于落实宗教团体房产政策等问题的报告》要求有关单位将其侵夺的宗教团体房屋的产权全部退给宗教团体。如果这一政策能够贯彻落实，那么寺院宫观便能回到宗教团体手中，逐渐步入宗教活动场所的正轨。但是，1984年8月4日，新发布的《国务院宗教事务局复有关宗教团体房屋产权问题》对前述文件又作出了这样的解释：所谓“宗教团体房屋的产权”，是指解放后、文革前政府正式承认的各宗教团体房产。而大部分寺庙宫观在解放后即被用作它途，并不在归还的范围之内。这份规定巧妙的回避了宗教界要求返还寺庙宫观的要求，使得寺庙宫观的所有权和是否返还的决定权都牢牢掌握在政府手中，造成大量非宗教活动场所的寺庙宫观的存在和宗教界要求开辟宗教活动场所的困难。

 

家掌控着大量寺庙宫观的实际用途带来两个问题：第一，国家全面介入到对寺庙宫观的管理与使用中，有违政教分离原则。第二，公权力的滥用和缺失严重。一些政府看中某些寺庙宫观的经济价值，搞起“土地财政”或宗教旅游开发，而不愿将其归还给宗教界作为宗教活动场所使用；而对于一些暂时没有经济利益的寺庙宫观，即使具有很高的文化和艺术价值，也往往弃之不顾，任其凋零。

 

 

虽然国家所有可以解释为全民所有，但让全民都来行使所有权显然是不可能的，因此国家只能让具体职能部门负责管理它名下的财产。由此，国家具体的政府机构成为寺庙宫观最终使用权、管理权与处分权的享有者。

 

中国作为一个宗教资源丰富的文明古国，大量宫观寺庙同时是历史遗迹，并成为旅游景区，使得一所寺院宫观常常同时受宗教局、文物局、旅游局等不同部门的监管。由于目前很多历史遗留寺庙宫观并未被开放成为宗教场所，因此，寺庙宫观通常归文物局或旅游局占有和处分。而在一座历史遗迹不计其数、文物保护单位名录连篇累牍的文化名城中，文物局人员、经费有限，根本无力亲自尽到管理文物的职责。于是文物局委托给其他社会组织管理。以广仁宫为例，由于广仁宫的对面就是世纪金源购物中心的七彩大楼，北京市文物局便将广仁宫委托给金源时代购物中心管理，使得广仁宫的实际管理者竟成为购物中心。金源时代购物中心不乐意花费金钱和精力去修缮一座与自己完全无关的寺院，因此，从2001年以来，广仁宫一直处于废弃状态，直到2008年犯罪嫌疑人王某租用广仁宫。金源时代购物中心既然握有对广仁宫的实际管理权，见有租金可收，便顺水推舟的把广仁宫交到了王某手里。于是王某就开始利用广仁宫经营旅游业务，还注册了公司，最终使广仁宫成了诈骗案的发生地。在这个案例中可以看到，由于政府部门管理混乱，寺庙宫观的实际控制权层层下移，导致寺观在私人手中十分混乱的租来租去，政府监管完全失灵。

 

可见，非宗教活动场所的寺庙宫观在监管上面临着很多难题。由于其并非宗教活动场所，所以宗教局和宗教组织似乎不便过问；文物局的监管确实带有公益性质，但常常缺乏足够的精力和财力，如果不与旅游部门合作似乎独木难支。而旅游局则是以发展经济为目的的产业管理思维，导致“宗教搭台、经济唱戏”的情况频发。所以，对于寺庙宫观的交叉管理和重叠管理在很多情况下并不会提高监管效果，反而会出现冲突和缺位。不同部门站在各自的立场上，常常会使寺庙宫观的利用走向出现偏颇。

 

 

宗教遗迹是旅游业中的重要资源，近年来宗教事业蒸蒸日上，信教群众日益增多，各个宗教景点香火旺盛。但是如前所述，在法律上，很多宗教遗迹并没有被确认为宗教场所，因此很多宗教遗迹只能以旅游景点的名义开放。

 

然而，大多数人前往寺庙都是怀着一种宗教心理，求神拜佛、许愿祈福、辟邪免灾是主要目的，参访宗教文化则位居其次。不同于西方用教会组织、神职人员、宗教仪式、神圣经典组成的与日常隔绝的宗教形态，中国人的信仰观念是“弥散”的，人和神并没有截然的两分，他们同处于一个世界中，分享同一套关于宇宙与生命的本质和规律，彼此之间可以相互影响、相互沟通和协商。因此，宗教活动和生活之间可以实现自然过渡，旅游景点和宗教活动场所的界限也十分模糊。皇家寺庙、风水宝地、百年香火，已经足以使人形成“灵验”的印象，在以“灵不灵”为中心的中国人的信仰模式中，其他宗教因素都可以退居其次。在中国人底层的信仰观念中，只需掌握一套技术便可以实现人与神的沟通，在相互沟通协商中使神满足人的愿望。宗教教职人员通常是这套知识和技术的掌握者，但是这套技术并不是教职人员所专有的，因此“大师”们便应运而生；即使旅游场所禁止点燃能营造宗教氛围的檀香，这种传统的上达天听的方法不能再用，仍然可以再换一种方式，那就是福牌。有导游如是解说福牌的功用：“烧香只能一时把你的愿望传达给佛，燃尽了就没有了。而请一个福牌，留在寺里，就可以让你的愿望永远被佛知道……”如此一来，岂不是比焚香更有效率！因此北京现已开辟为旅游场所的各大著名皇家寺庙内早已密密麻麻挂满了福牌，甚至连孔庙和国子监也不能幸免。就这样，人们进行着自己所认为的宗教活动，全然不在乎这里是否是宗教活动场所，而已成为旅游景点的寺庙为了获取更多的经济利益，自然乐意顺应甚至推进游客的这种宗教心理，大打法律的擦边球，把旅游景点表述成一个灵验的神圣空间，不但赚取门票费用、福牌费用，还趁机兜售各种据说有辟邪镇宅功效的纪念品。

 

 

在非宗教场所利用宗教资源进行营销的模式危机重重。那些成本估计不到一元的福牌售价高达100元，在经济学上绝对是暴利；那些造价低廉、售价高昂的宗教纪念品究竟有没有超自然力量，既不能被证实也不能被证伪，只有在信仰层面，如此高价才能被人所接受。但在法律上，宗教因素如此浓厚的商品的售出地并不是宗教场所，总容易与欺骗沾边。从某种意义上说，在非宗教场所利用宗教资源获取暴利与诈骗之间只是程度之别，如果经营者比较有分寸，大众能够接受，法律也可以将其定位为在旅游景点利用宗教文化推销纪念品。若其利欲熏心，给自己的商品赋予过多的宗教内涵谋取高额利润，并与他人相勾结招徕游客，就面临着受到诈骗罪指控的危险。

 

 

如上所述，当今中国寺庙宫观的问题主要来源于本应满足民众信仰需求的寺庙宫观却不是宗教活动场所；有的寺庙宫观即使开放为宗教活动场所，也未能由宗教教职人员按照教义管理使用。因此，笔者认为，解决寺庙宫观问题的出路就在于尽力缩小法律意义上的宗教活动场所、普遍观念上的宗教活动场所、教团意义上的宗教活动场所三者之间的差别。具体来说，有以下几个方面：

 

 

宗教的本质在于信仰。上个世纪90年代关于“宗教是文化”的讨论虽然目的在于使宗教“脱敏”，但仍然对理解宗教的实质有所偏差。信仰是人正常的心理需求，然而，广大民众有信仰的需求，宗教资源丰富的寺庙宫观却不是宗教活动场所，民众为满足信仰需求不得不前往非宗教场所的寺庙宫观，又被经营者看中这一点来敛财，最终带来很多不良后果。负责处理广仁宫诈骗案的海淀区检察院把这个案子发生的原因之一归结为“社会转型期间部分人价值观混乱。封建迷信思想、市场经济带来的利益导向之**作用都是这类诈骗犯罪出现的原因。如果没有封建迷信思想作祟，该类诈骗就没有潜在市场。”这个分析并没有充分理解宗教是一种正常的社会现象，是个人精神追求的自然结果，制度设计在这方面要对民众的宗教需求起疏导和满足的作用，而不是将其一概批为封建迷信思想并予以压制。这一点在价值多元的当今社会尤其重要。如果人民群众正常的信仰需求得不到满足，各种异端便会乘机而入。竭力控制宗教的社会影响可能适得其反，导致许多寺庙宫观不能被宗教界用做宗教活动场所来发展宗教事业，满足广大群众的信仰需求，却被政府部门、社会单位和私人占用，被用来获取经济利益，甚至欺骗、掠夺宗教信徒。

 

根据法律法规，新建寺庙宫观需要经过很多审批手续，笔者也认为，新建寺庙宫观并不应该提倡，尤其对在景区新修寺观这种带有强烈商业气息的行为更应该进行限制。所以，满足广大民众信仰需求的最好方式是尽量将现存的历史遗留寺庙宫观开放成为宗教活动场所，一方面可以节约资源，另一方面可以使宗教文化、信仰资源和宗教活动更好的融为一体。此外，将历史遗留寺庙宫观开放为宗教活动场所可以更健康的进行与祈福、辟邪相关的宗教物品经营。由于宗教活动场所是非营利性机构，大都免门票或门票价格低，且可进行正常的宗教活动，不存在购买福牌的问题。根据《北京市宗教事务条例》，“宗教活动场所的管理组织，可以按照国家有关规定，在宗教活动场所内经营宗教用品、宗教艺术品和宗教出版物。”这些经营行为本身为法律所肯定，与信众的信仰相连，而且位于政府宗教部门的监管下，所得收益用于与宗教团体和宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业，基本可防止利用宗教敛财的行为。

 

 

论及寺庙宫观的法律地位，众多专家学者都认为需要确立其民事主体地位。但对于设立何种法人，学者们略有分歧。第一种观点是设立财团法人。王利明教授认为“宗教财产在民法上是经捐助形成的独立财产，此财产已脱离了原捐助人的控制，与捐助人已无关系。在此基础上，宗教财产能独立参加民事活动，是一财团法人。”梁慧星先生也主张“妥当的做法是一切宗教财产,包括房产在内,都属于作为财团法人的寺庙宫观所有。”我国台湾地区即采用此种立法例。第二种观点是效仿日本，成立宗教法人。宗教法人是依法设立为法人的宗教团体，其所谓的“宗教团体”分为两类，一类是“具备礼拜设施之神社、寺院、教会、修道院及其他类似之团体”，属于单立性宗教法人；另一类是包括上述团体的“教派、宗派、教团、教会、修道会、主教区以及其他类似的团体”，即机关性宗教法人。第三种观点则是冯玉军教授从现实规范的角度出发，建议借鉴民法上建筑物区分所有权的概念，分别确立宗教团体作为社团法人、宗教活动场所作为财团法人的宗教财产区分所有权。

 

可以发现，学者们此处讨论的寺庙宫观都是作为宗教活动场所的寺庙宫观，当其成为法人后便具有了主体资格。然而，大量非宗教活动场所的寺庙宫观并没能被纳入这一讨论框架，其尴尬的境遇也会在宗教活动场所成为法人后依旧存续，寺庙宫观的乱象依然无法得到根治。非宗教场所的寺观被占用、被废弃、被旅游开发的现状决定了它们目前仅仅作为一处房产而存在，无法像宗教活动场所一样拥有独立的地位。因此，需要首先考虑将历史遗留下来的寺庙宫观作为宗教财产退还给相关宗教组织，由宗教组织负责维护修缮后再逐步将其登记成为具有主体资格的宗教活动场所。

 

 

确立寺庙宫观主体地位的目的之一在于避免政府部门直接介入宗教活动场所的管理和运行，从而使其退回到监管的本位上来。而宗教部门、文物保护部门、旅游部门三者在监管寺庙宫观时的关系结构和权力配置，小则影响一所寺观的健康发展，大则涉及整个国家机构的架构和公民的基本权力。当前的总体趋势是旅游部门的经济导向过于强烈，比如备受诟病和质疑的寺庙宫观收门票问题，以及旅游景点内的寺庙宫观处境问题。一个典型案例是一座山峰上有一方古刹，香火鼎盛，香客如织。当地旅游部门发现此处有利可图，便将此山设为旅游景点，在山脚下设卡售卖景区门票，虽然没有直接干预宗教活动，但无疑给寺庙造成了非常大的**影响。在此案中，同样值得反思的是政府机关是否有权随意设卡收费，剥夺人民群众原本具有的亲近自然和文化资源的权利。

 

寺庙宫观的应有之义是满足人民群众的信仰需求。根据“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”这一原则，寺庙宫观的运行应当是宗教组织的内部事务，由宗教自治团体根据教义管理。政府部门只起到监督作用即可。宗教部门负责监督宗教场所内的宗教活动是否有违国家的宗教政策；文物部门负责监督寺庙宫观中的文物不受损毁；而旅游部门应当以旅游业带动周边产业的发展，而不是与民争利或用商业模式经营寺庙宫观。因此，一所同时具有宗教场所、文物保护单位、旅游景点三重身份的寺庙宫观应主要由宗教自治团体自主负责，宗教部门主管，文保部门和旅游部门协助，使其宗教元素回归本位，避免旅游部门及其他政府部门的过分干预。

 

 

我国是一个多宗教的国家，实行宗教信仰自由政策。国家在法治框架内实现对宗教的有效管理，引导宗教发挥积极意义并与社会主义社会相适应。但我国目前在寺庙宫观的法律地位和监管问题上都存在诸多困境，法律意义上的宗教活动场所、普遍观念上的宗教活动场所和教团意义上的宗教活动场所不统一，不但使许多寺庙宫观失去进行宗教活动的本质功能，也导致其极易沦为某些不法分子投机牟利的工具。希望本文能够对非宗教活动场所的寺庙宫观的命运有所助益，实现法治视域下的宗教管理，为建设社会主义信仰体系做好制度保障。

 

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