姚俊开

 

[内容摘要]:本文回顾了我国宗教政策法规演进的历史轨迹，总结了党和政府处理宗教问题的政策法规的主要成就，为今后宗教政策法规的制定、宗教问题的处理，提供有益的借鉴，从而更好地保障公民的宗教信仰自由的权利。

 

关键词：宗教政策；宗教法规；信仰自由

 

    中华人民共和国成立后，中国共产党依据马克思主义关于宗教问题的基本理论，从我国的具体实际出发，形成了具有中国特色的宗教工作理论，制定了一整套处理宗教问题的政策法规，既丰富和发展了马克思主义关于宗教问题的基本理论，又成功地处理了中国的宗教问题，有效地保障了公民的宗教信仰自由权利。

 

    一、宗教政策的与时俱进

 

    中华人民共和国成立后，在马克思主义宗教观的指导下，党和国家领导人对宗教工作作出过很多重要指示，党和政府根据当时的基本国情，进行了不少探索并制定了一系列政策，从中阐述了中国共产党和中央人民政府的宗教政策，特别值得一提的是1953年中共中央政治局讨论通过的《关于过去几年党在少数民族中进行工作的主要经验总结》报告中提出的宗教五性论:即“群众性、民族性、长期性、国际性和复杂性，”[1](P385)可以说这是中国共产党运用马克思主义宗教观分析中国宗教问题所得出的科学结论，它不仅反映了宗教的时代特征，而且对宗教政策的制定以及认识和处理社会主义时期宗教问题具有重要的指导意义。

 

    但是到了20世纪50年代后期，由于受“左”的指导思想的影响，社会舆论曾经把宗教定性为害人的“鸦片”，在对宗教的工作中“左”的错误逐渐滋长，60年代中期更进一步漫延，特别是在“文化大革命”中，林彪、江青反革命集团别有用心地利用这种“左”的错误，肆意践踏马克思列宁主义、毛泽东思想关于宗教问题的科学理论，全盘否定建国以来党对宗教问题的正确方针，[2](P57)从而严重侵犯了信教群众自由权利，伤害了信教群众的宗教感情。

 

    十一届三中全会以后，党和政府领导人逐步意识到“左”的指导思想和做法的错误，进行反思，通过总结历史经验教训，理清并进一步把宗教政策系统化。1982年3月31日，经中共中央政治局常委审定，中共中央下发了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，全面恢复落实了党的宗教信仰自由政策，全面对社会主义时期宗教的性质、作用以及宗教工作的目标和任务，对宗教界人士的政策，对外宗教文化交流的基本原则，民族地区宗教工作的基本方针等一系列重大问题作了明确详尽的阐述。重申了“尊重和保护宗信仰自由”是党对宗教问题的基本政策，并明确表示将长期坚持，要求全面落实党的宗教政策，争取和团结宗教界人士尤其是各宗教职业人员，充分发挥爱国宗教团体的作用，合理安排宗教活动场所，坚决保障一切正常的宗教活动，坚决打击一切在宗教外衣掩盖下的违法犯罪活动和破坏活动，以及各种不属于宗教范围的、危害国家利益和人民生命财产的迷信活动。在涉外方面规定，既要积极开展宗教方面的国际友好往来，又要坚决抵制外国宗教中的一切敌对势力的渗透。[2](P53-73)这是中共建党以来关于宗教问题论述得最系统的一个文件，是马克思主义宗教理论中国化的重大贡献，不仅恢复了宗教信仰自由政策，而且调动了宗教界为建设社会主义现代化强国而奋斗的积极性，为当代中国宗教的发展开辟了道路，其历史意义功不可没。

 

    改革开放初期，我党肯定了“宗教界也有很大的进步，提出了“政治上团结合作，信仰上互相尊重”。进入新世纪后，2001年的全国宗教工作会议进一步把中国共产党同信教群众的关系明确为“血肉联系”。2004年国务院制定的《宗教事务条例》中明确指出，要“维护宗教和睦与社会和谐”，充分肯定了宗教能够参与社会和谐的积极作用。[3]2006年十六届六中全会中明确提出，要“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”。2007年党的十七大报告中指出，要“全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。”[3]为了进一步落实贯彻党的宗教工作基本方针，本届政府的《政府工作报告》（以下简称《报告》），又做了详尽具体的规定。

 

    2008年《报告》对宗教的论述是：全面贯彻党的宗教工作基本方针，落实《宗教事务条例》，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。2009年《报告》的论述是：“全面贯彻党的宗教工作基本方针，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。”2010年《报告》的论述是：“全面贯彻党的宗教工作基本方针，依法管理宗教事务。发挥宗教界人士和信教群众在促进经济发展和社会和谐中的积极作用。”2011年《报告》的论述是：“全面贯彻党的宗教工作基本方针，深入落实《宗教事务条例》，发挥宗教界人士和信教群众在促进经济发展、社会和谐中的积极作用。2012年《报告》的论述是：“认真贯彻党的宗教工作基本方针。维护宗教团体、宗教界人士和信教群众的合法权益，充分发挥他们在促进经济发展、文化繁荣、社会和谐中的积极作用”。[4]从历年《政府工作报告》对宗教问题的论述来看，我们不难发现具有与时俱进的显著特点，在贯彻党的宗教工作基本方针方面的表述变化是由“全面”到“认真”贯彻，既兼顾了广度，又突出了深度；对《宗教事务条例》方面的表述变化是，由“落实”到“深入落实”，进一步强调了落实力度，并突出了依法管理；在宗教的积极作用方面的表述变化是由“发挥”到“充分发挥”，并且不断扩大了其范围即：由“经济社会”到“经济发展、社会和谐”再到“经济发展、文化繁荣、社会和谐”，此外，还特别强调了政府在维护宗教团体、宗教界人士和信教群众的合法权益方面的责任和义务。

 

    每个时期的宗教政策都是党和政府运用马克思主义宗教观，并结合时代特征针对当前我国当时的宗教状况而制定的，特别是在上个世纪80年代初制定的《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，可以说是党和政府对建国以来宗教政策的历史经验总结，而上个世纪90年代的宗教政策则是对80年代宗教政策的进一步发展，新世纪后的宗教政策更是对上个世纪90年代宗教政策的进一步深化。现阶段我国的宗教工作方针的表述是“全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办的原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”。[4]这不仅是马克思主义宗教观与中国国情结合的产物，而且也是宗教工作与时俱进的必然要求，同时也充分表明了我国宗教政策的连续性和稳定性。

 

    二、宗教法规的与时俱进

 

    1949年公布的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：“中华人民共和国公民有思想、言论、出版、集会、通讯、人身居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权”，第五十三条规定：保持“各少数民族均有发展其语言文字，或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由”；[5](P35)1954年宪法第八十八条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由”。[5](P63)1975年宪法第二十八条规定：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威、罢工的自由，有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由”。[5](P74)1978年宪法第四十六条规定：“公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由”。[5](P90)1982年宪法第三十六条：中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。[5](P11)

 

    从以上规定可以看出，建国初的临时“宪法”和1954年宪法主要强调的是公民享有“宗教信仰”的权利和自由；1975年宪法和1978年宪法在继续确认公民有信仰宗教自由的同时，又增加了“不信仰宗教、宣传无神论的自由”的内容；从1982年宪法规定的宗教信仰自由的基本内容看，“宗教信仰自由”，既包含了临时“宪法”和1954年宪法中“宗教信仰的自由”，也包含了1975年宪法和1978年宪法中“信仰宗教的自由”和“不信仰宗教的自由”，还包涵了只适用信教公民和不信教公民的“信仰自由”，更为重要的是还进一步确立了“政教分离”和“独立自主”原则。这些原则和规定，不仅充分体现了新时期党的宗教方针和政策精神，而且不再把“宣传无神论的自由”作为公民的基本权利，反而强调把宗教信仰视为公民个人的私事，作为公民个人的一项基本权利，宗教信仰不妨碍公民享受其他权利，公民不会因信仰宗教而受到歧视，同时国家也不会强制公民放弃宗教信仰。

 

    宗教信仰自由作为公民的基本权利，不仅得到了国家大法的确认和保障，而且刑法、民法通则、选举法、劳动法、教育法、兵役法、村民委员会法组织法、城市居民委员会组织法、民族区域自治法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法等法律又从不同侧面作了相关规定。从上个世纪90年代开始，又进一步加大了行政法规和地方法规建设的力度。1991年中共中央、国务院在《关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》中明确指出：“要加快宗教立法工作，国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可以根据国家的有关法律和法规，结合当地实际情况，制定地方性的有关宗教事务的行政法规。”[3]1991年国务院宗教事务局、民政部联合制定了我国第一部宗教性法律文件,即《宗教社会团体登记管理实施办法》，1994年1月国务院又制定了两部有关宗教问题的行政法规：中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》，随后国务院宗教事务局又颁布了三部有关宗教问题的行政规章：1994年4月《宗教活动场所登记办法》、1996年《宗教活动场所年度检查办法》和1999年《宗教院校聘用外籍专业人员办法》。国务院于2004年颁布了《宗教事务条例》，这是一项关于宗教事务面对全国的综合性行政法规，是中国有史以来第一部较为全面的综合性宗教行政法规，它既体现了对公民宗教信仰自由权利的保障，也提出了宗教团体和信教群众必须遵守国家法律、承担社会责任的要求，从内容的完整性、结构的合理性以及语言表达的规范性上，它不仅把党的宗教政策具体化、规范化，而且较之以往的宗教法规和规章更具有适用性、操作性。该项行政法规的颁布与实施，顺应了时代发展的要求，标志着我国宗教事务管理方面的法汉建设又向前迈上了新的台阶。随后国务院宗教事务局又颁布了三部有关宗教问题的行政规章：2005年制定了《宗教活动场所设立审批和登记办法》、2006年制定了《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》、2007年制定了《藏传佛教活佛转世管理办法》等。[6]同时全国还有30个省（自治区、直辖市）颁布了55个宗教方面的地方性法规和政府规章。[3]从《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》到1954年宪法再到历次修改的宪法，从国家层面的法律到国务院制定的行政法规，从宗教工作管理部门颁布的规章再各省、市、自治区制定的地方性法规，都充分贯彻并阐明了党和政府有关宗教政策的精神，同时也反映出宗教法规发展与时俱进的时代特征，从而使我国公民宗教信仰自由的权利，在得到政策支持的同时，也得到了法制的规范和保障。

 

    三、《宗教法》的出台是宗教政策法规与时俱进的必然要求

 

    综观建国后六十多的历史,我国的宗教事业同其他社会主义事业一样发生了翻天覆地的变化,虽然在宗教事务管理中，由于缺乏法制的统一规范与有力保障，我们在处理宗教问题时曾经走过一些弯路,但总的来说中国的宗教信仰自由工作取得了巨大成就，不仅表现在宗教信仰者的人数有了明显增长，更重要的是，宗教作为社会生活的正常部分，越来越得到社会的认同，人民群众开始比较自由地实践自己的宗教信仰，各种宗教组织也积极开展有益于信众与社会的活动。在文化层面，宗教越来越多地被看做是社会的正面元素，……宗教的生存空间毫无疑问是大大扩展了。[7]

 

    党和政府在新的历史时期处理宗教问题的实践中经过艰辛探索，认真总结经验，以胡锦涛同志为总书记的党中央在宗教工作理论、方针政策方面有了重大发展，既丰富和发展了马克思主义关于宗教问题的基本理论，又为宗教法律法规的制定提供了指导思想，在对待宗教问题、处理宗教事务上，对宗教事务的管理已经实现了由政策规范为主向政策指导和依法管理相结合的转变，宗教工作走上了法治制化、规范化的轨道，宗教事务的主要方面已经基本实现了有法可依。[8]由此可见，在我国宗教事务管理的主要依据已由宗教政策为主转向了宗教政策宗教法规的并行并重，其目的是要有效地维护宗教界人士和广大信教群众的正当利益，众所周知，仅有政策没有法规是不行的，仅有一般法规没有基本法律也是不够的，并且随着法治化进程的推进，规范宗教事务管理、保障公民宗教信仰自由的主要依据和手段的重心将会由政策进一步转向法制，宗教法治化已成为社会发展的历史趋势，制定一部调整宗教社会关系的基本法律，通过国家行政及司法机关实施，规范宗教信仰的社会活动和政府的执法行为，切实保护公民的宗教信仰自由权利，不仅是广大信教群众的一种愿望，而且是宗教政策法规与时俱进的必然要求。

 

    从法理学的角度来看，再多的行政法规也不能代替宗教的基本立法，一部完整的宗教成文法典较之行政规章更有权威。“健全法制，首要的是制定一部宗教法，没有国家最高权力机关通过的宗教法作为主干和基础，有关宗教的单项行政法规和地方性法规出台再多，也不能形成有关宗教的法律体系。”[9]再加上，近年来，宗教方面出现了许多新的变化：信徒的数量有了明显的增加，宗教的国际化趋势日益加强，宗教与民族问题的关系也越来越复杂。[10](P397-399)加快宗教立法的步伐已成为当务之急，正如前全国人民政协副主席赵朴初先生所说:“我国政治、经济、文化及社会生活各领域基本做到有法可依。唯独在宗教方面，至今没有一部宗教基本法。这与我国拥有56个民族，一亿以上信教群众的大国是不相称的。”[11]应该“要把制定《中华人民共和国宗教法》、《保护宗教法》或《保护宗教信仰自由法》摆在宗教立法工作的首要地位。”[12]

 

    在最新颁布的“国家人权行动计划”中有关宗教问题的表述是：“贯彻宗教信仰自由的宪法原则，落实《宗教事务条例》，保障公民宗教信仰自由。”[13]不难看出，它是我国宗教政策法规的概括和重审。但是稍有法律常识的人，就会发现在宪法之下，中间还缺少了一个基本法律，一般情况下公民的基本权利，需要全国人民代表大会根据宪法制定基本法来确认和保障。就宗教信仰而言，它是公民的私权利，公民权利的作用范围是有效保护；就宗教活动而言，它是社会活动，不仅关系到个人信仰，而且影响到社会秩序，理应受到法律的规范，宗教组织作为一种社会团体，其地位、财产、仪轨和活动应置于国家整个法律运行的框架内。国家以法律的形式规范宗教活动既可以通过公权来保护公民的宗教信仰自由，又可以保证正常的宗教活动合法有序进行。宗教法不仅是宗教活动的依据，而且是宗教信仰自由权利的保障，尤其是在一个由无神论政党执政的且信教群众为少数群体的国家里，宗教基本法的制定是十分必要的，且是必需的。[14]《宗教事务条例》仅是一部由行政机关颁布的行政法规，如果长期地靠它单枪匹马地来对宪法中公民宗教信仰自由权利作出解释与给予保障，等于是用低位阶的法规替代正式的法律来解释和处理有关公民基本权利的行为，不仅不利于我国的宗教法律体系的完善，而且在保障公民宗教信仰自由权利方面的力度显然也是不够和不严肃的。[14]

 

    四、结语

 

    丰富的政策资源特别是《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》三十年的伟大实践，为宗教基本法的制定提供了有力依据，多层次的宗教立法探索与实践，为宗教基本法的制定提供了宝贵经验，世界各国的相关立法为宗教基本法的制定提供了借鉴模式。因此，笔者强烈建议立法机关需顺应历史发展的要求，紧密结合我国具体实际，审时度势与时俱进，尽快制定一部具有中国特色社会主义的宗教法。只有这样，才能与国内法协调、与国际法接轨，才能充分发挥宗教界人士和信教群众在促进经济发展、文化繁荣、社会和谐中的积极作用。

 

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参考文献:

 

[1]江平.民族宗教问题论文集[C].北京：中共党史出版社，1995.

[2]中共中央文献研究室综合编写组等.新时期宗教工作文献选编[Z].北京：宗教文化出版社，1995.

[3]姚俊开.法治视域的宗教事务管理探析[J].北方民族大学学报，2009（3）.

[4]国务院.政府工作报告[EB/OL].中央人民政府网：http://www.gov.cn/，2012-06-08.

[5]吴家麟.宪法学参考资料［M］．北京:中央广播电视出版社出版，1991.

[6]国务院宗教事务局.政策法规[EB/OL].国务院宗教事务局网：http://www.sara.gov.cn/，2012.06-03.

[7]魏德东.19号文件发表30年，宗教发展新起点[N].中国民族报，2012-03-27.

[8]吕晋光.依法管理宗教事务再思考[J].中国宗教,2005(4).

[9]赵朴初.正确认识和处理我国社会主义初级阶段的宗教问题[J].中国宗教,1998(6).

[10]张志刚.宗教研究指要［M］．北京:北京大学出版社，2005.

[11]赵朴初.与社会主义社会相适应始终是我国宗教的主流[N].人民政协报，1999-03-28.

[12]赵朴初.学习贯彻《决定》精神，做好宗教工作—在全国政协常委会上的书面发言[J].中国宗教,1994(6).

[13]国务院.国家人权行动计划（2012-2015年）[EB/OL].新华网:http://www.news.cn/，2012-06-11.

[14]姚俊开.宗教立法之法理思考[J].西藏民族学院学报，2008（6）.

 

    （本文原载：《西藏民族学院学报(哲学社会科学版)》2012年11月第6期。感谢作者赐稿。)