前言

      （民国）94年3月2日行政院第2929次会议通过一个“宗教团体法”草案，并于3月7日函送立法院审议，以下简称“本草案”。这是继民国90年9月19日行政院第2752次会议通过第一个版本的宗教团体法草案第一个版本的宗教团体法草案、91年3月20日行政院第2778次会议通过，并于3月22日函送立法院的第二个版本的宗教团体法草案后的第三度立法尝试。在大体上，三个草案并没有太大的差异，只是对若干争议的问题，例如本草案第33条关于纳骨塔、火化设施等的处理，有较为不同的规定，这也是反应民国91年第二次版本公布后不少宗教团体的反弹，所做的修正：由不承认宗教团体兼营灵骨塔视为宗教建筑，而比照一般民间殡葬业之管理，改为承认经营已达十年者才纳入宗教建筑之折衷立法。因此本草案能否成为定案，还有待宗教团体的接纳与否。以台湾宗教人口的庞大，所形成一股重大的选票来源，各政党当不敢抵触各大宗教团体的利益或干涉其自主性。

  

      然而，纵不论被规范者的意志如何，每个立法都应该符合宪法所保障的基本权利，宗教自由及本草案的合宪性问题，亦然。应进行严肃的思考。

      本草案共分七章、计37条条文。本草案计划将寺院、宫庙及教会法人的成立“以登记为必要”（第7条）、章程有一定的记载事项，包括组织、法人代表的产生与权限、财产的种类与保管运用方式等（第8条）；宗教社会团体则仿效人民团体法的规定，采取申请许可制（第11条以下），并载明设立一定的章程有一定的规范内容（第13条）；第三种的宗教法人为宗教基金会，则比照民法财团的规定；此外本草案也对所有的宗教法人的财产的运用与处分加以广泛地规定（第18条以下至第26条）0限制自由处分财产权、政府的帐簿查阅权、及结算备查制度、税捐规定，以及宗教建筑物的管制规范，还有关于宗教兼营其他社会福利事业、教义研修机构的许可（第29条及第32条）、违反本草案及其他法律的罚则规定，以及灵骨塔等的权宜规定（第33条）。

      由本草案可知，这是一个类似基本法的立法，将目前零零散散由各个法律加以规定的宗教管理制度，统一的在一个法律内明确的规定。这种立法目的，是否在立法者对规范标的价值的正确认知（宪法层次的立法正当性及必要性）方面有无偏差，以及在执行面上有无可能“立法从严”，结果“执行从宽”，例如对于宗教团体的财产的透明化以及自由处分财产限制，公权力能在个案中抗拒来自宗教团体及广大信徒的压力？所以本草案既要顾虑上位位阶的宪法原则，也要审视下位位阶的可行性问题，因此本立法并非易事。

    本论文将重心置于前者，也就是基于宪法保障宗教自由理念，探讨立法者对于宗教团体加以规范，应以何种方式为之。至于每个条文的仔细分析，都不免涉及到宪法问题[1]，故本文不针对个别条文的分析，只附带提及之。

                                   宪法宗教自由的保障范围

 

      我国宪法追随世界各国家宪法的潮流，在第13条规定人民有信仰宗教之自由。虽然宪法对于宗教信仰的自由并未再予以详细的规定，不似德国威玛宪法及基本法的立法例，会在详细的条文内将此宗教自由的内容，例如：政府不得调查人民的宗教教派、宗教结社自由权、神职的完全任命权、基督教会具有公法社团资格、礼拜日的法定保障、军队监所等地举行宗教仪式的保障……。都予以详尽的规定，显示出德国宪法对于宗教保障问题的复杂性，已有较深切的体认[2]。从而在宪法保障与规范的层面，就已经预先筹划了一个制度的蓝图，相形之下，我国宪法就失之简陋，自然日后会对于立法者的立法行为，以及对该立法是否涉及违宪而有审查义务的司法院大法官，都会造成甚大的困扰[3]。

 

      宪法保障人民拥有宗教自由的学理，以人民与宗教之间的关系而论，最基本的界分当是所谓的：“积极宗教自由”与“消极宗教自由”之分。前者是表现在宗教人权有防止国家干涉的效力。也就是人民可以防止国家侵犯其宗教及其他信仰行为，也是最传统的宗教自由，例如：可以排除国家对宗教仪式或宗教活动的举行；在后者消极宗教自由方面，则是着眼于人民有“不作为”之权利，国家不能强迫人民进行或参加一定的宗教行为，例如：在政府机关或部队强迫参加礼拜仪式。这两者积极与消极的宗教自由，肯定了人民有自由选择宗教信仰的权限[4]。这也验证了欧洲在实施近千年的黑暗统治，当时不信仰基督教者，即会遭到严酷的刑罚；而黑暗时代结束后，尚又进行基督教与天主教之间的宗教战争，人民不仅没有防止国家侵害其宗教的自由，也没有不参加某一宗教的自由。且对于宗教的迫害，往往以侵犯生命、财产，以及整个生涯规划（不准就业或就学等）表现出来，故宗教自由的重要性往往凌越政治自由，欧洲对于宗教自由的肯认之所以比承认人民的政治自由早两百年，显示出宗教自由当居所有人权的首位。这是探究欧美式宪法人权的位阶概念( Stufen der Grundrechte)所必须了解的历史渊源。

 

      除了人民与宗教归属与行为的关连外，宗教自由也会与宪法其他人权规定结合，例如：结社权、言论自由、讲学自由……，总共构成了所谓宗教性的人权体系，这个可称为宪法内的“宗教制度”，按德国的通说尚不能将宗教自由与宗教体制，提升到制度性保障的层次，但已经形成了一个相当完整的理论体系[5]。这个的体系包括了：承认废止国教的制度（当然在回教国家例外）；不补助宗教（政教分离之原则）；创设新宗教之自由；教义解释自由原则等。

 

      但上述的宗教自由内涵，都脱离不了国家法律的干涉与介入，究竟法律如何介入或规范国家宪法的宗教体制？也就是宗教立法的问题，这才是最能显现宗教人权是否落实的核心问题。据闻目前大法官正在审理一个宗教团体（即喧腾一时的“宋七力”案件），即会检验以人民团体法来解散一个宗教团体的合宪性问题；而行政院也曾经三度通过“宗教团体法”的草案（民国90年9月19日行政院第2752次会议通过；91年3月20日行政院第2778次会议通过，并于3月22日函送立法院；94年3月2日行政院第2929次会议通过，并于3月7日函送立法院审议）。此草案对宗教团体进行全面性的法规控制[6]，是否符合宪法的规定，以及是否具可行性？引起笔者撰写本文的动机，谨试以比较法的观点，讨论宗教立法的问题。

 

                                     宗教自由与立法限制

      一、宗教自由的“可限制性”

 

      我国宪法对于宗教自由采取简略的保障规定，复与宪法第23条概括授权立法者，以公益理由来限制人民宗教自由，因此宗教自由不论是属于遂行宗教仪式，发表宗教言论、宗教学术研究或宗教结社，都可以受到立法者的立法拘束。宪法承认宗教人权的“可限制性” (Beschrankbarkeit)，也因此，没有突显出基本人权与其他人权，在保障密度上有任何的差距，推敲制宪者的原意，宗教自由亦如同其他人权可能滥用，因此，在宪法制定时，在三读过程中几乎没有对此提出异议者[7]。在这种立法委托的制度下，立法者固然可以采行较严格的宗教管制政策，也可以采取极度容忍与宽容的立法；在立法方式上，可特别制定一个宗教法来规范，也可以利用其他相同或类似性质的规范法律（例如人民团体法）来作为宗教立法。立法者因此享有甚大的立法裁量权。这种见解是否妥当？

      针对宗教权利的可限制性方面，大法官在释字第490号解释中，已经明白的承认宗教自由无法排斥国家法律的适用，因此系争的耶和华教徒不能以教义为由，拒绝入伍服役。以宗教自由为由，要来要求国家法律给予特殊的待遇，的确易引起抵触平等权之虞，除非能在比法律更高位阶的法规范中获得明确的依据，否则，显难成功。我国拒服兵役案之所以不能比照德国能在释宪官司中，获得胜诉的主因，乃是我国宪法未如同德国宪法（第4条第3项）一样，在宪法条文中明白规定拒服兵役也是人民信仰自由的表现[8]。此外，以宗教信仰的范围甚广，而许多构成宗教信仰内容的价值理念，特别是宗教自由的国家，可能教派林立，呈现宗教价值多元化，可能极会与立法者所欲创设的国家法律制度与客观社会秩序，产生严重的抵触。例如在美国宪法实务最重要的一个相关的案例，是公元1879年针对摩门教徒就法律禁止其教义所许可一夫四妻制所提起的释宪案，美国最高法院在此着名的“雷诺对美国政府”(Reynolds v.United States)的案件中[9]，明白承认一夫一妻制乃是人类文明的表现，也是男女平等的实践，故摩门教徒不能以教义为由，拒绝服从法律。

      美国宪法的人权规定一纵不论与我国宪法早公布了150年一，都是对宗教自由采取简略保障规定，似乎即许可立法者可为任何公益考虑而限制之，“雷诺案”便是一个典型的案例。倘我国立法者盲目遵循这个模式，无意中将使立法者变成国家宗教的最高指导人。我国宪法第23条虽云：“立法者可限制人权”，但现在基本人权之与法律的关系，已经不再是单纯的许可与限制的关系，如宪法第23条所呈现的“对比论”，德国着名的宪法学者黑伯乐( Peter Haberle)教授便很正确的指出：法律基于人权已由老式的限制的作用，改变成“形成”的规范作用，易言之，法律将涉及人权的事项，塑造成一个具体的一个体系与权利义务的空间[10]。如果在宗教立法方面，依黑伯乐教授的解释，立法者既然可以广泛规范宗教的组织、宗教行为的内涵，甚至宗教团体的内部行政……，无疑的已经主导了各个宗教的制度，立法者即形成“太上教主”。因此，如果不就宗教自由在欧美所形成的现代人权体制中优越地位，来检视本问题，从而导源出一个宗教是由自由的核心保障范围。并藉以作为释宪的标准的话，容易流入法律实证主义的流弊，造成立法侵犯宗教权的情形。

 

      二、宗教自由的基本精神一宗教自治的原则

 

      立法者不能够以任何公益为由，一即使已经依照比例原则亦然一，即可对宗教采取限制的立法。立法者对于宗教自由的限制，必须要有最严格的公益需求，才能够介入与干涉人民的宗教权利。最明显的案例可举美国在1972年公布的“威斯康辛对约德案”( Wisconsin v. oder)[11]，针对州法律强迫州民应送子女就读中学是否侵犯其宗教自由，美国最高法院不再采纳“雷诺案”所持的见解，按强迫教育本是提高国民素质的不可或缺的制度（此为威斯康星州政府所持之见解），与雷诺案的一夫一妻制系代表国家文明制度有异曲同工之妙，但最高法院却肯定宗教自由的重要性。法院对这个具有革命性判决的立场转变，主要是斟酌了当事人宗教的教义（阿米族）系极注重子女的教育，且是由社区的家长负责，而该宗教的青少年几乎没有任何的社会问题，且日后几乎终身不离开社区，因此，是一个极度讲究和平的宗教，国家必须尊重这种对社会毫无侵害可能性的宗教。故这是一个美国最高法院具体考虑宗教内容，再分析对社会由无造成不利后果后，才排除了一般法律义务，对某一宗教的拘束[12]。

 

      宗教既然涉及了信仰，也因此对于信仰的标的，不论是基督教的耶稣或上帝、回教的阿拉或中国道教的神仙，都是无法以科学的方式来求证的，也无须来求证。同时，国家也不能要求信徒或自行求证。所以信仰既是个人信与不信的问题，从而宗教的团体也就是有一群相同之“信与不信”者所组成的团体，宗教自由也因此必须表现在维护宗教安定的“自治权”，在此意义上，宗教自由亦等于宗教自治（Autonomie der Religion）。

 

      所谓宗教自治是指宗教教徒能够在自由组成宗教团体后，不受国家干涉，来决定宗教内部一切事务。宗教团体能够依据自己的教义，决定宗教团体的组织架构、人事、教务推动、资金与事业的经营……，国家应该尊重宗教的自由决定，在此部分，宗教团体对于其内部行政的自治权利，亦可比照地方自治团体或大学，拥有“自治行政权”  （Eigene Verwaltung），但比前两者的范围更广。国家如果要以法律来干涉宗教内部事务的运作，即有违宪之虞[13]。例如行政院最新的草案第19条，已剥夺了宗教团体自由处分其财产的权限，这对所有宗教团体都是极严重的权利限制；第33条，对宗教团体附设的纳骨与火化设施，以必须在本法通过前满十年，方得视为宗教建筑物。以后的类似设施，即不可视为宗教建筑物，而与一般民间设施无异，是否造成不平等的对待？是否侵犯平等权及宗教自由？都必须进行严格的检验。

 

      然而，对于宗教团体规范其涉及信仰的事务，例如：前述之宗教团体如何架构、教派负责人如何产生、信仰活动如何进行……，国家固不得以法律干涉外，其他宗教团体如果也有进行其他与世俗社团或法人类似的行为，比如：经营营利事业、学校、托儿所……也会跨入其他法律的规范，譬如：劳工法、税法、教育法等，此时，法律即有产生拘束力之余地。对此，行政院草案第23条以下，已有相当的规定。所以宗教的事务享有自治权与排除国家法律的干涉，惟有在“纯宗教信仰”的部分，方有可能。唯有在此部分给予最大幅度的保障，才可以确保宗教自由，也可避免假借宗教自由来规避国家法律的规范。

 

                                   宗教立法的规范方式

 

      在我国宪法第23条已经许可对所有人权加以限制，立法者当可以针对宗教来制定规范性的法律。在立法的方式上，以比较法的角度来观察，有采一般法律限制的方式，也有采制定专门法的方式。兹略述如下：

 

      一、一般法律限制

 

      这种立法的方式，是指国家不特别制定宗教法，而是以一般性的法律，也就是不特别针对宗教，而是以一般人民一当然也包括了一般的社团法人一为对象所制定的法律，来规范宗教团体。这种立法的特色，第一个优点在于不突出宗教团体的特殊地位，使得宗教团体与其他法人有相同情形时，如上文所提到的经营营利事业，都可一视同仁的适用法律。第二个优点是基于各个宗教的教义不同，显然以一个法律来规定，所以一般性的法律多半不会涉及宗教的内部，即可避免制定一个空洞的宗教法。采纳这种立法方式的国家，例如：美国与德国。美国联邦并无制定宗教专法，而在宪法条文中，亦无相关的规定；德国的情况则不同，以下仅以德国的例子来予以讨论。

 

      德国对于宗教保障的条文，除在基本法第4条1项规定：信仰不得侵犯；及同条2项规定人民宗教行为不得受干扰，也在第140 条援引5条原威码宪法的规定。其中，包括了威码宪法第136条1项的明白规定，人民不得因宗教自由来免除其做为国民一份子所应负的义务，这个条款提供了宗教自由可以限制的依据。但这个解释仍必须遵照宪法其他有关保障宗教自由的条款来限制之，是所谓的“对限制人权的限制”  (Schranken-schranken) [14]。

 

      德国基本法第140条继续援用威玛宪法第137条第2项规定：人民拥有完全的宗教结社之自由，同时，各宗教团体在国家领域内组成一个宗教总会，亦不受任何的限制。同条第3项也规定各宗教团体，在国家一般法律的范围内，拥有独立规范与管理其事务之权。教会决定神职人员的权限，无须获得国家或地方团体的同意。易言之，宪法承认宗教团体拥有“自律权” (Selbstbestimmungsrecht)，可以自主的决定其内部事务及人事，不受国家与地方政府的干涉[15]。但是宪法承认宗教自治，仍可以受到所谓的“一般人民适用的法律”  (alle geltende Gesetze)之限制。至于何谓“一般人民适用的法律”[16]？此句用语重点不仅指现行法（geltende Gesetze），而是前者的“一般人民”  ( alle)适用的法律。依德国联邦宪法法院的见解[17]，这个法律是指不专对宗教团体，而是针对一般人民所颁布的法律而言，即是将宗教团体与人民一起看待的法律而已，例如：民法中有关的交易行为、警察与刑法的公安规定等[18]。所以德国对于宗教的规范可说是散布在各个法律之中[19]。

 

      但是再进一步讨论国家一般性法律，涉及规范宗教活动时，会否侵害宗教？在德国讨论宗教团体的员工是否应负有特殊的义务，例如：必须是信徒，或是加入教派、参加宗教仪式、捐献……，这些是否可以由劳工法来保障受雇人[20]？德国联邦宪法法院的实务[21]以及德国企业组织法（Betriebsverfassungsgesetz）第118条第2项都承认宗教团体拥有自主的权限[22]。但未涉及到对宗教有忠诚义务时，例如宗教团体所经营的学校可否只收教友，国家教育法律可否禁止这种行为？显然，又必须与上例的受雇人有异。因为宗教所兴办的学校，除了专为训练该教派人士为宗旨外（神学院），既已向社会招生，已与一般学校无异，且不涉及信仰的问题，所以即可列入一般法律的限制。

 

      另外以一般法律来作为规范宗教的法律依据，亦必须斟酌该适用会否抵触宗教自由，此时，立法者应负有审慎义务，来制定特别的因应条款或排除适用之规定，前述德国企业组织法第118条第2 项便是一个采取排除条款的适例。尤其是现在某些宗教往往有跨国的性质，在为宗教的规范时，被必须特别考虑来自国际间的压力，在此，也会涉及到宗教平等的问题[23]。

 

      另一个典型的例子是规定人民结社权的法律，也会涉及到宗教团体内部的组织架构一如何有效的传播教义，是纯粹的内部事务；以及涉及内部的人事任命，都是德国基本法所保障宗教自治权的范围[24]。因此，一般法律能否当然是用到宗教，就必须有特别的考虑。为此，德国人民团体法（Vereinsgesetz）第2条2项2款即明文将宗教团体排除在本法的适用范围之外。

 

      反观我国的情形恰巧与德国相反。目前规范宗教的主要法律有二：第一、是寺庙监督条例；第二为人民团体法。兹分别讨论之：

 

      寺庙监督条例及其子法“寺庙登记规则”，分别制定于民国18年及25年，早已不符时代的需求。尤其是该法系专对内地（边疆地区不适用）佛教及道教之寺庙的管理，对于其他宗教，如：基督教、天主教及回教等（见该规则第13条）则不适用之，当然引起抵触宪法平等权之虞。政府也知此法之老旧，然而此法的合宪性却一直没有遭到大法官的否认。

 

      大法官在释字第200号解释却承认本法及本规则并未违宪，所以是我国目前的实证法律。本号解释只提及撤换寺庙管理人（第11 条）之规定为符合公共利益，并不违宪。可惜在本号解释中也未提及宗教自由的问题，这个在民国74年且处于动员戡乱时期所作的解释，显已过时。另外在释字460号解释中，大法官也只提及当作神坛使用的土地，不被认定为住宅，从而无法享有税捐上的减免，也不属于侵犯宗教自由，大法官也未对宗教及信仰自由有更进一步的阐释。故并非全面针对宗教所为的立法。

 

     一直到民国93年2月27日，大法官作出释字第573号解释：

 

     “监督寺庙条例第八条就同条例第三条各款所列以外之寺庙处分或变更其不动产及法物，规定须经所属教会之决议，并呈请该管官署许可，未顾及宗教组织之自主性、内部管理机制之差异性，以及为宗教传布目的所为财产经营之需要，对该等寺庙之宗教组织自主权及财产处分权加以限制，妨碍宗教活动自由已逾越必要之程度；且其规定应呈请该管官署许可部分，就申请之程序及许可之要件，均付诸阙如，已违反法律明确性原则，遑论采取官署事前许可之管制手段是否确有其必要性，与上开宪法规定及保障人民自由权利之意旨，均有所抵触；又依同条例第一条及第二条第一项规定，第八条规范之对象，仅适用于部分宗教，亦与宪法上国家对宗教应谨守中立之原则及宗教平等原则相悖。”

 

      此号解释只宣告本条例若干条文（第2条1项、第8条）违宪，此外其他条文仍属合宪[25]。也无异承认国家可以运用法律来广泛地限制宗教团体及宗教活动[26]。

 

      由于本条例必须废止，新的替代法律应当跳脱大法官释字第573 号“见数不见林”的狭隘见解，从新设计一个取代本条例的法律规范。

 

      第二个规范宗教团体的法律为一般性立法的人民团体法。按人民团体法没有将宗教团体特别规定，但本法第39条所规定的社会团体定义中，已将宗教团体纳入，从而人民团体法即成为规范宗教团体的准据法。这种将宗教团体比如一般人民团体，从而受到广泛限制，最明显的例子，是本法第四章“职员”第17条至第22条、第五章“会议”第25条至第32条，都是法律强制人民团体内部运作应有民主与公开的原则，适用在宗教团体显然并不可行。试想：教派的教长、长老应否比拟一般协会理事长，是以投票的方式产生乎？显然完全背离了宗教各教派的传统。根本上，人团法无法规范宗教团体，而我国事实上也是以睁一只眼闭一只眼的方式，来面对此问题。甚至完全不能执行本法。国内各大丛林何时曾依人团法第17条之规定，选举山长？这种以制定无法执行的法律，已损害我国的法律尊严甚巨。因此，人团法应从速修正，不是应采“排除法”，排除人团法适用在宗教团体上；就是增订“宗教社团”专章，采最必要才立法的原则。目前人团法的规定已有侵害宗教自由，也是及粗糙的立法。

 

      人团法得以干涉宗教团体运作的授权下，其主管机关内政部设立了一个明显是仿效日本“宗教法人审议会”的“内政部宗教事务审议委员会”，其“组织规程”（71.05.08制定，最后在88年12月29日修正），第2条关于该会的职掌，值得注意的有以下两点：第1款：关于宗教设立、变更与撤销之审议事项。

   

      第2款：关于宗教教义研修事宜之审议事项。

 

      由此可知，内政部已掌握宗教成立与撤销的生杀大权，已违背了民主国家肯定人民成立宗教的自由，且对于宗教教义拥有“审议权-l，且更进一步的监控了信仰的内容，形成“宗教警察”及“信仰警察”的制度。尤其是后者对教义的审议，诚为不可思议之制度。

 

      二、专门立法方式

 

      日本采行这种专门立法的方式。早在昭和14年即已通过宗教团体法（昭和14年法律第77号）。该法立法有三大主要任务：统一宗教法令、明确界定宗教团体的地位与保障及强化监督的机制。本法的特色是对宗教采取“认可制”，任何宗教团体的设立、法人人格的授与、内部规则的变更、合并解散都需要获得中央文部大臣及地方长官的许可， 惟寺庙或寺院教堂的设立不在此限。至于保障方面，只要是认可的宗教团体，其不动产与动产，特别是具有历史价值的文物，都受到政府的保障。

 

      日本宗教团体法代表了国家对宗教团体全面的行政监督，随着二次大战战败后，盟军要求日本解除对宗教自由的管制，该法遂遭废止（昭和20年12月28日敕令第719号），并公布“宗教法人令”，此令是作为过渡阶段的法规依据，基本上是将宗教视为宗教法人许可人民自由成立宗教，广泛承认教会拥有内部自律权限。在五年后，即昭和26年（1951年）4月实施宗教法人法，该令随即废止。宗教法人法强调政教分离的原则，对于人民宗教团体不再为任何实质上的审查，政府只要求宗教团体提出一些相关的资讯后，即赋予法人的身份。因此宗教法人法主要的任务乃在做类似法人登记，以及与德国将基督、天主教教派视为公法人，而其他宗教为私法人的方式有所不同，日本特别创出另一形式的宗教法人[27]。虽然该法第81条亦有规定宗教法人如有违反国家法律，以及触犯刑法时，由官署、检察官声请法院或法院亦得以职权，予以解散。所以这种解散条件（命令）较为严格，虽具有行政罚的外观，但却是标准的刑事诉讼中法院的处分[28]。

 

      按目前内政部所草拟的“宗教团体法”已采纳此制度，并希望藉此新法的制定来取代人团法。不过基本精神似乎仍延续人团法，对宗教团体的管理仍极为严格，例如：宗教社会团体筹设，应向主管机关申请许可（第10条第1项）、对于理监事具有一定的名额（第13条）、宗教的会计制度（第21条）；宗教社会团体与基金会应提出年度预算与计画书（第22条）、主管机关对于宗教法人的监督权限（第30条）也及成立宗教教义研修机关应经许可（第32 条）等，和人团法极为类似，因此，本草案似乎取法的对象是日本战前同名称的“宗教团体法一，而非现行且较宽松的“宗教法人法”。

 

                      结论——国家规范宗教的基本原则

 

      诚然，任何人权都不是绝对的，因为人权的拥有者为一般人民，并非天使，难保不会滥用此权利。宗教既然是出自信仰，则更具主观性。并且今日所盛行的各大宗教，几乎无不源于两千年前不讲究科学的时代，宗教也因此不带任何科学性，即与理性的讨论未必相干。任何主观的价值判断，极易与客观的价判断产生冲突，越是强势的主观，该冲突更烈。因此，宗教自由极容易与一般的价值判断发生摩擦，而后者正是一般法律所代表的价值。宗教在过去中外历史上，曾经带来许多政治上的灾害，中国过去许多起义，都是假托宗教之名，自然造成历代政府防范宗教的负面心态。而今日形成西方式宪法人权概念，则特别强调宗教人权，也因此发展出强调宗教自治权的制度，来限制立法者的裁量，以及发展出以宽容心来面对宗教。

 

      对于立法者防止人民可能滥用的宗教权利，立法者也应该在最必要的情况下，方得限制人民的宗教权利，这种条件包括了国家可以课予宗教和平及容忍其他宗教的义务；禁止宗教使用违反人道、侵犯人性尊严或其他犯罪的行为等，都必须满足及明显及重大的公益要件不可[29]。绝不可以任何的公益考虑，即取得限制宗教自由的依据[30]。由此观点，目前我国规范宗教的法律，如人团法，便是出于一般的公益考虑，而非高度的公益，在规范的出发点，已丧失了合宪性。

 

     在国家规范宗教团体的事项，如果遵循严格的公益考虑标准，那么公权力能具体规范宗教团体及其活动之处甚少，无须另订专法来规定，但专属宗教的特性者的少数例子，仅有例如：宗教团体的设立、登记程序、宗教资金的运用、以及宗教的强制解散。其中设立与登记部分乃程序规定，可准用人团法；资金运用比照一般公益法人；至于强制撤销部分，不妨放在刑法之中。因此，需要仔细检讨现行法酌加规定即可。

 

      最后，谨在此综合个人的看法：无须制定宗教团体法或宗教法人法；人团法应剔除宗教团体的适用，也无须订定宗教团体的专章；在涉及财税、刑法的条文中，因应宗教团体的规范，增订一些宗教团体条文，故大体上采纳目前德国与美国的宗教立法模式。目前行政院所通过的“宗教团体法”草案，似乎已偏离一个成熟法治国家维护宗教自由的基本方向。

 

      附录：

 

      宗教团体法草案（九十年九月十九日行政院第二七五二次会议通过）

 

第一章  总则

 

      第  一  条    为维护宗教信仰自由，协助宗教团体发展及建立宗教行政法制，特制定本法。

      宗教团体之组织与活动，依本法之规定，本法未规定者，适用其他法令之规定。

  
      本法之任何规定，均不得作限制任何个人、团体基于宪法所得保障宗教自由权利之解释。

      第  二  条    本法所称之主管机关：在中央为内政部2在直辖市为直辖市政府民政局；在县（市）为县（市）政府。

   
      前项各主管机关得设专责机构办理之。

      第 三 条    依本法完成设立登记之宗教团体为宗教法人。

   

      宗教法人为公益法人（非营利法人）。

   

      全国性宗教团体得于全国设立分支机构，接受该团体之指挥监督。

 

      第 四 条    本法所称宗教团体分为下列三类：

   

      一、寺院、宫庙、教会。

   

      二、宗教社会团体。

   

      三、宗教基金会。

 

      第五条    在同一行政区内，若有同级同类之宗教团体，其名称不得相同。

 

      第六 条   寺院、宫庙、教会之登记，应由发起人或代表人检具申请书、章程及其他依法应备表件，向主管机关申请。

      前项发起人之名额不得少于十人。

   

      寺院、宫庙应向其建筑物所在地直辖市或县（市）政府办理登记；教会如无上级组织者，应向教会筑物所在地直辖市或县（市）政府办理登记。

 

      第 七 条    主管机关于寺院、宫庙、教会登记设立后三十日内，发给宗教法人证书及图记。

 

      第 八 条    寺院、宫庙、教会之章程，应载明下列事项：

   
      一、名称。

      二、宗旨。

      三、宗教派别。

      四、管理组织及其管理方法。

      五、法人代表人之产生方式及任期。

      六、财产之种类、保管运用方法；、经费与会计及其不动产处分或设定负担之程序。

      七、法人之主事务所及分事务所所在地。

      八、章程修改之程序。

      九、解散后剩余财产之归属。

      第 九 条   宗教社会团体系指以实践宗教及宗教信仰为目的，由个人或团体组成之社会团体。

   
      宗教社会团体分全国、直辖市及县（市）等两类。

   
      前项宗教社会团体由团体所组成者，其发起团体不得低于十个2个人所组成者，其发起人人数不低于三十人。

      第  十  条    宗教社会团体之筹设，应由发起人检具申请书、章程及其他依法应备表件，向主管机关申请许可。

 

      第十一条    宗教社会团体经准其筹设后，应于六个月内召开发起人会议，推选筹备委员，组织筹备会，筹备完成后，应于三个月内加开成立大会。

   

      前项召开发起人会议及成立大会，因故不能召开时，均得展延一次，其展延期限依前项规定，发起人会议及成立大会应通知主管机关，主管机关得派员列席。

 

      第十二条    宗教社会团体应于成立大会后三十日内，检具章程、选任职员简历册，送请主管机关许可设立，并发给宗教法人证书及图记。

 

      第十三条    宗教社会团体章程应载明下列事项：

   

      一、名称。

      二、宗教派别。

      三、宗旨。

      四、组织区域。

      五、会址。

      六、任务。

      七、组织。

      八、会员之权利与义务。

      九、会员入会、出会与除名。

      十、会员代表及理事、监事之名额、职权、任期及选任与解任。

      十一、会议。

      十二、经费及会计。

      十三、章程修改之程序。

      十四、其他依法令规定载明之事项。

      第十四条    宗教社会团体之设立及管理，本法未规定者，人民团体法社会团体相关规定，准用之。

 

      第十五条    宗教基金会系指以特定金额之基金为设立基础，并以推展宗教相关公益、慈善、教育、医疗及社会福利事业为目的所组成之团体。

   
      前项宗教基金会之设立，分为全国、直辖市及县（市）等两类，其基金数额由各该主管机关定之。

      第十六条    宗教基金会之筹设，应由捐助人检具申请书、章程及其他依法应备表件，向主管机关申请许可。
 

      宗教基金会章程应载明之事项，准用第八条之规定。

 

      第十七条    宗教基金会之管理，以董事会为执行机构。

   

      前项执行机构之组织，其成员之名额、职权、任期及选任与解任，以章程定之，报请主管机关核定，并发给宗教法人证书及图记。

   

      宗教法人所设立之宗教基金会社会福利、医疗及教育机构，其董事会成员，得依照宗教法人之体制及内部规定。

 

      第十八条    宗教团体因出资、征募购置或受赠之财产，应向该主管机关以该团体名义办理登记，并由该团体章程所定有权管理之人管理之。

 

      第十九条    宗教团体之财产及基金之管理，应受主管机关之监督。宗教团体之不动产，非经主管机关之许可，不得处分、变更或设定负担。

   

      宗教团体对其善意使用之不动产有优先购买或优先承租之权。但该土地为公有非公用者，得以公告现值价购之。

   

      前项不动产供宗教目的使用之土地，经中央宗教主管机关会商目的事业主管机关之许可，得适用土地法第二百零八条或士地征收条例有关征收规定，并得优先办理都市计划或使用地变更编定。

   

      各级政府拟定及变更都市计划时，应维护既有宗教用地及建筑物之完整。

 

      第二十条    宗教团体得按其章程所定目的及财产情形兴办相关教育、医疗及幼教、特教、公益、慈善事业或其他社会福利事业。

 

      第二十一条    宗教团体之会计制度，采现金收付制，应设置帐簿，详细纪录有关会计事项。

 

      第二十二条    宗教团体应于次年度内检具年度结算书，函报主管机关备查。

 

      第二十三条    宗教团体接受捐赠之所及其孳息，免纳所得税。

   

      但所得捐款之运用应符合设立宗旨。

   

      个人或营利事业机构对宗教团体之捐赠，准用所得税法相关规定，作为列举扣除额，或列为费用或损失。

   

      宗教团体免依所得税法第七十一条办理年度结算申报。

 

      第二十四条    私人或团体赠与宗教团体专供宗教、教育、医疗、公益、慈善事业或其他社会福利事业等之财产，免征赠与税、土地增值税、契税及其他依法应缴纳之税捐。但于再移转第三人时，以该土地捐赠前之原规定地价或前次移转现值为原地价，计算涨价总数额者，不在此限。

 

      第二十五条    宗教团体解散后，除法律另有规定外，于清偿债务后，其剩余财产之归属，应依其章程之规定。

   

      如无前项法或章程之规定，其剩余财产应归属于宗教团体主事务所所在地之地方自治团体。

      第二十六条    宗教建筑物应专供宗教目的使用。但为社会发展之需要，经宗教建筑物所在地之宗教主管机关许可，并符合土使用分区者，得为多目标使用。

   
      前项宗教建筑物系指寺院、宫庙、教会提供宗教所使用，并以宗教活动用途依法核发使用执照之建筑物。

   
      宗教建物免征房屋税，其基地免征地价税。

      第二十七条    宗教团体于不妨碍公共安全、环境安宁及不违反建筑或土地使用法令之范围内，主管机关之许可，得以区分所有建筑物之一部分为宗教建筑物。

      第二十八条    宗教团体之宗教活动，涉及赌博、暴力、或色情等非法行为，除依相关法律规定处罚外，其情节重大者，主管机关撤销其登记。

      第二十九条    宗教团体经主管机关之许可，得设立宗教教义研修机构。

   
      前项宗教教义研修机构对外招收学生授与学位，应经教育主管机关依相关法律核准立案后，始得为之。

 

      第三十条    本法公布施行前，宗教团体已附设之纳骨设施，视为宗教建筑物之一部分。

      第三十一条    宗教团体附设纳骨塔，不得有贩售行为，经税捐稽征机关查证，有贩售行为时，应依法课税。

      第三十二条    本法施行前，已依其他法律登记之宗教团体，视为依本法登记之宗教团体。

   
      前项宗教团体之章程应依本法规定修正，并报主管机关备查后，始得发给宗教法人证书及图记。

      第三十三条    本法自公布尔日起施行。

 

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