壹、前言

 

    近几年来，台湾社会因宗教犯罪的案例日渐增多，国家管制宗教的宗教立法运动也频频出现。 2002年3月20 日，行政院（第2778 次会议）通过宗教团体法草案[1]，试图取代迄今以零散的法律条文、行政命令及规则作为宗教法制的现状，并且填补法制上的漏洞。然而，值得探讨的是：该草案内容，是否和宪法上宗教自由及平等权规定相一致？宗教团体法草案中的种种国家管制手段，是否符合比例原则及其它宪法要求？还是，这个草案本身的目的，只为了在所谓的“人民的”管制要求下，让国家的宗教干涉，取得民主的借口。

    本文的目的，在于探究我国宪法第13条保障了宗教自由，但在我国的现今时空下，国家是否可以透过法律，直接规范人民的宗教生活领域？如果可以，该法律的界限应设在哪里，才不至于违反宪法上保护宗教自由的要求？对于宗教相关事件，尤其涉及刑事及行政问题时，国家往往必需面对并选择处理的立场和手段。因此，宗教问题的法制化，本是必然的途径。但，法制化的目的，应该也包含了对宗教自由的保障。所以，如何避免国家以民主之名行侵害之实，反而对人民的宗教自由，造成隐晦而深远的扭曲，将是本文思考上最根本的考虑。

    以下，本文拟由了解宗教自由保护下宗教团体的地位，探讨宗教自由保护下宗教团体的地位，进而针对2005年3月由行政院送交立法院审议的宗教团体法草案[2]，作出相应的宪法分析与检讨，亦即，在该草案中，哪些规定逾越了应有的界限，进而侵犯了人民或宗教团体的宗教自由；并且，对这些本文认为不妥之处，尝试提出可能的改进意见。最后，本文会对整部草案提出归纳式的意见，包括草案的缺失及修正的方向。

 

    贰、宗教自由保护下的宗教团体

 

    一、宗教团体的概念

 

    集体的宗教信仰，作为宗教自由保护法益中的一种类型，它涉及的已不是单纯个人的宗教思想或行为，而是宗教集体（包括宗教集会和宗教团体）的自治。如前所述，若仅着眼于对个人宗教信仰的保护，将无法适切或完整地保障值得保护的宗教集体面向；而后者，对于前者的维护或促进而言，正是不可或缺的。

    对于宗教的集体信仰而言，最主要的核心概念便是宗教团体。宗教团体，是由具相同信仰的多数人（不论出于何种个人心理需求或是社会机制）集结而成。一般而言，宗教团体都会对其成员，甚至非成员，产生强大的、信仰上的影响。也就是说，透过个人与宗教团体间的互动，个人在宗教信仰上的需求得到满足或发展。而且，通常也只有宗教团体，能够满足或发展个人在宗教信仰上的需求[3]。

    宗教团体在设立后，由于要维持存在并达到设立的目的，便必须以团体本身的名义而运作。因此，对宗教团体的保障，在某种层面而言，就是对于其运作的保障。但是，因为宗教团体的运作所涉及的社会层面较广，引发的争议也较大，这时候，宗教自由对于宗教团体及其运作的保障，也更容易受到质疑。所以，当国家对于宗教事务，要采取特定法律的规范方式时，首先选择宗教团体作为被规制的对象，这是可以被理解的。只不过须十分谨慎选择规范方式，才不至于侵犯宗教团体以及个人的宗教自由。

 

    二、宗教团体的意义

 

    宗教团体受到宪法上宗教自由的保障，故在法规范中讨论宗教团体的意义时，便必须符合宗教自由的要求，尤其是国家的宗教中立性原则。也就是说，当国家判断一个团体是否属于宗教团体，不应该仅考虑传统的、或大型的宗教团体，而以它们作为纳入规范或保障的判断标准；而是必须着眼于：一个由多数人集合而成的组织，只要该组织“与宗教相关联”，就属于宗教团体。因此，不论该团体的表现形式为何，都同样受到宗教自由的保障。即使该团体不包括在前面列举的各种形式中，或同时兼具各种表现形式，也必须被保护。该宗教团体是否取得法人的资格，也不应实质影响它受宗教自由的保障。当然，虽然所有宗教团体都受到宗教自由同样的保障，但是，在程序及组织上，依照各种宗教团体的性质，给予相应的不同规范，应当是被允许的。

 

    在此，必须特别说明的是，何谓“与宗教相关联” 。—个团体是否为宗教团体，必须根据该团体的自我理解来决定。但是，这并不表示该团体得恣意地认定，而是须根据现实上的生活事实、文化传统及一般或宗教学的理解来判断。不过，只要客观上该团体的目的或所从事的行为带有宗教性质，例如：传教、培养神职人员、举行宗教仪式或给予信徒宗教信仰上的协助……等，就是“与宗教相关联”，而该团体就是宗教团体。当然，这还是必须符合该团体的自我理解。此外，一个宗教团体除非它已完全不从事宗教活动，而与任何宗教信仰无关，否则，是否同时兼具其它作用或目的，并不妨碍它原有的宗教团体性质。当然，如果是依登记而取得法人资格的团体，当然无法得到（在原先并非登记为宗教法人的情况下）或失去（在原先登记为宗教法人的情况下）宗教法人的资格；在前者，就其与宗教关联的部分，它还是一个（不具宗教法人资格的）宗教团体。最后再次强调，宗教团体绝不是仅限于与传统既有的宗教信仰相关，而必须包含任何的宗教信仰。也就是说，宗教自由并不是强大或古老宗教团体（及教徒）的特权，新的宗教团体也同样地受到保障[4]。

 

    在西方社会学的探讨中，根据宗教团体间组织和教义的差异，可以得到（至少）五种的宗教组织形式[5]。这还不包括我国传统信仰中的寺庙或道观等形式。因此，在我国，国家法律在规范宗教团体时，实在必须做出最广泛的定义方式，而且不得涉及任何特定的教义。

 

    三、宗教团体的宪法保障

 

    任何形式的宗教团体，都应受到宗教自由的宪法保障，而得以团体本身的名义，主张宗教自由（当然，也有可能藉着个人主张宗教自由以获得保障）。以下，本文将讨论宗教团体所应有的保障，并以此为基础，找出国家规范的界限。

 

   （一）宗教团体自治

 

    宗教团体，是由具相同信仰的多数人（不论出于何种个人心理需求或是社会机制）集结而成。一般而言，宗教团体都会对其成员，甚至非成员，产生强大的、信仰上的影响。也就是说，透过个人与宗教团体间的互动，个人在宗教信仰上的需求得到满足或发展。而且，通常也只有宗教团体，能够满足或发展个人在宗教信仰上的需求。宗教团体在设立后，由于要维持存在并达到设立的目的，便必须以团体本身的名义而运作，而且其运作方式与组织由团体自治决定。因此，在宗教自由对宗教团体的保障中，存在一个“宗教团体自治”的核心概念。而宪法上特别保障宗教团体自治的制度，就是指宗教团体在成立之后，能够依据自己的教义，决定其组织架构、人事、教务推动、资金与事业的经营……等，国家对此必须尊重。所以，在这个宗教团体自治的范围，宗教团体对于其内部自我的行政，拥有自治权利，也就是宗教团体的“自我决定权” (Selbstbestimmungsrecht)[6]，国内也有学者将其称为“自治行政权”[7]。

 

    事实上，基于宗教自由的保障下宗教事务独立自治的制度运作，宗教团体拥有宗教团体自治权利，不受国家的干涉。一个宗教团体要以怎样的组织型态达成其目的，应该让它的成员决定；而在组成一个团体后，也应该让它有改变的空间。整体而言，宗教团体自治包含了：组织自治，指宗教团体对于其内部组织有自行决定权，其行政体系的建立及事务处理程序皆属组织自治内涵；人事自治，指宗教团体有任用、晋升及免职组织内部人员的权限，做成有关人事决定之权：财政自治，指宗教团体对于自身财产拥有处分收益的权限，可将信徒捐献的财产自主运用于宗教事务上；规章自治，指宗教团体为规范其组织成员，有订定自治规章的权限[8]。

 

    一般而言，宗教团体作为一个由多数人集合而成的群体，如果要得到最大程度的发展，须从事以下讨论的四项基本工作[9]，这也可以作为宗教团体自治的宪法保障内涵的参考，包括了：(1)宗教团体新成员的补充；(2)新成员的教育与满足需求；(3)宗教团体秩序的维持；(4)宗教团体经济的自主。当然，这些内涵是对宗教团体自治事项的一般保障，但由于每个团体有不同的自我理解，其定位与目的也会有所不同，这会导致每个团体所偏重或欠缺的项目各有差异。但基本上，这些都是宗教团体的宗教自治事项，国家对于前述所涉及的领域，必须不加以干涉。仅仅在国家应积极保护她／他人的基本权时，才加以介入衡量，并做出合宪的限制[10]。

 

    （二）宗教中立性原则

 

    在宗教信仰自由所涉及的宗教生活领域中，个人的自我决定牵涉到“个人对神圣事物的认知与感受”，它们是个人重要、往往无可取代的价值判断。而这些价值判断，正是国家不应以“指导者身分”积极介入的个人自我决定。但是，相较于其它生活领域中的个人自我决定，这些认知与感受，却带有易被否定或受侵害的倾向，尤其是来自国家的侵害。

 

    因此，“中立性原则”在宗教自由基本权下，就特别地被强调。也就是说：国家行为被强烈地要求，应排除在宗教生活领域之外。当然，在现今社会生活及国家任务的复杂情况下，国家行为绝对不介入个人任一层面的生活领域，已是无法想象。在这种情形下，宗教自由同时也要求：国家行为不得有利／不利于特定宗教。此时，在宗教自由作为价值决定的客观作用方式中，便形成一个国家行为必须遵守的原则：“宗教中立性原则”[11]。

 

    在这样的理解下，宗教中立性原则同时包括了两层意义，一、国家应避免以任何方式，介入或影响宗教生活领域，这在宗教自由的发展初期，最被强调；二、但因为国家具体任务及行为的多样化，完全不涉及宗教生活领域实无可能，所以，国家必须在涉入的过程中，平等地对待所有宗教，也不得促进或贬抑对宗教的信仰／不信仰。就后者而言，宗教中立性原则可以说是宗教自由基本权中的“平等原则”[12]

 

    至于宗教中立性原则的体现，首先清楚地体现在国家对“宗教”的定义上。由于对宗教的认知，往往受到定义者本身信仰态度的影响，而容易偏向特定的宗教，并忽略了其它有相同保护必要的情况。因此，当国家机关探讨特定情况是否涉及宗教自由时，便会受到对宗教定义宽狭的影响。在讨论宗教如何定义时，即使不以是否具保护必要性作为定义的依据，仍可以透过中立性原则来处理，避免国家机关因偏好特定宗教，一开始就对宗教采取过于狭隘的定义，而偏离对宗教自由的保障[13]。

 

    此外，国家对宗教生活领域采取不介入的态度，还可以体现在[14]: 1．国家不得判断何种宗教信仰是正确或迷信的；也不得主张：信仰宗教或不信仰宗教是正确的。国家将宗教信仰片面或全面视为迷信，或是指导人民应如何选择宗教信仰，都是违反中立性原则的行为。2．国家不得以科学教育为名，否定特定宗教信仰的内容。例如：在教育内容中，认为生物演化的进化论，是解释物种（包括人类）起源的唯一正确或唯一可能的理论。3．国家也不得介入宗教之间的论争一包括同一信仰根源及不同信仰根源；国家也没有解释宗教教义的权限。4．关于宗教团体运作的事项，国家不得干涉，而必须保留给宗教团体的自我决定及自我管理。5．国家是否得立法规范宗教信仰，也就是国家是否得颁布法律(“宗教性法律”)，该法律的立法目的在于限制宗教自由，而其内容直接以宗教信仰的生活领域为规范对象[15]。就这个问题，将在下文中做更详细的讨论，在此仅简述本文立场：立法规范的目的，如果在限制宗教自由，立法的界限就在于宗教信仰的界限；立法规范的目的，如果在维护或促进宗教自由，则除非该法律可平等对待所有宗教信仰，也能平等对待宗教信仰与不信仰，否则该法律将无法通过“中立原则”中，对“平等”要求的检验[16]。所以，除非采取极为抽象的规范方式，否则实难想象，该法律可以符合完全平等的要求。再者，如同对宗教性法律的探讨一样，若国家经由“一般性法律”[17]已限制宗教信仰，而宗教信仰在此确有保护的必要时，则国家（法律）于此亦应做退让。至于是不是造成不平等的情况，并非考虑的前提；也就是说，如果国家此时退让，却造成违反“实质平等”的情况，则此后果必须由国家，而非由当事人来承担[18]。此外，国家的优惠行为，如果具有非宗教性的正当理由，那么不论是产生优惠或不利的结果，都不违反宗教中立性原则。6．宗教信仰的因素，不得作为人民享有权利、负担义务的差别根据[19]。

 

    参、对宗教事务的法律规范

 

    在讨论行政院送交立法院审议的宗教团体法草案之前，本文将先探讨，国家法律对于宗教事务的规制，在怎样的情况下，才不会违反宪法对宗教自由的保障。

 

    一、法律规范的方式

 

    国家可以透过法律的规范方式，介入人民的宗教生活领域，其规范方式的类型化可区分为“宗教性法律”与“一般性法律”[20]：

    （一）宗教性法律

 

    如果某法律直接针对宗教，也就是说，以规范宗教事务作为目的或主要效果，那它就是“宗教性法律”。例如：我国现行的“监督寺庙条例”、“管理喇嘛寺庙条例”，以及“宗教团体法草案”[21]。

 

    （二）一般性法律

   
    如果某法律本身所追求的，是与宗教无关的世俗性目的或效果，并且是普遍适用，只是在适用时会“偶然”或“附带”地介入人民的宗教生活领域，那它就是“一般性法律”。例如：民法、刑法、人民团体法、集会游行法、各种税捐、土地、消防……等法律。

    （三）区分实益的探讨

   

     区分这两种的法律，是否仅具有学说上类型化的意义，或是有适用上的差异？有学者认为，将限制宗教自由的法律做这样的区分，其实益在于：二者在审查合宪与否的标准上，可能有宽或严的差别。也就是说，宗教性法律由于直接限制宗教自由，法院应该采取严格的审查标准：规范目的本身，应该要求国家此时具有“重大迫切的政府利益”；对于限制手段，则应采取相当于比例原则中的“必要性原则”，也就是为达成上述目的的“最小侵害手段”。至于一般性法律，既然它有正当的世俗目的，又是例外地对宗教自由构成偶然的负担，因此，在对其审查时，可能需要放松标准，或改采个案衡量的审查标准（相当于比例原则中的“狭义比例原则”）。此时，应衡量系争法律对于人民的宗教自由的限制，究竟是轻微损害，还是已经损及核心？如果是后者，就应进一步考虑规范目的的正当性高低与急迫性，并且“具体”衡量如果排除适用该法律，是否会因此破坏具体目的的达成[22]。然而本文认为，这样的区分实益，仍然有值得推敲之处。

   

    首先，所谓“宗教性法律的目的在于直接限制宗教，而一般性法律的目的在于其它的世俗目的”的说法，并非完全正确。对于宗教性法律而言，如果没有其它世俗目的作为其最终规范目的，该宗教性法律将欠缺其正当依据。也因此，前述学说才主张，此时该法律必须具有“重大迫切的政府利益”，这就是国家所要达到的世俗目的。事实上，不论是宗教性或一般性法律的世俗目的，都须归结到“对人民的自我决定的保障”上[23]。

    其次，对于宗教性及一般性法律的目的，是否有必要做区分？依前述学说，前者的目的必须是“重大迫切的”；反之，后者的目的就没有这样的限制，必须在危及宗教信仰的核心时，才去考虑该利益是否重大。这样的区分是可以理解，却不必然绝对正确。当国家透过宗教性法律，规范人民的宗教生活领域时，由于打击面集中，自然比透过一般性法律更可能、更容易侵犯到宗教自由，尤其是该立法技术又过于粗糙时。但是，一部完整的宗教性法律，它应该是多样化地限制到人民的宗教自由。也就是说，此时宗教自由的各种保护法益，会受到不同程度的影响。依据前文对宗教自由限制的讨论，宗教自由的各种保护法益可容受的干涉，会依其性质或实际状况而有别。因此，即使是以宗教事务为直接规范对象的法律条文，也会由于更细部规范对象的不同，而影响对国家目的的要求标准[24]。所以，在一开始就依不同的规范目的，区分这两类法律，反而不是那么精确。

 

    最后，在一般性法律中，也会有个别关系到宗教事务的条文[25]。这些法律本身也有世俗的规范目的，不过可能因顾及宗教自由或其它原因，故特别提及宗教，甚至对其做出独立的规范。这些不同的规定（方式），也对宗教事务产生不同程度的限制[26]。因此，所谓宗教性及一般性法律的区分，只是立法规范方式的选择而已。也就是说，这种区分的实质意义，不应该是宗教自由保障程度[27]的区分，毋宁说是作为立法技术的衡量参考。如果立法技术可以胜任，或许可以采取前者的规范方式，而在国家处理宗教事务上，获得统一且明确的规范模式或标准；反之，则采取一般性法律的规范方式，较不易有违宪之虞。

 

    二、法律规范的目的及界限

 

    国家透过法律（不论是宗教性或一般性法律）的规范，介入人民与宗教相关的生活领域，不是为了限制人民的宗教自我决定，就是为了促进或维护人民的宗教自我决定。针对这两类型的规范目的，分别讨论如下：

 

   （一）目的在限制人民宗教自由的法律规范

 

   首先，再予厘清的是：这里所谓法律的目的在限制人民的宗教自由，并不是一个完全正确的说法；应当是，该法律有另外要达到的、并不必然关系到宗教自由的目的；只不过，相对于另一类的法律，此类法律的目的就显得是在限制宗教自由。在此，只要符合宪法第23条所规定的“公益原则”及“比例原则”，国家对宗教自由的限制是被允许的。此时，立法的界限，就在于宗教自由的界限，也就是宗教自由的内在限制，即宗教自由与其它基本权冲突时的权益衡量。

 

    （二）目的在促进或维护人民宗教自由的法律规范

 

    国家的目的，本在促进或维护个人的自我决定。受基本权规定保障的人民生活领域，在基本权的各种作用方式下，国家更须对它积极保护。因此，如果国家的法律，对人民宗教生活领域产生有利影响，当然也符合宪法的要求，也不至于产生立法界限的问题。不过，由于宪法对宗教自由的保障，特别强调“国家中立原则”或“政教分离原则”。就此而言，国家对于宗教事务须采取不介入的态度，而将它们留给个人或宗教团体自己去决定。这样要求的原因在于，个人的宗教自我决定，涉及了个人的根本价值与自我认知。在理论上，国家固然可以，也应该对它（不论是透过消极的不作为或积极的作为）加以保障。但是，国家的积极作为，却很容易因为带着偏颇的价值判断，反而在实际上造成不平等的状况。或是说，国家披着促进宗教信仰（多元）发展的外衣，事实上却将宗教信仰固定在（国家选择的）特定价值模式中，也同时将本应由个人选择与决定的价值和认知，一并固定下来[28]。此外，国家行为更难以回避的挑战是，宗教自由要求国家必须达到的平等对待，并不仅限于所有宗教信仰之间，更包括在宗教信仰与不信仰间的平等。换句话说，国家即使平等地促进了各个可能的宗教信仰发展，却可能反过来局限了个人不去信仰宗教的空间，而后者也是宗教自由所要确保的[29]。

 

    国家为了贯彻其存在目的，必然会利用一般性法律，规范人民的生活领域。在适用的过程中，也无可避免地会触及人民的宗教生活领域。此时，依照各个法律所欲达成的目的，及所涉及的宗教自由保护法益，往往便足以适当地处理。相反地，国家若是尝试透过宗教性法律，亦即藉由单一法律规范宗教信仰，以规制（包括限制或促进）人民的宗教生活领域，基本上，除非法律采取极为抽象的规范方式，或是在立法技术上已十分纯熟，并完全了解宗教自由的内涵，否则，这种规范方式将容易产生违宪的疑虑。

 

    此外，采取宗教性法律的规范方式时，若要将对个人或团体的宗教相关行为，也作为规范对象，本文认为，可以尝试区分宗教自由的各种保护法益，并配合宪法第23条所列的各种“公益目的”，做出原则性的规定，以作为将来个案的判断依据。这不但在技术上较为可行，同时也透过法律，进一步具体化宪法上宗教自由的基本权内涵。

 

    肆、宗教团体法草案的分析与检讨

 

    宗教团体法草案（以下简称本草案）共分7章：总则；寺院、宫庙、教会；宗教社会团体；宗教基金会；财产；宗教建筑物；附则（共计37条）。以下将对草案内容，依各章作详尽的分析，但为免篇幅过广，将对焦在可能侵犯到宗教团体的宗教自由，或违反其它宗教自由保障的相关条文。

 

    一、总则

 

   （一）第1条规定

 

    第1条规定了本草案的立法目的及原则，可以分为两段，其中有问题的是前段：“为维护信仰宗教自由，协助宗教团体健全发展，特制定本法。”在立法目的中，所谓的“协助宗教团体健全发展”，就已经违反了“宗教中立”原则的要求。前面提到，国家固然可以介入人民的宗教生活领域，积极地促进宗教自由；但是，其前提是，国家必须能同时顾及所有的宗教信仰与非宗教信仰。

 

    不过，对于宗教团体的协助，同时也意味着国家在此，并不是平等地对待所有宗教信仰。首先，姑且不论国家在协助宗教团体的过程中，是否会因隐藏的价值倾向，而在实际上对各宗教团体产生不平等的对待（尤其条文中明白规定：“健全”发展，实在让人怀疑国家可以藉此做出多少偏颇的价值判断），就非宗教信仰者而言，国家对宗教信仰或宗教团体的协助就意味着，非宗教信仰者无法接受同等的协助，而且是完全基于宗教上的理由，没有任何其它的世俗目的。其次，国家透过协助宗教团体，直接或间接使团体成员所受的利益，对因其信仰而不归属本草案宗教团体的信仰者而言，这也因国家不平等的对待，而侵害其宗教信仰自由。

 

    因此，本草案的立法目的中，其实已显示国家对宗教信仰的不中立态度。

 

   （二）第2条第2项规定

 

    第2条第2项规定：“主管机关为处理宗教事务，得遴选宗教界代表及学者、专家15人至37人组成宗教事务咨询委员会，其中宗教界代表不得少于委员总额三分之二；其遴聘及集会办法，由主管机关订之。”本项规定宗教事务咨询委员会为“得”设，且未规定其职务或权限[30]。因此，无法在此判断它是否会影响宗教团体的宗教自治。

 

    （三）第3条规定

 

    第3条有两项规定，有疑问的是第l项的规定：“依本法完成登记或设立之宗教团体为宗教法人。”

 

    依第1项的规定，可以肯定的是：宗教团体并不一定要依本法完成设立登记；而完成设立登记便取得宗教法人的资格，因此，也存在有不登记而没有法人资格的宗教团体[31]。先说明的是，由于宗教自由的保障，并不限于人民或私法人，还包括依其性质适合受保障的非法人团体。因此，宗教团体是否取得宗教法人的资格，并不影响它应受到的保障。

 

    在此，重要的是，完成登记或设立与否，是否会造成宗教团体处于不平等地位？就此，尚无法了解本草案的立场。不过，在其它法规中，却已造成这样的结果。例如：“役男申请服替代役办法”第5条第2项规定：“前项役男信仰之宗教，其所属宗教团体，须经政府登记立案。”及第6条规定：“依前条规定申请服替代役者，应检具下列文件：……（4)政府登记立案之宗教团体出具之证明文件。”依此，要申请服替代役的人民（役男），（至少）必须是特定宗教团体的成员，而该宗教团体必须已经登记。虽然，这样的规定，有助于国家在审核时的便利；但是，这样的便利，却奠基在对人民宗教自由以及宗教团体自治的干涉上，而该干涉触及人民及宗教团体对其信仰核心的理解，至少也严重限制宗教行为的选择可能（要不要参与团体？要不要登记？），而国家在此所做的限制，最直接的利益，竟然只是国家在审核或求证时的便利！因此，就算本草案不会产生这样的限制或不平等现象，但与此配合而造成宗教信仰及团体间不平等的其它法规，便必须修正。

 

    （四）第4条规定

 

    第4绦规定了宗教团体的种类：“本法所称宗教团体分为下列三类：（1)寺院、宫庙、教会。（2)宗教社会团体。（3)宗教基金会。”本条规定可以说是总和了我国现行宗教法制的规制对象。第一类受到“监督寺庙条例”的规范（但依“寺庙登记规则”第13条规定：“本规则于天主、耶、回及喇嘛之寺庙不适用之。”则排除了教会的适用）；第二类受到“人民团体法”的规范；第三类则是依民法规定所设立的财团法人。首先，由于这样的规定，造成宗教团体若要依规定登记，便必须在这三种类型中选择其中之一。也就是说，国家有意透过这样的规定，将宗教团体局限在这三种类型之中。然而，为了避免国家侵犯宗教团体决定其组织型态的宗教自治，以及其它类型宗教团体无法依本草案登记的不平等后果，本文认为：本草案在规定及解释上，应避免太过详细而限缩这三款的适用范围。当然，也可以在草案中，加上另一概括条款：“（4)其它类型的宗教团体”。

 

    此外，我国目前一般的寺庙管理制度，大致上可分为三类：管理人制、管理委员会制、成立财团法人，下设董事会来管理[32]。也就是说，同样是寺庙，可以采取社团法人的管理方式，也可以采取财团法人的管理方式，其组织形式是具有相当弹性的。如今，本草案将寺庙独立成为一种宗教团体的类型，便必须在规定中，注意寺庙的这种开放性。

 

    （五）第5条规定 

 

    第5条规定：“在同一行政区内，有同级同类之宗教法人者，其名称不得相同。”然而，宗教团体的名称，涉及宗教团体对信仰核心的自我理解。因此，即使这样规定的目的在于，避免信徒或非信徒的混淆[33]，但对限制宗教团体名称的自我决定而言，并不是一个足以对抗的理由。更何况，避免混淆的方式并不仅限于名称的辨别，透过其它登记内容（例如：团体的发起人、教义内容……等），都可以作为判别的依据。

 

    要强调的是，宗教团体对于名称的争议，往往涉及所谓“正教”、“旁支”等的信仰冲突，国家对此更应避免介入。

 

    二、宗教团体的类型化

 

   （一）第2章：寺院、宫庙、教会

 

    1．第7条第3项规定，寺院、宫庙、教会（以下简称“寺院等”）的“登记之资格要件……由中央主管机关定之。”

 

    由于登记的资格要件，关系到寺院等可否取得法人资格的实质要件，应由本法自行规定。纵使要授权给行政机关规定，本法也应明确指示其范围、内容及目的。因此，此项规定违反了法律保留原则及授权明确性原则。

 

    2．第8条第3项规定：“……法人代表之名额超过3人时，其相互间有配偶或三亲等以内血亲、姻亲关系者，不得超过其总名额三分之-。”就第8条第1项第4款、第5款[34]的规定可知，本草案将管理组织、管理方法及法人代表留给宗教团体决定，这也确保了宗教自治。不过，第3项却是一个违反宗教自治的规定。其规定或在避免寺院等被家族垄断，而达到所谓“健全发展”的目的。但，令人怀疑的是，为什么一个宗教团体不能被家族所垄断呢？首先，从法条的体系来看：由于本草案并未规制宗教团体的管理方式及组织，即本草案一开始就容许，寺院等有可能被单一或两个人所掌控；如今，却去限制比较没有垄断可能性的情况（三个代表中有两个亲人），这显然在判断上轻重倒置。其次，回到实质上的问题：宗教团体本就不同于一般人民团体，它并不必然重视成员间的平等地位，以及团体运作的民主要求，也不需藉由会员大会来做最高的意思决定机关[35]。所以，国家没有必要，也不应介入此宗教自治事项。如果，其团体内部有这样要求，甚至产生歧见或分裂，也不是国家可以干涉的。也就是说，在这里，无需规定宗教团体内部的组织与管理方式，更不需限制（法人）代表的资格。

 

    （二） 第3章：宗教社会团体

 

    1．第9条第3项规定：“直辖市及县（市）宗教社会团体由团体组成者，其发起团体不得少于10个；由个人组成者，其发起人不得少于30人。”依这项规定，发起团体或发起人未满10个或30位，该宗教“多数人集合”，并无法成为“宗教社会团体” 。由于是人的集合，亦无法成为寺院等，也无法成为“宗教基金会”；依照人民团体法第8条第2项：“前项发起人……应有30人以上……”，故也无法适用人民团体法的规定，而组成人民团体。究竟多少人才能组成一个团体，或有讨论的空间。在此，由于人民组成团体，往往有其设立目的，而依目的与性质的不同，其组织大小（成员人数）也会有所不同。所以，国家不必一开始即严格限制。当然，如果依照前文所述，不能／不愿依法取得法人资格的宗教团体，仍受宗教自由相同的保护。那么，人数限制便不会有实质上的影响。

 

    2．第13条第3项至第5项规定：“……理事、监事之名额，不得少于5人，最多不得超过31人，并须为单数；理事相互间有配偶或三亲等以内血亲、姻亲关系者，不得超过其总名额三分之一（第3项）。监事名额为理事名额三分之一，任期与理事同（第4项）。监事相互间或监事与理事间，不得有配偶或三亲等以内血亲、姻亲关系（第5项）。”这3项规定，限制宗教团体对内部组织的自我决定；因此，也侵害了宗教团体的宗教自由。

 

    （三） 第4章：宗教基金会

 

    1．第14条有两项规定：“宗教基金会系指以特定金额之基金为设立基础，并以推展宗教相关公益、慈善、教育、医疗及社会福利事业为目的所组成之团体（第1项）。宗教基金会分全国、直辖市及县（市）二类，其基金数额由主管机关定之。但直辖市及县（市）类者，不得超过全国类之基金数额（第2项）。”

 

    先就第1项规定而言，本草案规定，宗教基金会目的在推展“宗教相关公益、慈善、教育、医疗及社会福利事业”。虽然，规模较大的宗教团体，多会从事此类“公益事业”，且这也符合许多人民（或国家执政者）的期待；但这并不代表，宗教团体必从事公益活动，甚至须以此为目的。而宗教基金会，作为人民所选择的一种宗教团体类型，更没有特別以公益事业为其目的的理由。也就是说，宗教团体（这里是宗教基金会）若必须以公益为目的，不但限缩宗教基金会的成立可能；也同时对人民宗教自由过度限制。宗教基金会的成立，只要其目的与宗教信仰相关就足够，甚至不必以向外推展宗教信仰为目的。

 

    其次，第2项规定基金数额，本文认为，此处的法律授权并不明确；何况，宗教团体欲提出多少金额，来维持该团体的运作，国家实不必代为决定，至少也不应做太严格的限制[36]。此外，第2项但书限制地方性数额不得超过全国性数额的限制规定，也无必要。

 

    2．第17条有4项规定：“宗教基金会以董事会为执行机构，董事长1人，由董事互选之（第1项）。董事之名额，不得少于5人，最多不得超过31人，并须为单数；董事相互间有配偶及三亲等以内血亲、姻亲关系者，不得超过其总名额三分之一（第2项）。置有监察人者，名额为董事名额三分之一，任期与董事同（第3项）。监察人相互间、监察人与董事间，不得有配偶及三亲等以内血亲、姻亲关系（第4项）。”在此，对团体机关名额及彼此间关系的限制，都侵犯宗教团体的宗教自治；而对监察人任何的限制，也产生第8条第3项出现的，法条决定轻重倒置的情形。

 

    三、宗教团体的财产

 

    （一）宗教团体的财务公开与监督

 

    第18条第l项规定，宗教法人应该造具不动产清册送经主管机关备查；第19条第1项前段规定，宗教法人对其财产及基金的管理，应该受到主管机关的监督；第2l条规定，宗教法人一分两类：寺院等一类、宗教社会团体及宗教基金会一类一适用的会计基础，并应设置帐簿，详细记录有关会计事项等；第22条规定，宗教法人应于年度开始前3个月及结束后6个月内，检具年度预算书及业务计划书（开始前，仅宗教社会团体与宗教基金会适用）与年度决算书（结束后，所有宗教法人皆适用），报主管机关备查。这里涉及的是，宗教团体的财务状况是否应公开，受到国家的监督。原则上，这里国家所做的要求，并不影响财产的管理方式，故不会直接侵害到宗教团体的宗教自治。有疑问的是，宗教团体是否应接受国家对其财务状况的监督？

 

    原则上，法律上规定一个私人团体的经济活动，之所以必须受到国家监督，是因为该团体透过其经济活动，所可能产生的经济秩序变动，会影响到不特定多数人的利益。国家为了维持一定的经济秩序，对该团体的经济活动加以监督[37]。此外，若该团体的目的在于实施某种国家公权力，那为了确保这个目的能够达成，也应容许国家的监督[38]。宗教团体所从事的经济活动，是否会造成经济秩序的变动，或是其实施了国家公权力，故有受国家监督的必要？基本上，宗教团体要从事何种经济活动，这是宗教团体的自治事项；而每个宗教团体从事的经济活动就不一样，其应受国家监督的必要性也不同。

 

    宗教团体可能从事的经济活动，可大略区分为：接受成员或非成员的捐献、非正式性的经济活动、正式性的经济活动。对于接受捐献而言，这是宗教团体与其信徒间的行为，如果信徒希望监督其捐献的流向与使用，这就是团体内部的自治事项，国家原则上没有介入监督的必要。对于非正式的经济活动[39]，例如：义买、举行不定期的教义研习、甚至提供宗教信仰上的协助（收惊、法会……等），以一般法律加以规范就足够，国家并无介入监督的必要。即使，在此很容易产生宗教诈欺取财的情况，以一般刑法的规范与解释就可以处理，国家并没有监督的必要。就正式性的经济活动而言，例如：投资股票、经营纳骨塔、墓园、医院、学校、出版社或银行，国家只需依照相关的规范，对这种经济活动作必要的监督，并不需对宗教团体的所有财务状况作监督。

 

    如果是基于另一个理由：宗教团体的存在是基于一定目的，或行使某种公权力，所以有监督的必要性。就后者而言，除了宗教学校授予学位的情况外，实在难以想象宗教团体可以行使何种公权力。此时，宗教学校自会平等地适用教育法制的规定，而受国家应有的监督；但也仅止于该宗教学校，而不及于创设该学校的宗教团体。至于宗教团体是否因其存在一定目的，而应受国家的监督呢？首先，宗教团体并不当然涉及公益，国家并不应以此作为监督所有宗教团体财务状况的理由。即使，国家要监督的是“从事公益活动、或以公益为目的”的宗教团体，但“公益”是否是一个充分的监督理由，也是值得怀疑的。至少，应就各该公益活动的性质及影响，而区分国家监督的必要性[40]。此外，当宗教团体以公益的理由，获得国家的补助时，则国家绝对有权就该补助的运用状况加以监督。

 

    因此，宗教团体的财务状况应否受国家监督，须依不同情况作决定。宗教团体并不因它从事经济活动／公益活动就应受监督；也不因它从事应受监督的经济活动／公益活动，其财务状况就应完全受监督。本草案在此规定，宗教团体的财务状况，“一致”受国家的监督，却不区分事实上的监督必要性，实已侵害宗教团体的宗教自治。

 

    （二 ）宗教团体的财产管理

 

    由于“财产之种类与保管运用方法，经费与会计及其不动产处分或设定负担之程序”  （第8条第1项第6款、第13条第1项第12款与第16条第l项第8款）仅被规定为宗教团体章程应记载事项，而实质内容是由宗教团体自己决定，因此，本草案原则上并不干涉宗教团体对其财产管理的自我决定。然而，草案却又对某些财产管理行为，加以限制。

 

    1．第19条第2项前段规定，须经主管机关许可，宗教团体才可以处分其不动产。有疑问的是，本草案并未规定，主管机关的裁量标准何在，这已经违反了法律保留原则；而且，本草案也未规定，宗教团体若未经同意便处分其不动产，其处分行为的效力为何。更严重的是，这样的限制，是在不具正当理由的情况下，侵犯了宗教团体的宗教自治，并同时违反宪法对于财产权的保障。

 

    2．第19条第4项后段及第5项规定，宗教团体所办理奖助或捐赠，若超过主管机关所定的（与财务总额的）比率，则须经过主管机关许可。这个规定，其目的在于：避免“教会、宫庙的财产被掏空”[41]。但这个理由，仍然是一个似是而非的理由。做为一个人民团体，极端地说，宗教法人要怎样将其财产花光殆尽、是否遵守章程[42]、是否使个人因此获得暴利……等，原则上，都不需国家事先的介入或限制。宗教法人的财产要如何受监督、要如何被运用、是否或如 何取得公信力、要如何避免财务纠纷，这都是宗教自治事项[43]。国家要预先介入，必须要有一个更坚强的理由，例如：特定财产涉及经济秩序，或受到国家的补助等。因此，这样一个不作区分的限制规定，也妨碍宗教团体对其财产管理的自我决定，并同时侵害其财产权。

 

   （三）对宗教团体的经济优惠

 

    1．土地使用优惠：第20条规定：“宗教法人于本法施行前已继续使用公有非公用土地行事宗教活动满5年者，得检具相关证明文件，报经主管机关核转土地管理机关，依公产管理法规办理让售。前项供宗教目的使用之土地，得优先办理都市计划或使用地变更编定（第1项）。……各级政府拟定及变更都市计划时，应以维护既有合法宗教用地及建筑物之完整为原则（第3项）。”这个规定，原则上符合对于集体信仰中，作为保护法益的“宗教空间”的保护。但这样的规定，却违反了宗教中立的要求。首先，由于本条规定仅限于依本法设立登记的宗教法人，而不及于其它宗教团体，因此，造成了宗教团体间的不平等对待；

 

    而法人资格的有无，并不足以构成合理的差别依据。其次，本条不区分宗教团体对使用公有土地的实际状况[44]，而径予宗教法人这样的优惠，也造成国家对宗教信仰优惠的不平等对待。

 

    2．税捐优惠：第23条第1项规定：“宗教法人除有销售货物、劳务收入或附属作业组织者外，得依所得税法相关规定免办理年度结算申报。”宗教法人若无销售货物或劳务收入，且无附属作业组织，则因为无收入，不必申报所得税，是当然之理。而且，依“宗教团体免办理所得税结算申报认定要点”第3点的规定，部分活动的收入不属于销售货物或劳务收入，即使实际上宗教团体透过此类活动而有收入，但仍非应缴纳所得税的收入。问题是，将这些活动收入，认为不是应缴纳所得税的收入，导致宗教法人事实上享有税法上的优惠，这样的规定是否公平？此外，对于宗教法人的特定收入，若认定其性质不是经济活动的对价，而是团体成员或非成员的赠与，则产生下述的问题。

 

    第23条第2项规定：“个人或营利事业机构对宗教团体之捐赠，得依所得税法相关规定，作为列举扣除额，或列为费用或损失。”这里的所得税法规定，指的是该法第17条第1项第2款第2目，其中规定：“对于教育、文化、公益、慈善机构或团体之捐赠总额最高不超过综合所得总额百分之二十为限。”得作为列举扣除额。由于单纯的宗教团体，并不当然带有“教育、公益、慈善”的性质，而必须视各宗教团体而定。它虽可被归类为“文化”团体，但基于宗教中立原则，国家不得出于纯粹宗教理由，而优惠宗教。因此，本项的规定，若将所有登记设立的宗教团体皆纳入适用，将违反宗教中立原则，造成宗教信徒与非宗教信仰者间的不平等地位[45]。另外，根据遗产及赠与税法第20条第3款的规定，“捐赠依法登记为财团法人组织且符合行政院规定标准[46]之……宗教团体及……之财产”，不计入赠与总额，则影响赠与税的计算（参考同法第19条）。就此而言，由于同样没有予以优惠的实质理由，将造成已登记为财团法人与其它宗教团体间的不平等，亦造成国家对宗教的优惠。

 

    （四）宗教团体剩余财产的归属

 

    第26条规定：“宗教法人解散，于清偿债务后，其剩余财产之归属得依其章程之规定，归属于其他宗教法人（第1项）。无前项章程之规定时，其剩余财产应归属于该宗教法人主事务所或会址所在地之地方自治团体（第2项）。宗教法人经依第30条第1项第2款规定，废止其登记或设立许可之后，其财产之处理，准用前两项规定（第3项）。”依此规定，则宗教法人的剩余财产，将只有两种归属可能：(1)（依章程）归属于其它宗教法人；（2)归属于地方自治团体。

 

    这样的规定，应该还是基于“宗教法人是公益法人”的理解而来。因为民法第44条第1项规定：“法人解散后，除法律另有规定外，于清偿债务后，其剩余财产之归属，应依其章程之规定，或总会之决议。但以公益为目的之法人解散时，其剩余财产不得归属于自然人或以营利为目的之团体。”本条但书是为了防止以公益原因而被捐赠的财产，却因公益社团法人解散，而让自然人或营利团体获取利益。并依同条第2项规定：“如无前项法律或章程之规定或总会之决议时，其剩余财产归属于法人住所所在地之地方自治团体。”

 

    首先，须再强调的是，宗教法人并不应被限定为公益法人[47]。其次，即使将宗教法人认定为公益法人，或将此规定限缩于符合公益性质的宗教法人，这样的规定，还是有疑问的。宗教法人解散后，其财产归属的方式，本来是宗教自治事项之一，也受到人民财产权的保障。如果国家对此要加以限制，必须有足够的理由，并且符合比例原则的要求。由于实际上，一个以公益为目的宗教法人，可透过不同的经济行为，以获取需要的财物；因此，应当区分不同的财产来源，来做限制，并给予法人章程，依财产性质而做不同决定的可能。例如：因公益原因而获得捐赠或国家补助的财产，可以并应该适用这样的规定；也就是宗教团体解散后，此类财产，应归属于其它（公益的）宗教法人[48]或地方自治团体。至于该法人透过其它经济活动所取得的财产，则应容许法人自己决定。毕竟人民不应该为了从事公益，反而处于较不利益的地位。至于基于公益理由所产生的各种税法上优惠，自然应视情况被取消或变更，甚至可以被迫缴。

 

    因此，宗教法人的财产，可以在其与公益目的有相关时做限制；而且必须依照财产取得性质的不同，赋予不同的归属可能性。

 

    四、宗教建筑物

 

   （一）第27条规定

 

    第27条有3项规定：“宗教建筑物系指宗教团体为从事宗教活动，依建筑法领得使用执照之建筑物（第1项）。宗教建筑物为社会发展之需要，经宗教建筑物所在地之宗教主管机关许可，并符合土地使用分区管制者，得为其他使用（第2项）。……”有问题的是，第2项规定限制了宗教团体对其建筑物的使用，这同时也是一种财产上的限制。而其要件有三：“为社会发展之需要”、“经宗教主管机关许可”及“符合土地使用分区管制”。首先，就“为社会发展之需要”而言，实令人难以了解，为何宗教法人从事宗教活动的建筑物，无法任意利用，却须为了“社会发展的需要”才可以利用？“社会发展的需要”指的又是什么？其次，主管机关的许可标准为何，并无明确的规定，显然违反法律保留原则；最后，若认为许可标准为其余两句，此时，就“符合土地使用分区管制”而言，只要该管制合宪，它是一项必然的限制，又何必规定[49]？

 

   （二） 第28条规定

 

    第28条规定：“宗教法人于不妨碍公共安全、环境安宁及不违反建筑或土地使用或公寓大厦管理法令之范围内，经主管机关之许可，得以区分所有建筑物为宗教建筑物。”依据行政院函送立法院审议所附草案说明[50]，本条的目的在于“因应都市道场、教会传教之需”[51]。本文认为，若因为这样的说明，而产生“为现存都市道场解套之用”的印象一不论起草者是否怀有相同的动机一，这样的印象并不尽然公正。

 

    诚然，位于市区，尤其是位于公寓大厦中的所谓都市道场，已是我国普遍存在的现象。而后者就是本条“区分所有建筑物”所规范的对象。在这种情况中，往往是在原来为住宅的公寓大厦中，其中有某专有部分[52]于兴建完成后，新增了作为宗教团体聚会甚或举行仪式的用途（可能仍维持或以代原有的住宅用途）。此时，产生了申请变更“使用执照”[53]的问题。首先必须确定的是，这样的变更是否需申请变更使用执照？其次，如果需要，主观机关审核是否许可的标准为何？对此，我国建筑法本身并无明确的规定。

 

    依据“使用执照申请书”[54]，在初次申请时，必须填写“建筑物主要用途”；“使用执照审查表”中，与建筑物用途相关的审查项目仅为第11点：“供公众使用之建筑物是否会同有关机关检查合格”。在“变更使用执照概要表”第1 栏中，有四种变更情况供勾选：“非公众变更为非供公众、非供公众变更为供公众、供公众变更为他种供公众、供公众变更为非供公众”；“变更使用执照审查表”与建筑物用途相关的审查项目为第6至8点：“（6)建筑物用途是否符合分区使用规定。（7)变更供公众使用者，其构造、设备及室内装修竣工勘验检查是否合格。（8)变更供公众使用者，其有关消防安全设备会同有关机关竣工勘验检查是否合格[55]” 。此外，2003年08月  19日修正的“建筑技术规则总则编”，也将“宗教、殡葬类”独立于其它建筑物用途而规定[56]。

 

    因此，根据上述这些规定或书表，若要将区分所有建筑物中的特定专有部分，改变用途为宗教用途，原则上应申请变更使用执照（建筑法第73条第2项）[57]；而主管机关审核的标准，与审核其它建筑物的标准相同[58]。也就是说，目前已有既存规定可供适用。因此，本条的存在，只是将审核标准一并规定[59]，并未形成优惠宗教团体的后果。

 

    只是，若因本条的适用，使得个人或非宗教法人团体，以区分所有建筑物为宗教建筑物的可能性被排除…—亦即排除原建筑法及其它法规在此的适用——，则此条规定违反了宗教中立原则。

 

    五、附则

 

    （一）第29条规定

 

    第29条规定：“宗教法人得按章程所定目的及其财产情形，依法兴办相关宗教、教育、医疗、公益、慈善事业或其他社会福利事业。”对此，有问题的是：本规定将宗教与其它社会福利事业等并列，但是，宗教并不是社会福利事业，也不应该被认为是社会福利事业，这是基于宗教中立原则而来，已如前述。

 

   （二）第30条规定

 

    第30条有两项规定，以下分别加以讨论：

    1．第1项规定：“宗教法人之宗教活动，有涉及诈欺、恐吓、赌博、暴力、妨害风化或性自主犯罪行为者，除依相关法律规定处罚外，主管机关得限期令其改善；届期仍不改善者，按其情节轻重，为下列之处分：(1）解除法人代表、董事、理事、监事或监察人之职务。(2)废止其登记或设立许可。”首先，由于宗教法人内部的组织或职务，涉及宗教自治，因此，尽管该法人（成员）的宗教活动涉及犯罪，国家也无权以“限期改善”或“解除职务”的方式，作为惩罚或促使改善的手段。其次，即使废止其登记或设立许可，宗教法人仍然是一个非法人宗教团体，并且在宗教自由的范围内，其宗教自治仍受保障。

 

    2．第2项规定：“主管机关为前项之处分，其设有宗教事务咨询委员会者，应征询宗教事务咨询委员会之意见。非有三分之二以上委员出席及出席委员三分之二以上之同意时，主管机关不得为前项之处分。”本条文看似严谨，其实问题严重。因为不同的宗教信仰，反而更容易产生无法宽容，甚至相互攻击的情况。而且，一般而言，容易被认为涉及犯罪的情形，通常是在新兴的、规模较小的教派，其教义较为特殊（例如涉及赌博、妨害风化）的情形；而会被选为咨询委员的宗教代表，通常是出于传统的、规模较大的宗教团体。如此一来，造成传统（大）教派，可以藉机打压其无法接受的、与其教义有违的新兴（小）教派。即使不是有意攻击异己，却也让前者有藉由公权力，以自身信仰评断后者信仰的机会。况且，透过前项的方式，这些宗教团体的代表，事实上也介入了其它宗教团体的自治事项[60]。

    （三） 第31条规定

 

    第31条规定，如果宗教法人违反关于受国家监督的规定[61]、或违反章程情节重大，此时，主管机关得限期令其改善。若届期仍不改善，应按其情节轻重，而不予适用草案中关于税捐优惠的规定。

 

    1．就违反监督规定而言：首先，该等监督规定本身即不适当，违反规定所导致的处罚（不利益），也失去正当基础。其次，就算是该等规定已经符合宗教自治及宗教中立的要求，剥夺税捐优惠也不是一个合适的处罚方式。因为，税捐优惠的赋予，应当是基于公益上的理由（若无该公益理由，则优惠不应存在）。宗教法人不论是否违反了监督规定，只要该公益理由仍然存在，它就应当享有优惠的权利，否则将违反税法上的平等原则。

 

    2．就违反章程而言：首先，对章程内容的决定，是宗教法人的自治事项之一。因此，宗教法人的自治，绝对不会受既定章程的限制。在这样的理解下，与其说“宗教法人违反章程” ，还不如说“章程未依现状被修改” 。由于章程在此仅具公示作用，宗教法人所应受限制的理由与界限也在于：第三人因相信该章程，却因宗教法人（与章程不同的）现状而受有不利益。例如：章程规定宗教法人会从事某种公益行为，也有人因相信章程而基于公益理由，捐赠财物给该宗教法人；但事实上该宗教团体却没有从事公益行为[62]。此外，违反章程将导致税捐优惠被免除，也是一种不适当的连结规定。

 

   （四） 第32条规定

 

    第32条有两项规定：“宗教法人经主管机关之许可，得设立宗教教义研修机构；其许可条件、应备表件、审查程序、废止办法及其他应遵行事项之规则，由中央主管机关定之（第1项）。前项宗教教义研修机构其授与教育部认定之学位者，应依教育相关法律规定办理[63]（第2项）。”本条规定，本来应该是为了让（既存或未来的）宗教研修机构——包括所谓的“神学院”、“禅学院”等——能获得国家公权力的承认，成为高等教育机构，也就是能够授予国家所承认的高等教育学位。因为旧有的私立学校法第9条第1项，“私立大学校院经教育部核准，得设立宗教学院或系所”[64]，也就是仅允许既存的私立大学成立宗教学院或系所，私人或宗教团体并无法成立被国家承认为高等教育机构的单一（尤其是针对特定宗教所成立的）宗教学院[65]。

 

    首先，本文认为，原则上，宗教法人要如何研修其教义，透过成员口耳相传，或是在内部设立一个专门的研修机构，国家绝无干涉的余地。此外，由于透过研修机构向外招生，是一种宗教团体推广其信仰的重要方式，也应受到宗教自由的保障，而属于宗教自治事项之一，原则上国家不应加以干涉。若是该招生行为，同时也是一种经济活动，则依相关规定办理即可，无需由国家许可。但本条第1项前段，透过反面解释却产生“宗教法人欲成立宗教研修机构，必须先获得主管机关的许可”违反宗教自由保障的结果[66]。

 

    在此，必须注意的是，日前修正通过的私立学校法第9 条[67]，其第1项可说是本草案本条第1及第2项的综合规定。不过有所不同的是，前者透过反面解释，可以导出：在“不授予宗教学位”的情况下，可不向教育部申请而径行成立宗教研修学院；在后者，则会产生前段所述的问题，即：不论是否授予学位，皆必须获得主管机关许可后才可成立。就此，私立学校法第条第1项较符合对宗教自由的保障[68]。由于本草案尚未通过，在这里就不讨论：若通过后，就此矛盾应如何解释适用。

 

    其次，如前述，不论是本草案第32条或是私立学校法第9条第1项，其目的应该都是为了让单一宗教学院——亦即非私立学校中的一个学术单位一成为国家所承认的高等教育机构[69]。此处所涉及重点并不在于，既存的此类宗教研修机构是否因而获得法律上的地位，并得授予学位[70]；而在于，国家是否应赋予此类宗教研修机构授予学位的权力。本文认为，虽然我国对学位的授予仍采取国家管制的态度，而不是完全任由市场机制决定；但不论采取何种态度，应只是教育政策的问题[71]，并不致产生违宪的疑虑。

 

    （五）第36条规定

 

    第36条有两项规定：“非依本法设立或登记为宗教法人，而有经常性藉宗教信仰名义，对外从事宗教活动之事实者，直辖市或县（市）政府应予清查，列册辅导、管理（第1项）。前项之辅导、管理，由直辖市、县（市）制定或订定自治法规办理之（第2项）。”首先，由于本草案的规范对象是“宗教团体”，因此本条的规范对象应该是宗教性的“非法人团体”，而不及于个人，也就是第1项的“……有……从事宗教活动之事实‘者’”指的是非法人团体。不过，即使是非法人团体，它以宗教信仰名义，对外从事宗教活动，本也属于宗教自由所保障的行为；而人民的宗教自由在其界限之内，不受国家的干涉，这是宗教中立原则最根本的要求，如今本条却直接而明显地违反这个要求。此外，令人更生疑问的是：国家究竟要如何管理辅导，或要管理辅导什么？

 

    伍、结论与建议

 

    宗教问题，是生命内在人格自由开展的一个复杂问题。有时，连个人自我都无法全然掌握其决定，远离自我的国家一旦插手，复杂的问题只会更复杂。整体而言，台湾社会的宗教争议问题，比较不是发生在个别教派彼此的冲突上，而是由于人民与国家对“宗教信仰”的认同歧异所造成：或因某教派所提供宗教信仰的内容，涉及法律上的经济犯罪；或因国家以权威机关的地位，明定某教派的庆典日为国定假日；或因宗教犯罪案例日渐增多，而形成国家管制宗教的宗教立法争议。基本上，宗教团体法草案，就是在此认同歧异下的产物。

 

    然而，随着台湾社会的多元开放，过去台湾社会的多数传统宗教信仰，可能会变成未来宗教信仰的少数。而现今台湾社会的主流信仰，也可能会成为日后的非主流信仰。因此，建立真正长久社会和平的重点，在于如何落实宪法上宗教自由的保障，将外在世界对宗教的影响减至最少，特别是来自国家本身的影响或侵犯，国家应避免对“宗教信仰”定义或认同。但由于宪法教育在台湾的形式化，一般而言，我国人民及国家机关，并不了解宗教自由的内涵，要求国家管制或介入的公众需求（或舆论），也总是存在。但是，对于宗教团体，做出一个完整又适切的规定，并不容易，因为宗教自由在宪法上的保障严密，且宗教中立原则更让国家行为动辄得咎。

 

    国家得否直接以宗教性法律，来规制人民的宗教生活领域，在理论上是被容许的。但是，在实际状况中，除非法律采取极为抽象的规范方式，或是在立法技术上已经十分纯熟，并确实了解宗教自由的内涵，否则，将轻易触及宗教自由的宪法保护网。因此，这里涉及的并非合宪与否的问题，而是立法衡量与立法技术的问题[72]。这样的结论，透过对宗教团体法草案的分析与检讨，确然得到印证。本草案在许多地方，都采取粗糙的立法方式，而损害人民的宗教自由：若不是侵犯宗教团体的团体自治；便是违反不同宗教团体间的宗教平等，甚至是个人与宗教团体间、以及宗教信仰者与非宗教信仰者间的平等。

 

    宗教团体法草案的产生，很可能是因为：行政院及内政部对宗教自由及宗教团体的概念或立场，根本就是错误的。这由草案条文及其它现行法规，也可以得到相同的印象。因此，也有学者建议，并不需要订定专门的宗教团体法或宗教法人法，仅需在有缺漏的各相关法律，加以补充即可。基本上，本文赞同这样的见解。然而，长期以来，对于宗教（主要是宗教团体）的立法讨论，以及与宗教相关的社会事件，已经激起一定程度的社会关注与期待[73]；再者，行政部门也将本草案的提出与通过当作重要的施政目标（甚或成效）。因此，在这样的背景下，本文宁可采取一个正面的态度来看待本草案。

 

    现行与宗教（团体）相关的法令一如释字第573号所处理的“监督寺庙条例”的相关条文一的问题，往往不只是规定上的疏漏，而是违宪。与其一起其宪法诉讼，倒不如透过一个统一性的法律，将整体的问题呈现。如果该法符合宗教自由（包括宗教平等）的要求，则对于散于各法令的违宪部分，可因抵触本法而失其效力，则或可称为“毕其功于一役”；况且，透过本法进一步地阐明宪法第13条，也可对其它法律适用于宗教团体时，所可能遇到的疑虑，提供解决的原则。

 

    反过来说，若行政部门提出、甚至立法院最终通过的宗教相关法律，其内容如同本文尝试检讨的对象，那正好显现出，我国国家权力，对于宪法保障宗教自由的内涵，有错误或不足的理解，甚至可能进一步反映了社会上（相对）多数或强势的意见。此时，不仅让国家处理宗教事件所可能遭遇的潜藏问题，提早出现并接受审验；而藉由立法审议的程序，或甚至法案通过后，社会对这个实际存在的法律加以思、辩，让宗教自由甚至其它基本权的内涵，能获得进一步的深化并被理解。因此，本文认为，纵使目前由行政院送立法院审议并进行协商的宗教团体法草案，远非完美，但与其将过去所做的努力（尽管在很大的程度上，可能用错了方向），一概舍弃，倒不如以此，作为我国法治意识及法制技术跃进的契机。

 

    综上所述，如果国家仍然认为，单一的立法规范是必要或有效的的手段，那至少应扭转其固有的错误立场，若要限制宗教团体的宗教自治，则应区分不同的情况与需要，采取更细腻的规范方式，并注意法律保留原则、授权明确性原则及比例原则的适用。尤其在宗教中立方面，对于不同宗教团体、信仰者、非信仰者间的宗教自由，应平等对待。在这样的立法过程中，其实也提供学习更细致立法技术的机会；而一部内容如此的法律，无异也宣示：国家力量即使面对本身或社会上（相对）多数或强势的期待，也不能够逾越其宪法上的界限，即不能违反宗教自由的保障。以下，本文就此结论针对草案立场，提出本文建议。

 

    整体而言，可以归纳宗教团体法草案得知，其对宗教团体（甚至宗教自由）有四个基本立场：(1）所有的宗教团体，应依本草案而登记设立为宗教法人。(2)所有宗教团体，在性质上都是公益法人[74]。(3)所有宗教团体，其整个财产状况都应受监督。(4)宗教团体的宗教行为及宗教自治，只要立法概括授权，可以由行政机关加以限制。

 

    在这样立场上的规范结果，动辄导致对宗教自由的侵害：若非侵犯宗教自治，就是违反宗教中立，当然也存在对宗教自由的直接侵害（包括对法律保留原则或授权明确性原则的轻忽）。整体而言，如果要修订本草案，使它符合宪法上宗教自由的保障，立法者须将前述四个基本立场完全扭转成：〔1）本草案的规范内容，对宗教团体只是一个原则。宗教团体有权决定是否依法登记设立。此时，宗教团体所做的任何决定，都不影响其宗教自由（包括宗教中立及宗教自治）。（2）宗教团体唯一共通的性质就是：其目的与宗教信仰有关。“宗教”绝对不是“公益”的一种态样，它仅涉及人民的信仰。宗教团体可能从事公益活动，也可能不从事公益活动。 (3)只有具备了一定的条件，宗教团体的财务才须受国家的监督；该条件绝非仅与“宗教(团体)”相关。(4)宗教自由及宗教自治确实可受限制，但该限制必须具备正当目的，并符合法律保留原则、授权明确性原则及比例原则。

 

    至于在立法的细部技术上，立法者应遵守的立法方针导向为：(1)以一个开放规定，让宗教团体的所有组织类型，都有被包括在适用范围的可能。(2)宗教团体的自治事项，原则上由宗教团体自己决定。国家因应不同的需要，可做出不同程度或方式的限制。(3)原则上，宗教团体不受监督（包括财务状况）。必要时，对宗教团体的监督，须区分不同的情况，做不同的处理。(4)宗教团体所享有的各种优惠，必须是因实质合理的理由———如公益(5)宗教中立原则—是存在于所有个人（宗教信仰者与非宗教信仰者）、所有非法人宗教团体、以及所有宗教法人之间。

 

    

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