在这世界上，有些国家有订定宗教法，有些国家就没有特别为宗教立法。我中华民国政府，于民国十八年十二月七日，公布实施「监督寺庙条例」十三条，这监督寺庙条例，只规范佛道两教寺庙，是专为佛道两教所订定的特别法，而不是一套完整的宗教法。主管宗教行政的内政部，虽然也前后草拟了好几次宗教法草案，但都未能完成宗教立法的手续，所以我国可以说是没有宗教法的国家。

 

     主管宗教的内政部，认为监督寺庙条例，只规范佛道两教，而其他的宗教都未予监督，为了扩大监督管理宗教的范围，而拟订「寺庙教堂条例」二十四条草案，行政院亦于六十八年六月十四第一六三五次院会讨论通过该草案，准备送交立法院，完成立法程序，却随即遭到许多宗教团体的反对，没有提到立法院审议，就胎死腹中。经过四年之后，内政部再综合各界的反应，并参考其他各国的宗教法令，提出「宗教保护法」草案二十六条，于民国七十二年六月三日，邀请国内各宗教领导人协商，仍然因为立法委员的质询，以及宗教团体领导人的反对，而无法完成立法。中山大学受内政部的委托，由吴宁远、邓学良、林新沛、李建忠等四位教授，负责草拟「宗教团体法」三十七条，于民国八十年六月二十日送交内政部，而内政部，却以该法未能有效管理宗教为由，而置之不用。民国八十七年内政部又提出「宗教团体法草案」，也邀请了政府所公认十一大宗教的领导人协商了好几次，当时民政司长纪俊臣先生，也很开明的，接受宗教界的建议，修改许多条文的内容，最后却仍因少数宗教人士的反对而作罢。去年（民国八十九年）内政部宗教咨询委员会，推出六位委员，负责草拟「宗教团体法草案」三五条，虽然经过行政院修改通过，准备送立法院完成立法，但有少数宗教人士极力反对，这些反对者，是否会运用立法委员，在立法院把它封杀，犹是未知之数。

 

     政府经过了这么漫长的岁月，为甚么没有办法完成宗教立法的工作，其症结在那里？宗教该不该立法，如果要立法，该订那些条文，又政府宗教行政部门，要如何施政，才能有效管理宗教，这些都是值得研讨的问题。

 

 

     政府必须依法行政，如果没有法的依据，就没有办法处理宗教事务，所以内政部站在处理所主管宗教事务的立场，认为须要订定宗教法，在处理宗教事务时，才有法的依据。但有些专家学者，认为订定宗教法，会妨碍信仰自由，是违宪之举，有些人认为宗教人士，如果假藉宗教之名，做出骗财骗色的违法之事，可以依刑法的相关法令处罚，所以不必另立宗教法来管制。

 

     以上这两种主张，似是很有道理，但所谓信仰自由，其定义与涵盖面有多广，现行的民法、刑法等法令，是否足够规范宗教的行为？这是值得探讨的问题。

 

     我国宪法订有七种自由权，其中第十三条是「人民有信仰宗教之自由」，而所谓「信仰宗教之自由」，应该包括「不信仰宗教之自由」，也就是说，要不要信仰宗教，或者要信仰那一种宗教，须由个人的意愿，自由选择，政府不得以法令规定，强迫信仰某一宗教，或制止不得信仰某一宗教，而人民或团体，也不得左右他人的信仰。

 

     信仰是内在精神面的信念，但其内心的信仰，会表现在外面，成为宗教行为。例如：既然有宗教信仰，就一定会有礼拜、灵修等行为表现，而传教者为了满足信徒的要求，必须提供礼拜、灵修等场所，供信徒使用，也要向信徒传布教义与教导灵修的方法等等，这些都是宗教外在的行为表现。而宪法所规定的「人民有信仰宗教的自由」，是只限于内心信仰的自由，或者广及宗教行为的自由？仍存有若干疑问。从宪法「信仰宗教之自由」的明文来看，其着眼点应该是在「内心信仰的自由」。但由内心的信仰所引发的宗教行为，是否应该有一些规范，或者必须放任其自由，不得立法加以限制，这是见仁见智之事，因此，才会产生宗教该不该立法的争议。

 

     宗教信仰是内心之事，如果只是停留在内心的信仰，而没有形诸于外，那末内心的世界既是无形无相，是任何权力都没有办法限制干涉它的。法律所规范的是人的外表行为，内心的观念不能成为法律约束的对象，内心的信仰生活本来就是自由的，所以似不必立法与予保障。但宪法的目的，应该是为了保障内心信仰的自由，而保障宗教行为的自由，也唯有保障外在的宗教行为的自由，才能达成保障内心信仰自由的目的，因此「信仰宗教之自由」应该包括「宗教行为的自由」。

 

     关于信仰宗教的自由，日本国宪法第二十条规定：「信仰的自由对于任何人都要保障。任何宗教团体，不得接受国家的特权，亦不得行使政治上的权力。任何人都不必受强制而参加宗教上的行为、祝典、仪式、法事。国家机关，不得施行宗教教育或其它任何宗教活动。」该宪法所规定的是：一、保障信仰自由；二、宗教活动的自由；三、宗教团体来自国家权力的自律；四、国家对于宗教的中立，也就是政教分离的要求。由以上的内容，可以知道，日本宪法，对于信教自由的规定，比我国宪法的条文更加详细清楚。

 

     日本「宗教法人的基础研究」作者，法学博士井上惠行先生，对于「信教自由之中，应该包含那些自由」的问题中指出，信教的自由，应该是包括「会影响信教自由的宗教行为之中，应该包含那些自由。」也就是宗教行为，有那些自由？对于这问题他提出：一、信仰表现的自由；二、布教传道的自由：三、宗教教育的自由：四、仪式法事执行的自由；五、宗教设施设置的自由；六、宗教集会与宗教团体生活的自由：七、信仰结果的自由等七种，充分伸张宗教行为自由的内含。

 

     对于宗教行为的自由，在日本有两个个案的不同判决。其一是一九五八年，在日本近畿地方所发生之事。个案的内容是，被害者的近亲，请祈祷师为患有精神病的十八岁被害者祈祷加持。该祈祷师，就在这一位被害者的小房屋设护摩坛，焚烧了八百束的香，进行祈祷加持。但因为受不了香的热气与香烟的侵袭，所以，被害者于治疗开始四个小时之后，就因急性心脏痲痹而死亡。第一审的地方法院，认为有故意的暴行，因此判以刑法第二o五条的伤害致死罪。第二审的高等法院，维持一审的判决。该祈祷师因为不服判决，而向最高法院提出上诉。其理由是：将宗教传统的加持祈祷与护摩的宗教行为视为暴行，是对于事实的误认。不论是真正的宗教或疑似宗教，宗教信仰是受宪法保障的绝对自由，要判断是否有真的宗教价值，是国民的良心知识与教养之事，而由国家作决定，是违反信教自由云。最高法院对其申诉作出判决，其判决的要旨是：虽然为了祈求治愈精神异常者，而举行加持祈祷的宗教行为，但其行为已经造成危害生命、身体等，是违法的「有形力的行使」，因此而致被害者死亡，已经超越了保障信教自由的界限，因此处以伤害致死罪，并不违反宪法之规定。

 

     第二个个案是在一九七○年代，在日本全国盛行的学生运动事件。当时在日本兵库县的某高中的学生，封锁教室，警察接受学校的通报，向学生调查的结果，认为甲与乙两位学生是首谋而进行搜索。尼崎教会的牧师丙，受学生甲母亲的委托，谏劝甲、乙学生的行动，而要求其反省。牧师丙看到这两位学生，已经有反悔的心，认为要将他们交给警察，不如给他们自我反省的时间与场所，因此，就将这两位学生托付给牧师丁，而对于警察的追问，则都推说不知道这两位学生的去处。这两位学生，后来悔悟向警察报到，之后受家庭裁判，受不处分的判决，再到学校上课。但牧师丙，却被认为违反刑法第一○三条的犯人藏匿罪，而被处以罚金。对于政府的处罚，牧师丙认为，救度迷途羔羊，是牧师对神的义务，宗教上的职责，是宪法所保障的自由权。对于牧师丙的申诉，地方法院认为牧师丙的行为，是正当的业务行为，并不违法，因此判其无罪。

 

     这两个案件，从外表看起来，对于宗教行为的自由，有不同的认定，但事实上，对于宗教行为自由认定的标准应该是一致的，因为第一案件：是由于进行祈祷加持的宗教行为而出了人命，已经超出了宗教利人济世的本职，当然不能受宪法的保障；第二案件的牧师，虽然藏匿学生，却对于学生施以教化而使其悔改，已经达成了宗教普渡迷津的目的，所以能够得到宪法的保障，因此，宗教行为是否能够得到信教自由的保障，必须视其个案而定，不能一概而论。我国宪法第二十三条规定「以上各条例举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」换过来说，若为防止妨碍他人自由，乃至为增进公共利益所必要者，就得以法律限制了。监督寺庙条例第十条「寺庙应按其财产情形兴办公益或慈善事业」的规定，应该是依据「增进公共利益所必要」的原则所订定的条文。因此，若能依据宪法第二十三条精神而立宗教法，是不违宪的。

 

     司法院释字第四九○号，对于宗教自由之解释云：「现代法治国家，宗教信仰之自由，人民之基本权利，应受宪法之保障。所谓宗教信仰之自由，系指人民有信仰与不信仰任何宗教之自由，以及参与或不参与宗教活动之自由；国家不得对特定之宗教加以奖励或禁制，或对人民特定信仰畀予优待或不利益，其保障范围包含内在信仰之自由、宗教行为之自由与宗教结社之自由。内在信仰之自由，涉及田一想、言论、信念及精神之层次，应受绝对之保障；其由此而生之宗教行为之自由与宗教结社之自由，则可能涉及他人之自由权利，甚至可能影响公共秩序、善良风俗、社会道德与社会责任，因此，仅能受相对之保障。宗教信仰之自由与其他之基本权利，虽同受宪法之规范，除内在信仰之自由应受绝对之保障，不得加以侵犯或剥夺外，宗教行为之自由与宗教结社之自由，在必要之最小限度内，仍受国家相关法律之约束，非可以宗教信仰为由而否定国家及法律之存在。因此，宗教之信仰者，既亦系国家之人民，其所应负对国家之基本义务与责任，并不得仅因宗教信仰之关系而免除。」这个解释文，可以做为宗教立法的依据。

 

                      回顾监督寺庙条例之前的寺庙法令

 

     我国清朝末年至民国初年，佛教遭遇到三武一宗之后再次严重教难。清朝末年，政府为了支应庞大教育经费，施行庙产兴学的政策，而将寺院、道观，乃至宗庙祀堂的财产没收。民国成立之后，各省的地方政府，军阀、土豪、劣绅等，假借庙产兴学运动，非法占据寺庙，强夺寺庙财产。因此，全国各地，寺院财产被没收、被焚烧，僧尼被赶出寺门，甚至于有被杀害者。当时寄禅老和尚等佛教长老们，为团结力量以图生存，乃创立中华佛教总会，后来改为中国佛教会。

 

     清帝退位，民国临时政府取消清朝的僧官制度，允许佛教徒自行处理其所信教务。民国元年三月颁布约法，明示信仰宗教自由，宗教一律平等。临时政府内务部在民国二年六月二十日发布「寺院管理暂行规则」七条，其中第五条「不论何人不得强取寺院财产」的规定，应该是为制止地方政府、军阀、土豪、劣绅，藉庙产兴学运动，非法占据寺庙，强夺寺庙财产所制定的。国民政府之所以能够作这样的规定，乃是当时教界长老大德们努力的结果，当时长老大德们，为保存佛教而牺牲奋斗的过程，是一部佛教的血泪史。

 

     民国二年所发布「寺院管理暂行规则」，系只是暂时性的办法，对于宗教团体的法律地位，设立登记、解散、合并等，都没有详细的规定，无法解决寺庙的各种问题，因此内政部拟订「管理寺庙条例」三十一条，于民国四年十月七日呈总统核定。据文献记载，当时的内务部长朱启铃先生，持「寺庙管理条例」，请教谛闲大师，经大师同意，袁大总统于十月二十九日，以教令第六十六号颁布该条例。

 

     该条例对于寺庙的种类，寺庙得以设立学校，寺庙须纳税，僧道资格的取得，由政府制发戒牒，没有戒牒及僧道籍证者，不得向寺庙挂单，及应付经忏，对于僧道、住持，不遵守教规者，也订了很严格的罚则，可以说是十足控制佛道两教的恶法。尤其是其中第三十条规定「……曾经立案之佛道各教会章程，一律废止之。」这种解散佛道教会，由行政官直接管制寺庙事务，指挥僧道之措施，是以政府的命令瓦解佛教、道教的团结，对于佛道两教的冲击很大。孙中山先生虽然推翻满清政府，而建立民主共和国，但新政府的体制，还是正在建立的阶段，政府犹未改变官僚专制的体质，佛道两教虽然不满，也唯有徒叹奈何。

 

     政府发布条文内容苛刻的「管理寺庙条例」之后，引起佛教界很大的反弹，民国八年太虚大师偕竹溪长老赴北京请愿，呼吁废止民国四年袁世凯所颁布的「管理寺庙条例」，恢复佛教会，但北洋政府宣告民国四年所颁「管理寺庙条例」继续有效，亦不准中华佛教会成立。后来由于章嘉呼团克图活佛、觉生、南，方静波等，联名上书北京政府，并向众议院陈情，要求取消「寺庙管理条例」，众议院亦通过其请愿案，因此经过六年之后，于民国十年北洋政府，以教令第十二号公布「修正管理寺庙条例」二十四条，规定寺庙财产之所有权属于寺庙本身，不得藉端侵占，并不得没收或提充罚款。修正后的条例，大幅缩减对于宗教活动与寺庙内部事务的管制与监督。其中第五条「寺庙不得废止或解散之」，第十二条「寺庙财产不得藉端侵占，并不得没收或提充罚款」，第十四条「凡寺庙久经荒废，无僧住守者，由该管地方官查明保护另选住持。」第二十三条「违背第十三条规定，侵占寺庙财产时，依刑法侵占罪处断」的四处条文规定，对于遏止各地方官吏与士绅的蚕食鲸吞寺庙财产，有正面的作用。

 

     虽然北洋政府于民国十年发布「修正管理寺庙条例」，明文规定保护寺庙财产，但各地毁坏寺庙，侵占强夺寺庙财产之事，仍不断发生，尤其在「打倒迷信」的口号之下，寺庙更是受了更严重的教难。这种教难使地方治安紊乱，人心浮动，同时，由于佛教界人士纷纷向政府请愿，因此国民政府于民国十八年一月二十五日公布「寺庙管理条例」以取代「神祠存废标准」的法规。

 

     该「寺庙管理条例」二十一条之中，规定寺庙僧道，有破坏清规或犯法者，以命令废止或解散其寺庙，寺庙得按其所有财产，自行办理各种公益事业，寺庙财产，须由政府、公共团体、僧道合组之「庙产保管委员会」管理，其财产须经该委员会决议才得以处分或变更。开会演讲不得超越：倡导教义、化导社会、启发革命救国思想这三种范围，亦是一套侵害信教自由，破坏宗教自治的恶法。

 

     该条例有很多窒碍难行之处，因此施行不到半年，就宣布暂缓施行，立法院并决议交付焦易堂等十几位委员，详加讨论后，另草拟「监督寺庙条例」二十五条，经立法院第六十三次院会表决通过，于同年十二月三日送交国民政府，但国民政府却于十二月七日公布施行「监督寺庙条例」十三条。因此立法院版的「监督寺庙条例」二十五条，虽经立法院正式立法通过，却未被行政机关采用。

 

     该条例有：向由地方公共团体管理者，由个人或公共团体建立者，以及西藏、蒙古、青海等处寺庙不适用之排除条款，也大大放宽了对于寺庙的各种管理。而该条例第八条规定「寺庙财产及法物，应向该管地方官署呈请登记，并呈报该地方教会备案。」第十三条规定「寺庙之不动产及法物，非经所属教会之决议，并呈报该管官署许可，不得处分或变更。」首度出现尊重佛道教会之条文，是其特色，也是可喜现象。

 

     国民政府于十二月七日另行发布的「监督寺庙条例」，似是将立法院版的二十四条，删除为十三条，并将条文内容，稍作更改者。也许国民政府于十二月三日接到立法院送来的「监督寺庙条例二十五条」之后，将其中第三、第六、第七、第九、第十一、第十六、第十七、第十八、第十九、第二十一、第二十二条的十一条条文删除，并将其中第一、第二、第四、第五、第八、第十、第十二、第十三、第十四、第十五、第二十、第二十三绦的条文内容，稍作更改，缩成十三条而公布亦未可知，因没有文献的记载可供参考，所以也不敢妄加论断。

 

     政府于十二月七日公布实施的监督寺庙条例十三条，内中主要标示寺庙的定义、寺庙财产法物的归属、监督及管理、寺庙财产之运用等规定，只是对于寺庙的属性，寺庙财产的所有权、管理权，寺庙财产的运用，作原则性的规定，对于弘法活动或寺庙人事，均未作干涉，应该是一套管理寺庙的良法。但由于政府播迁来台之后，由内政部或省政府陆续，发布了许多既违背监督寺庙条例，而又过度干涉寺庙事务与人事的行政命令，阻碍了正统佛寺的正常发展，引发了许多寺院的人事纠纷，不明就里的人，以为是监督寺庙条例所惹的祸，因此废除监督寺庙条例的声音不断。

 

                         未能完成宗教立法的症结所在

 

     民国五十八年台湾省政府草拟「台湾省寺庙管理办法草案」三十八条，除了对私建募建寺庙、寺庙登记、寺庙管理人、信徒名册、信徒大会之权力，有详细的规定外，也规定新建之寺庙，一律成立财团法人管理，寺庙向所属信徒募捐，应向信徒大会通过，规定开功德箱之办法，寺庙兴办公益慈善事业，不得少于该寺全年收入百分之十。该管理办法应该是办事细则，而非寺庙法令，但因为过度干预寺庙的人事与事务，所以遭遇省议会退件，而无法付诸实施。

 

     内政部有鉴于监督寺庙条例，只监督寺庙，有必要扩大监督管理的范围，才能平等对待所有宗教，同时不少宗教团体假宗教之名，从事政治活动或敛财骗色等败坏社会善良风俗等不法活动，为保障国家安全，维护宗教团体正当活动，须要制订法律，给予规范，因此草拟「寺庙教堂条例」二十四条，送交行政院，于民国六十八年六月十四日，行政院第一六三五次院会通过，准备送交立法院立法，却随即遭受到许多宗教团体的反对，而未能完成立法施行。

 

     该条例第一条表示「为保障信仰宗教之自由，维护寺庙教堂权益，特制定本条例。」但内容却干涉传教活动及寺庙教堂之人事。其中第七条「传教应以公开方式，并以中国语言行之：不谙中国语言者，得通过翻译为之。」之规定，是干涉宗教的传教活动。寺庙须设董事会之规定，是对寺庙教堂人事的干涉，尤其是「寺庙教堂主持人，承董事会之命，处理宗教事务」之规定，是贬低了寺院住持崇高的地位，破坏佛教的制度，所以引起佛教界极大的反弹。因为该草案的内容还是承袭以前的管制宗教政策，不重视各宗教的特质，企图透过法令监督与管理的方法，干预宗教人事与事务，所以难免遭遇反对的命运。

 

     民国七十二年内政部提出「宗教保护法」草案三十二条，将宗教团体定为公益法人。而将宗教团体分为地方级教会、县市级教会、省市级教会、区域级教会、中央级教会，其性质类似中国佛教会与各县市佛教会的体制。其中第十二条：「宗教团体应依据教会章程，自行管理教会内部事务，除有违法事情，得由主管机关，依法办理外，非经教会之申请，政府不予干预或调处。」的条文，是宗教自治的规定，但第十三条「教会非经本法登记，不得从事传教活动」，第十四条「教会传教活动，应符合国家现行基本国策……。」以及第十八条「传教人员，非经所属教会审核登记者，不得从事传教」等条文，就是以法令规定，限制传教活动，所以虽然邀请各宗教领袖协商，最后也因为立法委员的质询以及宗教团体领袖的反对而无法完成立法。

 

     综观以上的宗教法令，都是因为对于宗教内部的事务与人事，干预太多而遭到反对。但内政部委托中山大学吴宁远教授等人研订的「宗教团体法」草案三十七条，是模仿日本于昭和二十六年四月三日所公布「宗教法人法」八十九条的内容所订定。其间办了好几次公听会，也都邀请各宗教代表提供意见，并接纳其意见而修改条文内容，是一套法令与办事规则都具备，对于宗教限制最少的宗教法。当时民政司主管宗教的官员，因为管理宗教的意识太强，所以把这一套良法置之不用，实在太可惜。

 

     八十七年由内政部民政司纪司长所草拟的「宗教团体法」草案，育浓厚的宗教自治意味，也订有宗教的保护与优待的条文，但因为有些限制的条文，所以虽然邀请各宗教人士召开了好几次协商会议。终因少数宗教人士的反对，纪司长只好以无奈的心情，把费尽心田一所草拟的「宗教团体法」草案收回。纪司长本来有订定「宗教基准法」的计划，却因离职返校执教而作罢。

 

                                订定宗教法的管见

 

     净心始终认为民国十八年所颁布监督寺庙条例十三条，内容对于寺庙定义、寺庙管理与财务处理，作原则性规定，是简单扼要，又少限制的良法，只要把监督寺庙条例加二个字，改为「监督寺庙教堂条例」或改为「宗教法」，再把内容文字稍作修改，加一条由寺庙教堂自行订定章程，作为处理寺庙教堂事务的依据，以符合宗教自治的体制，就是一套很理想的宗教法令，但却有很多人认为六十多年前所订的条例，已不合时宜，须另立法，真令人费解。

 

     去年（民国八十九年），有一位立法委员，发起草拟了八十几条的宗教法，观其内容，比民国四年公布的管理寺庙条例，民国十八年一月所公布的寺庙管理条例，或民国五十八年台湾省寺庙管理办法草案，民国六十八年行政院通过的寺庙教堂条例修正草案等更苛刻，若经立法通过，将对宗教造成很大的困扰与伤害。内政部为了落实陈总统宗教白皮书，照顾宗教的政策。乃于去年（民国八十九年）下半年，委由宗教咨询委员会六位委员，草拟「宗教团体法草案」三十五条，业经行政院院会通过，准备送交立法院下个会期完成立法。因此，对于该法草案提出一些浅见供参考。

 

     该宗教团体法草案，虽然是由宗教咨询委员会的委员所草拟，应该是民间版的法案，但由于参有财政部与行政院的意见，所以应该是半官方半民间的版本，但为了称呼的方便，姑且把它称谓「民版宗教团体法草案」。该民版的草案三十五条，是模仿内政部八十七年所草拟「宗教团体法草案」四十五条的格式所订定者。该草案内中将宗教团体分为：一、寺院、宫庙、教会；二、宗教社会团体：三、宗教基金会。将原来由社会司所主管的宗教社会团体—佛教会、或道教会、一贯道教会等，也划入归于民政司管理，以求管理的统一，是创意性之举。

 

     依民法总则施行法第九条「第六条至第八条之规定，于祠堂、寺庙及以养瞻家族为目的之独立财产不得适用之」的规定，寺庙不被视为法人，既然不是法人，就没有民法第二十六「法人于法令限制内，有享受权利负担义务之能力」，也就是不得享受法人之权利能力。寺庙既然不是权利的主体，如果其所拥有的财产，被非法侵占时，由谁来打官司，讨回其财产，这样的话，寺庙的财产岂不是没有保障？在民版草案中第三条规定「依本法完成登记或设立之宗教团体为宗教法人」，给与寺庙法人地位，而解决上述的问题。但依现行民法的规定，只有社团法人与财团法人两种，而没有宗教法人的项目。因此，如果宗教团体要成为宗教法人的话，在民法第二节法人之中，要增加「宗教法人」一项，一旦牵涉到修法的问题，可能就不那么容易了。

 

     民版草案第七绦，对于寺院、宫庙、教会的发起人或代表人，没有定出须要多少人，第八条，对于法人代表也没有明定人数。因为没有明文规定，就是没有标准，将来提出登记时，地方政府的宗教行政人员，会不会由于自我判断而产生一国数制的情形，所以应该加「发起人或代表人、法人代表，不限人数」的条文，才不会使提出办理登记的宗教团体，遭受困扰。美国的宗教法人，容许有单独法人的规定，这种单独法人，又名一人法人，是由单一人所组成的法人，开始得由单独社员所组织，之后始终一贯：永久都是单独社员所负责的法人。这种法人的制度值得我们参考。

 

     民版草案第三十一绦，六位咨询委员所订的原条文是「本法公布施行前，宗教团体已附设之纳骨设施，视为宗教建筑物之一部分」，但送到行政院之后，被修改为「本法公布施行前，寺院、宫庙、教会附设，已满十年之纳骨、火化设施，视为宗教建筑的一部分」。本来规定「本法公布施行前」，已经是错误，而行政院又加以限制「附设已满十年」，更是违背佛教的传统习惯与政府政策的一贯性。因为内政部曾于民国七十八年九月三十日以台（七九）内民第七三四六四八号函，鼓励寺庙兴建纳骨塔之设施，其主旨是：为节省墓地，提倡火化、塔葬政策，请研议鼓励寺庙兴建纳骨堂（塔）设施之可行性，请查照。其说明：一、台湾地区土地资源有限，公墓用地不足，为谋解决之道，宜应积极提倡火化，塔葬政策，并透过宗教团体力量，广为倡导，冀收成效。二、如由寺庙兴建纳骨堂（塔），供民众奉置骨灰（骸），祭祀方便，且与民间诵经超渡习俗相结合，容易为民众所接受，对提倡火葬、塔葬政策，较易收效。有关鼓励寺庙兴建纳骨堂（塔）之可行性，请研议后推行辅导。政府既然正式发文鼓励在先，却又要立法予以禁止，政策前后不一致，以后谁敢相信政府的话。又本法公布施行前未满十年之纳骨、火化设施，既认为不合法，是否要强制拆除，若被拆除，其设施费用之损失，政府是否能够补偿？纳骨塔自古以来，都是与寺院同存在者，在大陆或台湾的很多古寺，都建有宝塔，就是最好的证明。政府要制定宗教法，必须顾虑佛教的传统习惯，否则会遭遇佛教界强烈的反对。

 

     日本法令规定，唯有宗教法人，才能经营纳骨堂、灵园（墓地）事业，并明确禁止营利法人不得经营，宗教法人亦不得将名义借给营利法人经营。其立法的精神是，经营纳骨堂、墓地，是良心事业，而非营利事业，唯有具有慈悲心的宗教人士，才适合于经营。反观我国政府允许营利的财团，经营可以容纳数十万个骨灰坛的大纳骨塔，将来所有的塔位都收满，不再有收入，或该公司倒闭了，那么多的骨灰坛，谁要来善后？而佛寺是代代继承：永久存在的，纳骨塔永远有人烧香诵经照顾，将来几百年后，建筑物老旧不堪用了，会再重建一座新的。所以没有后顾之忧，这是政府应该考虑的问题。

 

     第三十一条规定「前条寺院、宫庙、教会附设之纳骨、火化设施，定有一定收费标准，收取费用者，应依法课税。」亦不合理。因为寺院受托寄存灵骨，不是一般的买卖交易，一次完了而得利，乃是要一百年二百年……永远保管下去。以一个月一百元保管费（包括烧香、供品、诵经）计算，一年一千二百元，一百年要十二万元，这样算来，怎么有利可图？何况寺庙收取寄存骨灰坛的款项，都用于慈善公益，而不是饱私囊，是符合政府对于宗教减免税的精神。日本宗教法人所经管的纳骨、墓地，虽有定价，但是免税，韩国、新加坡、马来西亚、香港，乃至中国大陆，都是免税。我国财政部认为既然定有价格就是营利，就得课税，这种判断是错误的。

 

     在民版草案之中，没有订定遏止邪教的活动，以及政教分离的条文，是美中不足之事。因为订定宗教法的目的，就是要健全宗教的组织，规范宗教的正常活动，让正统宗教能够充分发挥利人济世的目的，进而能够消除宗教乱象，安定社会，才有意义。

 

     何谓正教，何谓邪教，站在政府的立场，也许很难区别，但新加坡的政府，有关佛教之事，就请教佛教会，并尊重佛教会的意见，对其他的宗教亦如是，所以有些在台湾可以自由活动，且有庞大势力的邪教，就没有办法进入新加坡。

 

     日本、新加坡、美国都有政教分离的规定，所以日本政府的官员，不得参加宗教活动。新加坡的宗教和谐法规定，神父、僧尼及牧师，回教祭师、长老，宗教团体，不得「在传播或从事任何宗教信仰时，或假借此名义，进行助长政治目的，或政治团体主张的活动。」在美国的政府，将宗教团体定为非营利团体，并明定：「不得有从事宣传活动，或试图以其他方法，影响立法之活动：不得参加或深入任何公职候选人之政治活动（包括论述之出版与散布）」。在美国宗教团体捐款给政治人物，作为竞选经费，是犯法的行为。我们的宗教法，若订出这种条文，可以减少许多宗教负责人的困扰，有些宫庙也不会沦为政治人物争地盘之处，对于政治的清明，有其正面的作用。

 

     美国政府对于非营利的宗教团体，作出四项原则性的规定：一、既是非营利机构，所以不得有营利行为：二、不得参与政治活动；三、净资产或净收入的任何部分，不得用于任何私人的利益：四、当解散或终止法人组织时，所剩余的资产，应捐给非营利基金会或为慈善目的而成立之法人组织。至于由少数人组织理事会管理，或采取会员制度，都是由宗教团体，自己在章程内规定，依所定章程行事即可。很特别的是，向政府申请法人登记时，只要有通信地址即可。不管房屋是自己的，还是向人承租的，都准予设置。这是将宗教团体的法人组织，与硬件的场所设施，分开的作法。宗教主管所该管的是宗教行为，至于房屋的使用，自有建管单位负责，所以美国这种作法是对的。可是我国政府的规定，是将宗教团体与宗教建筑物连结在一起，建筑物不副合规定，就不准办理登记，因此产生了很多无法办理登记的寺庙。民间版的宗教团体法，送到立法院之后，能否完成立法，还是未知之数，若不能过关，美国政府对宗教团体所作的原则性规定，可以参考采用。

 

                                   宗教的行政管理

 

     行政管理是由人施行的，所以，对于宗教能否有效的管理，端看政府行政人员的素质与守法的精神。

 

     一套很好的监督寺庙条例或寺庙登记规则，因为被作错误的解释，而且又另订了许多违反母法监督寺庙条例的行政命令，甚至于县市政府乡镇公所，办理宗教业务的行政人员，擅作规定限制，使宗教团体受很多困扰，这都是公务人员的素质，与守法的精神，有所偏差所惹出来的祸。

 

     例如将「宗教上建筑物」解释为「宗教形式建筑物」，或将「私家独建」之「独建」解释为「独立式建筑物」，就是其例。遍查康熙字典、中华大字典、中文大字典，都没有把「上」解释为「形式」的。宗教上的「上」是助辞，「宗教上」是「宗教的」，所以「宗教上建筑物」，应该是「宗教的建筑物」，也就是「用于宗教的建筑物」。

 

     对于「宗教建筑物」二十一年院字第七○二号、院字第八一七号，都有明确的解释，可供参考。寺庙登记规则的「私家独建」应该是指「私人独资兴建」，而非独立建筑物。之所以会作这样的解释，是国学修养程度的关系。因为作出这种错误的解释，所以害得很多没有宗教形式—翘脊，或不是独立式建筑物的寺庙，都不能办理寺庙登记，成为不合法的寺庙。

 

     曾有某市政府的民政局官员，规定寺庙申请印鉴证明，要召开信徒大会决议通过才准予申请，但遍查所有法令，都没有这种规定。又有某乡公所民政课的官员，认为出家人不是信徒，而不准其加入为寺院的信徒，在所有寺庙行政命令，也都找不出有这种限制。诸如此类，不胜枚举。这就是行政人员缺少守法的观念，擅作主张所致。我曾说有些基层的公务员，随便可以立法，其权力之大超过立法院院长，这并不是夸大之词。

 

     不可否认的，大部分的公务员都是素质很高，办事又认真的优秀人才，尤其是中央的政府公务员的素质都比地方政府的高，所以不能一概而论，也不能一竿子打翻一条船。但公务员的素质，攸关行政的效率，所以值得重视。以前我常到省训团为民政班的基层公务员上课。发现有许多经办寺庙行政的公务员，不懂宗教法令，原因是流动性太大。为了提高宗教的行政效率，我建议内政部要常常召训基层的宗教行政人员，给与讲解有关的法令，以提高其行政效率。

 

                                        结论

 

     有关宗教的立法与行政管理，还有很多问题待申论，因篇幅所限，不能畅所欲言为憾！

 

     宗教的真理，是人类不可缺少的精神资粮，宗教组织的健全与否，影响净化人心安定社会至巨，所以盼望政府在尊重各宗教意见之下，订出一套能够促进宗教健全发展的宗教法，以福国利民，则幸甚！

 

     引用、参考数据

   
     一、中华民国宪法、民法

     二、监督寺庙条例及解释令

     三、宗教团体法草案  中山大学教授撰

     四、宗教团体法草案  内政部版

     五、宗教团体法草案  民版

     六、美国非营利宗教团体法令

     七、新加坡宗教和谐法

     八、日本宗教法人法

     九、信教自由之研究—林建忠先生撰

     十、白公上人光寿录—明复法师编

     十一、宗教法人法的基础研究—井上惠行先生着

     十二、宗教与法：小林孝辅等六位先生合着

 

（本文转载自：台湾内政部编印：《宗教论述专辑》第三辑《宗教法治与行政管理篇》。2002年。）