前言
从民国十八年国民政府公布之「监督寺庙条例」到内政部于民国二十五年实行之「寺庙登记规则」,甚至内政部及台湾省政府后来陆续以函示施行之行政命令,这些用于管理寺庙的法令规章,与寺庙实际之运作情况相去甚远。久而久之,反而主导了寺庙的组织形态,使之失去宗教的本质。道教尤然,甚且延伸出今日新兴宗教林立的问题(可以依法成立,却看不出宗教特质);百年政党之所以失去执政权力,最主要源由严重背离民意,如今,宗教重新立法,如果因屈就现实而忽略实务与法令关系的落差,则如缘木求鱼,毫无帮助。
长期法令缺失,加上行政人员宗教素养不足,对寺庙所造成的伤害已难弭补,即使政府偏向于由寺庙自行订定章程来作为内部运作准则,但在章程范畴中,仍难跳脱主管机关既有主观成见,尤无法解决已设信徒大会之寺庙问题(如香光寺、大觉寺等),法令所衍生的问题,政府将之推给寺庙自行解决,是不负责任的做法,欲解决寺庙现存纠纷,某部份仍需仰赖政府公权力的介入。
寺庙登记与寺庙建筑
寺庙登记规则第一条「凡为僧道住持或居住之一切公建募建或私家独建之坛庙寺院庵观除依关于户口调查及不动产登记之法令办理外,并应依本规则登记之。」,第五条「寺庙人口登记以僧道为限但其他住在人等应附带声报。前项僧道指僧尼道士女冠而言。」—这是依监督寺庙条例第一绦「凡有僧道住持之宗教上建筑物不论用何名称均为寺庙。」的法源而来,然而,这项以僧道住持为寺庙登记的首要条件,并未被实际实行(或许是出在寺庙申请建造并未有此项规定),反倒是以寺庙外在建筑形式为认定标准。
所谓「宗教上建筑物」—依内政部五三台内民字第一五三○六号函示:「依司法院第三三七及七○二号解释:凡用以奉祀宗教上神祗之建筑物并有僧道住持,不问其形式均应认为寺庙,其申请登记时,自须检具寺庙产权之证明文件。」,但台湾省政府民政厅六十七年四月廿七日民甲字第八四○○号函:「监督寺庙条例第一条所指宗教上建筑物,系指依照各教传统建筑形式并专供宗教使用之公众建筑物而言」,并将检具证明改为:「专供宗教使用之公众建筑物」,衍生致今日之「只要是专供宗教使用则必须为公众建筑物之必然关系」,即使内政部七十八年二月二十七日台(七八)内民字第六七八八二○号函同意佛教界之建议,将「形式」两字删除,台湾省政府民政厅七十八年四月十二日七八民五字第一一七九五号函仍以「至具有宗教传统建筑八字仍继续适用」。
一个错误函示,影响佛教至深且巨,许多寺院道场为了办理登记,重改建筑外观,弄得非佛非道,失去了佛教原有之内涵精神。直到今年开放寺庙补办登记,仍有部分县市政府承办人员仍坚持所谓的「传统建筑」才是「宗教上建物」,上级单位却无人敢于承担这项「绝对错误」。事实上,宗教多元化之后,有些宗教建筑物并未奉祀神祇,以传统对寺庙的主观认定,恐怕已难符合现代宗教之需求。
再则,将宗教建物皆视同为供公众使用之建筑物,是否得当,仍待商榷,佛教丛林多处深山野外,许多精舍为单纯静修道场,按「公众使用建筑」标准,需有安全消防设施,反而位于市区大楼内的讲堂,因无法办理登记,而免除这项困扰。
过去,寺庙申请建造,须先送主管机关(民政单位)同意再转建管单位,还必须检附正面图、侧面图等工程图样,直至精省之后,内政部八十八年八月十三日召开宗教业务研讨会,修订「台湾省寺庙申请建造应具表件及注意事项」,方才同意修正为由寺庙径向县市政府建管单位提出申请,并先试行三个月,期间仍有部分县市政府建管单位不愿配合,经本会再度力争,内政部函知各县市政府建设局:万才落实此单一窗口政策,回归「宗教辅导」本意。未料,内政部于九十年八月十三日研商寺庙补办登记相关事宜会议时,台北市政府置本案不顾,竟重提「建请寺庙建造仍应先取得民政单位同意后径向建管单位提出申请,以便辅导各寺庙及寺庙起造者」,其本末倒置做法,令人气结:另此次补办登记仍有许多寺庙被以非属宗教建筑退件,试问,寺庙建造既已不必经由民政单位许可,民政单位应以寺庙是否从事宗教上行为为登记要件,与建筑何干?诚如某建管单位承办人所言:「某寺庙申请建造,一切合法,仅因信徒大会记录有所争议,而遭搁置二年。」此类案例,不胜枚举,行政部门,如若不能先确定「宗教辅导」之基本立场,实难取得宗教界之信任。
从「未经寺庙主管机关核准者,建筑执照不得核发」到「径向建管单位申请」,虽只是一念之间的差别,却是历经数十年的争取,公务人员虽需依法行政,但,许多法令并非出自正确的专业素养,寺庙申请建造有诸多限制,却独缺对发起人条件的要求,今日寺庙的泛滥,与此互有因果关系,就一个宗教徒而言,宗教领导人远比宗教建筑物重要,信徒绝不会因为寺庙有否登记来考虑其参与的程度,不让寺庙取得登记,政府反而无从监督辅导,十方财产无所归属,这才是问题。
信徒大会惹争议
监督寺庙条例第六条「寺庙财产及法物为寺庙所有由住持管理之。」,寺庙登记规则第五条「寺庙人口登记以僧道为限但其他住在人等应附带声报。」,寺庙「信徒大会」的形成并成为寺庙最高权力机构,可能肇因于此,除此之外,法律并未有任何有关寺庙人事方面的规定。
民国四十三年,内政部依据台湾省政府建议,对有关寺庙信徒资格之认定首次指示应依照光复后寺庙登记信徒名册为准,其过去已沿惯例皈依者亦可视为信徒,并请省府转饬各寺庙置备信徒名册遣送当地县市政府备查,民国四十四年,台湾省政府民政厅以信徒自行造报之信徒名册缺乏公信力及信徒资格之认定不够具体,建议内政部函颁信徒认定四原则,民国五十一年,中国佛教会鉴于各县市佛教寺院常因人事与寺产问题自分派系,纠纷迭起,认为寺庙如能置备信徒名册,实行自决,则有助于消除纠纷,因此建议内政部函请台湾省政府通令各县市政府协助各寺庙置备信徒名册。台湾省政府五十一年三月二十日府民一字第一六一八五号令:「寺庙应从速置备信徒名册,以防止纠纷。」,且「寺庙信徒名册一经确定,即属永久有效。」(台湾省政府五十三年三月二十五日府民财一字第二一四一号函)。
或许是出于当时的时空背景,政府与佛教会一致要求寺庙设置信徒大会,但是,不知何故成效却不彰,绝多数佛教寺院仍未造报信徒名册,然信徒大会为寺庙之最高权力机构之法令曲解已根深蒂固,各县市政府于每十年一次的寺庙总登记时,不管有无备置信徒名册,一律将管理人(或住持)继承惯例填写为「由信徒大会选举之」,因此,许多寺庙信徒名册的设置,都是其负责人往生后,为产生继承人之权宜做法(纠纷也因此而起),并非有原来之继承事实;时至今日,即使法令修订信徒大会已非唯一之最高权力机构,但,政府对这部分问题仍未有任何解套的办法,一味将之推给「寺庙自定义章程处理」,但,一则「章程」之订定需提信徒大会通过,信徒大会可能自废权力吗?再则,新订「章程」能否违反原登记表中之「继承惯例」?另规定「寺庙管理人如不能依照各该寺庙之传授惯例产生时,可召开信徒大会选举?无信徒之寺庙始由地方自治团体会同民意机关召集地方公正士绅开会选举」,不是明摆着「信徒大会」仍是寺庙产生负责人的机制。
监督寺庙条例中,住持是寺庙唯一具有管理权者,但寺庙登记规则第三条:「寺庙之登记由住持声请之,无住持者由管理人声请之」,台湾省政府四十五年府民一字第六五一四○号函:「寺庙信徒名册应由管理人(有住持会同住持)造具信徒名册,呈请当地主管机关核备…」,政令先将人事权由住持移转至管理人,再将财产管理权明定:「住持系主持宗教活动,管理人管理寺庙房屋财产,二者同时设置并无重复」(台湾省政府民政厅四十九年十月二十日民甲字第一八三○二号代电)。
管理人与住持同时设置确实造成双头马车之纠纷,佛寺协会乃就此建议内政部「为避免寺庙人事组织之混淆而造成纷争,建议由出家人住持并实际负责管理权之佛教寺院,得以勿庸另外设置管理人,以减少纷争」(八十七年四月十三日中华佛寺协会字第八七○○八号函),经内政部函复:「按为避免寺庙之负责人究系住持或管理人,致生纠纷,寺庙自得于组织章程中规定:组织章程未明定或未订组织章程之寺庙,为避免因寺庙同时设置住持及管理人所产生负责人混淆而致管理权纷争,得于寺庙登记表中,仅登记住持或管理人一人或住持及管理人明列同一人」(内政部八十七年四月三十日台(八七)内民字第八七○三六七○号函)。在此次补办登记中,登记表就将原管理人及住持两栏改为负责人一栏。
佛教传承与组织型态
在人事方面,依佛教三千多年来的传承制度,大略分三种型态:一、师徒相授,二、法脉相传,三、十方选贤。道教方面更有尊重神意的做法,采双杯或抽签方式,佛道教皆笃信因果,即使寺庙一时荒废,他日自会有有缘人来延其香火,不管以哪种方式继承,都是以其德养辈份为考虑重点,这样的传承制度与因果田心想,被以现代粗浅的选举方式取代了:当然,负责人的基本条件可以用章程订定,但是,太多的制约反而是违背宗教自然法则的精神,尤以制约也是因人而易,就这些年协助寺院订立组织章程的经验里,地方县市政府承办人员的主观意识仍严重主导寺庙之人事权,尚未十足尊重宗教之自主自治(寺庙章程订定需报经主管机关之核准)。
佛教界建议以执事会替代信徒大会为管理制度,行政部门却担心衍生另一个矛盾问题,质疑由住持择派执事、执事选举住持所形成之相对利益互动关系是否合理?如此考虑虽非无理,却忽略了一个事实,那就是宗教的伦理关系,寺院僧团生活如一般家庭,不仅长幼有序,领导人更必须兼具领众的德望与能力,否则,山脉香火自然流失凋零,这些属于宗教精神层面的问题,是很难以行政力介入的。
行政部门赋予「信徒大会」绝对权力,但却忽略了「信徒身份」在法律上的地位,因信徒纠纷日起,县市政府已无力解决,台湾省政府民政厅将信徒解为「指信仰某一宗教之人而言,惟主管机关所认定之信徒,原则上系以与寺庙有经济上关系为要件,信徒身分之确定以信徒名册造报为依据」,很明显的,行政机关是将信徒定位于与寺庙有经济关系之对象,针对信徒名册之争议,就内政部民国四十六年及民政厅六十五年之函示「信徒名册公告之争执应由县市政府处理之」「信徒名册公告异议应由主管机关核实订正」,或许,因地方政治力逐渐介入寺庙人事,政府已无力解决,内政部复于八十四年一月三十八日台(八四)内民字第八四七五七七六号函:「信徒名册于公告后发生争执,宜由利害关系人循司法途径处理」,然据法院之见解,认为信徒之认定为事实问题,不得为确认之诉标的。
目前,许多寺庙因信徒名册之争无法解决,最主要的仍在争取管理权,寺庙原本是提供信徒礼拜及信仰的场所,如基督教之教会堂,发心捐献也是出自身为教徒的布施行为,信徒可以选择适合自己依归的道场或师父,如今反由信徒来决定负责人,显然混淆了师徒关系,破坏了宗教伦理。
无论是现有法令或未来宗教立法,政府采取由寺庙自定义章程规范已是必然趋势,唯「章程」是备而不用或实际依照运作,可能是政府与宗教界需要坦诚面对的问题。
行政流程有待检讨
即使政府三申五令,愿意成立信徒大会之佛寺仍然有限,就是设立了也未发挥实际推展寺务的功能,这种显然各行其事的做法,政府应该勇敢面对,寻求解决之道,当然,全面废除信徒大会的组织型态已不可能,但整个信徒权力应随着行政命令的修改有所调整,才符合宗教精神之本质。
精省之后,力经争取,内政部虽于八十九年十月三日及十八日两次邀集各县市政府召开研商「寺庙法令」修正会议,「信徒大会」已非寺庙唯一之最高权力机构,但从一些行政程序上,仍显示政府对「信徒身份」的尊崇,首先,既然法院认为信徒只是身份问题,非为权力主体,为何「信徒名册」需要一个月公告无人异议才子确认?信徒与寺庙之间的互动,寺庙负责人最为清楚,自认有所贡献就得以提出异议的方式,容易助长其功利心态,再则,法院既不做确认之诉,政府既订有信徒认定原则,为何不能由主管机关径自核实认定?
政府一方面以社团型态要求寺庙以议事方式运作,但是,又不愿比照辅导社团方式,依宪法赋予人民集会结社之自由,将信徒视同为会员,未缴费或未参与开会即自动去除其资格;目前寺庙欲除去信徒资格,还必须检具会议纪录及挂号开会通知,有些人长期对寺庙并无贡献,只要按时开会即可,另有实际贡献者想加入,原信徒大会不同意,仍不得其门而入。
就行政程序而言,社团有单一主管机关—社会局,寺庙却是二级或三级主管,凡事都必须由乡镇市公所呈转,除了信徒的登记与异动,纪录、财务的造报,章程的订定等,常常一个往返就是半年一年的,更令寺庙视为畏途,如果政府能把信徒制度视同一般社团之会员制度,并且简化寺庙业务之行政流程,当有助寺庙对信徒大会的接受度。
「人团法」的开放,让我们创造了多元宗教的奇迹,从另一个层面思考,这些新兴宗教的大兴,是否意味着传统宗教已然承载不了人们对于宗教的需求?但规定三十人就得以自组宗教社团的情况下,似乎也很难见证新兴宗教的特性,新兴宗教以来自道教及民间信仰的结合体为多数,且采用寺庙之经营型态:但在法律的适用上,到底应该以「社会团体法」还是「寺庙法令」,实有待厘清。另外,寺庙与敦团的属性与社会功能,在传统宗教是很容易区分的,寺庙由教团辅导,目前的法令却混淆了这种互属关系,各个寺庙皆可自己成立教团。
宗教用地取得不易
历来名山古剁都是相映成趣,加上市区土地取得不易,因之佛寺兴建多选择于山野乡间,却受限于山坡地开发办法及农地农用政策,不论是私人所有或共同持分或占用国公有土地,依现行法令或可申请变更或让售,但看似容易,待要正式合法申建,却都是困难重重,遥遥无期。
占用国公有土地兴建寺庙,是比较麻烦处理的,八十九年一月十二日总统公布修正后之国有财产法第四十二条第一项第二款「民国八十二年七月二十一日前已实际使用,并愿缴清历年使用补偿金者,得径行出租」,第四十九条第一项及第二项规定「非公用财产类之下动产,其已具有租赁关系者,得让售与直接使用人」,其条件之一为「已依法设立财团法人之社会文化、教育、慈善、救济团体,因举办公共福利事业或慈善救济事业所必需者,得予让售」,第六十条第二项规定「现为寺庙教堂所使用之不动产,合于国人固有信仰,有赠与该寺庙、教堂依法成立之财团法人必要者,得赠与之」。不仅其间的让售及赠与对象为依法成立之财团法人,就连申请承租,也是困难重重,如土地地目为田,编定使用种类为山坡地保育区农牧用地,则属农业发展条例第三条第十一项所规定之「耕地」,依同法第三十三条规定「私法人不得承受耕地」寺院既非同法第三十四绦规定之农民团体、农业企业机构或农业试验研究机构,不得承受耕地。由此得知,宗教团体使用或需用国有非公用土地仍有诸多限制,尤以地目及使用编定种类,就很难符合农发条例之规定,实际上寺庙持有农地情况最为普遍。
政府在订定或修改法令的同时,向少考虑实际民情,农发条例第十七条的修订让民国八十九年一月二十六日前已登记有案寺庙办理农地更名登记,却独漏了宗教基金会,另行政院农业委员会九十年四月二十六日订定发布之「农业用地兴建农舍办法」第三条「依本条例第十八条第一项规定申请兴建农舍之申请人应为农民」,那些原将农地回复更名为宗教团体所有之寺庙,再也无法申建农舍,目前,寺庙使用之土地,以农业用地最为普遍,这项规定,无异鼓励寺庙再回复以往以「农民」身份之私人名义取得农地的做法;再则,农地产权属寺庙所有,地上物(农舍)却属私人所有,简直是为日后产权的继承,埋下纠纷的伏笔。
自从九二一震灾之后,政府对山坡地申请开发案更为审慎保守,虽然并无实质证据显示是因兴建寺庙造成的水土破坏,但,怀璧其罪,原进行修订中的「非都市土地申请变更为宗教使用事业计昼审查及管理要点」及「宗教团体申请免受山坡地开发面积不得少于十公顷限制审查原则」,一再延误:自八十五年送原台湾省政府民政厅申请非都市土地变更之二十余件寺庙案件,无一获得核准,试问,在如此效率之下,寺庙能不违建?依据内政部八十七年所作的统计资料,台湾地区违建寺庙三五○八间,因土地未办变更编定的寺庙就有八五二座。由此得知,简化土地变更作业程序才是当务之急。
宗教法制化的省思
例举了上述寺庙法令的缺失,回复到宗教是否需要立法的探讨,这个问题争议已久,尤因今年「宗教团体法」草案正式由内政部出炉,更导致各方瞩目,截至目前,这套由宗教界及学术界共同拟定的版本,虽有反对声音,仍然是历年来获各界最高评价的宗教法。
当然,任何法律都不可能只有优惠条款,没有约束条文,尤其是欲享受公益而又不愿接受政府某个程序上的监督,可能难昭社会公信,在私领域部份,如宗教仪轨、信仰行为,这些属于精神层面的范围,甚至内部人事等,政府都不宜介入:但属公领域部份,即宗教与社会的关系,政府若无法负起适度监督的责任,怠怕也很难面对社会大众的置疑。
针对寺庙法令的不适用,佛教界有一部份主张「只废监督寺庙条例,不再立法」,问题是「寺庙登记规则」系来自监督寺庙条例之法源依据,废了母法,是否表示寺庙也不必登记?那「寺庙」之权力地位如何取得?例如台北市政府在内政部「研商寺庙补办登记相关事宜」会议时,即提出:「有关寺庙补办登记之准驳属人民权利义务之内涵,似须依行政程序法第一五○条规定,以法律规定或以法律明列其授权始可。否则,各县市政府于九十一年一月一日之后,办理补办登记业务将有法规适用之间题」,由此得知寺庙登记不能没有法源依据,因此,主张废除监督寺庙条例,不另立法是行不通的,除非,全部寺庙皆改以成立社团法人或财团法人之方式登记。
另外,也有认为以现在的民法及刑法还有其它相关法律已足够,不必再重新立法,亦即是保留民国十八年所订之监督寺庙条例及寺庙登记规则、寺庙法令等,这是反对立法派所提的见解,然而,究竟现有法律是否足够解决寺庙现存问题,这是值得我们思考的一个方向。以下列举几点供大家参考:
首先是宗教团体不动产移转无法减免土地增值税、赠与税及契税所造成的负担。依财政部规定民国八十四年九月一日之前以宗教团体资金所购买之不动产尚可更名登记方式办理产权移转,得免征契税及土地增值税,但这只是增值税部份,买卖,并不包括「赠与」范围,且亦有其时间及条件限制,甚至,本事项还因某官员认系须于未办登记前所购买之不动产才能准予更名免税,而致宗教权益受损,试想,寺庙(或教堂)如未办登记又如何证明其购买资金系属该宗教团体所有?更何况政府同意办理宗教团体不动产更名登记,旨在减轻其税负困扰,以确保宗教团体之财产法益,减少财产争端为目的,更名注意事项里并无登记时间的限制,这单纯只是人为主观认定因素。就了解,除了寺庙之外,尚有许多早期受赠不动产之教会、教堂,碍于当时法令限制或种种因素,财产登记于牧师、神父或教友名下,因缴不起巨额增值税或遗产税,而无法更名登记于宗教团体名下的,不在少数,况且,早年登记的自然人,如今年岁已大,这是迫不及待需要解决的问题。另外,依目前税法规定,宗教团体须于章程明订解散后财产归属地方自治团体所有,才能申请免税。民法亦如此规定,无论社团法人或财团法人亦受此规范,基督教、天主教因有教会组织还无所谓,但,寺庙没有互属关系,在财产归属方面,必须重予立法才能蒙受免税优惠,如甲寺解散时,其剩余财产可归属乙寺所有。
再则,几次天灾地变后,内政部营建署,刻正以航照图调查全台山坡地违建情况,寺庙首当其冲,这些违建寺庙多因占用国有土地不能合法,这问题亦不容忽视,因此在草拟宗教团体法时,特明定「宗教团体对其善意使用之不动产有优先购买或优先承租之权,但该土地为公有非公用且于本法公布施行前已在使用者,得以公告现值价购之」,不料这项条文竟遭曲解为鼓励宗教团体窃占国土(中台出版之灵泉杂志四十七期三十八页),难道,这许多违建寺庙,要任其被拆除,或全部以窃占国土罪起诉,才是解决之道?这恐怕也非我们所乐见。
除此之外,宗教建筑物如都市道场登记,还有纳骨塔,都有妾身未明的窘境,这种种难题,都不是现有法律能够解决的。还有回归单一宗教主管单位,现在社团有社团的主管,基金会有基金会的主管、寺庙有寺庙的主管,没有一个总归的宗教团体的主管部门,不仅造成各行其事的情况,每遇宗教事件,政府各部门更互相推诿。
结论
近年来,寺庙被以窃占国土或破坏及滥垦(违反山坡地开发办法)起诉案件,时有所闻,老实讲,政府也罚不胜罚,拆不胜拆,尤其,法令若不解套,问题将继续存在,况且,若以寺庙参与社会公益目的功能考虑,辅导合法要比取缔要实际许多,另外,中央与地方政府权责不够明确,也形成寺庙之困扰,光一个补办登记作业,就很难建立共识,加上政党因素介入就更加混淆不清,台北市政府就迭以宗教辅导系「地方制度法」,而有不同意见;宗教处境是愈来愈困难。在日前的一场宗教座谈会里,聆听魏千峰律师对世界各国宗教立法现况所做的详尽说明分析,得知近十几年来,各国已偏向藉重立法以保障宗教自由的趋势,除美国、日本、德国之外,还有南非、捷克、匈牙利、奥地利、哥伦比亚等地,都相续立法,且被认为是非民主化到民主化的必然过程。
到底宗教立法是干预宗教自由或保障宗教自由,或许各有利弊,也见人见智,个人非法学专家,不敢遽下断言,唯就时下台湾寺庙现况,只能说相关法令太多太杂,能够适用的却太少,基于维护佛教权益立场,个人认为解决问题并拉近法律与实务的距离,才有立法的意义。
(本文转载自:台湾内政部编印:《宗教论述专辑》第三辑《宗教法治与行政管理篇》。2002年。)