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推进中国宗教立法若干问题分析
发布时间: 2014/7/19日    【字体:
作者:黄传根
内容提示:本文系2013年“宗教与法治”暑期培训班研习心得报告。
关键词:  宗教自由 政教分离  
 
 
    “宗教与法治”的关涉,原本是一个天经地义的问题,因为在较大程度法治源自宗教。然而,在中国时下语境中,立足法治视野下探究宗教治理问题,却变得障碍重重。有幸通过本期“宗教与法治”课程的学习,对中国宗教立法问题有了更为全面而深入的理解。虽路漫漫,但“法治”之途是最优选择。结合课程的研习,下面主要谈谈自己对推进中国宗教立法中的几大问题的粗浅认识。
 
一、认识宗教立法的重要意义
 
    在参加本次课程研习之前,虽关注过宗教法治建设的问题。但是,对专门设立宗教法还不够认同。这种认识理由中,既认为现有法律体系有较为完备宗教的法律规范,也与将宗教团体作为一般性的社会团体看待有关。此外,世界绝大多数国家并未形成“宗教法”特设的法治实践,中国制定“宗教法”,无疑具有“中国特色”嫌疑。由此,为了在中国推进宗教立法,就必须对“中国特色”做出独到说明,是由于中国的宗教生态问题?还是由于中国的特殊政教关系问题?等等。然而,通过课程的学习,不仅体会到问题自身的复杂性,而且也了知了中国的宗教法治建设的意义所在。推进中国宗教立法进程,就须摒弃传统的认识误区,即需要在认识上把握到中国宗教立法的意义所在。这种意义的根本在于保护宗教自由、实现政教分离。
 
    从普世价值的意义上,宗教自由、政教分离是宪政民主、人权保障的内在需求。自进入现代社会以来,民主宪政是大势所趋。而在宪政国家的所有作为,均须以促进、保护个人的自我实现为目的。而“自我实现”就包含两个基本维度:“自我发展”、“自我决定”。而信仰宗教与否本身就是个体人的“自我决定”。对此的限制或干涉,无疑会全面影响到个体的生活领域。在中国的宪法上也已经原则性地明确了宗教自由关乎人权。课程所介绍的诸多国家或地区的宗教法治实践,无不彰显宗教自由的价值所在。保障公民的宗教信仰自由,不仅是宪政民主的基本要求,也是保障一项基本的人权。因为,宗教自由是人权不可或缺的构成部分。正是基于此,现代国家都已通过宪法、行政法、民法、刑法等法律来保障宗教自由。另外,以法治治理宗教问题,也是政教分离原则的必然选择,在民主宪政社会,法治是公权与私权维系界限的唯一有效的手段。
 
    从中国特色角度上,随着中国宗教市场的发展,中国的宗教问题必然会更趋复杂,宗教问题也会更加凸显出来。该问题不仅关涉到各方宗教之利益,也关涉到整个社会的稳定、和谐。和谐社会的建构离不开离不开良性有序的宗教生态。正确地处理政教关系,就显得尤为紧迫。很多的问题,在中国既有的法律体系中,得不到有效的解决,例如,宗教团体的法人资格缺位,使得宗教团体不能以民事主体的资格参与社会,也滋生出了许许多多的问题。当前,中国宗教中存在的问题,既与历史的渊源有密切关系,也与逐渐失效的宗教治理模式密切相关。这种状况的改变,急需的不是传统“左”的做法,试图以人为地消除事实上存在的“宗教问题”,而是要用于正视“问题”,并在推进法治社会建设的过程中采取“法治”的手段。另外,宗教立法的实施,不仅是处理宗教问题的理性办法,也利于改善中国政教关系的国际形象。
 
二、明确宗教立法基本原则
 
    宗教立法涉及面非常的广,矛盾也是极为错综复杂的。如何才能更好地彰显立法宗旨、把握立法的重点进而达到立法目的?通过这些课程的学习,结合到中国的具体情况,我认为必须在大处着眼,坚持一些基本的原则立场。当然,原则很多,在立法中也是不可能完全做到面面俱到,但基于中国宗教立法的初衷,就必须坚持几点基本原则。
 
    首先是以保障宗教信仰自由原则。现代不少国家在宗教立法中都规定了宗教信仰自由原则,特别是随着《世界人权宣言》以及一系列国际公约的发表,宗教信仰自由原则被广泛地接受,并在立法实践中体现保障公民宗教信仰自由的基本权利。中国的宪法和现行的系列的部门法律中也都规定了对公民宗教信仰自由的保护。宗教立法中,无疑是必须坚守这一原则,充分尊重和保护公民信仰宗教的自由或者不信仰宗教的自由,信仰这种宗教的自由或者信仰那种宗教的自由,使公民享有同等权利、义务;其次是政教分离原则。政教分离是社会和宗教发展的必然结果。政教分离是现代化进程中的必然要求。诚如Grim教授在政教关系模式中所分析的,中国的政教关系中,“政”对“教”控制远甚于社会对宗教的敌对程度。而中国认可的是五大宗教,在政教关系上,虽未明确呈现为政教一体化色彩,也没设立什么国教,但是,政教关系上的“暧昧”也是事实。这就需要,对政教关系作出更好的规范,这不仅利于宗教问题的解决,也利于正常政教互动关系的建构。政教分离原则,需要在宗教立法中得到坚持贯彻;第三是自主办教原则。这是中国历史实践中的必须选择,这个问题关系到的在多大程度上坚持宗教的自主范围。坚持自主办教,一方面是对政教关系的延续,也就是政府不能支持某一宗教的发展,需要宗教本身的自主发展,而不是采取政府支持的做法。另外,也是对外宗教事务交往的一个原则,这个原则在中国的天主教、基督教的反帝爱国运动,清除了教会中的帝国主义势力,实现“自治、自养、自传”的原则是密切相关的。几十年来,这一原则已基本得到社会的广泛认可。但在宗教立法中坚持自主办教原则,并不能完全拒斥正常的宗教间的中外交往。另外,还需要以维护社会稳定为原则。在中国,随着宗教问题的复杂化,宗教与民族问题的错综复杂,在关涉宗教问题时,显得尤为的敏感,在谋划未来政教关系的过程中,必须注意到新型宗教关系建构中可能对社会带来的冲击。
 
三、当前宗教法制现状及问题
 
    从现有的法律体系来看,中国关于宗教事务的法律规范的法律规范还是非常多的,但原则性的规定居多,并未进一步作出具体的规定。这种宽泛的规定,可以在中国的诸多法律中看到,首先是中国《宪法》规定:“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”,“国家保护正常的宗教活动。”这些规定国际法的规定极其吻合,如《世界人权宣言》第18条规定、联合国《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》的宗旨规定。在民事法律关系领域,有许多立法确保公民宗教信仰自由权利的行使。《民法通则》、《教育法》、《兵役法》、《劳动法》、《选举法》等规定中,在涉及公民主体资格时,都提及到了宗教这一身份角色,以保障公平的平等权。此外,基于中国多民族、多宗教特点,法律对民族自治地方的宗教信仰还有若干特殊规定,《民族区域自治法》规定:“民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。”而《广告法》等经济行为法律规范中,也涉及到了宗教歧视性规避的法律规定内容。在刑事法律关系方面,对侵害公民宗教信仰自由的行为,构成犯罪的,依法追究刑事责任。此外,较为专门性的法规是《宗教事务管理条例》。
 
    上述中国法律体系中,虽对宗教进行了较多关注,但仍存在着诸多不足。这方面,刘澎教授专题讲演中进行了颇具深度的分析。在现行的法规中,在诸多方面是将宗教作为一种身份认同,只是在涉及到主体资格的时候进行规定,这与一般的“职业”身份是等同的。这使得中国既有的法律体系上,并不能满足当前宗教法治化治理的需求。其存在的主要问题有:一是立法落后。虽然一般来说,中国宪法确立了中国保护公民宗教信仰自由的权利的总原则,但该条文本身的内容、用词模糊、带有对宗教的歧视等缺陷,缺乏进一步的界定和说明。而专门性的《宗教事务条例》本身还有许多值得商榷的地方;二是从现行规定了关于宗教团体的权利的法规规章中,可以看出宗教团体登记成立的门槛过高,宗教团体自主性很不足。宗教团体的登记成立所面临的处境,一定程度上与一般社会团体的成立登记所面临的处境相似,亦是存在着双重管理、官办色彩深厚、分级管理、不必要地限制竞争等问题;三是宗教团体参与社会服务方面的制度缺失,宗教进入社会服务或开办宗教慈善事业仍然是十分困难甚至敏感的禁区;四是宗教自由法律保护的司法渠道不畅通。目前中国因为宗教信仰而发生的纠纷应该是不少见的,但围绕宗教自由而发生的司法裁判却似属少见,针对宗教信仰而产生的纠纷的司法救济途径尚未被激活。
 
四、推进中国宗教法治建设
 
    中国的宗教工作虽然已经步入法治轨道,在宗教立法及法律监督等方面做了大量工作,取得了较好成效,但与宗教现实的要求还有一定距离,这就需要我们采取措施,以推进中国的宗教法治化建设进程。
 
    首先是宗教法立法要广泛吸收国内外有关方面的经验,充分听取宗教界及社会各方面的意见。这就是要坚持开门立法,因为宗教立法本身就是一个世界性的课题,每一个国家都从自己的政体和国情出发,根据本国宗教的历史和现状,制定出既符合国情,又能被宗教界所接受的法律规范。我们在立法的过程中,应对不同国家的宗教立法认真进行比较,找出其中带有共性的问题,结合中国实际作出相应的规定。这样做的目的是吸收别人成熟的经验,少走一些弯路。
 
    其次是宗教立法要同国际公约接轨、与国内现有法规衔接。在课程上,我们学习了许多国家或者地区的案例,也了解了国际诸多公约的规范,这些规范本身体现了普世性的人权关怀。而随着改革开放的不断深入,中国正在全面地走向世界,“地球村”趋势不可逆转。中国的宗教法立法必须和有关的国际公约全面接轨,这样才不至于在今后大开放的格局中处于被动。同时中国的法制建设方面经过这些年的努力,法律体系基本形成,宗教涉及到的社会公共事务方面的法律都已经出台,例如文物保护法等,在宗教法立法的过程中,应当考虑同这些法律、法规的衔接,以避免法律相互之间的冲突。当然,这种避免冲突不是消极地适应,还必须对既有的过时或者不适应的一些既有发条规定进行修改,使得法律体系内实现统一性。需要对既有法律法规体系进行系统性的梳理,而根据宪法制定《宗教法》之后,则可以此为基准,消除既有的法律冲突规范内容。
 
    最后在宗教法的立法及其表述上作一些技术处理。如从立法的指导思想上,要站到保护宗教信仰自由、保护正常的宗教活动、保护宗教团体和信教公民的合法权益这一制高点上,准确把握法律的统一性,使设置的章节、条款的内容切实体现出保护的特点。再如在具体条文的表述上宜从正面的、保护的角度提出,要尽量使用能让信教公民满意的措辞,避免伤害信教公民的感情,这对于法律的贯彻实施和维护中国安定团结的局面都有着重要的意义。特别地,在处理一些历史遗留问题时,务必注意到中国宗教本身的特殊性,这个问题在教产退还等问题上表现得最为明显。这些,都是技术性的处理,如何实现最大公约数,仍然是一个急需协调的大课题。在这些技术性的处理中,需要细化探索的地方非常多,如宗教场所中,那些身处名山大川中的宗教场所范围如何界定?在土地国有或者集体所有的背景下,教产土地所有权如何保护?宗教团体的盈利性活动的盈利限度在哪里?这些问题,在宗教立法中都是必须认真思考并加以明确的。另外,宗教立法过程中,阻碍性因素既可能来自地方政府利益,也可能来自建制宗教团体既得利益群体等,需要在利益分属上进行充分的讨论,逐渐达到最高的共识。
 
     (本文系2013年“宗教与法治”暑期培训班研习心得报告,感谢作者授权普世网首发,转载请注明出处。)
 
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