目录
　　一、问题的提出
　　二、备案制度的设计
　　（一）《宗教事务条例》分析
　　（二）《宗教教职人员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》分析
　　（三）小结
　　三、备案制度的控制功能——“红市类”个案分析
　　（一）2005年四川牛心寺照智案
　　（二）2006年江西化成寺圣观案
　　（三）案发地宗教法规、规章分析
　　（四）2008年江苏泗洪县三自会副主席受贿案
　　（五）小结
　　四、备案制度的演变
　　（一）宗教政策的变迁
　　（二）1990－2000年全国各地宗教立法分析
　　（三）小结
　　五、备案制度的排斥功能——“灰市类”个案分析
　　（一）2006年北京守望教会案
　　（二）2009年武汉“恩光堂”案
　　（三）小结
　　六、备案制度反映的政教关系结构
　　七、结论

    2007年，我向“宗教与法治——宗教组织的管理”学术研讨会，提交“宗教教职人员备案程序分析”一文并发言。在这个基础上，随着调查案例的增多，我开始调整论述结构，“中国宗教教职人员备案制度分析”就是重写后的论文。今年7月，我向由中国人民大学和美国普度大学合办的“第七届宗教社会科学年会”提交该文并参会发言。论文中的观点，由本人负责。 
 
    一、问题的提出

    根据阶级斗争理论和统一战线策略，中国共产党将宗教信徒一般分为三类：宗教界（上层）人士、宗教职业者和（广大）信教群众。在执政党及其政府（部门）的文件中，宗教职业者，又被称作神职人员、宗教职业人员或宗教教职人员，通俗地说就是以宗教活动为职业的人员。宗教界（上层）人士，即宗教界领袖，基本也是宗教职业者。

    1982年3月31日，中共中央印发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》。它作为“文革”结束后执政党在宗教问题上的第一份文件，不仅阐述了其基本观点和政策，而且将“争取、团结和教育宗教界人士首先是宗教职业人员”、“合理安排宗教活动的场所”、“充分发挥爱国宗教组织的作用”和“帮助各种宗教组织办好宗教院校”等依序列为具体的四项内容。上述内容，逐渐演变成地方政府乃至国务院在宗教问题上制定法规的框架，即由宗教团体、宗教活动场所（包括宗教活动、宗教院校）、宗教教职人员和宗教财产等章节构成。

   就执政党及政府与宗教职业人员的关系，该文件包括下述四项内容：1、争取、团结和教育宗教界人士首先是各种宗教职业人员。对其进行爱国守法、拥护社会主义、祖国统一和民族团结的教育；安置宗教职业人员的生活；培养热爱祖国，接受党和政府领导，坚持走社会主义道路，维护祖国统一和民族团结，又有宗教学识，并能联系信教群众的代表人物。2、在政府宗教事务部门的行政领导下，由宗教组织和宗教职业人员负责管理宗教活动场所。3、要求爱国宗教组织接受党和政府的领导，帮助广大信教群众和宗教界人士提高爱国主义和社会主义的觉悟，组织正常的宗教活动，成为党和政府争取、团结和教育宗教界人士的桥梁。4、帮助各种宗教组织办好宗教院校，有计划培养和教育年轻的爱国宗教职业人员，使其与原有的宗教界爱国进步分子相结合，成为在党领导下，保证我国宗教组织按照正确方向活动的骨干力量。

    我们从上述四项内容，可以大概了解执政党及其政府对宗教教职人员的管理思路和方法。然而，“争取、团结、教育、关心、帮助、培养、接受党和政府领导”等一系列模糊的政策性词语，并不能给我们展现出一个清晰明确的政府对宗教职业人员的行政管理制度。

    1991年2月5日，《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》出台。该通知基本延续上述1982年文件的内容，只是将“宗教职业人员”换成“宗教教职人员”，单独将“依法对宗教事务进行管理”列明阐述，指出：依法对宗教事务进行管理，是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围，不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。其中提出“保护宗教教职人员履行正常的教务活动”，并特别提到“坚决制止自封传道人的传教布道活动以及其他各种非法传教活动”。

    1990年代，国务院制定的关于宗教事务的行政法规、部门规章，及地方性法规、地方政府规章，普遍使用“宗教教职人员”称谓。当时中央政府部门尚未就“宗教教职人员”的管理制定专门的部门规章。地方性法规和地方政府规章，列明“宗教教职人员”是指“佛教的比丘、比丘尼，道教的道士、道姑，伊斯兰教的阿訇，天主教的主教、神甫、修士、修女，基督教的主教、牧师、长老、传道员”，[1]并将“宗教教职人员” 的行政管理事项基本分成三类：一、宗教教职人员的认定（或晋升[2]）；二、宗教教职人员到宗教团体或宗教活动场所任职；三、宗教教职人员到其教务活动区域外参加或主持宗教活动。上述三类事务基本要求到宗教事务部门备案或由其批准。

    2005年3月1日起施行的行政法规《宗教事务条例》，专设第四章“宗教教职人员”。该章对宗教教职人员的认定和宗教活动场所主要教职人员的任职事务，作出规定，要求报当地县级以上宗教事务部门备案。

    2007年，国家宗教事务局制定的部门规章《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》正式施行。[3]上述两项规章分别规范宗教教职人员资格的认定与主要教职的任职事务，都要求获得宗教局的备案。

    由此可见，我国宗教事务部门（以下简称“宗教局“）对宗教教职人员认定与宗教活动场所主要教职任职，实行备案制。一个问题由此产生：这种备案制度，在宗教局与宗教团体、宗教活动场所管理组织及宗教教职人员间构建了什么样的关系？它意图实现何种效果？如果仅仅是备案，那么，它是否宗教团体或宗教教职人员反对行政干预的制度屏障。如果备案实质就是“批准”，宗教局是否通过行使该权力，控制宗教组织对宗教教职人员的认定及其教职任命事务？若是，在备案制度的运作中，这种控制如何限制宗教自由的？我相信，备案制度的运作及其效果，是考察中国宗教自由的重要指标之一。我认为对该制度的分析，是观察我国“政教关系”的一个重要切入口。

    因此，本文以对宗教教职人员备案制度的分析为核心，回答上述问题。本文第二部分从立法层面的行政法规《宗教事务条例》、部门规章《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，分析备案事务的类型及其程序制度的设计。第三部分则选择2005年四川牛心寺照智案、2006年江西化成寺圣观案和2008年江苏泗洪县三自会副主席受贿案，分析政府认可的宗教团体或宗教活动场所的宗教教职人员，在备案制度的运作中其权利与宗教局的管理权形成怎样的关系？这种备案制度在现实中运作的效果，应该与宗教政策及相应宗教事务方面的立法相关。于是，第四部分从宗教政策的变迁和1990—2000年全国各地宗教立法的法条内容，分析备案制度的演变，试图从中理清备案制度得以产生的目的及程序设计的脉络。备案制度的功能，就如一个硬币：一面指向政府认可的宗教教职人员，另一面指向政府未承认其合法地位之宗教团体的宗教教职人员，如家庭教会的牧师。由此，第五部分选取2006年北京守望教会案和2009武汉“恩光堂”案，分析宗教局怎样利用备案制度的程序设计来面对家庭教会的存在。第五部分则是从以上对该备案制度的分析，来观察其置身于其中的政教关系结构。最后，本文基于上述分析，从保护宗教自由出发，对我国宗教教职人员备案制度的修改提出自己的建议。

    二、备案制度的设计

    （一）《宗教事务条例》备案制度的分析

    《宗教事务条例》分六章：总则、宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教财产、法律责任。从章节主题来看，宗教团体、宗教活动场所、宗教教职人员和宗教财产等四类宗教事务，构成了宗教管理的基本框架。由此可见，“宗教教职人员”相关事务，在宗教管理中占有重要地位。

    该条例第27—29条，是第四章“宗教教职人员”的全部内容。第29条只是概括表示：宗教教职人员的相关宗教活动，受法律保护。所以本文一笔带过。第27—28条内容如下：

   第27条 宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。

    藏传佛教活佛传承继位，在佛教团体的指导下，依照宗教仪轨和历史定制办理，报设区的市级以上人民政府宗教事务部门或者设区的市级以上人民政府批准。天主教的主教由天主教的全国性宗教团体报国务院宗教事务部门备案。

    第28条 宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职，经本宗教的宗教团体同意后，报县级以上人民政府宗教事务部门备案。

    第27条第一款是认定宗教教职人员的一般条款。该款阐明获得宗教教职人员资格的程序是：宗教团体认定→报县级以上宗教局备案；并以该程序的满足为从事宗教教务活动的前提。第二款特别列出藏传佛教活佛继位由佛教协会指导办理→报地级市以上的宗教局或市政府批准；而天主教主教的认定，由该教全国性团体报国家宗教局备案。第28条则说明宗教教职人员担任或离任宗教活动场所主要场所主要教职的程序：宗教团体同意→县级以上宗教局备案。

    在第27条第一款中，“宗教团体认定→县级以上宗教局备案”为其法律要件，“获得宗教教职人员资格，从事宗教教务活动”为其法律效果：即只有满足“认定－备案”的程序要件，才能获得宗教教职人员资格，从事宗教教务活动；若未满足该法律要件，不具备宗教教职人员资格，并不能从事教务活动。这种程序设计，将宗教教职人员的资格认定事务，纳入国家法的规定范围，要求其必须经宗教局备案，才被赋予合法的效果，受法律承认和保护；否则被定为非法而遭禁止。这就为宗教局干预属于宗教内部的事务提供法律程序支持。同样，在第28条中，“宗教团体同意→县级以上宗教局备案”是法律要件，担任（或离任）宗教活动场所主要教职是法律效果。这为宗教局控制宗教活动场所教职提供法律程序支持。

    （二）《宗教教职人员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》分析

    以《立法法》第71条为根据，国家宗教事务局制定两项部门规章：《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，执行《宗教事务条例》第四章“宗教教职人员”第27—28条规定的事项，使备案制度更具体，更具操作性。

    《宗教教职人员备案办法》包含三类核心事项：全国性宗教团体制定宗教教职人员认定办法及该办法的备案、各级行政区域宗教教职人员“认定→备案”程序及期限（包括不予备案的情形）、注销宗教教职人员身份的三种原因及相应备案手续。与之相应的是三类备案程序：1、由全国性宗教团体制定本宗教的宗教教职人员认定办法，报国家宗教事务局备案（第2条第2款）。2、县（区）—地级市—省级—全国各级行政区域的宗教教职人员，由该区域的宗教团体认定，20天内报相应的宗教局备案（第3—4条）。宗教局接到备案材料，若发现未按该宗教的宗教教职人员认定办法认定，或备案材料不属实，不予备案（第7条）。该条例表面上将宗教教职人员定义为：宗教团体按照本宗教的宗教教职人员认定办法认定的从事宗教教务活动的人员（第2条第1款），但是要求在报宗教局备案后，才由宗教团体颁发宗教教职人员证书的程序设计（第8条），实质导致“报备案—审查备案材料”环节成为获得宗教教职人员身份的前提。3、宗教团体解除宗教教职人员身份、宗教局建议宗教团体取消宗教教职人员身份、宗教教职人员自我放弃或其他原因而丧失教职人员身份，均须到宗教局办理注销备案手续（第9—11条）。上述三类备案程序简述如下：

    ①全国性宗教团体制定宗教教职人员认定办法→报国家宗教局备案

    ②各级行政区域宗教团体认定→报当地宗教局备案→备案审查→备案→宗教团体颁发宗教教职人员证书

    ③宗教教职人员身份，被宗教团体解除、或被宗教局建议宗教团体取消、或自我放弃等原因而丧失→当地宗教局注销备案→宗教团体收回宗教教职人员证书并公告

    《宗教活动场所主要教职任职备案办法》同样规定了三类备案事项及其相应程序：

    ①全国性宗教团体制定其宗教活动场所主要教职任职办法→报国家宗教局备案

    ②任职的一般程序：宗教活动场所管理组织民主协商→当地宗教团体同意→该宗教活动场所管理组织报当地县级以上宗教局备案→宗教局备案审查→备案→该宗教活动场所管理组织举行任职仪式

    A. 跨省任职的特别程序：宗教活动场所管理组织民主协商→当地宗教团体同意→该宗教活动场所管理组织报当地县级宗教局→县级宗教局报地级市宗教局→地级市宗教局报省级宗教局→省级宗教局征求该宗教教职人员所在地省级宗教局意见→备案→该宗教活动场所管理组织举行任职仪式

    B. 兼任教职的特别程序：兼职宗教活动场所管理组织民主协商→当地宗教团体同意→该宗教活动场所管理组织报当地县级宗教局→县级宗教局报地级市宗教局→地级市宗教局报省级宗教局→省级宗教局备案→该宗教活动场所管理组织举行任职仪式

    ③离职程序：宗教教职人员离任宗教活动场所主要教职，宗教活动场所管理组织报宗教局办理注销备案手续→注销备案审查→注销备案

    解职程序：宗教教职人员违反法律、法规、规章并情节严重，宗教活动场所管理组织报宗教局办理注销备案手续→注销备案审查→注销备案→宗教活动场所管理组织解除其所任教职

    应当指出的是：在宗教教职人员认定报宗教局备案时，宗教局必须审核该认定是否以该宗教的宗教教职人员认定办法为准，并审查该备案材料是否属实。而在宗教教职人员任职报宗教局备案时，宗教局必须审核该任用是否以该宗教的宗教活动场所主要教职任职办法为依据，并审查是否经该宗教活动场所管理组织民主协商、该教职人员是否办理原职离任的注销备案手续及备案材料是否属实等。

    在上述宗教教职人员认定备案审查和任职备案审查中，宗教局以宗教团体自己制定的宗教教职人员认定办法和任职办法为审查依据，这不仅使得教职人员认定和任职事务要接受双重审查：即宗教团体和宗教局的先后审查，而且导致政府的宗教局必须对教职人员认定和任职事务作出实质的判断和决定。尤其是在这两种备案审查中，宗教局根据审查结果可决定不予备案。不予备案，导致认定和任职程序终止，认定和任职结果不被认可。由此可见，宗教局在对宗教教职人员认定备案审查和任职备案审查中，审查标准、内容和效力，都证明宗教局通过备案程序拥有控制认定和任用宗教教职人员的行政权力。

    （三）小结

    行政法规《宗教事务条例》第27条表述了“宗教团体认定→县级以上宗教局备案”认定宗教教职人员的程序；第28条表述了 “宗教团体同意→县级以上宗教局备案”任用宗教教职人员任职的程序。因为上述两条规定都谈到备案环节，我们可称之为备案类法律规范。尽管它们都只是概括性规定，但从备案类法律规范的法律效果而言，只有被宗教局备案，才是被政府认可的宗教教职人员，从事宗教教务活动及担任宗教活动场所教职才是合法。

    部门规章《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，承接《宗教事务条例》第27—28条，分别对宗教教职人员认定和任职备案程序，作出更加具体细致的规定，形成一种宗教教职人员的备案制度。该制度由认定备案和任职备案两类程序构成：认定和任职标准都由全国性宗教团体制定，并要报国家宗教局备案。认定和任职程序都要经过宗教局备案审查，才能获得宗教教职人员身份和到宗教活动场所任职；失去宗教教职人员身份和离任宗教活动场所主要教职，都要到宗教局办理注销备案手续。宗教局在备案审查中的审查标准、内容和效力，导致其对认定和任用宗教教职人员拥有最终控制权。

    三、备案制度的控制功能——“红市类”个案分析

    《宗教事务条例》制定两条备案类的法律规范，《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》则进一步具体详细地制定了各类备案事务的程序环节，形成了基本的宗教教职人员备案制度。不过，如果我们掌握宗教教职人员备案制度在现实中如果运作的情况，将更有助于我们观察该备案制度中反映出的政府与宗教教职人员、宗教团体、宗教活动场所管理组织之间的关系。

    杨凤岗先生在其论文“中国宗教的三色市场”中认为，高度的宗教管制不会导致宗教消亡，而是使宗教现象复杂化，即产生三种不同运作机制的宗教市场：即所有合法的（官方批准的）宗教组织、信众和宗教活动构成的红市、所有非法的（官方禁止的）宗教组织、信众和宗教活动构成的黑市、所有合法性/非法性地位处于一种模棱两可状态的宗教和信仰组织、信众和宗教活动构成的灰市。[4]本文首先选择“红市”即政府给予合法地位的宗教团体内部发生的宗教教职人员案例，来观察备案制度的运作效果。

    （一）2005年四川牛心寺照智案

    2005年8月29日，峨眉山市佛教协会会长释永寿，擅自以佛协名义发布《峨眉山佛教协会关于牛心寺管理和摒除张耀光的通知》（峨佛协[2005]33号文），并发至峨眉山景区各寺院、景区公安分局洪椿坪派出所、峨眉山市民族宗教事务局（以下简称“宗教局”）。33号文认为：牛心寺照智法师（俗名：张耀光）冒充僧人，非法居住寺庙，宣扬邪教，要求宗教局及公安机关处理并追究其责任。9月1日，洪椿坪派出所传讯照智法师；3日，该派出所发出的书面通知（以下简称“九三通知”）声称：根据市宗教局和市佛教协会反映，照智未经市宗教局批准和市佛教协会允许，擅自在寺庙居住和从事宗教活动，限定其在9月6日前离开寺庙。9月5日，照智法师向该市宗教局、峨眉山管委会、景区公安分局、佛教协会申诉；并就派出所的通知向市公安局递交行政复议书。

    9月8日，该市宗教局下发《关于对峨眉山牛心寺有关管理问题的通知》（峨府民宗[2005]29号文）。该文件指出：未经过佛教协会宗教教职人员身份认定和宗教局备案，照智必须离开牛心寺，同时不得在该市境内以宗教教职人员身份从事宗教活动。借此，佛协11日下发《关于组织学习市民宗局文件的通知》（峨佛协[2005]36号文件）。9月26日，宗教局局长、派出所所长等第二次到牛心寺强令照智等离寺。9月29日，照智致信市委统战部、市宗教局、景区管委会、景区公安分局、洪椿坪派出所、峨眉山佛协，陈明其1987年在峨嵋山出家，后由时任万年寺当家师的永寿邀请到该寺居住；1989年经佛协前任副会长普权法师安排入住牛心寺，至案发时修行18年。永寿两次来寺，从未让其离寺；2001年曾向该市宗教局和佛教协会递交常住报告，4年内没有否定的答复。他要求峨眉山市有关部门对《峨佛协33号文件》的诬蔑予以书面道歉、恢复名誉。

    未果后，9月13日，照智向市法院对释永寿提起刑事附带民事诉讼，因系争行为由佛协第33号文作出而非释永寿个人行为，证据不足导致撤诉；10月20日，照智以佛协为被告向法院提起民事诉讼。市委统战部部长用《峨眉山佛协关于“峨佛协33号文件”中对张耀光个人情况表述的内容失实进行纠正的通知》（[2005]38号文件）调停；照智认为这份文件仅仅以“从即日起峨佛协2005(33)号文废止，并收回文件”为重点，并未对其赔礼道歉恢复名誉而拒绝。而该文件仍于10月24日下发。25日，照智不得以撤诉。2006年8月5日，市政府与佛协决定接纳照智为峨眉山僧人。[5]

    综合上述事实，本案简述如下：峨嵋山市佛教协会会长释永寿以市佛协名义，发文宣称照智“曾有前科，冒充僧人，非法居住寺庙，宣扬邪教”，要求市宗教局和公安分局（派出所）协助关闭牛心寺，强制驱逐照智。照智认为佛协第33号文侵犯其名誉权，先以释永寿为被告提起刑事附带民事诉讼，要求法院判定其犯有诬告罪和诽谤罪；撤诉后又以佛协为被告，提起民事诉讼。经协调，照智撤诉；后被政府和佛协承认僧人身份。 
 
     
    本案第一个问题是：照智和佛协诉争的要点是什么？

    本案佛协第33号文宣称照智“曾有前科，冒充僧人，非法居住寺庙，宣扬邪教”。照智对此提起刑事诉讼和民事诉讼，要求佛协赔礼道歉，恢复其名誉，承认其正住僧身份。可见双方争议指向照智的宗教教职人员身份，与民法上名誉权的内涵不全等同。[6] 
  
    本案第二个问题是：佛协和宗教局对照智实施了何种性质的行为？ 
  
    佛教协会作为宗教团体，享有认定宗教教职人员资格，决定宗教教职人员担任或离任宗教活动场所主要教职的权力。[7]佛教协会根据其组织章程，享有管理寺院、教务、僧团和僧人的权力，[8]]因此，应被视为行业协会性质的社会公权力组织，其基于行使管理权作出的行为具有社会公权力性质。[9]在这种情形下，佛教协会具备行政主体资格。这正解释了为什么在本案中佛教协会作为一个社会团体，却以加盖红章、发布公文的方式实施行为。
　　 
    《宗教事务条例》第5条第1款规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自指责范围内依法负责有关的行政管理工作。”根据该条，本案中的宗教局作为“宗教事务部门”，而公安分局的派出所作为“其他有关部门”，对宗教事务实施行政管理行为。本案佛协、宗教局和派出所互相配合：佛协以“无宗教教职人员资格”为由，要求照智停止宗教教务活动；从而导致争端。派出所和宗教局认为该争端涉及“社会公共利益”，基于行政权力分别实施行政行为而强制执行：派出所下达要求照智离寺的行政命令；宗教局还要求照智不得在其管辖区域以宗教教职人员身份从事宗教活动。因此，可以认定佛协、派出所和宗教局实施的干预行为具有公权力性质。
　　 
    本案第三个问题是：佛协和宗教局对照智实施的行为逻辑何在？
　　 
    从照智诉讼要求、佛协（会长）、宗教局和派出所实施行为的内容（佛协第33号文、第36号文；派出所的“九三通知”；民宗局的第29号文；关闭寺庙、强制驱逐行为）来看，照智首先是宗教教职人员身份被否定，导致其丧失宗教教务活动的资格。
　　 
    就本案而言，宗教教职人员备案制度中的宗教教职人员身份认定和解除程序：“宗教团体认定→报当地宗教局备案→备案审查→备案→宗教团体颁发宗教教职人员证书”和“宗教团体解除→当地宗教局注销备案→宗教团体收回宗教教职人员证书并公告”，是佛协会长和市宗教局实施上述行为的逻辑依据。
　　 
    佛协会长正是利用该法律程序中宗教团体的“认定权”，私自发布第33号文；市宗教局正是以“未备案”为由，配合佛协会长的个人行为，而下达29号文，要求原告离开寺庙，不得以宗教教职人员身份从事宗教教务活动。由此，本案佛协会长的行为逻辑是：否定照智宗教教职人员资格，就解除其从事宗教教务活动资格。照智申诉和诉讼的逻辑亦是：他本有且应有宗教教职人员资格，由此享有从事宗教教务活动的权利。  

    本案第四个问题是：佛协、宗教局和派出所的行为是否违法？
　　 
    佛协第33号文件认为照智“曾有前科，冒充僧人，非法居住寺庙，宣扬邪教”，的确是对事实的虚假阐述；公安分局调查发现照智没有任何犯罪记录；照智持有戒牒，具备公认的僧人身份。“邪教”与否，只能是宗教之间或宗教内部派别之间就教义问题的争议；任何宗教或宗教派别不能以“邪教”为由，要求政府干预“扶正压邪”；否则违背“政教分离”原则。
　　 
    照智“未经佛协认定和宗教局备案”，是因佛协未及时履行管理义务的结果，却成了派出所和宗教局唯一的执法理由；尽管派出所在其“九三通知”而宗教局在其29号文中都提到已尽调查义务，但都对照智持有戒牒、出家18年、因永寿邀请与其同住一寺近两年、担任牛心寺消防责任人16年和4年前向佛协及宗教局递交常住报告无否定答复等事实置之不理；都未告知照智享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。值得指出的是，戒牒是由僧官机构及传戒师签发给受戒僧尼以证明其所取得的资格的凭证。[10]对具备“戒牒”证明的照智，宗教局否定其宗教教职人员身份的行政行为，类似于吊销许可证或执照的行政处罚，应当告知照智享有听证的权利。但宗教局并未履行该义务。派出所和宗教局的上述行政行为是在主要证据不足并违反法定程序的前提下作出，属违法行政。更重要的是，派出所和宗教局作为政府部门，基于宗教团体的要求，对宗教教职人员采取强制行为，违反“政教分离”原则：因为“邪教”与否和宗教教职资格问题属于宗教内部的争议，由宗教内部根据其内部制度处理；政府既不具备判断何谓宗教（包括“邪教”）的能力和权力，更不得支持宗教争端中的任何一方，以强制措施压抑另一方。
　　 
    因此，我们认为：佛协、宗教局和派出所的违法行政行为，剥夺了照智宗教教职人员资格，侵犯其从事宗教教务活动的权利。该案的发生，首先是佛协会长利用宗教团体即佛协认定和解除宗教教职人员的权力，个人捏造事实否定照智僧人身份，制造宗教团体与宗教教职人员间矛盾。其次宗教局使用其在备案程序中的最后控制权，介入到该佛协内部宗教教职事务的矛盾，违背事实，配合佛协会长压制照智。所以，我们看到，佛协会长和宗教局违法行政，只是基于事实错误和违反程序，而二者行使的权力还是师出有名，于法有据。 
 
    （二）2006江西化成寺圣观案
　　 
    化成寺位于江西宜春市，释戒全法师任该寺住持。该市佛教协会会长妙安和副秘书长刘英海等长期向该寺索要财物，并安排亲属担任该寺财会、出纳和执事等职务，造成该寺帐目混乱（如妙安安排担任该寺出纳的圣新法师于7月携款潜逃）。尤其是2003年以来，妙安和刘英海等以扩建化成寺为由，征用土地并出售，所得400多万元；除补偿款100多万元外，余款下落不明。圣观法师自2006年1月20日起任该寺监院后，整顿寺院财务：清查帐目、公开财务并要求聘请会计事务所进行财务审计。但该要求被市民族宗教事务局（以下简称“宗教局”）拒绝。
　　 
    2006年3月17日，市宗教局对化成寺下达《关于解除对释戒全化成寺住持职务聘任的通知》（宜民宗字【2006】07号），宣布“因管理权限变更”解除释戒全法师化成寺住持职务并不再备案。3月27日，该寺委托律师致函市宗教局，声称该局越权，应撤销该违法行政行为。3月29日，化成寺收到宗教局下达的宜民宗决字【2006】第1号行政处罚决定书。该文件宣布撤销圣观法师在该寺的监院职务。3月31日，化成寺应该文件要求向该市佛教协会递交按该文件要求的处理汇报：该寺认为该处罚决定“理由不真实，是非颠倒，适用法律错误，是宗教局当权者营私舞弊行为败露后，滥用职权、打击报复之作。”并决定向市政府申请行政复议；由于行政决定在复议期间不停止执行，该寺于3月29日撤销圣观监院后经过民主决议，再次推举并任命圣观为该寺监院。由于百名居士申诉，市宗教局收回第7号文件；4月12日，该市佛协向释戒全颁发化成寺住持聘任状。
　　 
    8月19日，该宗教局负责人来寺，要圣观法师自动离寺，否则将采取强制措施。8月23日，该局局长与被迫从南昌赶来的戒全法师来寺：该局局长根据一份无抬头、无落款的文件（该文件声称“圣观法师与三名女居士存在不正当男女关系”，上有中国佛教协会会长认为“圣观违反戒律，应该迁单，离开寺院，离开江西”的手写批示），要求戒全宣读并命圣观离寺。8月24日，该市统战部、宗教局、公安局和佛协联合执法，将圣观强制逐出寺庙。圣观认为：由于他整顿化成寺财务，使得有关部门不仅无法从该寺获取非法利益，而且过去腐败的事情会曝光。这是导致其被撤销职务逐出化成寺的原因。[11]
　 
    在本事件中，宗教局实施了三项行为：1、以下达通知的方式，解除化成寺释戒全住持职务；2、以作出并下达行政处罚决定的方式，撤销该寺圣观监院职务；3、第二项行为受到该寺抵制后，宗教局强制住持以宣读无效文件的方式，解除圣观监院职务。我们可以观察到：宗教局第一项行为旨在解除住持职务以掌握化成寺人事权，并为撤销圣观职务作准备。当被化成寺聘用律师并告知该行政行为违法后，宗教局被迫直接作出行政处罚以撤销圣观职务。而化成寺不仅反对这项决定，而且对此提起行政复议，更令人始料不及的是，该寺以退为进，利用任用制度，先撤销再任命，使圣观的监院职务保持不变。宗教局不得不采取第三项措施。
　　 
    该事件争议焦点在于：谁对任命和解除寺庙住持和监院教职事项享有决定权？是佛协、寺庙管理组织还是宗教局？
　　 
    《全国汉传佛教寺院管理办法》第1条规定：“寺院在政府宗教事务部门的行政领导下，由僧人管理；在教内，寺院受佛教协会的领导。”作为宗教团体的自治规范，该办法并未清晰界定宗教局与佛协各自在领导寺院事务上的内容和范围。
　　 
    根据该办法第3条第1款，[12]和《全国汉传佛教寺院住持任职退职的规定》第3、5条，[13]任命住持的程序是：本地或上级佛协主持→本寺僧众民主商议推举→省级佛协审核→宗教局备案；免除住持的程序应是：上级佛协核实免职→省级佛协审核→宗教局备案。根据该办法第3条第3款和第5款，[14]住持应按照丛林请职制度和协商原则任免监院执事职务。免除监院的程序应是：住持召集寺务会议→寺务会议讨论决定。按照上述程序，我们似乎可以认为：上述佛教教职任免事务，属佛教内部事务，由佛教团体自主决定。
　　 
    然而，按照《宗教事务条例》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，宗教教职人员到宗教活动场所任职的一般程序是：宗教活动场所管理组织民主协商→当地宗教团体同意→该宗教活动场所管理组织报当地县级以上宗教局备案→宗教局备案审查→备案→该宗教活动场所管理组织举行任职仪式；离职程序：宗教活动场所管理组织报宗教局办理注销备案手续→注销备案审查→注销备案；解职程序：宗教教职人员违反法律、法规、规章并情节严重，宗教活动场所管理组织报宗教局办理注销备案手续→注销备案审查→注销备案→宗教活动场所管理组织解除其所任教职。前节已经证明：宗教局的备案审查具有“审批”的实质，使其享有决定任免教职人员的最终权力。不管是任职、离职还是解职的备案，宗教局实际在运用备案来控制宗教活动场所教职的人事任免。而且，《全国汉传佛教寺院管理办法》规定寺院在宗教局的行政领导下，尽管与佛协的教内领导界限不清。该案中宗教局就是行使该行政权力解除戒全住持和撤销圣观监院职务。
　　 
    我们看到，虽然宗教局的备案是一种对寺院教职任免事务的审查和控制权，不过该程序仍然保留给佛协与寺院一定的权力。所以，可以认为在教职任免事务上，寺院、佛协和宗教局存在形式上的权力分配或共享。因此，即使按照上述离职或解职程序，宗教局的确是逾越了该程序中宗教活动场所管理组织民主协商自我决定教职任免事务，然后报宗教局办理注销备案手续的程序环节。这就是为什么化成寺在戒全问题上声称宗教局越权，而在圣观问题上提起行政复议，并同样应用寺院管理组织民主协商的程序，以先撤后任命的方式，保持圣观的监院职务，拒绝执行宗教局的处罚决定。这实际是宗教局行政管理权与寺院自治权之间的冲突。 
     
    解除戒全住持职务失败，而撤销圣观监院职务成功，在合法性上的关键是因为佛协在宗教局与寺院之间冲突的不同立场：当化成寺声称宗教局解除戒全住持职务越权和百名居士申诉后，佛协向戒全颁发住持聘任状；而在圣观问题上，佛协参与市委统战部和宗教局的联合执法，强制驱逐圣观出寺。可见，在寺院主要教职人事安排事务上，寺院、佛协和宗教局的权力分配格局，导致不仅宗教局享有最终控制权，而且佛协的支持和参与会为宗教局的控制提供更强的正当性。
　　 
    （三）案发地宗教法规、规章分析
　　 
    照智案发时，四川制定的宗教教职管理规范包括：省政府规章《四川省宗教教职人员管理规定》（以下简称“川规章”）（通过日：16/10/1993；发布日：20/10/1993）；省人大法规《四川省宗教事务管理条例》（以下简称“川法规”）（通过日：9/5/2000）。[15]川法规将宗教教职人员认定和任职程序统一为：宗教团体认定→宗教局备案；但未说明“备案”如何操作及产生什么效果。[16] 不过，川规章对宗教教职人员认定程序设计为：由政府批准登记的宗教团体认定→宗教教职人员所在宗教活动场所管理组织向当地县以上宗教局申请登记注册→该宗教局颁发省宗教局统一印制的宗教教职人员证书。该规章第17条还赋予宗教局对违规的宗教教职人员进行行政处罚的权力。川法规第20条指出“宗教教职人员可以按规定从事宗教活动和教务活动”，而如佛教协会的“规定”就承认了宗教局的下述权力：按《全国汉传佛教实行度牒僧籍制度的办法》（15/9/2000）规定，寺院能否招收剃度弟子必须事先经宗教局登记；[17]并且《全国汉传佛教寺院管理办法》（21/10/1993）规定：寺院常住僧人名额必须由宗教局审定。[18]由此可见，川法规、川规章和中国佛教协会自身的教制，都将认定宗教教职人员身份、任职及数量控制的权力，部分或全部归属于宗教局。
　　 
    圣观案发时，《江西省宗教事务管理办法》（以下简称“赣规章”）（通过日：5/1/1998，发布日：10/2/1998）是江西唯一规范宗教管理事务的地方立法。该办法的教职认定程序是：省或省以上宗教团体认定→省宗教局备案；而对任职没有任何规定。[19]尽管如此，但从以下两条规则可分析出在任职程序上宗教局的作用：未经认定并备案，不得以宗教教职人员身份活动；[20]宗教教职人员只能在依法登记的宗教活动场所活动，否则不受法律保护。[21]由此可见，未经宗教局备案，不享有宗教教职人员资格，当然无法任职；并且任职活动只能在宗教局批准后登记的宗教活动场所内进行。因此，宗教教职资格认定以及宗教教职职务活动场所，都由宗教局安排。[22]另《全国汉传佛教寺院管理办法》（21/10/1993）第3条规定“任免寺院住持，均须报相应政府宗教事务部门备案”。《全国汉传佛教寺院住持任职退职的规定》（15/9/2000）第6条规定：“任免寺院住持，均须事先商得相应政府宗教事务部门同意。”可见，中国佛教协会自己将“事先同意”设计成宗教局备案环节的内容。于是，赣规章和佛教协会的上述规定，使得宗教局通过“备案”行使对宗教教职人员的控制权。
　　 
    即使佛协规定将宗教教职人员认定和任职的权力，部分或全部归于宗教局，我们要问的是：川法规、川规章和赣规章，作为地方立法的产物，为什么导向控制宗教教职人员，而非保护宗教自由呢？
　　 
   中国宪法第36条对“宗教信仰自由”以4个条款来表述规范，而第35条对言论、出版、集会、结社、游行和示威等公民基本权利一句带过，第37条对人身自由亦只是以3个条款进行规定，相比之下，“宗教信仰自由”在中国宪法基本权利谱系上的地位可谓是相当重要。
　　 
    《立法法》（1/7/2000）第8条以列举式加概括式规定，指出十大事项必须由全国人大及其常委会制定法律来规范，行政法规、地方性法规及规章不得涉足。这种“专属立法权”制度设计，将基本制度和基本权利规范纳入全国人大及其常委会权限，防止行政立法和地方立法任意规范及其可能造成的侵犯。
　　 
    因此，尽管《立法法》第8条中被列举的9大具体事项未包括宗教信仰自由，但若按第8条的逻辑，“宗教信仰自由”在宪法基本权利谱系中的地位足以让其被第8条的概括式规定包括，属于“必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项”，只能被法律所规范，即也被纳入“专属立法权”制度保障范围。
　　 
    地方性法规只能就三类事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项；（二）地方性事务中需要制定地方性法规的事项；（三）在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。[23]我国并未就“宗教信仰自由”事项制定法律，且川法规制定生效时，我国尚无综合性宗教事务方面的行政法规[24]：涉及宗教事务的行政法规只有两项单一型行政法规：《宗教活动场所管理条例》（31/1/1994）、[25]《境内外国人宗教活动管理规定》（31/1/1994）。在法律体系中，川法规比前述的国务院行政法规的位阶低；而且，在内容上，前述两个国务院行政法规是单一型，川法规是综合型：前两项只涉及宗教活动场所、宗教涉外事务；没有后者所规定的宗教团体、宗教教职人员、宗教财产和宗教院校等内容。因此，后者不可能是执行前者的产物。因此，川法规违反“专属立法权”制度。
　　 
    地方政府规章，只能就两件事项作出规定：一是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定”；二是“属于本行政区域的具体行政管理事项”。[26]至今我国仍无“宗教法”；显然，赣规章不可能因执行宗教法而制定。第二，同以上对地方性法规的分析一样，赣规章同样不是执行行政法规的产物；第三，当时江西省没有宗教事务方面的地方性法规。所以，从以上分析可知，赣规章只能是第二种情形：即对“属于本行政区域的具体行政管理事项”做出规定。退万步言，宗教事务在该省公共管理中具有如此重要地位，以至于需要专门的省政府规章，作为该省－市－区（县）各级政府及其宗教管理部门对宗教事务行政管理的执法依据和指南。但是，“具体行政管理事项”范围并非毫无限定。全国人大常委会法制工作委员会认为：“具体行政管理事项”主要是三方面：（1）行政内部程序，包括办事流程、工作规范等；（2）行政机关自身建设，包括公务员行为操守、工作纪律、廉政建设等；（3）不涉及创设公民权利义务的有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度，如公共场所（如公园、电影院等）的管理规定，市场（如早市、夜市、超市等）的管理秩序，学校秩序管理规定等。[27]由此可知，就本省具体行政管理事项制定规章，不得创设公民权利义务。而赣规章对宗教团体、宗教教职人员、宗教活动场所和宗教院校的规定，都以要求行政审批的方式划定了信教公民及其团体的权利范围，并设定义务。所以，赣规章规范内容超越该省“具体行政管理事项”的范围。因此，它的出台首先就“于法无据”，违反“专属立法权”制度。
　　 
    尽管《立法法》迟于川法规和赣规章出台。但是，上述分析充分证明：正是因为地方立法权或地方政府行政立法权未曾受到限制，才导致地方性法规和政府规章未能定位于宗教自由的保护，而偏向配合宗教局对宗教活动的控制。
　　 
    （四）2008年江苏泗洪县三自会副主席受贿案[28]
　　 
    上述两案都是寺庙即宗教活动场所的教职人员身份及任职问题。而2008年江苏省泗洪县三自会副主席受贿案，暴露的则是宗教团体内宗教教职人员身份及任职安排问题。它更直接地反映出备案制度下宗教局与宗教团体及其内部宗教教职人员的关系，颇具研究价值，故选取该案例，分析如下：
　　 
    朱牧师，2002年就任泗洪县基督教三自爱国运动委员会副主席兼秘书长。2008年，该县检察院指控朱牧师犯有受贿罪，向县法院提起公诉。县法院组成合议庭，公开开庭审理该案。
　　 
    法院审理过程中，被告人朱牧师供述：2002年，因该县宗教局领导找其谈话让其做县三自会秘书长。于是经过选举后他担任秘书长，分管基建和现金。2003年，该县建筑安装工程公司项目经理刘某，承建该三自会培训中心大楼工程。为及时领到工程款，刘某写了一张收到2万元工程款的收条给朱牧师，说：“送点钱给你用用，感谢你的帮忙照顾，但是我没有现金，打张工程款条子你自己去领。”当天，朱牧师拿收条找三自会另一副主席签字后，从自己管理的现金中取出2万元占为己有并用于个人开支。上述事实，亦被承建工程的项目经理刘某证言证实。
　　 
    朱牧师就任该县三自会秘书长职位的过程，由该县宗教局和县三自会的工作人员的证言表明如下：因该县三自会内部矛盾由来已久，于是，该县宗教局准备对该县三自会领导层进行人事调整；向县统战部和市宗教局汇报后，县宗教局对县三自会领导班子成员调查考核，提出方案；初步方案将朱牧师作为副主席候选人，该方案得到县政府和市局认可；然后，县宗教局“按照程序进行操作”：市宗教局全体领导、县政府分管领导和县宗教局全体人员，全程参加选举。经选举，朱牧师任县三自会副主席，兼任秘书长。选举结束后，三自会将选举结果以书面形式报县宗教局备案；县宗教局随后将该结果报市宗教局和县政府。
　　 
    一审法院认为：被告人朱牧师，受国家机关委派在社会团体中从事公务活动，利用职务上的便利非法收受他人财物，为他人谋取利益，其行为已经构成受贿罪，公诉机关指控被告犯有受贿罪，事实清楚，证据确凿，指控罪名成立。案发后，被告积极退赃，且认罪态度较好，依法从轻处罚。故判决：被告犯有受贿罪，处有期徒刑一年，缓刑两年。
　　 
    刑法第385条第一款规定：国家工作人员利用职务上的便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。我国通说认为：受贿罪的保护法益乃是国家工作人员职务行为的廉洁性。该罪的主观构成要件是故意，客观构成要件包括以下五项：（1）该罪行为主体是国家工作人员；（2）受贿行为所索取、收受的是财物；（3）受贿行为表现为索取或收受贿赂。（4）索取贿赂只需要利用职务上的便利就成立受贿罪，不要求为他人谋取利益；收受贿赂的只有为他人谋取利益才成立受贿罪。（5）受贿行为必须利用职务上的便利。
　　 
    被告朱某和证人刘某的证言，证实被告行为满足受贿罪主观构成要件和客观构成要件的后四项。然而，被告朱某是否国家工作人员？该问题是判断被告受贿行为是否构成受贿罪的关键。
　　 
    根据刑法第93条和《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国刑法>第九十三条第二款的解释》，构成受贿罪的行为主体分为四类：（1）国家机关中从事公务的人员；（2）国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员；（3）国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员；（4）协助政府从事特定行政管理工作的村民委员会等村基层组织人员。
　　 
    朱某被定犯有受贿罪，关键是一审法院认为其是国家机关委派到社会团体中从事公务的人员，而该判断所依靠的证据就是该县宗教局和县三自会工作人员表明朱某任职过程的证言。
　　 
    这类证言陈述了被告朱某被任命为三自会副主席的整个过程：（1）县宗教局准备对县三自会领导层进行人事调整，征得县统战部和市宗教局同意；（2）县宗教局拟定县三自会人事调整方案，将朱某作为副主席候选人；（3）县宗教局向县政府和市宗教局汇报方案并获得认可；（4）县宗教局安排三自会选举程序；（5）三自会选举；（6）县三自会将选举结果报县宗教局备案。
　　 
    严格地说，《宗教事务条例》并未就宗教团体内部领导机构宗教教职人员组成的人事问题作出规定。就基督教而言，全国各地三自会章程都规定：本地三自会的主席、副主席、秘书长和常务委员会委员，由该会最高权力机构即基督教代表会议的委员会选举产生。然而，就本案来说，县宗教局提名→上级党委和市宗教局认可正式候选人组成→县宗教局工作人员安排选举→县三自会选举→县三自会将结果报县宗教局备案的选举程序，证明该选举只是落实宗教局人事安排的形式而已。更重要的是，上述证言让我们看到一幕真实的备案制度运作的画面：县三自会领导层的人事由县宗教局安排或调整，调整启动要得到上级党委统战部和市宗教局批准，调整方案要得到二者认可，调整方案通过县三自会选举实现，调整结果借选举结果的形式以三自会报县宗教局备案的方式得到确认，整个过程自始至终都由县宗教局控制和导演，由上级党委和政府把关。
　　 
    很明显，宗教局通过这种备案制度，安排其属意之人任职于宗教团体。作为宗教局控制宗教团体领导人事之手段的备案制度，被法院判决所肯认和支持。
　　 
    （五）小结
　　 
    本节的三个案例，分别反映了宗教教职人员身份认定、宗教教职人员在宗教活动场所主要教职任免、宗教团体内宗教教职人员职务性质及任职等三个问题，都存在宗教教职人员备案环节。可以说，宗教教职人员备案制度不仅包括宗教教职人员身份认定和宗教教职人员在宗教活动场所主要教职任免事项，而且延伸到行政法规和规章未曾规定的宗教教职人员在宗教团体内领导职务的任免事项。
　　 
    我们通过分析上述三个案例展现出的宗教局与宗教团体、宗教活动场所管理组织和宗教教职人员的不同关系，发现宗教局可以行使备案制度给予的权力，在宗教团体内部矛盾中支持一方压制另一方，否定宗教教职人员身份；或主动并要求宗教团体配合，以解除或撤销宗教活动场所宗教教职人员职务；或安排宗教团体内部宗教教职人员领导职务。
　　 
    简言之，宗教教职人员备案制度包括三类：1、宗教教职人员身份认定：宗教团体认定→宗教局备案。2、宗教教职人员在宗教活动场所主要教职任免：宗教活动场所管理组织民主协商或选举→宗教团体同意→宗教局的备案。3、宗教教职人员在宗教团体内领导职务的任免：宗教团体的民主协商即选举→宗教局的备案。宗教团体、宗教活动场所管理组织和宗教局在上述程序流程中各自主导一个环节，发挥一定的作用，因此，尽管宗教局在三项事务上都享有最终控制权，但由于程序本身和宗教自治传统，存在现实意义上的权力分配格局。这是宗教自治与宗教管理之间冲突的制度背景。
　　 
    四、备案制度的演变
　　 
    在上节案例中，宗教局通过“备案”制度手段对宗教团体、宗教活动场所内宗教教职人员的控制，得到规定备案制度的法规、规章或相关案例判决的支持。那么，这是否仅是地方性现象？地方人大是否偶然的滥用权力？地方法院的判决，是否偶然的不公正？相关规定毕竟符合行政法规《宗教事务条例》和国家宗教事务局的部门规章《宗教教职人员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》。这都需要我们从全局出发，去检讨1950年来宗教政策的变迁，还有1990年以来各省、自治区和直辖市宗教方面的地方性立法。 
     
    （一） 宗教政策的变迁
　　 
    1950年代的土地改革，将各大宗教在农村的地产征收，直接导致宗教教职人员弃教从农。[29]随后政府启动的爱国运动和设计的统一战线，以“反帝反封爱国”的标准，否定宗教界“反动分子”或“反革命分子”的宗教信徒身份，不纳入宗教信仰自由保护范围；[30]这亦成为宗教教职人员的认定标准。 “文革”时期，“取缔宗教职业者”成为口号，宗教教职人员或被强制遣散，或被视为“专政对象”受到迫害。[31]“文革”结束后，尽管宗教政策转向，但对宗教教职人员仍然执行政治歧视的“教育改造”方针和打击宗教内“反革命敌人”的阶级斗争路线。[32]
　　 
    1982年，中共中央下发《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》的通知（31/3/1982，19号文件）。这份第一次公开全面阐述执政党宗教政策的文件，将“争取、团结和教育宗教界人士首先是各种宗教职业人员”作为宗教政策的首要内容；并将“有计划地培养和教育年轻一代的爱国宗教职业人员”单独列出。[33]执政党以四种行为方式处理宗教教职人员问题：1、教育：通过意识形态的灌输，要求宗教职业人员接受执政党的宗教政策；2、安置：解决宗教领袖生活及政治地位问题；3、组织：通过将宗教领袖安排到各宗教团体、政治协商会议或人民代表大会等组织，安排各宗教领袖的宗教活动或政治活动；4、培养：帮助各宗教团体办好宗教院校，培养服从执政党领导和支持其宗教政策的宗教领袖和年轻宗教职业人员。这种政策逻辑即扶植支持执政党及其政府的宗教领袖，通过他们组成各个宗教的爱国宗教团体，由这类宗教团体认定宗教教职人员，安排宗教活动，管理宗教活动场所，并创办宗教院校培养年轻的宗教教职人员。
　　 
    1985年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央办公厅调查组《关于落实党的宗教政策及有关问题的调查报告》。[34]该报告就全国汉族地区佛道教重点寺观的管理，专门提出“抓紧培训僧道人员，提高他们的素质，是管理使用好寺观的必备条件。”针对性的办法则是：1、要把爱党爱国、品德端正、有宗教修养、有领导管理能力的僧道选作寺观的领导骨干，依照习惯授予宗教职称。2、造就一支政治上热爱祖国、拥护党的领导和社会主义制度，又有相当宗教学识的年轻宗教职业队伍。之后，国务院宗教事务局下发的关于汉族地区佛教寺庙管理工作若干问题的通知等文件，就加强宗教活动场所人员的管理，提出搞好常住和留宿人员的户籍管理：1、对符合出家条件尚无正式户口者，可在寺观定员数内，经市、县以上政府宗教事务部门批准并出具证明，向当地户籍管理机关申报户口；凡不符合出家条件或僧道要求还俗者，应按其户口性质转回原地。2、汉地佛教寺院收徒传戒，严格按照中国佛教协会的规定办理，并按户籍管理机关的规定申报户口。3、僧尼由原住寺庙迁往另一寺庙，应经双方协商同意，按公民户口迁移的有关规定办理。凡跨省迁移，公安户籍管理机关凭市、县以上政府宗教事务部门出具的证明给落户。各寺庙僧尼应保持稳定，对僧尼外出云游挂单要建立必要的制度。[35]
　　 
    1991年2月5日，基于防止境外敌对势力宗教渗透，《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（6号文件）出台。这份并未改变宗教政策内容的文件，却对宗教管理的表面形式作出新颖的表述：即“依法对宗教事务进行管理”。它要求国务院宗教局和各省、自治区和直辖市制定宗教事务方面的法规。1991年的6号文件，在九十年代掀起了一个从中央政府到地方政府就宗教事务制定行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章的浪潮。如国务院制定两项行政法规：《中华人民共和国外国人宗教活动管理规定》（1994年1月31日国务院第144号令）和《宗教活动场所管理条例》（1994年1月31日国务院第145号令）[36]。国家宗教事务局制定四项部门规章：《宗教社会团体登记管理实施办法》（1991年5月6日）、《宗教活动场所登记办法》（1994年4月13日）[37]、《宗教活动场所年度检查办法》（1996年7月29日）和《宗教院校聘用外籍专业人员办法》（1998年11月19日）。各省、自治区和直辖市亦先后开始制定地方性法规或地方政府规章。由此，规范宗教教职人员的规则浮出水面：从党政文件的形式转变为法规或规章。
　　 
    （二）1990－2000年全国各地宗教立法分析
　　 
    1990年代初，单就管理宗教教职人员，新疆、河北和四川三个省级政府制定地方政府规章，青海省制定地方性法规。在认定宗教教职人员及其任职程序上，新疆统一表述为：宗教活动场所民主管理机构举荐→多数信徒同意→爱国宗教团体审批→县级以上宗教局审批→爱国宗教团体颁发宗教职业证；[38]而青海分而述之：县以上爱国宗教团体考核→颁发证书→报县以上宗教局备案；尽管表面上备案不影响宗教职业证书的获得，但宗教教职人员要接受当地政府领导；应聘主持教务活动，须经乡（镇）政府审查→县以上宗教局审批。[39]河北只是规定：必须由依法成立的宗教团体或宗教活动场所管理组织认定，并由认定者乡县级以上宗教局备案，才取得宗教教职人员身份。[40]并未谈及任职规则。与前三省相比，四川宗教教职人员由政府批准登记的宗教团体认定，被认定人所在的宗教活动场所管理组织向该地宗教局申请登记注册，由宗教局颁发宗教教职证书。而宗教教职人员职称的认可和授予程序则是：宗教团体审批→同级宗教局备案。[41]
　　 
    1990年代十年间，新疆等9省、自治区和直辖市制定综合性地方法规；[42]甘肃等7省、自治区制定综合性地方政府规章。[43]见上述16个宗教事务条例中的宗教教职人员认定和任职程序规定归类表：
　　 
    1、宗教教职人员认定程序规定的分析
　　 
    宗教教职人员认定程序表
　　
    上海、黑龙江和吉林三省，不仅规定必须经宗教团体认定→宗教局备案，才享有宗教教职人员身份；而且要求由省级宗教团体认定→省宗教局备案。海南规定认定的主体包括经核准登记的宗教团体或宗教活动场所管理组织。甘肃未明确说明考核宗教教职申请人的主体。西藏要求对宗教活动场所的僧尼实行定编定员，根据1—5人、5—50人、50—100人和100人以上四类数量层次，分别由从县政府、地级市政府、自治区民宗委到自治区政府审批。对成为僧尼则实行考核登记，程序如下：本人申请，自找担保教师和经师→寺庙民主管理委员会核查→一年以上时间核查合格，本人填写登记表格，担保教师和经师签字盖章→民管会报主管宗教部门审批→发放度牒或证书，入寺庙户籍。不过辽宁既未说明“认定并备案可以宗教教职人员身份活动或受到法律保护”，又未说明“未认定并备案的，不得以宗教教职人员身份活动。”
　　 
    我们可从表一发现：就认定宗教教职人员而言，16省、自治区和直辖市宗教条例都公认宗教团体享有认定权，只是认定权范围不同：审查核准并发证、或认定报备案、或只认定而由宗教局发证。其中13个宗教条例都以“宗教团体认定→宗教局备案”为获得宗教教职身份的必经程序：即不认定并备案，不具备宗教教职人员资格。备案是认定行为生效的充分条件。因此，这种“备案”设计实质成为“审批”程序。这种程序与重庆由宗教局登记发证程序对宗教教职认定具有同样的控制效果。
　　 
    2、宗教教职人员任职程序规定分析表
　　 
    宗教教职人员任职程序表
　　
    与宗教教职的认定程序规则相比，16省、自治区、直辖市宗教条例中宗教教职人员任职规则表述形式可谓是五花八门：第一类表示宗教团体享有解除教职人员职务的权力；第二类设立“宗教团体决定聘用或辞退－宗教局备案”程序；第三类只规定跨地区聘用要求宗教局批准；第四类未作任何表述；第五类仅仅笼统规定“凡经认定并备案的宗教教职人员，依照本教规定职责，在依法登记的宗教活动场所内主持宗教活动。” 反过来说，就如《宁夏回族自治区宗教事务管理暂行规定》（7/6/1994）的第19条规定：“未经认定备案的人员不得以宗教教职人员的身份主持宗教活动，发展教徒，认定或晋升宗教教职人员等活动。” 
     
    第五类在9省、自治区宗教条例中如此相似甚至一致的规定，必须与其他规则相结合来确定其目的。我们注意到：包含第五类规则的宗教条例，都对任职只字未提，同时要求跨地域主持宗教活动须（两地）宗教团体同意并报（两地）宗教局备案（或同意）。另行规定跨地域主持宗教活动审查程序，即意味着同时并存的第五类规则指向“在本地主持宗教活动”：旨在将宗教教职人员限定在宗教管理部门批准登记的本地宗教活动场所。宗教教职人员因任职而举行的宗教活动，只能在宗教活动场所内进行。由此，宗教教职人员担任宗教活动场所主要教职的事务，因为宗教管理部门实行宗教教职人员资格准入制度和其对宗教活动场所登记制度，而受到控制。这就不难理解为什么云南创造的“三定”政策——定片（传道人只能在其负责的教堂而不得跨地区活动）、定点（宗教活动只能在固定场所进行）、定人（宗教活动必须由教堂管理小组或经其推荐并考核合格的人负责），被推向全国了。
　　 
    （三）小结
　　 
    宗教教职人员，建立并维持宗教团体的运作，管理宗教活动场所，开展宗教活动，收纳宗教信徒。可以说，各个宗教的活动都要依靠宗教教职人员来运转。因此，宗教教职人员是宗教的核心所在。这就是为什么1982年的19号文件将争取、团结和教育宗教界人士首先是各种宗教职业人员”作为宗教政策的首要内容。执政党及其政府如何教育、安置、组织和培养宗教教职人员？我们无法系统收集到执行宗教政策的宗教管理类党政文件，但是，地方性法规和政府规章为我们提供了宗教管理所依据的各项制度。
　　 
    我们已经知道，1990年代初，单就管理宗教教职人员，新疆、河北和四川三个省级政府制定地方政府规章，青海省制定地方性法规。1990年代十年间，新疆等9省、自治区和直辖市制定综合性地方法规；甘肃等7省、自治区制定综合性地方政府规章。然而，在中央政府层次，既没有一项综合性的关于宗教事务的行政法规和部门规章，也没有单一的关于宗教教职人员的行政法规和部门规章。那么，很明显，地方性立法都是依据执政党的宗教政策来制定。这就解释了为什么即使到《立法法》颁布施行后，地方人大依然滥用权力制定或修改宗教事务方面的法规。
　　 
    地方人大的立法、地方政府制定规章和地方法院的判决，都不是偶然为之，而是执行执政党和中央政府宗教政策的结果。宗教教职人员认定程序、宗教活动场所任主要教职任免程序和宗教团体领导任免程序组成的宗教教职人员备案制度，是为执行“教育、安置、组织和培养宗教教职人员”政策的具体制度设计而已。执政党及其政府将作为其支持者的宗教教职人员，安排到政治组织、宗教团体、宗教活动场所和宗教院校，塑造一个为其政制提供正当性的宗教界。然后，政府通过对宗教教职人员认定、到宗教团体和宗教活动场所任职的审核和批准程序手段，力图保证由宗教教职人员组成和管理的宗教团体和宗教活动场所乃至宗教院校，仍在执政党及其政府控制的政制系统内。政府对宗教教职人员身份和各种任职的审核和批准，被立法者以法规和规章内法条的形式，用模糊的语言表述成“备案”。所以，我们看到，备案的实质就是控制宗教教职人员，更根本的乃是为了控制宗教（活动）。
　　 
    五、备案制度的排斥功能——“灰市类”个案分析
　　 
    宗教教职人员备案制度旨在控制宗教教职人员，从而控制宗教（活动），构造一个凡事都在其批准范围内的宗教界，即红市。城市里的基督教家庭教会，因为其正式成员身份更多地趋于中产阶级，教会治理结构更加严谨，活动更加公开，甚至进入慈善服务领域，为家庭教会自身获得更强的正当性。由此，政府禁止城市家庭教会而将之打入黑市的成本越来越大，于是，出现政府基本默认其存在的局面；但对其更大的发展和公开仍然采取各种管制手段。这里需要指出，即使城市家庭教会被纳于“灰市”范畴，但其未被完全禁止的原因在于这种教会自身的发展，却非政府在制度上的承认。[44]
　　 
    那么，宗教局如何应用该备案制度，面对政府尚未承认其合法地位宗教团体的宗教教职人员呢？下面选取家庭教会的两个案例，来说明宗教教职人员备案制度另一面的功能。
　　 
    （一）2006年北京守望教会案[45]
　　 
    2005年1月22日，北京海淀区守望教会长老会议决定向政府申请登记。经过制定章程、招募68名发起人等历时一年半的筹备工作后，该教会发起人于2006年5月11日向北京市海淀区民族宗教侨务办公室（以下简称“区民宗办”）提出成立宗教团体的申请；5月17日，区民宗办的书面答复要求申请人“应根据实际情况向民政部门咨询并申请”。6月28日，发起人向北京市海淀区民政局社团办提出登记申请；该局社团办于6月30日给出的书面答复指出：申请成立宗教团体，必须递交业务主管单位的批准文件，区民宗办是该区的宗教业务主管单位。
　　 
    2006年7月3日，守望教会发起人再次向区民宗办提交宗教团体登记的申请；经两次补交材料后，区民宗办于7月21日出具《行政审批事项受理通知书》及《审批事项申请材料收件凭证》。8月11日，区民宗办出具《审查意见》，认为拟成立的守望教会“拟任牧师未经依法登记的市宗教团体认定，没有与本社团业务活动相适应的专职工作人员，不符合《社会团体登记管理条例》第十条第四项之规定”，故不同意成立守望教会成立的申请；该审查意见建议守望教会发起人可与已经合法登记且业务范围相似的海淀区基督教三自爱国运动委员会联系，接洽有关事宜。
　　 
    10月9日，申请人就该《审查意见》以区民宗办为被复议人，向北京市宗教局递交《行政复议申请书》，认为该办作出的具体行政行为属于行政许可，违反法定程序、适用法律依据错误且该错误导致政教关系严重混乱，要求撤销该行政行为。12月5日，市宗教局作出《行政复议决定书》，认为：“被申请人所作的具体行政行为不属于行政许可，且认定事实清楚，证据确凿，适用法律依据正确，程序合法，内容适当”，而决定维持区民宗办不同意申请成立守望教会的行政行为。
　　 
    2007年7月18日，守望教会发起人向国家宗教事务局递交《基督教北京守望教会关于教会登记的意见》，尚未得到国家宗教局的答复。
　　 
    该案争议起因于海淀区民宗办出具的《审查意见》。该意见以守望教会拟任牧师未经依法登记的市宗教团体认定为由，判断该教会没有与其宗教活动相适应的宗教教职人员，决定拒绝该教会成立的申请。争议焦点在于区民宗办作出审查决定这种行政行为的性质。该行政行为的依据及其逻辑何在？
　　 
    按照《社会团体登记管理条例》（25/10/1998，以下简称“社团条例”），宗教团体必须是法人：即具备法人条件方能申请登记而成立。该条例第10条列明了6项条件，其中第四项就是“有与其业务活动相适应的专职工作人员”。[46]就宗教团体而言，这应是指“有与其宗教（教务）活动相适应的宗教教职人员”。与对社会团体申请成立的成员最低数量、固定住所和最低活动资金数量等条件相比，“有与其业务活动相适应的专职工作人员”这项要求，存在评估主体和评估标准的问题：即由谁来认定？认定的标准是什么？
　　 
    本文第二部分总结了宗教教职人员的认定程序：各级行政区域宗教团体认定→报当地宗教局备案→备案审查→备案→宗教团体颁发宗教教职人员证书。按照该程序，守望教会的宗教教职人员首先需要被宗教团体所认定。然而，究竟是哪个宗教团体享有“认定权”？
　　 
    《北京市宗教事务条例》（2002年11月1日施行，2006年7月28日修正）第13条规定：宗教教职人员的身份，由依法登记的市宗教团体按照本宗教规定的条件和程序认定或者解除，并报市人民政府宗教事务行政部门备案。那么，按该规定，守望教会的宗教教职人员得由依法登记的市宗教团体来认定。就基督教而言，依法登记的市宗教团体只有一家：即北京市基督教三自爱国运动委员会。
　　 
    如果守望教会与市三自在基督教教义的理解上存在分歧，那么二者认定宗教教职人员的标准必定存在差异。后者若不认定前者成员自愿并共同选择和支持的牧师，守望教会就不能合法成立，以此推之，我国政府承认具有合法地位的教会，就为三自所垄断。上述社团条例、宗教事务条例、宗教教职人员备案办法和北京市宗教事务条例相关规定构成的制度设计，就为基督教三自爱国运动委员会控制基督教宗教教职人员，进而垄断我国基督教教会提供了制度支持。正是这种制度设计，配合宗教团体登记制度，使得家庭教会（如守望教会）被政府所排斥，而不能获得与三自系统同等的合法地位。
　　 
    所以，海淀区民宗办表面上从是否有宗教教职人员的审查入手，并将其认定推给了依法登记的市宗教团体，但实质是利用宗教团体登记制度和宗教教职人员认定备案制度赋予的控制权，否定守望教会发起人在拟任牧师事项上的自我判断和选择。其审查意见不仅拒绝守望教会登记，即拒绝承认其合法地位；而且以试图将守望教会纳入区三自的行政建议，宣示并维持三自的垄断地位。因此，该行政决定的确具有行政许可的性质。
　　 
    （二）2009年武汉“恩光堂”案[47]
　　 
    伍齐喜先生，1989年由武汉市江夏区基督教三自会按立为牧师。1995年因对三自改选不满，退出三自，创建家庭教会。该教会最先是在“永生堂”聚会：永生堂是购买简陋旧厂房改成，坐落江夏区城西南，正面对纸金公路，坐南朝北，总面积约500平米左右，教堂面积300平米左右，容纳200多人聚会。后因信徒人数增至500人，“永生堂”无法容纳，遂在台湾地区基督徒的赞助下，于1999年12月到2000年6月耗时一年建立“恩光堂”。该堂位于江夏区纸坊街任家湾，坐北朝南，背面为中国地质大学（江城学院）。总建筑面积600平米左右，占地面积700多平米。教堂为平房，附属楼为两层，能够容纳500人。
　 
    2008年3月，该教会迫于压力，将“纸坊聚会点”在江夏区民族宗教局登记为“固定处所”。4月，该区委统战部以有信徒声称该教会存在财务和管理问题为由，组织区民宗局和公安分局国保大队等部门介入调查，认定该教会未按《宗教事务条例》建立管理制度、牧师及其妻子、女儿女婿都是管理人员、财务管理混乱、涉嫌违法占用堂点资金问题。江夏区委统战部和区民宗局出具的“关于基督教恩光堂（永生堂）有关情况的说明”指出：伍齐喜女婿曹世昭以个人名义从恩光堂借支4．3万元，从永生堂借支0．7万元炒股，此款于2008年归还教会。而曹世昭表示：“这是当时教会几位同工决定以教会两万多元资金炒基金，而且并无亏损。由于政府拿这个作为借口，声称存在5万元缺口，我就用自己的钱填了。”[48]2009年6月，江夏区基督教纸坊恩光堂（永生堂）清理整顿工作专班成立，由市基督教“两会”、区委统战部、区民宗局、区公安分局国保大队、纸坊街办事处等部门组成。区委区政府官员和市基督教“两会”领导人员劝告伍牧师自查自纠、认识改正错误、推行民主选举，过去的事情既往不咎。但被伍齐喜等人拒绝。
　　 
    “关于基督教恩光堂（永生堂）有关情况的说明”显示：2009年，该区委区政府按照《宗教事务条例》第17条和《武汉市基督教聚会点民主管理制度》第1条，召开工作专班会议，制定选举方案；从7月1日到10月21日，召开七次“信徒代表会议”，商讨选举办法；制定选票和工作人员证件；组织选举现场秩序维护工作，产生恩光堂民主管理小组。
　　 
    而伍齐喜牧师对当时情况的介绍则是：10月23日，该区统战部副部长，特邀市基督教“两会”秘书长，指挥和组织区民宗局、公安分局、居委会及不明身份人员等70余人，未经牧师和堂务负责人知晓并同意，撬锁破门，闯入恩光堂，私自改选堂务小组。不明身份人员把守教堂大门，凭政府制定的选举代表牌进入参选；组织选举人数70人（大多数不是该堂和不信的人），充当“信徒代表”，召开所谓的“信徒代表会议”。改选后的堂务小组组长1名、副组长2名、堂委6名，共计9名。伍牧师被迫“退休”，离开“恩光堂”。新堂务小组控制“恩光堂”及其所有事务。
　　 
    伍牧师认为这种选举不合法选举程序不合理，而区委区政府的回应则是该选举依据《宗教事务条例》、《中国基督教两会章程》和《武汉市基督教两会规定》实行，且选举程序得到多数信徒和市基督教“两会”认可。而伍牧师未按正常的选举程序推荐，且其推荐的人未得到多数信徒认可，故未被采纳。
　　 
    该案中，当地民宗局对恩光堂的管制逻辑如下：即先要求其登记，然后声称该教会财务混乱进行调查、介入管理，再做出要求和操纵选举以撤换其牧师和管理委员会的人事安排。
　　 
    宗教团体的登记制度，旨在将宗教团体纳入到依附和服从政府的系统中，反之则是政府不承认合法地位而视之待取缔的非法组织。那么，与海淀区民宗办对待守望教会不同，当地民宗局要求并接受恩光堂聚会点的登记，认可其合法地位，则是试图将其纳入到政府控制系统的第一步。
　　 
    在本案中，登记聚会点，的确只是一种形式。但是，这为当地民宗局介入对恩光堂的管理做好铺垫。因为既然已经在当地民宗局登记在册，就表示接受当地民宗局的管理并在其管理之下。由于恩光堂毕竟属于家庭教会，以“管理不民主”、尤其是“财务混乱”为名，才有正当理由进入教会调查，这是第二步。
　　 
    就如官场人事斗争和变动的逻辑，只要一个团体内部存在问题，无论真假，只要有所谓的“群众反映”或“影响不好”，更换该团体领导就成为惯例，这个惯例就在这里成为夺取教会控制权的运作机制。
　　 
    如前述的2008年江苏泗洪三自会副主席受贿案类似，江夏区民宗局组织教会召开“信徒代表会议”，借选举更换教堂牧师及其管委会，同样是按照宗教管理的惯例运作，只不过在这里是针对家庭教会公开并强制进行。谁决定宗教教职人员的职务安排，在这里，转为：谁决定选举方案和控制选举程序。本是自发建立、自我管理和自主发展的恩光堂，面临被当地政府借选举而纳入其控制系统的局面。
　　 
    本文第二部分已说明宗教教职人员任职的一般程序是：宗教活动场所管理组织民主协商→当地宗教团体同意→该宗教活动场所管理组织报当地县级以上宗教局备案→宗教局备案审查→备案→该宗教活动场所管理组织举行任职仪式。第三部分的2008年江苏泗洪三自会副主席受贿案，提供了宗教教职人员在宗教团体内领导职务的任免程序：宗教团体的民主协商即选举→宗教局的备案。尽管是针对家庭教会，但基于宗教管理惯例，民宗局仍然采用了上述两类程序都包括的“民主协商”环节：即召开代表大会推选任职人员的方式。通过强行采取这种方式，更换恩光堂牧师和管委会，从而控制该教堂及其教产，将之纳入政府控制的三自会系统内。 
 
    很明显，这是当地政府先后利用宗教团体登记制度和宗教教职人员任职备案制度，实现将一个家庭教会纳入三自系统目的的实例。 
   
    （三）小结 
 
    守望教会案，是海淀区民宗办应用宗教教职人员认定备案程序，提出因该教会拟任牧师未由依法登记的市三自会认定，就不能满足社团条例规定的法人条件，从而拒绝该教会发起人申请登记，将守望教会排除在政府承认享有合法地位的教会系统之外。恩光堂案，则是当地民宗局迫使该教堂聚会点登记，营造其接受三自管理的假象；然后以调查其财务等问题为借口，介入对该教堂的管理。当地政府清理整顿的手段就是：利用宗教教职人员任职备案程序，组织所谓的信徒召开“信徒代表会议”，假造“民主协商”环节，强行解除坚持家庭教会立场的牧师及其团队的领导地位，旨在将该教堂及其教产纳入政府控制的三自系统。 
 
    我们看到，从传统而言，守望教会和恩光堂，都是家庭教会。从是否取缔而言，两个教会，都属于灰市范围。政府对两个教会的牧师都依据宗教教职人员备案制度，采用了实现排斥效果的行政行为。只是不同的是，拒绝承认守望教会牧师，导致该教会仍留在灰市之内；而迫使恩光堂聚会点登记，解除该教会牧师职务，并更换其管委会，则使该教会进入红市。
 
    六、备案制度反映的政教关系结构
 
    宗教界，作为社会的重要构成部分，由宗教领袖、一般宗教教职人员、宗教团体、宗教活动场所、宗教院校和普通信徒等人群、组织、建筑空间及宗教活动组成。宗教领袖基本来自于宗教教职人员；致力于宗教事务的宗教团体，由宗教教职人员建立并维持其运转；开展宗教活动的宗教活动场所，由宗教教职人员主持和管理；传播宗教教义和联系宗教信徒，是宗教教职人员义务所在；宗教教义、宗教团体和宗教仪轨的传承，需要宗教教职人员间通过宗教学习和培训的代际交接。所以，可以说，宗教教职人员及其发挥的作用，在其所属宗教存在、发展及宗教活动开展过程中贯穿始终。
 
    国家机关制定并执行的宗教教职人员备案制度，如何影响着宗教教职人员及其所属的宗教界？在备案制的运转中，政府与宗教教职人员被置于一种怎样的关系结构内？对上述问题的回答，会成为我们观察中国政府与宗教界关系的一个窗口。
 
    中国宗教教职人员备案制度，基本由宗教教职人员“认定→备案”程序、宗教活动场所主要教职任职备案程序和宗教团体领导职务任免备案程序等三类程序构成。
 
    先看宗教团体的领导职务任免备案程序。表面上是宗教团体民主协商再由宗教局备案，实质是由党委统战部和政府宗教局掌控宗教团体的领导职务人事安排。正因如此，泗洪县三自会的朱牧师，才被当地法院判决认为是由当地宗教局委派到三自会从事公务；甚至武汉江夏民宗局对家庭教会恩光堂的伍牧师，也以所谓信徒代表会会议决定的名义，强制其退休。宗教局对宗教团体人事安排的控制，表现为一种未公开的人事编制制度，从而将宗教团体纳入到政府行政结构中。中国佛教协会圆持法师就曾透露：各级佛教协会组织机构的人事任用，主要取决于党政宗教管理部门。例如中国佛教协会及中国佛学院，国家给予正式编制分别是45名和49名，非佛教信仰者占95%，而且在编人员的工作档案关系直接归属于政府宗教管理部门。[49]南京金陵协和神学院副院长王艾明牧师直接指出：“中国基督教三自爱国运动委员会”，存在和发展的基础是完成执政党的任务和保证执政党的威信和事业。该组织与“中国基督教协会”（合称“两会”），基本是在中国国家行政结构中基督教事务社会团体，而不是教会组织。[50]这就解释了为什么依附于政府（宗教局）的宗教团体才能登记获得合法地位。
 
    政府要求宗教活动场所，在宗教局的行政领导下，由爱国宗教团体和宗教教职人员管理。[51]在教务上，宗教活动场所接受爱国宗教团体管理。[52]这种双重的属地管理，首先就是通过宗教局和宗教团体对宗教活动场所主要教职任免安排来实现的。宗教活动场所被纳入“归口登记，双重负责，分级管理”的行政管理体制中；只不过，由其所在地县级－地级（－省级）宗教局审批登记，宗教局和爱国宗教团体双重管理。同一个宗教内宗教活动场所因历史、规模、影响及年总收入不同，由本宗教的全国性、省、地（市）和县（市）四级爱国宗教团体分别直接管理。[53] 以汉传佛教为例：中国佛教协会对地方佛教协会享有指导检查的权力，后者必须执行前者决定；[54]同时，省级佛教协会负有督导该省区市各级佛教协会、居士团体和寺院执行中国佛教协会决定的义务，该省区市各级佛教协会、寺院、院校和其他佛教组织必须执行省级佛协决定；[55]而且，宗教团体的登记成立，实行一地（区）一个宗教一个团体的制度。[56]因此，寺院同时被两大系统控制：宗教局的行政控制—佛教协会的教务控制，而且前者控制后者。寺院被置于一个金字塔式组织系统中：宗教局—佛教协会—寺院。因此，宗教活动场所成为政府宗教管理系统向基层延伸的最末端。
 
    然而，需要指出：尽管全国—省级—县区级爱国宗教团体组织间，似乎是一个行政等级结构，但这个表象整体而言是由以宗教团体政治化、行政化、单位化和单一化为特征的宗教管理体制造成，[57]另一方面是因接受属地管理导致各地爱国宗教团体自然呈现出相应的行政级别。所以，爱国宗教团体间表面上的行政等级结构，并非证明各级爱国宗教团体现实中存在上下级之间的命令和服从关系，除非出于宗教管理需要，相应的上级政府宗教局要求其行政区域的宗教团体以处理宗教内部事务名义，对下属行政区域的宗教团体、宗教活动场所管理组织或宗教教职人员发布指示或命令。
 
    宗教教职人员的认定备案程序，规定填写《宗教教职人员备案表》的同时，要提交宗教教职人员的户籍证明身份复印件和居民身份复印件。上述材料若不属实，不予备案。宗教局不仅实施备案审查，而且须备案后，宗教团体才能发放宗教教职人员证书。这种实为控制的备案程序，与自唐朝以来的度牒制存在共同点：即申请者是否具备成为宗教教职人员的资格，这项事务交由政府甄别和控制，导致政府成为干预宗教并凌驾其上的力量。[58]该程序与上述两种程序结合的典型表现，就是著名的“三定”政策即：定片（传道人只能在其负责的教堂而不得跨地区活动）→定点（宗教活动只能在固定场所进行）→定人（宗教活动必须由教堂管理小组或经其推荐并考核合格的人负责）。从历史上看，执政党首先是通过其甄选的宗教领袖和一般宗教教职人员，组成执行执政党宗教政策的宗教团体，让这种宗教团体出面控制宗教活动场所，安排宗教活动。一旦宗教管理体制定型，巩固这种体制延续这种宗教政策的管理惯例，就是通过被纳入政府行政结构的宗教团体来遴选和培养宗教教职人员，然后让这种宗教教职人员管理宗教活动场所和宗教院校，组织宗教信徒开展宗教活动。
 
    上述分析，反映出宗教教职人员认定（包括定额）和任职备案制的运转，使政府（宗教局）的行政权力，通过管理宗教教职人员，自上而下渗透到被纳入宗教管理系统的宗教团体和宗教活动场所（管理组织），以至实现控制基层宗教活动的功能。
 
    宗教局表面上以备案隐于幕后，实质以人事编制和审查手段，力图控制其行政区域内的所有宗教教职人员及其宗教活动。宗教教职人员的存在和发展，本应以其对所属宗教的忠诚、奉献和其对宗教教义的信奉、精通为基础；但这种基础被备案制所削弱甚至替代，导致宗教教职人员的认定、任职与否，更多地被宗教管理系统权力中枢所影响和决定。这种对宗教教职人员的权力导向，让宗教教职人员定位、其在所属宗教的发展及其主持的宗教活动，都会偏离其所属宗教教义致力走向的目标。
 
    一言以蔽之，宗教教职人员备案制度，以控制宗教教职人员的方式，控制宗教，将其纳入行政结构和政制结构中，形成一种宗教界的“寡头统治”现象。然而，正如前述，宗教应然层面对宗教教职人员的教义导向，与备案制现实中对宗教教职人员的权力导向，存在根本的矛盾。这种矛盾，不仅是宗教管理系统内宗教局、爱国宗教团体、宗教活动场所管理组织之间产生分歧和冲突的根源，而且也是家庭教会不能接受宗教局同样管理的深层原因。
 
    很明显，这种宗教教职人员备案制度，即使发挥实现和支持宗教界“寡头统治”的功能，却不能阻止和消除国家行政结构和政制结构外宗教团体及其宗教教职人员的存在和发展；只能将其推向灰市或黑市而已。
 
    七、结论
 
    执政党及其政府争取、团结、教育和领导宗教教职人员的宗教政策，落实到行政管理中最重要的制度手段，是宗教教职人员备案制度。中国宗教教职人员备案制度，基本由宗教教职人员的认定备案程序、宗教团体领导人员的任职备案程序和宗教活动场所主要教职任职备案程序组成，包括宗教团体人事编制、户籍管理、对宗教活动场所管理组织的控制、宗教活动场所内宗教教职人员人数审批和宗教教职人员跨场所或跨区域主持宗教活动的备案程序。该备案制度，依赖于以宗教团体政治化、行政化、单位化和单一化为特征的宗教管理体制，实质是一种人事安排和控制制度。
 
    正如红市类宗教团体的合法性，来自登记制度一样，红市类宗教教职人员的合法性，来自备案制度。因为该备案制度中的备案实质是审批，由此，政府宗教局试图借该备案制度，保证获得其认可的宗教教职人员，切实执行执政党及其政府的宗教政策。具体而言，政府希望由这种备案制度赋予合法地位的宗教教职人员，直接控制宗教团体和宗教活动场所（管理组织），间接控制宗教信徒和宗教活动。另一方面，该制度作为属地管理的工具，成功地将各地宗教团体和宗教活动场所（管理组织）及其宗教教职人员，纳入当地宗教行政管理结构中。拒绝接受宗教局管理，未被纳入政府行政结构的宗教团体及其宗教教职人员，都不能获得政府承认，但其正当性，来自其自愿组成的联合和自治，按照宗教社会学的宗教市场论，其正当性来自宗教生产者供给与宗教消费者需求自发形成的市场。
 
    我们看到，因为国家制度和法律体系的支持，中国基督教三自爱国运动委员会、中国基督教协会、中国天主教爱国会、中国天主教教务委员会、中国天主教主教团、中国佛教协会、中国道教协会和中国伊斯兰教协会等爱国宗教团体，承担着管理和控制各所属宗教群体及相关活动的行政职能，成为“垄断性利益团体”[59]，在中国宗教界获得“寡头统治”地位。但是，如宗教教职人员备案制度类的宗教控制手段，并不能消除或减少宗教需求和供给，只是将反对控制的宗教团体及其宗教教职人员，推向灰市或黑市。同时，当中国单位社会逐渐解体时，该备案制度通过爱国宗教团体和宗教活动场所（管理组织）来控制宗教教职人员的功能逐渐减弱，宗教局、爱国宗教团体与宗教活动场所（管理组织）及宗教教职人员之间的矛盾逐渐增多。
 
    由此，该备案制度对宗教教职人员的权力导向，与宗教教义对宗教教职人员的教义导向之间的根本矛盾，成为宗教局、爱国宗教团体、宗教活动场所管理组织和宗教教职人员四方在人事问题上产生分歧和冲突的原因。同一个原因，使得该备案制度更不能应用到拒绝依附政府行政结构的宗教团体及其宗教教职人员，如基督教家庭教会和地下天主教。
 
    依靠单位社会而设计的宗教教职人员备案制度，随着单位社会的解体，已经不能适应宗教的发展及其与政府之间的关系，反而带来更多的矛盾。为顺应社会结构的变化，并推动社会组织的自治，在宗教教职人员问题上应当从改革备案制度开始。
 
    改革的第一步是：以《行政许可法》的立法精神，尤其是第13条为依据。只要宗教团体能够自主决定，而且其所属宗教界能够自律调节的事项，不设行政许可。所以，宗教教职人员的认定和任职，包括人数和迁移问题，不再设定由宗教局来审批。
 
    第二，废除宗教局对爱国宗教团体和宗教活动场所的人事编制、户籍管理制度。
 
    第三，对宗教教职人员认定和任职的备案管理上，应废除宗教局审查和批准环节，改为真正的备案。
 
    我们认为开启并贯彻宗教教职人员备案制度改革的精神，就是宗教教职人员身份、任职、人数、活动方式和空间，不再由政府审查、批准和安排，而属于宗教组织自治范围，属于我国宪法第36条“国家保护正常的宗教活动”范围。
 
　　[1] 《黑龙江宗教事务管理条例》（1997年6月12日黑龙江省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）第31条，将“东正教辅祭以上人员”也纳入宗教教职人员范围。
　　[2] 见《广西壮族自治区宗教事务行政管理暂行规定》（1994年3月2日广西壮族自治区人民政府第一次常务会议通过，1994年3月22日政府令第2号发布）第18条。
　　[3] 《宗教教职人员备案办法》和《宗教活动场所主要教职任职备案办法》，都是于2006年12月25日经国家宗教事务局局务会议通过，2006年12月29日公布，2007年3月1日施行。
　　[4] 杨凤岗，“中国宗教的三色市场”，杨江华译，载《中国农业大学学报》（2008年第4期）。该译文的完整版载普世社会科学研究网http：//www．pacilution．com/ShowArticle．asp?ArticleID＝1701。
　　[5] 案情简介根据以下文章和文件（影印件）整理：1、《牛心影尘录》；2、“牛心寺事件的成因及其在国际国内的影响”；3、“从一个宗教事件过程看当前管理体制存在的问题”；4、孙劲松，“从牛心寺事件看峨眉山基层政府的和谐社会建设水平”，以上文章载峨眉山牛心寺牛心论坛。5、“照智法师提出解决牛心寺事件的基本要求”，见中青论坛。6、《峨眉山佛教协会关于牛心寺管理和摒除张耀光的通知》（峨佛协[2005]33号文）；7、“峨眉山市公安分局洪椿坪派出所2005年9月3日通知”；8、《峨眉山市民族宗教事务局局关于对峨眉山牛心寺有关管理问题的通知》（峨府民宗[2005]29号文）；9、《峨眉山佛教协会关于组织学习市民宗局文件的通知》（峨佛协[2005]36号文件）；10、四川省峨眉山市人民法院刑事裁定书（2005）峨嵋刑立字第1号；11、《峨眉山佛教协会关于“峨佛协33号文件”中对张耀光个人情况表述的内容失实进行纠正的通知》（[2005]38号文件）。
　　[6] 佛教的比丘、比丘尼，即僧人，被政府认为是宗教教职人员，而比丘和比丘尼就是分别指和尚、尼姑。
　　[7] 《宗教事务条例》第27－28条。
　　[8] 《全国汉传佛教寺院管理办法》、《全国汉传佛教寺院共住规约通则》（中国佛教协会第六届全国代表会议1993年10月21日通过）；《全国汉传佛教寺院传授三坛大戒管理办法》、《全国汉传佛教寺院住持任职退职的规定》（中国佛教协会2000年9月15日）；《中国佛教协会章程》（中国佛教协会第七届全国代表会议2002年9月18日通过）。
　　[9] 见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社（2005），p143－144。
　　[10] 戒牒是佛教内部的一种管理制度，历史上由僧官机构及其僧官直接签发，或由传戒师发给。现在我国，戒牒由中国佛教协会统一印制编号，通过省佛教协会颁发。
　　[11] 该案情根据以下文章和文件整理：1、“被强制驱离寺院圣观法师谈真实原因”（记者：亚微，**，2006年8月25日）。2、《关于解除对释戒全化成寺住持职务聘任的通知》（宜民宗字【2006】07号）。3、“关于宜春市民族宗教事务局【2006】第1号行政处罚决定书的处理汇报”（化成寺，2006年3月31日）。4、“致江西省宜春市民族宗教事务局的律师函”，（化成寺，代理律师：黄雪涛，2006年3月27日）。
　　[12] 《全国汉传佛教寺院管理办法》第3条第1款：“寺院住持，须根据选贤任能原则，由当地或上级佛教协会主持，经本寺两序大众民主协商推举礼请之；凡全国重点寺院，同时报中国佛教协会备案。住持每届任期三年，连选可连任；年老体弱不能主持寺务、领众熏修者，亦可创造条件提前退居。除特殊情况外，住持一般不宜兼任。住持在任期限内如道风严重不正或重大失职，经上一级佛教协会核实后予以免职；免除全国重点寺院住持职务，须报中国佛教协会审批。任免寺院住持，均须报相应政府宗教事务部门备案。”
　　[13]《全国汉传佛教寺院住持任职退职的规定》第3条第1款：“寺院住持的产生必须贯彻民主协商、选贤任能的原则。寺院住持，由当地或上级佛教协会主持协调，经本寺前任住持及两序大众协商推举，报省、自治区、直辖市佛教协会（以下简称省佛教协会）审核同意后礼请之。”第5条：“免除寺院住持职务，须经省佛教协会审核同意。免除全国重点寺院及国内外有重大影响的寺院的住持职务，由省佛教协会征求中国佛教协会意见后免除。”
　　[14]《全国汉传佛教寺院管理办法》第3条第3款：“僧团序职如首座、西堂、后堂、堂主等班首，列职如监院、知客、维那、僧值等执事由住持按照丛林请职制度和协商原则，定期任命、晋升序职人员，任免列职人员。”第5款：“住持对外代表本寺，对内综理寺务。班首、执事各司其职，各尽其责，发扬六和精神，实行民主集中，管理寺院各方面工作。凡重大问题（包括撤免错误严重或极不称职的班首、执事职务），由住持召集班首和主要执事及有关负责人员举行寺务会议，集体讨论决定。”
　　[15] 该法规于2006年11月30日被该省人大常委会修正，但“宗教教职人员”章仅仅增加第19条第2款：“藏传佛教活佛传承继位和天主教的主教按照国务院《宗教事务条例》的有关规定办理。”
　　[16] 该法规第19条要求重要教职由省宗教团体认定→报省宗教局备案。修正后，仅笼统地表达为：“重要宗教教职报省人民政府宗教事务部门备案。”川法规未明确废止川规章，所以，川规章具有参考意义。
　　[17] 《全国汉传佛教实行度牒僧籍制度的办法》（15/9/2000）第4条：经政府主管部门登记，具有五名比丘或五名比丘尼僧团的寺院，方可接收剃度弟子。寺院每年计划接受新出家者的名额，须在当年第一季度向省佛教协会申报核定，省佛教协会将核定情况报中国佛教协会备案。
　　[18] 《全国汉传佛教寺院管理办法》（21/10/1993）第17条：寺院应根据实际需要，提出常住僧人名额，报政府主管部门审定。在规定名额内，凡接受常住僧人，已出家的，必须验明戒牒、度牒或所在地区佛教协会（无佛协组织的可由原寺院）证明；新出家的，按照本办法第九条规定办理。寺院对要求常住的僧人，须考核一年合格后，报请政府主管部门办理户口转入等手续。
　　[19] 只有该办法第16条规定：宗教教职人员可以依照本教规定的职责，在依法登记的宗教活动场所主持宗教活动，其合法权益受法律保护。未经认定备案、已辞去或被解除宗教教职身份的人员，不得以宗教教职人员身份进行宗教活动。
　　[20] 赣规章第16条第2款：未经认定备案、已辞去或被解除宗教教职身份的人员，不得以宗教教职人员身份进行宗教活动。
　　[21] 赣规章第16条第1款：宗教教职人员可以依照本教规定的职责，在依法登记的宗教活动场所主持宗教活动，其合法权益受法律保护。
　　[22] 赣规章第9条。《宗教事务条例》第12－15条。
　　[23] 《立法法》第64条。
　　[24] 退万步言，即使地方性法规是在行政法规《宗教事务条例》出台后制定，其根据《宗教事务条例》因为无立法授权，亦是违反“专属立法权”制度的产物。
　　[25] 该条例因国务院《宗教事务条例》的出台而废止。
　　[26] 《立法法》第73条第2款。
　　[27]见张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社（2000），P223－224。
　　[28] 该案资料，包括：1、一审判决书【（2008）泗邢初字第0382号】；2、刑事上诉状（2008年11月28日），均由李和平律师提供，在此向李律师表示感谢！本案简介和分析中的部分内容，采用自杨凯乐，“S县三自会副主席受贿案的法律适用分析”，载普世社会科学研究网http：//www．pacilution．com/ShowArticle．asp?ArticleID＝1970。在此特别需要说明：“杨凯乐”是本文作者笔名。
　　[29] 《中华人民共和国土地改革法》（30/6/1950，已失效）第3条和第13条第5款。
　　[30] 见1、1950年5月，政务院总理周恩来与基督教界人士的谈话。2、1952年10月，中共中央统战部部长李维汉与中国佛教协会发起人座谈的讲话。3、1957年4月12日，国务院宗教事务局局长何成湘在中国道教协会成立大会上的讲话。载赤耐主编：《当代中国的宗教工作》（上），当代中国出版社（1998年版），p81－83；p74；p76。
　　[31] 见赤耐主编：《当代中国的宗教工作》（上），同前，p126－128。
　　[32] 见1978年10月，中共中央统战部向中共中央上报的关于当前宗教工作中急需解决的政策性问题的请示报告。载赤耐主编：《当代中国的宗教工作》（上），同前，p138－139。
　　[33] 该文件以“联合全体信教群众与不信教群众，以集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上”为执政党宗教政策的基点；宗教政策基本内容是：1、争取、团结和教育宗教界人士首先是各种宗教职业人员；2、合理安排宗教活动的场所；3、充分发挥爱国宗教组织的作用；4、有计划地培养和教育年轻一代的爱国宗教职业人员；5、正确处理党员信教问题以及少数民族信教问题；6、坚决打击利用宗教的违法犯罪活动、反革命活动以及迷信活动；7、积极开展宗教方面的国际友好往来，坚决抵制外国宗教中的一切敌对势力的渗透。
　　[34] 该报告节选内容请见中共中央文献研究室综合研究组、国务院宗教事务局政策法规司编：《新时期宗教工作文献选编》，宗教文化出版社（1995年版），p137—145。
　　[35] 这部分对寺观僧尼户籍管理的内容请见赤耐主编：《当代中国的宗教工作》（上），p179—180。
　　[36] 该条例于《宗教事务条例》颁布施行后废止。
　　[37] 该办法于《宗教活动场所设立审批和登记办法》颁布施行后废止。
　　[38] 《新疆维吾尔自治区宗教职业人员管理暂行规定》（通过日：23/8/1990；颁布日：16/9/1990）第4条。另该自治区政府于同一天通过《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》。
　　[39] 《青海省宗教教职人员管理规定》（通过日：28/8/1992，施行日：1/10/1992）第3条、第6条和第7条。另该省人大常务委员会于同一天通过《青海省宗教活动场所管理规定》。
　　[40] 《河北省宗教活动场所暨宗教教职人员管理规定》（通过日：4/5/1993，颁布日：18/5/1993）第19条。
　　[41] 《四川省宗教教职人员管理规定》（通过日：16/10/1993，颁布日：20/10/1993）第5－6条、第9条。
　　[42] 《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》（通过日：16/7/1994）《上海市宗教事务条例》（通过日：30/11/1995）《黑龙江宗教事务管理条例》（通过日：12/6/1997）《海南省宗教事务管理条例》（通过日：26/9/1997）；《重庆市宗教事务条例》（通过日：17/10/1997）；《浙江省宗教事务条例》（通过日：6/12/1997）；《吉林省宗教事务条例》（19/12/1997）；《辽宁省宗教事务条例》（通过日：2811/1998）；《安徽省宗教事务条例》（通过日：15/10/1999）。
　　[43] 《甘肃省宗教事务管理暂行规定》（1991年11月16日发布施行）；《湖北省宗教事务管理暂行规定》（通过日：29/10/1992）；《广西壮族自治区宗教事务管理暂行规定》（通过日：2/3/1994）；《宁夏回族自治区宗教事务管理暂行规定》（1994年6月7日发布施行）；《云南省宗教事务管理规定》（通过日：2/12/1997）；《江西省宗教事务管理办法》（通过日：5/1/1998）
　　[44] 在这里，我要对杨凤岗教授表示特别的感谢！就“家庭教会究竟是黑市还是灰市？”这个问题，我曾请教于杨教授。他在2010年4月14日回复我的信中，指出：“我觉得大部分家庭教会在目前来说应该算‘灰市’，因为虽然他们并未被承认为合法（像三自教会那样），但也没有明确的法律条文把他们定为违法。在1980年代甚至1990年代，在很多人眼里家庭教会是非法和违法的，所以曾被当作‘黑市’的一部分，但是过去十年来有越来越多的人（包括辩护律师和其他法律人）不再把家庭教会视作非法违法。我所说的‘黑市’是指政府通令取缔的宗教或准宗教组织，比如各种气功宗派、‘东方闪电’、‘三班仆人’、‘华南教会’（尽管海外有些人认为他们并非异端，但公安部门已经明文取缔，打入黑市），但‘家庭教会’甚至在1982年的19号文件中留下了合法空间，因此难以笼统地把它们算作‘黑市’。”因为杨教授的启发，我将城市家庭教会定为“灰市”范围，但理由与他的观点并不完全相同。
　　[45] 该案例内容介绍，全部引自曹志，“中国宗教团体登记制度分析——以基督教家庭教会为考察对象”，载公法评论网，http：//www．gongfa．com/html/gongfazhuanti/zongjiaoziyou/20081128/107．html。
　　[46] 对该条例的相关分析，请参曹志，“中国宗教团体登记制度分析——以基督教家庭教会为考察对象”，同前注。
　　[47] 本案调查主要分两个阶段：一、2010年5月的电话采访；二、2010年8月1日，在北京与伍齐喜牧师、曹世昭先生见面，进一步了解相关情况。同时，二人还提供了武汉市江夏区委统战部和区民宗局于2010年4月1日作出的“关于基督教恩光堂（永生堂）有关情况的说明”这份文件。感谢成准强先生和吴成莲女士对该案调查提供的帮助。
　　[48] 来源：2010年9月1日对曹世昭的电话调查。
　　[49] 圆持，“佛教组织与管理问题的思考”，载普世社会科学研究网http：//www．pacilution．com/ShowArticle．asp?ArticleID＝1223。
　　[50] 王艾明，“论教会信仰——关于中国新教之教会神学的基本问题的思考”，载《金陵神学志》（2008年第4期）。
　　[51] “一切宗教活动场所，都在政府宗教事务部门的行政领导下，由宗教组织和宗教教职人员负责管理。”见《中共中央印发<关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策>的通知》（31/3/1982，19号文件）第六部分。几乎一致的表述，见《国务院批转国务院宗教事务局<关于确定汉族地区佛道教全国重点寺观的报告>的通知》（9/4/1983，60号文件），《中共中央办公厅、国务院办公厅转发中央办公厅调查组<关于落实党的宗教政策及有关问题的调查报告>的通知》（29/12/1985，59号文件），《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（5/2/1991，6号文件），载中共中央文献研究室综合研究组、国务院宗教事务局政策法规司编：《新时期宗教工作文献选编》，同前，p64，p85，p138，p216。
　　[52] 以汉传佛教为例，寺院接受佛教协会领导。见《全国汉传佛教寺院管理办法》（21/10/1993，中国佛教协会第六届全国代表会议通过）第1条：“寺院在政府宗教事务部门的行政领导下，由僧人自己管理；在教内，寺院受佛教协会的领导。”
　　[53] 如《关于汉族地区佛教寺院向全国和地方佛教协会提供佛教事业发展经费的办法》（中国佛教协会第六届全国代表会议1993年10月21日通过）第3条按照年总收入将寺院分成四类。
　　[54] 《中国佛教协会章程》（18/9/2002，中国佛教协会第七届全国代表会议通过）第3条第3项：“支持地方佛教协会开展会务，并对各省、自治区、直辖市佛教协会（分会），在佛教事务上实行指导和检查。各级地方佛教协会（分会）、各佛教寺院、各佛教院校和其他佛教组织有义务贯彻执行本会的决议和决定。”
　　[55] 见《中国佛教协会关于加强省级佛教协会组织建设的几点意见》（1995年2月中国佛教协会第六届一次常务理事扩大会议）。
　　[56]《宗教事务条例》（1/3/2005）第6条。《社会团体登记管理条例》（25/10/1998）第13条第2项。
　　[57] 参曹志，“中国宗教团体登记制度分析——以基督教家庭教会为考察对象”，同前注。
　　[58] 参何蓉，“国家规制与宗教组织的发展：中国佛教的政教关系史的制度分析”，载《社会》（2008年第6期）。
[59] 参谢岳著：《当代中国政治沟通》，上海人民出版社，2006年版，p32—38。
 
本文原载：《背景与分析》第245期。转载自：共识网2010年9月6日。