一、问题意识 

建国迄今的60余年里，我国一共颁布了四部宪法，其中实施时间最短的是1975年宪法（以下称“七五宪法”）（2年），最长的是1982年宪法（以下称“八二宪法”），平均每部的施行时间约为15.75年。最近的八二宪法，在实施过程中又经历了4次修改，通过了总共31条宪法修正案。若以1982年为一时点，可以发现，在此之前是频繁的制宪与修宪，在此之后则是宪法的稳定施行与必要的修改。若以公民基本权利之一的宗教信仰自由来论（第36条），八二宪法的规定，较之前各部宪法的相关内容，变化是最大的。它在内容上丰富合理，后续影响上蔚为深远，稳定性上也有目共睹，明显的是：之后的历次宪法修正案，在具体内容上都没有直接触及宗教条款，维持了1982年的原貌。单就稳定性来论，八二宪法的宗教条款是成功的。那么，宪法第36条是如何形成的？它的肇始过程能告诉我们哪些有益的内容？宪法条文的形塑经历能为人们处理当下乃至未来的宪法与宗教、法与精神生活问题提供哪些助益？在八二宪法实施逾30年之后，站在一个相对客观、冷静的立场，从宪法学理角度对宗教信仰自由条文30多年前的形成过程做一番学术检讨，相信这将有助于人们把握宪法文本背后的真义。 

二、八二宪法宗教信仰自由条款的形成渊源 

查考宗教条款的形成历史，作者发现其影响渊源是综合且相当复杂的，至少有三个方面的因素对宪法宗教条款的内容形成起到了重大的推动作用。这些因素是： 

（一） 前三部宪法实施历程中的经验教训 

现行宪法的基本内容是在1982年全面修改之后确立下来的，在此之前，总共还有三部宪法，分别是五四宪法、七五宪法、七八宪法。因此，作为三部宪法后继者的八二宪法，从法的继承性来看，要完全避免前三部宪法的影响，恐怕是困难的。这包括两个方面：一是宪法的条文内容，二是宪法的实施状况。 

建国后第一部宪法，1954年宪法，首次确立了宗教信仰自由的内容：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由” （第88条）。在草案讨论阶段，该条款就得到了宗教界人士的欢迎。1954年9月15日刘少奇做了“关于中华人民共和国宪法草案的报告”之后，第一届全国人民代表大会的代表们在16日、17日、18日连续3天在大会发言，讨论宪法草案。其中来自宗教界的代表们纷纷发言，表达了对宪法宗教条文的赞许。 
喜饶嘉措代表（中国佛教协会代理会长）说： 

宪法草案第88条规定了中华人民共和国公民有宗教信仰的自由，事实证明：新中国是完全执行了宗教信仰自由政策的，如保护寺院和宗教界的爱国人士，布施募化完全自觉自愿。成立了中国佛教协会，团结了各民族的佛教徒，不分派别，共同进步。 ⑴

李维光代表（天主教南京教区主教）说： 

宪法草案在公民的基本权利中规定，不分宗教信仰都是一律平等，第88条更说明了我们能够充分地享受宗教信仰自由。几年来，我们南京教区各个本堂区的神父，都是自由地举行宗教仪式和进行传教活动，每个教友也都过着愉快的宗教生活。有人认为“新中国是没有宗教信仰自由的”、“天主教是被人歧视的”，这种说法是荒谬的……至于对教会的圣统、法规、信仰以及教会组织与行政，丝毫不加干涉，对教会的财产和经济，也予以保护。过去这样，现在宪法中也把它固定下来了。⑵

马坚代表（中国伊斯兰教协会常务委员）说： 

宪法以明文规定宗教信仰自由，民族一律平等，民族区域自治，地方各级人民代表大会在本行政区域内保障少数民族的平等权利，这是十分正确而且周到的。⑶

吴耀宗代表（基督教三自爱国运动委员会主席）说： 
宗教信仰的自由列为单独的条文，这是我们宗教信徒所特别感到满意的。遵守宪法和法律是每一个公民的义务，基督徒自然也不能例外。我们珍惜宗教信仰的自由，我们不应当滥用这个自由来进行任何有害于人民、有利于帝国主义的活动。⑷

待到五四宪法正式颁布，全国上下都洋溢着认真学习宪法、贯彻实施宪法的热情。在政治上，党和国家领导人对宗教信仰自由作为一项宪法基本权利和国家在宗教方面的基本政策，亦表现出了尊重。1955年4月19日，周恩来总理出席在印尼万隆召开的亚非会议并发言，他在发言中向国际社会传达了新中国对宗教信仰自由的基本立场： 

宗教信仰自由是近代国家所共同承认的原则。我们共产党人是无神论者，但是我们尊重有宗教信仰的人。……中国是有宗教信仰自由的国家，它不仅有700万共产党员，并且还有以千万计的回教徒和佛教徒，以百万计的基督教徒和天主教徒。中国代表团中就有虔诚的伊斯兰教的阿訇。这些情况并不妨碍中国内部的团结。⑸

可以说，宗教信仰自由在当时的宪法环境下得到了保护，也由此进入到一个愉快发展的阶段。可惜这样的局面并没有持续多久。从1957年开始，宗教活动不能顺畅开展的情况，已经逐渐显露出来了。天主教代表李维光在1954年还表示“我们能够充分地享受宗教信仰自由”，到了1957年，明确指出：“政府在贯彻执行宗教政策方面，不可否认，在工作上还存在缺点和问题”。⑹具体表现为：一是内容不严谨的反宗教的出版物开始大量出版发行。他指出： 

最近批判宗教的书籍有30多本，其中有些内容已超出“百花齐放 百家争鸣”的范围，而是谩骂和曲解，他们缺乏实事求是的精神，犯了教条主义的错误。 

二是宗教财产被没收和占用。他说： 

我们教会在全国各地有不少的财产，土地被土改了，学校医院被接管了……但有些学校医院在接管时，将教会传教士、修士、修女的住房或教堂也接管了，我们认为这是不妥当的。还有些土地和房屋虽未土改和接管，但被人长期使用不还。 

三是肃反的扩大化，伤及了无辜的宗教界人士。囿于当时略显紧张的言论氛围，他较为曲折地谈到： 
我国的肃反运动是有极大成绩的，天主教内肃反斗争也是如此。其中有些缺点也是难免的，我们建议政府本着“有反必肃，有错必纠”的精神来检查过去的工作。 

四是不尊重宗教信仰，歧视信教人士。他提到： 

目前在工厂，学校，机关和乡村中，还有少数人，甚至干部，由于对宗教政策认识不够，对我们天主教内部近几年来的新形势新情况认识不足，仍以旧眼光来看待我们，甚至有的对我们歧视，对我们的信仰不尊重，刺激我们的宗教感情，影响信教的与不信教的之间的团结关系。 

基督教的情况也并不比天主教好多少，可能更严重。中国基督教三自爱国运动委员会主席吴耀宗，在政协会议上的发言中谈到：⑺

在乡村教会里，信徒的宗教生活有时也受到干涉。有的干部威胁信徒，不许他们做礼拜；有的借口生产，阻止信徒参加宗教活动；有的把信徒的圣经和赞美诗拿走。有些干部对信徒的宗教情感不但不尊重，反而采取粗暴或侮辱的态度。也有些干部，企图用行政手段来限制宗教活动，给教会制订了一系列的“禁令”，例如：不准奉献、不准修建礼拜堂、不准发展信徒等。有时教会负责人从一个地区到另一个地区的属会去探访或工作也受到阻碍。 

上述宗教界人士的发言虽不能代表普遍状况，但也反映出当时宗教自由空间有逐渐收紧的趋向。1957年之后，此前宗教工作中存在的问题、失误，非但未能纠正，反而愈演愈烈，宗教信仰自由的空间正一步步遭到蚕食。1961年基督教的主日学和团契活动被禁止，中国基督教三自教会宣布儿童主日学是帝国主义文化侵略的工具。1964年全国展开社会主义教育运动和四清运动，重点之一就是无神论教育和反宗教斗争。宗教界人士和信教群众在运动中受到不同程度的冲击。《天风》、《中国天主教》、《现代佛学》等一批宗教刊物因人为因素停刊。全国各地开展“退教运动”，一批牧师宣布放弃信仰，与基督教决裂。1966年，基督教和天主教的教会也遭到解散。 

1957-1966年，信仰自由所遭受的挫折与五四宪法的困顿是脱不了关系的。换言之，如果没有五四宪法的倾覆，宗教信仰自由也不会落到逐渐无法展开的境地。而五四宪法的挫折，源于宪法实施不久，在人治思维和极左思潮的不断冲击下，一连串的政治运动接踵而至，在政治运动中发生的违宪事件不仅严重侵犯了公民的基本权利也严重动摇了宪法的权威地位。宪法的巨大作用遭到削弱。这些政治运动包括“胡风反革命集团案”（1955年）、反右派斗争（1957年）、反右倾斗争（1959年）和1966年开始的“文化大革命”。在政治运动中，公民的言论自由、通信自由、宗教信仰自由、平等权等基本权利遭到普遍和严重的侵犯，人治甚嚣尘上，法治跌落谷底。尽管宪法规定了“公民的基本权利”，但实际上得不到保障。刘少奇，一位经过合法选举产生的在职的国家主席，在未经任何法律程序的情况下，便被迫害至死。宪法保护不了国家主席，更遑论去保护普通公民的宗教信仰自由。 

宗教信仰自由在第二部宪法——七五宪法时代则完全丧失了存在的地位。七五宪法作为“文革”后期制定的宪法，在法制被践踏的时代，根本不可能得到施行。宪法颁布后，全国动乱依旧，社会反映冷淡，普遍的对宪法漠不关心。该宪法在内容上被打上了明显的“文革”烙印（“无产阶级专政下继续革命”），存在严重的缺陷。在权利内容方面，突出的错误有两点：一是在排列顺序上，基本权利章节先规定义务，后讲权利；再就是宗教条款不仅与政治自由条款相混杂，还增加了公民有“不信仰宗教，宣传无神论的自由”，这直接导致该条文成为“四人帮”破坏宗教信仰自由的理论和法律根据。事实上，“文革”的重灾区之一便是宗教领域，“宗教场所被砸烂，宗教活动被取缔，对宗教界人士实行专政甚至镇压信教群众，宗教信仰被彻底禁绝。”⑻

及至七八宪法，作为粉碎“四人帮”后出现的一部宪法，其主要目的是要从政治上、组织上清除“四人帮”的影响，改进和完善国家制度。该宪法尽管否定了“四人帮”，但没有完全否定“文革”运动和极左思想。《修宪报告》说明了这点：“总结同‘四人帮’斗争的经验，消除‘四人帮’的流毒和影响，巩固和发展无产阶级文化大革命的胜利成果。这是这次修改宪法的指导思想”⑼而这一点不突破的话，七八宪法仍无法为宗教信仰自由创造良好的宪法环境。 

首先，七八宪法仍然照搬了七五宪法的宗教条文，“公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。”尚未清除“文革”极左错误对宪法宗教条文的影响，而当时宗教信仰的社会环境已渐趋自由，宪法条文和社会现实出现矛盾。对此，宗教界及信教群众既感觉委屈又表达出不满。1980年，十世班禅大师、丁光训主教、赵朴初居士等宗教界代表联名提出议案，建议将当时还在实施中的七八宪法第46条修改为“公民有宗教信仰的自由”。主张的理由包括：1、1978年宪法第46条不能准确地全面地体现我国的宗教信仰自由政策，容易引起国内外信教群众不必要的猜疑；2、该条文在法律上和理论上为“四人帮”破坏宗教信仰自由提供了根据，也容易让一些不愿意贯彻宗教信仰自由政策的人找到借口。3、1954年宪法第88条对党的宗教政策“概括得很全面”，“宗教界人士对这一条很满意”，应该得到恢复。⑽

其次，“文革”结束后，广大干部和群众迫切要求对一大批冤、假、错案进行平反，这当中自然也包括发生在宗教领域内的冤案。但当时主持中央工作的领导，借口 “两个凡是”（凡是毛主席做出的决策，我们都坚决维护，凡是毛主席的指示，我们都始终不渝地遵循），坚持左的错误路线，阻挠拨乱反正工作的进行。这不能不说对1978年宪法是有影响的。后来的事实显明，七八宪法因维持“文革”的极左错误，无可避免地与“两个凡是”结合成牢固的壁垒，使得该宪法在彻底纠正宗教领域的冤假错案和完全肃清“文革”遗产方面，无所作为！如是，该宪法也就不可能真诚地保障宗教信仰自由和赢得人民群众尤其信教群众的尊重。佛教领袖班禅大师的经历证明了这一点。班禅大师说：“1964年，对我公开批判，斗争，把我打倒，‘文革’中间把我关了9年零8个月的监狱（1968-1977年）。打倒‘四人帮’以后我一时没能出来，根本原因是有人坚持‘两个凡是’”。⑾

在嗣后修订七八宪法形成八二新宪法的过程中，汲取前三部宪法的经验教训便成为了宪法修改的指导方针之一。宪法修改委员会主任叶剑英指出：“这次修改宪法应当在总结建国以来我国社会主义革命和社会主义建设的经验基础上进行。”《宪法修改草案的说明》也点明：修改草案“采用了1954年宪法中现在仍适用的某些规定。为了使新中国建立以来的正面的和反面的经验都得到比较充分的反映”。⑿反映到宗教条文的变化上，班禅大师在宪法修改委员会的分组讨论中谈到：“‘文化大革命’后期的宪法有许多错误，必须改正。这是急迫的事。”对于八二宪法草案中宗教信仰的内容，班禅大师表示“现在第一段写得很好，第二段也写得很好。我非常高兴。”⒀可见，新宪法确实在前三部宪法的基础上加以了更新完善。 

（二） 执政党宗教政策的重大转捩 

在宗教领域，党的宗教政策经历了错误与正确反复修正的曲折过程。该历程大致可划分为四个阶段： 
第一阶段，1954-1956年期间，五四宪法制定前后，党对宗教生活的认识是符合实际和正确的，坚持贯彻了宗教信仰自由的政策。时任中共中央统战部长的李维汉在1956年9月25日所作的《进一步加强党的统一战线工作》的发言中，申明了党的宗教自由政策的具体内容：⒁

我们党和政府实行了彻底的宗教信仰自由政策。这就是：信教或者不信教是自由的；信仰哪一种宗教、哪一个教派，是自由的；现在信教、将来不信，或者现在不信、将来又信教，也是自由的。这样就改进了宗教界同非宗教界以及宗教界内部的团结。在我们国家内，只要人民中有人信仰宗教，我们就尊重他们的信仰自由，保护他们所信仰的宗教。共产党是唯物主义者，所以不信仰宗教；同时共产党是历史唯物主义者，懂得宗教必然会在长时期内存在的原因，所以采取了长期尊重宗教信仰自由的政策。在处理宗教问题上还有采用行政手段的情况，是必须纠正的。 

第二阶段，1956-1966年期间，党的正确的宗教政策逐渐被废弃，宗教信仰自由的实现空间越来越狭窄。1957年之后，“左”的错误开始干扰党的宗教工作。某些党的干部对宗教持消极片面的看法，对宗教及宗教界人士没有以实事求是的态度加以对待。1957年3月，基督教代表吴耀宗谈到批判宗教的出版物的倾向：⒂

这些出版物的内容，有不少的部分是片面的、主观的、不符合事实的、一笔抹煞的。很自然地，开宗明义的第一件事就是要对古今中外的一切宗教给予一个总的宣判：“宗教是一向替统治阶级服务，捍卫阶级不平等和剥削制度。”“宗教是陈腐的反动思想和观念的体现者，是一切腐朽东西的支柱。”根据上述的宣判，下面的结论也是很自然的：“坚决地积极不断地反对宗教残余、宗教偏见、宗教迷信的斗争是必要的，因为它们阻碍着人民向共产主义前进，它们阻碍着人民群众创造力的发展。 

另一位基督徒代表陈崇桂则谈到党的某些高级干部不尊重宗教信仰的情形：⒃

一位高级干部，在一座铁桥行落成礼的时候讲话，强调这座铁桥是人力创造的，不是什么上帝的工作，他说：“你们信上帝的人，要把你们的上帝丢在粪坑里，”像这样亵渎神，在信神的人看来，比骂他的母亲还难受。这不是批评宗教，我们认为这是诽谤宗教。 

第三阶段，1966-1976年“文化大革命”期间，极左错误笼罩了宗教工作，党对宗教问题的正确方针政策被全盘否定。马克思宗教观中针对宗教消极性的某些提法被当作教条加以推行，如“宗教鸦片论”、“宗教迷信论”、“宗教残余论”、“宗教反动论”。号召同宗教作斗争，把宗教教徒视为异己力量加以排斥、打击。⒄导致的后果是：信教群众的正常的宗教活动被强行禁止，少数民族的风俗习惯被视为宗教迷信遭禁止；宗教界爱国人士以及一般信教群众被当作“专政对象”，在宗教界出现大量冤假错案，个别地方还发生了使用暴力镇压信教群众、破坏民族团结的事件。 

第四阶段，“文革”后拨乱反正，重新确立尊重和保护宗教信仰自由这一党对宗教问题的基本政策。标志是1982年3月31日，中共中央《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（19号文件）的出台。这份文件，比较系统的总结了建国以来党在宗教问题上的正反两个方面的历史经验，阐明了党对宗教问题的基本观点和政策。其主要内容可概括为10个方面：⒅

1. 宗教是一种社会历史现象，有其产生、发展和消亡的过程。在社会主义社会中，宗教具有长期性、群众性、民族性、国际性和复杂性。正确对待和处理宗教问题，是建设有中国特色社会主义的一个重要内容。我们不能用行政力量去消灭宗教，也不能用行政力量发展宗教。 

2. 宗教信仰问题是公民个人的私事，宗教信仰自由受国家宪法的保护，公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由。 

3. 无神论者和宗教信仰者在政治上经济上的根本利益是一致的，在思想信仰上的差异是次要的，要坚持政治上团结合作、信仰上互相尊重。 

4. 我国宗教方面的矛盾主要是人民内部矛盾，但在一定条件和一定情况下也可能出现对抗性的问题。处理这类问题必须坚持人民利益、维护法律尊严、维护民族团结、维护祖国统一的原则。 

5. 宗教活动必须在法律和政策范围内进行，国家依法对宗教事务进行管理，保护正常的宗教活动，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动。 

6. 要善于体察民族问题和宗教问题的区别和联系。在处理宗教问题时，要着眼于民族的根本利益，着眼于民族的发展和进步，着眼于把各族人民中的信教和不信教群众紧密团结起来，共同致力于社会主义建设。要警惕和反对任何利用宗教狂热和非法活动来分裂人民，破坏各民族之间团结的言论和行动。 

7. 坚持独立自主、自办教会的原则，反对境外宗教团体和个人干预我国宗教事务，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透。 

8. 争取、团结和教育宗教界人士，鼓励他们爱国爱教，团结进步。有计划地培养年青一代的爱国宗教职业人士，充分发挥爱国宗教团体的作用。 

9. 积极引导宗教与社会主义社会相适应。 

10. 向人民群众特别是广大青少年进行辨证唯物论和历史唯物论的科学世界观（包括无神论）的教育，提高全民族的思想道德素质和科学文化素质。 

19号文件标志着党的宗教政策的一次重大转捩，肃清了之前宗教工作中存在的极左错误，统一了全党关于宗教工作的思想方针，回答了在社会主义国家如何正确对待和处理宗教的问题。1982年3月通过的19号文件，鉴于其完整性、准确性、合理性，可以看到，当中的许多内容后来都明显影响了同年12月通过的八二宪法的宗教条文。 

19号文件八二宪法第36条 

我们不能用行政力量去消灭宗教任何国家机关，社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教 
宗教信仰问题是公民个人的私事中华人民共和国公民有宗教信仰自由宗教活动必须在法律和政策范围内进行，国家依法对宗教事务进行管理，保护正常的宗教活动，制止和打击利用宗教进行违法犯罪活动国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动 
公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民坚持独立自主、自办教会的原则，反对境外宗教团体和个人干预我国宗教事务，抵制境外敌对势力利用宗教进行渗透宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配 

（三） 对改革开放后新情况的敏锐回应 

比较前几部宪法，八二宪法宗教条文几个新颖的变化是，增加了两款：“国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”；“宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配”。上述新规定可谓是对改革开放后在宗教领域出现的某些新情况所做出的恰当回应。引发该回应的是在八二宪法制定前夕发生的几起历史事件，它们的出现影响了制宪者对宗教问题的考量，于是有针对性的在宪法中做出规定，也就使得宪法宗教条款呈现出复杂的况味。这些历史事件包括： 

1、邓小平与班禅大师的谈话 

1980年8月26日，邓小平在和班禅大师的谈话中指出：“对于宗教，不能用行政命令办法；但宗教方面也不能搞狂热，否则同社会主义，同人民的利益相违背。”⒆在此，邓小平已经注意到恢复正确的宗教政策后，宗教活动发展得很快，部分地方出现宗教热的苗头，而宗教一旦狂热起来，是会冲击社会主义制度，危害人民利益的。邓小平在恢复党的宗教自由政策的同时，对宗教的消极面并没有放松注意。 

2、“防止坏人利用宗教进行违法活动” 

1980年12月16至23日，中国佛教协会第四届全国代表会议在北京举行。会议期间，中共中央统战部副部长张执一、国务院宗教事务局局长萧贤法在会上讲了话，他们着重指出，宗教活动和宗教组织本身的事，应由宗教徒和宗教界人士自理。凡作为宗教活动场所开放的寺庙应由其寺庙的僧尼自己负责管理，做到庙像庙，僧像僧。希望佛教徒爱国守法，防止坏人利用宗教进行违法活动。⒇讲话传递出信息，党和政府已经关注到某些宗教活动场所内开展的活动与宗教无关或违背宗教教义、涉及违法犯罪的事宜，导致庙不像庙，僧不像僧。出现“坏人利用宗教进行违法活动”的现象。这说明宗教政策恢复后，好花和杂草同时出现，尽管党和政府已经放弃了用行政手段消灭宗教的作法，但对宗教领域中出现的乱象，也必须及时肃清，主政者不能任其蔓延。 

3、中梵关系问题 

对宪法宗教条款产生影响的中梵关系实际上包含了三起事件。一是八二宪法通过的前一年，即1981年，邓小平在会见意大利天主教民主党副书记时，在谈话中指出：“这里有两个问题，首先，是梵蒂冈与台湾的关系问题。如果梵蒂冈解决了这个问题，承认一个中国，我们同梵蒂冈的关系就可以建立。第二，是梵蒂冈必须尊重中国天主教爱国会的独立自主、自传、自办教会的政策，这是在中国历史条件下必然要提出的政策。过去帝国主义侵略中国，教会是一个重要的工具。”[21]二是非法祝圣事件。也是在1981年，当时梵蒂冈罗马教廷不顾中国政府的反对任命邓以明为广东教区大主教，梵蒂冈的这项任命被认为违背了中国天主教独立自主、自传、自办教会的原则，是来自外国势力的干涉。中国天主教爱国会和天主教主教团对此提出抗议：“这次罗马教廷任命邓以明为广东省大主教是非法的，我们表示坚决反对。罗马教廷这种行为，是对我国教会主权的粗暴干涉，这是不能容忍的”。[22]三是“教难”事件。1982年3月，罗马教皇约翰·保罗二世要求全世界天主教会于当年3月21日为“经历着基督教徒早期遭遇”的中国教友祈祷。对此，中国天主教爱国会和天主教主教团发表声明指出，罗马教皇约翰·保罗二世无视事实，硬说中国存在什么“教难”，诬称“中国天主教教友正在经历着基督教徒早期遭遇”，这显然是妄证，是恶意诽谤。声明要求约翰·保罗二世停止对中国教会的妄证和攻击。[23] 

这里不得不插叙梵蒂冈教廷。在天主教的发展史上，梵蒂冈教权具有举足轻重的地位，梵蒂冈以其宗教影响力，对全世界各国的天主教活动及其信众所在国家的精神生活、政治生活都有十分重大的影响，因此世界上大多数国家都重视发展与梵蒂冈的友好关系，但由于中梵之间夹杂了帝国主义影响的历史问题和台湾问题，[24]使得天主教信仰在中国既是自由问题，同时也关涉到政治和主权。所以，迄今为止，我国并未与梵蒂冈建立外交关系，这是梵蒂冈罔顾中国现状一意孤行的结果，应由其负全部的责任。 

在制宪的关键时点，上述历史事件的相继出现，可能促使制宪者认为：仅仅重复五四宪法十分简约的宗教条文，已不足以恰如其分的调整改革开放后中国宗教发展的新状况，尤其在坚持宗教信仰自由的宪法条文和对外开放的国策下，以宗教之名行违法之实和来自外国宗教势力的干扰、渗透，很难完全禁绝。以天主教、基督教信仰为典型的外来宗教信仰在历史和现实中的高度复杂化、敏感化、政治化也许是中国宗教无法回避的一项事实，这就使得制宪者不得不有意识的在信仰条款中作出相应规范，包括在宪法条款中留出主权和政治运作的空间，以明确制宪者的意图和态度。 

三、八二宪法宗教信仰自由条款形成之教益 

（一） 宗教信仰自由同整个宪法的命运互为唇齿，同其他基本权利更是无法分割，一损俱损、一荣俱荣 
前三部宪法的实施经验表明：在创造宗教信仰自由顺畅发展的宪法环境这一任务面前，它们无一例外的倾覆了。当公民连基本的言论自由、人身自由、平等权都丧失的时候，宗教信仰自由也不可能偏安一隅，保存自身；当宪法丧失权威，弃如敝履的时候，侵犯宗教信仰自由的违宪行径也不会得到纠正。三部宪法的挫败，除了外部政治环境影响外，在当时，宪法本身对基本权利的地位、性质、相互关系理解不深，也起到了一定的消极作用。而八二宪法的成功和宗教条款的稳定，不能不联系到这一宪法在保障公民基本权利方面取得的明显进步。恰如邓小平在制宪前考虑的：“要使宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利。”[25]事实上，八二宪法首创将“公民基本权利和义务”一章置于“国家机构”之前，表明对公民基本权利和自由的重视；立法机关称：“这样的安排是为了表明主权在民，国家机关为人民服务的观念，就是为了强调老百姓比政府机关更要紧。”[26]在数量上，权利条款也达到了19条，为历部宪法之最；并且在内容安排上，改变前两部宪法将义务条款前置的做法，恢复了五四宪法权利条款在前的体例。[27]再者，鉴于文革中宪法和法律无法实施，致使公民的权利和自由得不到保障，国家机关无法正常运行，社会秩序混乱的教训，八二宪法也做出了“宪法具有最高的法律效力，维护宪法尊严、保证宪法实施”的规定。[28] 

历史证明，基本权利彼此之间都是紧密联合的，宪法的权威也是不能轻易动摇的。宗教信仰自由的展开，需要言论自由、结社自由、集会自由、人身自由、财产权等一系列基本权利的保障，割裂各项权利的结果，是丧失所有的权利；而前三部宪法实施不利也提醒后继者：宪法一旦丧失权威、效力，权利就会成为无本之木；任何一项基本权利与自由一旦被侵夺，也就预示着所有权利的丧失。 

（二） 执政党的宗教政策是影响我国宗教信仰自由的重要因素之一 

在我国的法治背景下，政策对法律、权利的影响往往会超出法理的预设。这点在宗教自由上体现得更加明显。历史上，每一次党的宗教政策的变化更替都会对宪法上宗教条文的指导思想和内容产生影响。五四宪法的正确规定直接来源于建国初期党的尊重和保护宗教信仰自由的宗教政策，七五宪法和七八宪法的缺陷，则是因为正确政策被全盘否定后，极左思想“宗教反动论”的影响。八二宪法第36条的形成，则明显受到19号文件的影响。第36条是党的正确的宗教政策向宪法转化的经典成果。从该变迁史也可看出，宗教政策对宗教信仰自由的影响，是综合的或者说正负互现的。 

时至今日，在宗教管理领域，对于部分法治素养较低的宗教干部来说，政策有时候会被认为比法律更重要。一方面是因为现阶段宗教领域的法制化程度还比较低，法制历史短暂，可资援用的法律渊源还不充分，在无法可依的情况下，依据党的政策便成为最方便和安全的选择；另一方面，从新中国成立一直到20世纪90年代这几十年间，党和政府主要是依靠宗教政策来管理宗教事务。[29]于是，在党的宗教干部中，仍保有很强的“重政策不重法律”的历史传统、心理习惯。早在1949年中共中央“废除六法全书的指示”中就提到：“在人民的法律还不完备的情况下，司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。”[30]从中可以看到，纲领在法律之上，命令在条例之前，几者皆无，则遵循党的政策。可见政策在党的执政方式中占据的重要地位。过分倚重政策，导致当宗教政策正确科学的时候，宗教信仰自由就容易得到尊重和保障；而当政策错谬的时候，宗教信仰自由就会遭到损失，而法制在这时要么难以发挥作用，要么被政策所曲解，在背离法治精神的方向上产生危害效果。 

可喜的是，在制定八二宪法宗教条款的时候，对政策的影响作用，党和政府已经有了准确的认识，没有在宪法中规定宗教政策的地位，进而在19号文件中，明确提出“宗教活动必须在法律和政策范围内进行，国家依法对宗教事务进行管理”，将法律排在政策之前，明确了法律的优先地位，且国家对宗教事务管理的依据为法律，没有将政策也同时作为管理的依据。同时19号文件还指出党处理宗教问题，“必须坚持人民利益、维护法律尊严”。在政策文件中第一次出现了“法律尊严”的提法，甚至早于宪法制定。如此，可以确定的是，在“维护宪法尊严”的宪法修辞出现之前，“法律尊严”的理念在当时已经得到政策制定者的认同。这些都说明主事者已经清楚认识到法律的重要地位和政策可能带来的弊端。在治国理政的方式上，主事者开始有意的选择法制，同时减少政策对法制的介入，以避免其不利影响，将宗教事务尽量归入法制的轨道中来，这些变化可归为宗教政策上的重大进步。可以想见，未来，在坚持宗教信仰自由政策的基础上，党和政府将不断完善宗教领域内的法律规范，实现对宗教事务的依法管理，届时，宗教政策可能依然会保留，但其对宗教的直接影响作用将大大弱化，并主要是在党组织系统内发挥指导作用，不再会像当初那样具有代替或超越法律的效果。从而在各自领域内发挥相应的功能，形成“上帝的归上帝、凯撒的归凯撒”的和谐局面。 

（三） 八二宪法宗教条款的形成受到历史传统和对外开放的双重影响，其后续发展将继续在二者间寻求平衡 
从八二宪法宗教条文新增加的内容可以看出，制宪者一方面总结了过往成功与失败的经验，对于在1954年前后那些被证明符合中国政治和社会实际、效果明显的宗教治理方式，制宪者选择了继承、保留和进一步完善。如通过基督教三自爱国会、天主教爱国会、各宗教协会和正式登记的宗教活动场所来调控管理者认为“正常的宗教活动”，以此来重新恢复文革中受压抑的宗教信仰，使其以一种符合政治承受能力的节奏、速率发展。反映在宪法条文上，便是第36条中对五四宪法原内容的保留（“中华人民共和国公民有宗教信仰自由”）和条款中“国家保护正常的宗教活动”表述背后隐藏的“暗门”。[31] 

另一方面，宪法的内容也与对外开放存在某种程度的呼应关系。[32]只要选择了开放，外界的思潮变化便会以各种方式进入国内继而影响宪法的内容。建国初“一边倒”的开放政策，令1954年宪法受到前苏联的强烈影响。“1954年宪法的结构，就接近于苏联1936年宪法的结构，关于总纲、国家机构和公民的基本权利和义务三章的某些条文，也参考了苏联和各人民民主国家的有关规定。”[33]七五、七八宪法所显现出的错误，也与那个时期闭关锁国的蒙昧程度相关。而八二宪法的制定及成功实施，也离不开对外开放的积极作用。当时对外开放的气氛可引一例作为佐证。八二宪法制定前夕（1982年5月），美国法律专业学术交流访华团来华访问，中方十分大方的将宪法草案（英文版）提供给美方人员传阅、交流讨论并收集美方对宪法草案的批评意见。[34]这在几年前是不可想象的事情。但在那个时候，人们对开放的态度是欢欣远大于戒惧的。 

在开放过程中，外国的宗教影响藉由经商、文化交流、慈善等各种途径进入国内，制宪前夕几起历史事件的发生，加剧了制宪者对宗教尤其外国宗教力量的不信任感。毕竟在制宪时刻，邓小平“宗教方面也不能搞狂热”、“过去帝国主义侵略中国，教会是一个重要的工具”言犹在耳，从而制宪者有意识的在宗教条文中增加了若干含有“排外”色彩的规定，希望在一定程度上隔挡开放后外国宗教力量入华，以保护我国宗教制度的独特性。但开放的后果是变化和多元的。未来，随着我国开放程度的不断加深，中外交流和相互理解日益深刻，公民对宗教生活的渴慕越来越强烈，主事者对国外宗教势力的疑惧可能会逐渐消退，宗教领域未尝没有扩大开放的可能。如是，宗教条款中带有涉外色彩的“纯洁性规定”，便可能需要转化为多元化规定。而这既有赖于现实政治的承受能力，也取决于主事者审时度势的决断力。届时，在宪法变迁的驱策下，如何在旧传统的历史惰性和新情势的多元化之间谨慎选择，或将考验修宪者的智慧。 

Inspiration and Inchoation of Religious Liberty of Constitution of 1982 
Liu yi   Li zhen 
Abstract：One of the most successful article within Constitution of China is the religious liberty 

of Constitution of 1982. The reason why the article is meaningful and reasonable, 

also far-reaching influence, meanwhile, stability of which is obvious to all, is that three aspects 

play a role in its success. They are: Constitutions’ failure, transformation of party’s

 religious policy, and response of opening to the outside world. Moreover, it is helpful 

for our deeply understanding relationship between Constitution and religion by analyzing 

the inchoation of religious liberty article of Constitution of 1982.  

Keywords: Constitution of 1982  religious liberty  religious policy of party 



*  本文系教育部人文社科2013年青年基金项目《宗教领域基本法律体系构建问题之研究》（13YJCZH112）和湖北大学人文社科项目《宗教事务的法治调整和政策设计》的阶段性成果。论文得到了张千帆教授（北大）和陈柏峰教授（中南财经政法大学）的悉心指点，特此向两位专家致谢，唯文责由本人全部负担。 
** 刘祎，法学博士，湖北大学政法与公共管理学院讲师；李珍，湖北大学政法与公共管理学院研究生。 
[1]《第一届全国人民代表大会第一次会议上部分代表关于宪法草案和报告的发言》，载《人民日报》，1954年9月19日。 
[2] 同注①。 
[3] 同注①。 
[4] 许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2005年版，第166页。 
[5] 罗广武：《新中国宗教工作大事概览》，华文出版社2001年版，第105页。 
[6] 李维光、胡文耀：《警惕右派在天主教人中寻找市场》，载《人民日报》，1957年7月20日。 
[7] 吴耀宗：《关于贯彻宗教政策的一些问题》，载《人民日报》，1957年3月9日。 
[8] 马岭：《论我国公民宗教信仰自由的法律限制》，载《法律科学》1999年第2期。 
[9] 同注④，第319页。 
[10] 许崇德：《宪法起草过程中的片断回忆》，载《中国人大》2008年第18期。 
[11] 同注⑤，第389页。 
[12] 同注④，第387页。 
[13] 同注④，第402页。 
[14] 同注⑤，第124-125页。 
[15] 同注⑦。 
[16] 陈崇桂：《保护宗教信仰 尊重宗教信仰》，载《人民日报》，1957年3月25日。 
[17] 张献生：《鸦片论与坚持发展马克思主义宗教观》，载《中央社会主义学院学报》2011年第5期。 
[18] 国家宗教事务局政策法规司：《中国宗教法规政策读本》，宗教文化出版社2000年版，第13-14页。 
[19] 同注⑤，第279页。 
[20] 同注⑤，第286页。 
[21] 同注⑤，第292页。 
[22] 《中国天主教主教团负责人杨高坚发表声明：斥罗马教廷干涉我国教会主权任命邓以明为广东省大主教是非法的》，载《人民日报》，1981年6月13日。 
[23] 《中国天主教负责人杨高坚发表声明：对罗马教皇“为中国教难祈祷”表示愤慨》，载《人民日报》，1982年3月20日。 
[24] 《习仲勋谈中国梵蒂冈关系》，载《人民日报》（海外版），1986年11月29日。 
[25] 《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第339页。 
[26] 徐国栋：《民法的人文精神》，法律出版社2009年版，第21页。 
[27] 周永坤：《走向宪政》，载《华东政法大学学报》2012年第6期。 
[28] 韩大元：《新中国宪法发展60年》，广东人民出版社2009年版，第202页。 
[29] 张训谋：《中国的宗教事务管理》，载《国家·宗教·法律》，中国社会科学出版社2006年版，第53页。 
[30] 《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，载《宪法学参考资料》（下册），北京大学出版社2008年版，第926页。 
[31] 郑永流从教授从法律解释的角度指出“就宗教活动本身而言，不可能存在一个统一的、普适的‘正常的’标准，就像存在‘正常人’一样。某种宗教和教派的正常活动，对其他宗教、教派或非宗教信仰者来说，可能就是不正常的，甚至是无法接受的。因而，有人建议应将条例中‘正常的’换成‘合法的’二字。”而对于管理者而言，垄断“正常”的判断标准，使得他们可以逸脱出合法性检验，轻松对某些宗教施加压力，限制其发展规模、速度、地域等，且并不需要宗教本身有任何违法或损害公共利益的行为，因为从“国家保护正常的宗教活动”出发，只需要管理者认为你“不正常”即可行使权力。作为宪法下位法的《宗教事务条例》第3条也为此一做法做了背书。郑永流：《法律方法阶梯》，北京大学出版社2008年版，第20页。 
[32] 周永坤：《世界宪法视野中的1954年宪法》，载《学习论坛》2005年第3期。 
[33] 吴家麟：《宪法学》，群众出版社1987年版，第97页。 
[34] 同注④，第466页。 
  
载于《宗教与法治》2014年冬季刊，本网首发，转载请注明来源。