杨信之

    《宗教活动场所设立审批和登记办法》（以下简称办法）于2005年4月14日经国家宗教事务局局务会议通过，于2005年4月21日予以公布并实施。《办法》依照《宗教事务条例》的若干规定，对我国宗教活动场所的设立和登记问题予以规定。下面，笔者将对《办法》中涉及的若干问题予以评析。

    
      一、未经登记的宗教活动场所的合法性问题

      国务院《宗教事务条例》第二十条第二款规定：“非宗教团体、非宗教活动场所不得组织、举行宗教活动，不得接受宗教性的捐献。”根据条例的相关规定，《办法》对宗教活动场所的登记设置了严格的程序性要件和实质性要件。由此可知，在我国宗教活动场所只有经过登记才能取得合法的地位。

       这与公民享有的结社自由权利是完全背离的。公民的结社自由是指公民就共同关注的问题，或为了达到某一共同的目的，而结成固定的社会组织，进行某种社团活动。[1]结社自由既是政治权利，也是社会和文化权利。托克维尔曾阐述“结社权是基本人权，破坏结社权就会损害社会本身；结社自由是反对专制政治的重要保障；结社可能会带来暂时的政治不稳定，但从长远看有利于社会稳定。”[2]因此说,结社权是民主政治的体现,同时也是民主政治的保障。[3]

      由于结社自由所具有的重要性，现代世界的大多数民主宪政国家都在宪法和法律中对公民享有的结社自由权利予以规定。《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》，都对结社自由做出了宣告或者规定。《世界人权宣言》第20条宣告：“人人有权享有和平集会和结社的自由。任何人不得被迫使隶属于某一团体。”我国的宪法也将公民的结社自由规定为公民享有的基本权利。现行宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”

      因此，只要公民的结社行为没有侵害到公共利益和他人合法权益，就应当是不受限制的。政府不能以宗教活动场所是否经过登记来作为评判其是否合法的标准。

      的确，由于多方面的原因，历史上宗教问题曾经是很多国家控制的对象。可是历史已经进入21世纪，现代社会，在每一个民主法治国家，人权保障与有限政府的呼声日益高亢。现阶段，世界上的许多民主宪政国家都摒弃了对公民宗教自由的严格控制，采取了较为宽松的规制方式，尊重公民的宗教自由权利。可是在我国，公权利还恪守着旧有的教条，谈“宗教色变”，通过立法对公民的宗教活动实施了严格的限制，这是侵犯公民宗教自由权利的行为，应当予以摒弃。

     
      二、宗教活动场所登记的程序性限制

      宗教活动场所要想通过登记取得法律所承认的合法地位，根据《办法》第三条和第九条的相关规定，必须经过设立审批和登记审批的双重程序。享有设立审批和登记审批权的行政机关均为县级人民政府宗教事务部门。

      《办法》第三条规定：“筹备设立宗教活动场所，一般应当由拟设立地的县（市、区、旗）宗教团体提出申请。如拟设立地的县（市、区、旗）无宗教团体的，可由拟设立地的设区的市（地、州、盟）宗教团体提出申请；拟设立地的市（地、州、盟）无宗教团体的，可由拟设立地的省、自治区、直辖市宗教团体提出申请；拟设立地的省、自治区、直辖市无宗教团体的，可由全国性宗教团体提出申请。”第九条规定：“宗教活动场所完成筹备后，由该场所管理组织负责向所在地县级人民政府宗教事务部门申请登记。”

      我国行政许可法规定，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。[4]对于宗教活动场所的设立登记问题，县级人民政府宗教事务部门可以享有设立审批的权利。可是，对于宗教活动场所的设立登记需要分别审批的问题，《办法》的规定是否适当，令人质疑！

      首先，接受设立申请和登记申请的机关为同一行政机关——县级宗教事务部门。拟成立的宗教活动场所先向县级宗教事务部门提出设立的申请，宗教事务部门对拟成立宗教活动场所提交的材料进行审查；然后，在登记审批程序中，县级宗教事务部门又一次对大多相同的材料进行审查（可对比《办法》第五条和第九条的内容，笔者在下文也将有阐述）。在实践中，《办法》规定的这些程序必然影响宗教活动场所设立登记的期限，增加信教公民设立登记宗教活动场所的难度。

      其次，《办法》的如此规定可能产生一个重要的问题：即如果宗教活动场所获得了设立审批并在规定的期限内[5]完成了筹备工作，在向县级人民政府宗教事务部门申请登记的时候却不能获得登记怎么办？这必然造成人力、物力、财力的巨大浪费。

     《办法》并没有规定拟设立的宗教活动场所只要满足规定的法定条件的，就必须予以批准。而且更为重要的是，《办法》第九条设定的一些法定条件本身就具有模糊性。因此，在宗教活动场所的设立登记问题上，就只有县级人民政府宗教事务部门说了算了。

      我国宪法第三十六条规定了信教公民享有宗教自由权利，信教公民通过一定的方式行使自己的宗教自由权利，只要没有侵害公共利益和其他公民合法的权利，公权力就不应干涉。虽然宗教问题具有特殊性，很多国家选择对宗教事务进行一定程度的限制，可这种限制不是盲目的、无限的，必须符合比例原则的要求，否则就会侵犯信教公民应当享有的合法权益。

      三、宗教活动场所登记的实体性限制

     《办法》不仅对宗教活动场所的登记规定了程序性限制，而且在实质问题上，也对宗教活动场所的设立审批和登记规定了诸多的条件：

      （一）申请筹建宗教活动场所需提交的材料

      《办法》第五条规定了申请筹建设立宗教活动场所应提交的材料，如下分述：

      1、拟设立地信教公民的有关情况说明

      对此说明，笔者认为没有必要，因为申请筹建宗教活动场所的行为本身就说明了拟设立地的信教公民具有进行宗教活动的需求。结社自由是信教公民应当享有的基本权利，为了表达自己的信仰，信教公民提出设立宗教活动场所的申请，公权力应当审查的是信教公民在某个地方设置宗教活动场所是否会影响到社会公共利益和其他公民的合法的自由和权利，而不是去审查当地的信教公民是否有实施宗教活动的要求。是否有实施宗教活动的要求，不是行政机关地方所能决定的问题，而是信教公民予以决定的问题。

      2、拟主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员的基本情况及户籍、居民身份和教职身份证明

      本条的规定存在两个问题：首先，如果拟设立的宗教活动场所没有宗教教职人员，那么是否就不能提出设立宗教活动场所？审视《办法》第五条第一款的规定，“申请筹备设立宗教活动场所，应当填写《宗教活动场所筹备设立申请表》，同时提交下列材料……”按照此规定，《宗教活动场所筹备设立申请表》和材料是“应当”填写和提交的，那么宗教教职人员的身份证明也是必须提交的材料之一。并且，《办法》也没有规定存在的例外情况，无一例外的是“应当”。因此，一些信教公民基于自己的宗教信仰提出设立宗教活动场所的申请就会由于没有宗教教职人员而不能被许可。其次，“其他人员”的规定含义模糊，何谓“符合本宗教规定的其他人员”？《办法》并没有作出清楚的规定，这就使得申请人在提出设立申请的时候无所适从，到底需要提供那些“其他人员”的身份证明，在实践中只能凭借行政机关工作人员的自由裁量权了，规章又一次表现出对行政机关工作人员的极大信任。

      3、拟成立的筹备组织成员的基本情况、户籍和居民身份证明(属宗教教职人员的，还应当提供教职身份证明

      根据《办法》第四条的规定，筹备组织包括本宗教团体的有关人员，拟主持宗教活动的总教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员、拟设立地信教公民代表等组成。也就是说，申请时应当提交这些人员的情况和身份证明。

      本条的规定同样存在着宗教教职人员的问题。

      4、必要的资金证明

      申请设立宗教活动场所，申请者一定会筹备一定的资金，这似乎也不应成为行政机关关心的问题。宗教活动场所并不是营利性单位，似乎不需要所谓的“注册资本”。

      5、拟设立地点和拟设立场所的可行性说明

      何谓“可行性”，又是一个极为模糊的概念。这种模糊的法律语言，在实践中只能造成扩张行政执法人员自由裁量权的恶果，这对于公民权利的保护是非常不利的。

      正如英国十六世纪某大法官所说：“自由裁量权意味着，根据合理和公正的原则做某事，而不是根据个人意见做某事……，根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事，自由裁量权不应是专制的，含糊不清的，捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力。”[6]因此，自由裁量权实施的合法、合理化首先取决于立法的规定。　　

      6、需要提供的其他有关材料。

     “其他有关材料”的范畴也许不易规定，但是立法语言还是应当讲求规范性的特点，最大限度的实现确定性和便于操作性的精神，因此，在可能的情况下，希望这种不确定的法律用语逐步消失。

      （二）宗教活动场所登记的条件
      申请设立的宗教活动场所经筹备完毕，按照《办法》的相关规定，应当向县级人民政府宗教事务部门提出登记申请，登记申请也应满足一系列的条件，《办法》第九条对提交的材料予以了具体规定，以下笔者将逐一分析：

     1、民主协商成立管理组织的情况说明

    《办法》第八条规定，宗教活动场所在登记前，应当由筹备组织负责，民主协商成立该场所的管理组织。《办法》规定成立宗教活动场所的管理组织应通过民主协商的方式似乎不妥。首先，宗教活动场所有其特殊性，它是信教公民基于自己的宗教信仰组成的组织。不同的宗教有不同的教义，信教公民往往根据本教义的规定实施一定的宗教活动。宗教活动场所管理组织的产生也是一样，它只能按照本宗教教义规定的方式产生。其次，宗教活动场所管理组织产生的方式是宗教组织内部的事务，宗教组织对此享有自治权，公权力不应干涉，因此《办法》不应对宗教活动场所管理组织产生的方式予以统一的规定，这在实践中是难以操作的。

      2、管理组织成员的户籍和居民身份证明

      3、主持宗教活动的宗教教职人员或者符合本宗教规定的其他人员的户籍、居民身份和教职身份证明

      以上的这两方面的材料，与宗教活动场所设立申请应当提供的材料一样存在的同样的问题即宗教教职人员的身份证明的问题和语言的模糊性问题，在此不再赘述。

      4、有关规章制度文本

      5、场所房屋等建筑物的有关证明（属新建的，应当提供规划、建筑、消防等部门的验收合格证明；属改扩建的，应当提供房屋所有权或者使用权证明和消防安全验收合格证明；属租借的，应当提供消防安全验收合格证明和一年期以上的使用权证明）

      按照《办法》的规定，如果拟设立的宗教活动场所的房屋是租借的，必须租借一年期以上。《办法》这样规定可能是为了便于行政机关对宗教活动场所实施监管，可是限制租期为一年以上是否合理，这是个有待讨论的问题。

      6、合法的经济来源的情况说明。

      在经济来源前加上“合法的”三个字，似乎表明宗教活动场所的经济来源还有“非法的”意味。

 

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参考文献：

[1] 朱国斌：《中国宪法与政治制度》，法律出版社1997年版第256页。

[2] ［法］托克维尔：《论美国的民主》（上卷），商务印书馆1991年版，第216—218页。

[3] 李龙 夏立安：《论结社自由权》，载于夏立安：《发展中国家的政治与法治》，山东人民出版社2003年5月版。

[4] 《中华人民共和国行政许可法》第二十二条。

[5] 《宗教活动场所设立审批和登记办法》第七条第一款：“宗教活动场所的筹备设立事项，应当在批准的  筹备设立期限内完成。筹备组织应当将筹备情况及时向设立地的县级人民政府宗教事务部门报告。”

[6] 江萍：《法律该管管“自由裁量权”了》，《法制日报》1989年4月25日。