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宗教场所与宗教活动的界限——以《宗教事务条例》的合宪性考察为进路
发布时间: 2016/7/21日    【字体:
作者:韩美恩
关键词:  宗教场所 宗教活动 宗教事务条例 合宪性 宪法  
 
 引言
 
作为一项国际公认基本人权的宗教自由,既包括信仰某种宗教或教派的自由,也包括实践宗教信仰的自由,后者就是指宗教活动。宗教活动离不开宗教活动场所。宗教活动场所的设立和使用的权利是否得到充分的保护是考察宗教信仰自由程度的一个重要指标。另一方面,宗教活动的进行往往也并不局限于固定的宗教活动场所,如佛教、基督教、天主教及其他诸种宗教有时需要超出其固定的宗教活动场所而在户外及其他场所举办宗教活动。因此,宗教活动是否可以按照每个宗教的特定要求和需要在固定宗教活动场所之外的其他场所举行是衡量宗教信仰自由程度的另一个重要指标。在实践中这两个问题具有很强的相关性,本文将着重讨论第二个问题,但也会部分涉及对第一个问题的讨论。
 
一、我国现行法律规定
 
、关于宗教场所与宗教活动的界限问题,我国目前最全面最重要的法律渊源是国务院2005年颁布实施的《宗教事务条例》,其第十二条规定,“信教公民的集体宗教活动,一般应当在经登记的宗教活动场所(寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所)内举行……”, 第二十二条规定,“跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动,或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动,应当由主办的宗教团体、寺观教堂在拟举行日的30日前,向大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起15日内作出批准或者不予批准的决定。” 各地宗教事务条例作为地方性法规是比照国务院的条例制定,所以在宗教活动场所方面也有相似规定。
 
第十二条是对从事宗教活动的场所范围予以限制的一般性规定,即信教公民的集体宗教活动,一般应当在经登记的宗教活动场所内举行,这一条可以简称为“宗教活动场所”条款。第二十二条是对从事宗教活动的场所范围予以限制的特殊性规定,即当大型宗教活动需要在登记的宗教活动场所外举行的,应当向省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请,这条可以简称为 “大型宗教活动审批条款”。
 
二、对现行规定合宪性考察的必要性
 
上述两项条款都构成对宗教信仰自由这一宪法基本公民权的限制,因此需要考察这些限制的合宪性。
 
首先,《宗教事务条例》从立法层次上属于国务院颁布的行政法规。国务院是行政机关,本身并无立法权。这是因为行政机关并不是民意代表机构,其绝大部分官员也并非民选产生,因此其职能是执法而不是立法。其制定规范的理由主要是为了执行已有的法律,或是行使自身的管理权,再或者就是经人大特别授权予以立法,但是应当在制定法律的条件成熟时及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
 
其次,行政法规的效力低于法律,更低于宪法。《立法法》第八十七条规定,宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。由于我国没有关于宗教事务的法律,在此就需要判断《宗教事务条例》以上所涉及的两项条款是否合宪,即是否超越了宪法对宗教信仰自由权利的限制。我国宪法36条第一款规定保护公民的宗教信仰自由,第三款规定“国家保护正常的宗教活动”,宪法接下来的表述可以视为对“正常的宗教活动”的进一步说明,“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。” 显然很难从这一相对概括的规定中直接推出宗教活动必须限于登记的宗教活动场所这一具体限制。所以上述两项限制性的规定是否合宪需认真予以考察。
 
三、对宗教自由予以限制的理论标准与国际人权标准  
 
自由的本意就是不受限制,自由的不被限制不需要证明,限制才需要证明或说证成。现代一般公认的自由主义理论认为,自由是人的基本人权,自由只能为了自由的缘故才可以被限制。最为著名的是罗尔斯在其著名的《正义论》中提出的两条正义原则及其顺序,第一条正义原则是每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。第二条是社会的和经济的不平等的分配应该遵循差别原则和机会的公正平等原则。[1]他特别提到二者需遵循优先规则,“正义的原则应按词汇式序列来安排,因此自由权只有为了自由权本身才能受到限制。这里有两种情况:(1)不太广泛的自由权应能使人人享有的自由权总体系得到加强,和(2)不太平等的自由权必须是享有较少自由权的那些公民能够接受的。”[2]在罗尔斯那里,宗教信仰自由显然是人的一项基础性自由,也只能为了自由的缘故才能被限制。
 
除了上述理论性的阐述,诸多国际人权文件对基本人权的限制有更加具体的标准。目前主要的国际人权文件都将宗教自由视为最重要最基础的人权之一,呼吁或要求其成员国应对其予以严格保护,而对这项自由的限制则是极为审慎的。1966年12月16日联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》第18条(三)规定,表示自己的宗教或信仰的自由仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制。1950年的《欧洲人权公约》第9条规定:2、表示个人对宗教或者信仰的自由仅仅受到法律规定的限制,以及基于在民主社会中为了公共安全的利益考虑,为了保护公共秩序、健康或者道德,为了保护他人的权利与自由而施以的必需的限制”。1969年《美洲人权公约》第12条也规定:“3、表示个人的宗教或者信仰的自由,只能受到法律所规定的为保障公共安全、秩序、卫生、道德或者他人的权利或者自由所必需的限制。显然,这些重要的国际人权文件在对宗教自由进行限制时都用了非常近似的表达,这些条款都表示对这项权利仅只基于安全、秩序、卫生、道德或者他人的权利和自由才可予以限制。可见,这些人权文件传递的价值取向是,权利保护是第一位的,限制是为了更好的保护权利,及在各项重要的权利和价值之间实现平衡。
 
四、我国对宗教活动限制的法律规定的合宪性考察
 
我国现行宪法第36条对宗教活动具有和国际人权文件类似的限制标准,即“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。在上述理论标准和国际人权文件标准讨论的基础上,以下结合我国的宪法规定来考察《宗教事务条例》中对宗教活动与宗教活动场所的两条限制性规定的合宪性。
 
(一)宗教活动场所条款的合宪性考察
 
此处的问题是为什么集体宗教活动一般应当在登记的宗教活动场所内举行?为什么不可以在公园里?租借的剧院里?办公场所?在大街上?或其他非登记的宗教活动场所?在登记的宗教活动场所之外的场所举行是否一定会导致破坏社会秩序,或损害公民身体健康,或妨碍国家教育制度的后果?显然我们无法推论二者之间存在必然的因果联系。某项集体宗教活动是否可能产生上述的危害结果显然需要区别不同情形予以对待,进而由立法做出更细致的规定或者交由司法机关做事后的个案审查。立法上需要做出更详细的区分,比如可以规定集体宗教活动不可以在国家机关办公场所举行,理由为实行政教分离,又如规定举行和参加宗教活动不可以携带危险性工具,因为可能会威胁公共安全。更多的时候,集体宗教活动于何处举行才不致破坏社会秩序、损害公民身体健康或妨碍国家教育制度是一个常常需要通过个案审查而且是事后审查才能决定的问题。而判断某个群体已经举办的某项宗教活动是否确实导致了上述所提及的危害结果这种个案的审查应该是司法部门的工作,而不能一刀切式的由立法一律禁止。总之,将集体宗教活动一律限制在登记的宗教活动场所的规定大大扩大了对宗教信仰自由的限制,不符合对自由予以限制的通常的学理标准和国际人权标准,也无法通过我国宪法的合宪性审查。
 
(二)大型宗教活动审批条款的合宪性考察
 
我国2007年10月1日起施行《大型群众性活动安全管理条例》规定,法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的体育比赛、文艺演出、展览、展销、游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会及人才招聘会、现场开奖的彩票销售等大型群众性活动,由县级以上的公安机关实行安全许可制度,承办者应当在活动举办日的20日前提出安全许可申请,公安机关收到申请材料应当依法做出受理或者不予受理的决定。
 
大型群众性活动,由于有限的空间聚集大量的人群导致发生人身伤亡和财产损失危险的可能性很大,所以要由公安机关予以严格把关,履行严格的审批程序,通常还要由公安部门派人到场维持治安。大型宗教活动具有同样的特点,聚集大量人群,发生危险的可能性大,因此毫不例外也要接受审批。但我国目前对二者实行不同对待。文艺、体育等大型群众性活动的申请机关要分为几种情况处理,“大型群众性活动的预计参加人数在1000人以上5000人以下的,由活动所在地县级人民政府公安机关实施安全许可;预计参加人数在5000人以上的,由活动所在地设区的市级人民政府公安机关或者直辖市人民政府公安机关实施安全许可;跨省、自治区、直辖市举办大型群众性活动的,由国务院公安部门实施安全许可。”(《大型群众性活动安全管理条例》12条)。而跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的大型宗教活动,或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动,应当拟举行日的30日前一律向大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请(《宗教事务条例》22条)。大型宗教活动在申请上显然要求更早的时间(提前30日)并向更高一级的部门(一律向省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门)提出申请。
 
这项更高的要求无疑加大了对大型宗教活动组织者的负担,是对宗教信仰自由的一项限制。那这一限制是否可以得到宪法上的证成呢?大型宗教活动是否一定带来比大型的体育、文化、招聘等活动更大的危险性,因此需要更高的部门更加严格的审查?恐怕很难做出这样的结论。无论是佛教和道教的大型法事或讲经活动,还是基督教和天主教的大型礼拜或圣诞等节日庆祝活动,或是伊斯兰教的开斋节或古尔邦节等庆祝活动,及其他宗教的类似活动,无论从内容上还是形式上都不能得出其具有比大型体育、文化、招聘等群众性活动具有更大的危险性的结论。除非某些宗教活动的内容和形式构成违法或犯罪活动,但体育、文化、招聘等活动不也包含同样的可能性吗?而是否构成违法或者犯罪是需要行政或司法机关予以个案审查才可能确定的。因此,在立法上对大型宗教活动一概设置比其他大型群众性活动更加严厉的审查标准,也有不合理加重宗教群体负担之嫌,即加于宗教自由不合理限制之嫌。
 
因此,综上所述,本文所涉及的对于宗教活动予以限制的两项条款并不符合对自由限制的一般理论和国际人权标准,是否可以通过合宪性审查是也是很值得怀疑的。
 
五、法律实施中遭遇的问题
 
除了上述立法上的合宪性质疑外,这些规定也并未实现其预期的实施效果。首先,“宗教活动场所条款”强调集体宗教活动一般应在“登记”的宗教活动场所举行。那我国登记的宗教活动场所有多少?是否可以满足信教群众集体宗教活动的需要呢?2013年8月中国向联合国人权理事会提交的《国家人权报告》中称,目前中国有信教人数1亿多,依法登记并开放的宗教活动场所达14万处。这一信教人数和学界及民间得出的数据存在着较大的差距。如2007年华东师大的调查显示中国的各类宗教的信徒人数在3亿左右。也有其他诸多机构的统计与测算,数字不一。考虑到我国解放初就有相当比例的信教人口,1982年中央19号文件称信徒人数比解放初绝对数量有所增加,而上个世纪80年代迄今30多年以来几乎各个宗教都出现了比较大的宗教复兴,信徒人数大幅度增加,因此虽然信徒实际数字很难精确统计,但总数应该绝对不止1亿。而我国经登记的宗教活动场所的建设速度则相对落后于信教人口的增长,目前登记的宗教活动场所14万处已远远不能满足信教人口的宗教活动需求,某些地方的供需矛盾甚至相当突出。我国目前在体制外还存在大量的未登记的宗教活动场所,最典型的就是基督教的家庭教会,天主教的地下教会。虽然这些体制外宗教场所的产生有诸多方面的复杂原因,但是其数量增长之快和登记场所的供给不足应该也有比较大的关系。所以体制外存在大量未在登记场所举行的宗教活动这一现象表明,要求集体宗教活动在登记的宗教活动场所举行的规定事实上并未达到其预期的规范效果。
 
其次,宗教事务条例规定,在宗教活动场所外举行大型宗教活动需要得到大型宗教活动举办地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门的批准。在实践中,这样的宗教活动在某些地方审批手续比较繁琐,审批阻碍较大,使信教群众的宗教活动需求往往得不到满足。同时由于这样的审批仅限于已经在宗教管理部门登记的宗教团体和场所,而那些体制外的未登记的宗教团体无资格通过申请来获得批准。所以在实践中也存在大量未经审批的大型宗教活动。
 
综上,这两条规定在实践中显然并没有达到其预期的规范效果,可以说是有效力无实效,那这些规定的合理性显然也需要重新予以评估。
 
六、现有制度设计的思路及后果
 
总的来看,宗教事务条例所涉及的对从事宗教活动的场所范围的两项规定是我国处理宗教事务整体制度设计思路的一种反映。这一思路的实质就是将宗教单挑出来处理,表现为设立专门的宗教事务部门而不是交由普通的民政部门来处理宗教事务,如宗教场所的设立,宗教机构和宗教院校的成立都需要得到宗教事务部门的审批,宗教活动和宗教教育等皆由宗教事务部门予以管理。
 
无论是处理宗教事务的制度设计本身还是具体执行过程中的谨小慎微趋向,反映的都是我国长期以来对于宗教及信徒的一种相对刻板的印象和认识。这一刻板认识中始终包含着宗教是消极的,宗教现象是暂时的,宗教具有一定的危险性这样的观念,认为对待宗教要格外予以警惕和防范,在管理上则要单列出来予以特别对待。这一认识始于上个世纪五六十年代的宗教鸦片论。虽然从上个世纪八十年代以来的诸多中央文件对宗教的表述来看,我国政府已经放弃了鸦片论的说法,认为宗教会长期存在,并对社会有一定的积极作用,信教群众也是社会主义建设的重要力量,但在实践中,仍有某些相关部门工作人员认为宗教消极、敏感的思想仍然根深蒂固,因而在实践中奉行一种对宗教和宗教信徒的相对消极和谨慎的做法,宗教场所能少建就少建,大型宗教活动能不批就不批。这种思路和行为的结果就是群众的信仰需求在体制内得不到满足,转而寻求体制外的方式。这些体制外的宗教场所,如家庭教会、地下教会,以及在宗教场所外举办的未经审批的宗教活动数量之多,已经成为政府工作的极大难题,政府实际上对其处于无力监管的境地。在过去的几十年中政府曾多次进行运动式的集中清理和打击,但结果却是越打越多,体制外的宗教场所和宗教活动数量有增无减。并且每一次这种清理行动都加剧了信教群众对政府工作的不满,加深了政教冲突。
 
因此从实际效果来看,将宗教单挑出来的做法不但没有实现其预期的将宗教控制或说限制在一定的范围内这样的预期目的,反而在某种程度上催生了更大量的所谓非法宗教活动,并且也人为的刺激和强化了信教群众的对立情绪,引起了政教不必要的紧张和对立。
 
七、对待宗教问题需要改变思路
 
宗教是一种古老的文明现象,也会是长期存在的文明现象,并且很可能也将是伴随人类始终的一种文明现象。上个世纪50、60年代西方曾经盛行一时的世俗化理论认为,随着国家现代化程度的提高,社会文化必将愈加趋于世俗化,宗教影响必将大幅度减弱。上个世纪80年代之后,特别是冷战结束之后,整体来看,宗教影响不但未曾削弱,甚至在全球范围内还出现了非常强劲的宗教复兴现象,宗教在国际政治中也占有越来越重要的地位。上个世纪90年代之后,世俗化理论的提出者和坚决主张者们也纷纷宣告世俗化理论的破产。
 
基于这一全球性的宗教复兴现象和对宗教新的理论认识,我们也要对中国当下和未来可能的宗教发展情形予以重新评估和决策。宗教复兴在我国也是不容否认的事实。中国经济持续的快速增长及大众物质生活水准的相对普遍提高给更多的人带来的是更高的心灵需求,很多人投向宗教寻求心灵的慰籍与满足,这是我国许多近邻国家如日本、韩国和新加坡都曾经发生过的现象,许多社会科学的实证研究显示这种现象也正在中国上演。基于这样的事实,我国的宗教政策和法律也必须与时俱进,秉承实事求是的态度进行制度设计。
 
目前我国宗教管理方面的制度设计和法律体系依然延续上个世纪五六十年代的思路和作法,这种思路和做法是基于当时中国的处境和对宗教的认识而产生,已经被我国过去几十年的实践证明是无效和失败的。我们过去一直认为的宗教是消极的和宗教是会消失的这样的认识已经在社会实践和社会科学研究中受到极大的挑战。而我们一直所认定的宗教是危险的和敏感的也很大程度上被证明是一个虚假命题。宗教是一个客观的社会现象,本身无所谓敏感与否。宗教变得敏感主要出于对宗教现象的认识不足和处理不当。过去那种将宗教视为假想敌并单挑出来予以防范和管理的思路,是人为的制造了政府和信教群众之间的矛盾和冲突,刺激了信教群众的对立情绪,影响了政教关系的和谐和国家的稳定。
 
今天,中国社会已经在各个方面包括宗教方面发生了巨大变化,我国许多方面的制度改革都在稳步推进,在宗教事务方面坚守一个已经被证明是无效的思路和设计不但使得宗教方面的政教关系紧张,影响社会稳定,也会使得我国其他方面的改革进程受到牵制,改革成果大打折扣。还有,今天中国所面临的国际环境和中国的国际地位也已经发生了巨大变化,由于旧有的思路和设计与公认的国际保护标准存在一定的差距,今天继续沿用这样的思路在某种程度上也损害到中国的国际形象。因此有必要重新评估宗教的现状和发展趋势,并结合已有的经验和借鉴国际成熟的做法来探讨可能的改革方案。
 
八、可能的方案探讨
 
首先是积极批准宗教活动场所的建设,满足信教群众的聚会需要。各宗教信徒人数的增加使得现有的宗教场所远远不能满足聚会的需求。上个世纪五六十年代曾经运动式的撤并了许多宗教场所,文革十年更是关闭了所有的宗教场所,虽然八十年代之后许多宗教场所重新开放,但从目前来看,宗教场所的数量与信徒人数的增长远远不成比例。因此各地宗教管理部门应进一步解放思想,从历史的教训和现实的需要出发,重新审视宗教现象,积极批准宗教活动场所的建设,满足信教群众的信仰需求。
 
其次是不强行规定集体宗教活动应当在登记的宗教活动场所内举行。宗教活动场所当然是举办宗教活动的主要场所,但是每个宗教有自己的特点和特定要求,如有的基督教新教教派要求洗礼在户外的河边或湖边举行。按照宪法的精神,只要不破坏社会秩序、损害公民身体健康和妨碍国家教育制度,宗教活动就可以在登记的宗教活动场所之外进行。如果法律不强行规定集体宗教活动必须在登记的宗教活动场所举行,那还可以解决众多家庭教会等未登记宗教团体“非法”聚会这一困扰政府和信徒多年的难题。因为众多的家庭教会人数从十几人到几百人不等,可以预见的是即使将来我国改革宗教团体登记制度,还是会有相当数量的小教会达不到登记条件或选择不登记,那如果还是一律要求不得在登记的宗教活动场所外举行,还会继续存在所谓的相当数量的“非法”宗教活动,其直接的后果就是法律的权威和政教关系的和谐继续遭到破坏。
 
再次,如果大型宗教活动需要在宗教活动场所外举行的,可以直接按照我国《大型群众性活动安全管理条例》中对大型群众性活动的管理规定去处理,没有必要把宗教活动单挑出来启动另外的机构予以审批。宗教活动和其他活动如文艺、体育活动一样并不存在特别危险之处,单挑出来反而刺激对立情绪,人为制造政教冲突,在国际上则给别人以对宗教歧视之嫌。
 
结语
 
宗教自由是国际人权文件普遍珍视的一项基本人权,也是各国宪法普遍予以明确保护的一项基本权利。我国从1954年第一部宪法,到现行的1982年宪法都明确将宗教信仰自由作为一项公民基本权利予以保护。1980年代以来,我国信教群众的宗教信仰自由的尊重和保护的确在很大程度上得到了的提升,但总体来看,我国旧有的对待宗教和信教群众的思路和制度设计已大大落后于当前中国社会的宗教发展和信仰需求。就宗教活动的对待而言,似乎也需要和其他方面的改革一样,突破固有的思维惯性,打破旧有的思想框架和解决思路,卸掉历史包袱,进而解放人力物力和缓解社会矛盾。去除假想敌,为宗教脱敏,将宗教视为长期的群众现象,思路上从堵到疏,对待上从管理到保护,保证宗教场所的供给,不将宗教活动限于登记的宗教活动场所,并在管理上将宗教与其他社会活动平等对待,这样的思路和设计应该更有利于宗教的和谐和发展,也更有利于中国社会的和谐、稳定与发展。
 


[1][美]约翰罗尔斯:《正义论》(修订版),何怀宏、何包钢、廖申白译,中国社会科学出版
社2009年版,第47页。
 
[2]同上,第237页。
 
载于《宗教与法治》2015年冬季刊,本网首发,转载请注明来源。
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