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对《宗教事务条例修订草案》送审稿的评论意见和建议
发布时间: 2016/10/13日    【字体:
作者:冯雪薇
关键词:  宗教事务条例修订草案 立法  
 
 
一、管理宗教事务应该
 
制定法律而不是行政法规在立法形式上,宗教事务是应该由全国人大制定法律还是应该由国务院制定行政法规?按照《中华人民共和国立法法》第八条规定:“下列事项只能制定法律:
(一)国家主权的事项;
(二)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;
(三)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;
(四)犯罪和刑罚;
(五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;
(六)税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度;
(七)对非国有财产的征收、征用;
(八)民事基本制度;
(九)基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度;
(十)诉讼和仲裁制度;
(十一)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”
 
依此规定,宗教事务的性质若是属于上述第八条(一)至(十一)款规定的范围,就应当由全国人大制定法律。这里需要判断的问题是,宗教事务是否属于第八条第(八) 款所说的“民事基本制度”呢?
 
信仰自由的权利是一种公民权利,联合国的《公民权利和政治权利盟约》中包括了宗教信仰自由的权利,这个盟约的把信仰自由纳入公民权利当中(第18条),英文的“公民权利”实际上用的是“civil rights”。这种“公民权利”显然是属于民事权利的范畴。从历史上看,按照大陆法系的鼻祖罗马法的分类法,在罗马法学家盖尤斯所著的总结古罗马法的著作《法学阶梯》中,涵盖了人、物、诉讼、人对物的享有、以及对权利和法律关系的享有和权利的保护2。古罗马的民法体系又称为“市民法”(ius civile),当时虽然还没有宗教信仰自由的理念,但是古罗马法中包括调整自由人和奴隶的法律,明确他们各自的地位和法定权利与限制,以及奴隶如何能获得罗马市民籍3。著名的权威法学词典《Black’s Law Dictionary》同样把大陆法的民法定义为“关于民事及私人权利及其救济的法律”4 这同样也能包含宗教信仰自由的私人权利。在我国,《民法通则》第二条规定“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”。笔者以为,按照宪法的规定,宗教事务立法目的首先需要确保的是我们国家最高一级的法律--宪法中公民宗教信仰自由的权利得到保障,宗教组织登记制度的建立要确保信仰者结成的宗教组织(法人)和其他个人和组织(法人)之间的人身关系、财产关系得到法律的有效保护,以达到民法通则第三条所说的“当事人在民事活动中的地位平等”。从这项立法目的/功能上看,宗教信仰这一公民权利确实属于基本民事权利之一种。我国民法所指的民事活动中不仅仅包括遵循等价有偿原则的商事活动,也包括没有支付对价的其他民事活动,比如慈善捐助活动、宗教信仰崇拜聚会活动等。
 
宗教事务条例是否也属于行政法门类?笔者另文论述了按照《行政许可法》的有关规定,宗教组织登记不应设立社团法人登记之外的行政许可的原因5。 如果宗教组织的设立不需要社团法人登记以外的行政许可,仅需要依法登记为宗教社团法人这一点能首先明确下来,那么宗教组织的行政管理就是依照现行各种适用于类似组织(比如非营利的慈善组织)的民事刑事法律进行管理即可。如果行政机关对宗教组织随意行使自由裁量权进行管理和限制,反而会减损了宪法给予公民的宗教信仰自由权利,并且可能带来法治不统一的风险。
 
回顾李克强总理2014年年3月13 日在十二届全国人大二次会议的中外记者会上曾经指出的,中央政府简政放权是基本政策(去年一年就已经下放和取消了416项行政审批权)。并且简政放权是减少权利寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。谈到政府和市场的关系,总理提出我们要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”、让政府部门“法无授权不可为”6。同样, 因为宪法给了每个公民有宗教信仰自由的权利,政府部门没有法律的授权也不可任意限制公民的这种法定权利,而公民在法律允许范围内的信仰实践也应该得到充分保护,法无禁止即可为。行政机关(宗教主管部门)究竟能管什么宗教信仰方面的事务? 这是一个需要仔细研究的问题。比如,制定一些措施决定判断邪教的标准并且按照法律的规定进行执法。对其他正常的宗教信仰组织,方便其依法登记和进行信息更新维护,此外是否有必要对正常的信仰活动设定更多的行政干预权利?行政机关的干预权和宪法规定的信仰自由权利如何能有一个合适的界限,使得政府维护而不是违反宪法的精神,这可能是决定本法未来运行效果最为关键的一个问题。事实上,有的国家为了保障公民的信仰自由,在基本法中明确规定国家不能设立任何宗教,也不能禁止宗教信仰权利的自由行使7。
 
即使是把宗教事务视为是属于行政法范畴,我国的行政基本法也都是以全国人大立法的形式制定的,如:《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》,《行政许可法》。如果把《宗教事务条例》仅仅当作是《行政许可法》的实施,这样的立法意图本身就有与宪法中公民信仰自由的大原则相抵触的思想。所以笔者认为,宗教事务立法,其性质核心是制定一种民事活动民事权利责任的立法,按照《立法法》的规定应当由全国人大制定法律来达到这个目的。
 
若宗教信仰权利确属民事权利,则此类立法按照《立法法》第八条(八)款规定应该是以法律形式制定,而非以国务院行政法规形式制定,除非全国人大按照《立法法》第十条明文授权给国务院先制定行政法规,若有授权,按照《立法法》规定,这种授权一须明文,二须有授权有效期限,最多不超过五年。根据以上分析,建议由国务院提案,通过全国人大制定《宗教事务法》,以符合《立法法》的要求。
 
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2 见盖尤斯《法学阶梯》,黄风译, 序言第2页。
3 前著,第4-8页。
4 “Civil Law: That Body of law which every particular nation commonwealth or city has established particularly for itself ; more properly called “municipal law” to distinguish from the “law of nature” and from international law. Laws concerned with civil or private rights and remedies, as contrasted with criminal laws”.  See 《Deluxe Black’s Law Dictioary》, 6th Edition,p246. Edited by Henry Campbell Black etc., West Publishing 1990.
5 参见附件一的文章《 取消宗教组织登记事前许可问题研究 》。
6 人民网北京2014年3月13 日电(人民网前方报道组)。 国务院总理李克强在人民大会堂金色大厅与中外记者见面并回答记者提问。http://lianghui.people.com.cn/2014NPC/n/2014/0313/c382531-24626203.html.
 
■李克强:去年,中央政府把简政放权作为改革的先手棋,我们确实下了不少的力气,到现在一年的时间,仅中央政府下放取消的审批事项就有416项。更重要的是它释放了一个强烈的信号,给企业松绑、让市场发力。结果企业找政府的少了,地方跑北京的少了,有个统计数字也可以表明这激发了市场的活力。
 
■去年新注册企业增加了27.6%,其中私营企业新增30%,这是十多年来最高的。这也表明简政放权是激发市场活力、调动社会创造力的利器,是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。十八届三中全会提出,要让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用,我想简政放权是重要的突破口、切入点。
 
■当然,放并不是说政府就不管了,我们讲的是放管结合。要让政府有更多的精力来完善和创新宏观调控,尤其是加强事中事后的监管。对一些搞坑蒙拐骗、假冒伪劣、侵犯知识产权、蓄意污染环境,违背市场公平竞争原则的行为,那就要严加监管、严厉惩处。
 
■放管结合都要体现公平原则。当然,我们在推进简政放权当中,也确实遇到了像避重就轻、中间梗阻、最后一公里不通畅等问题。开了弓哪还有回头箭?我们只能是一抓到底、一往无前。
 
■我们还要继续去啃“硬骨头”,至于说到什么程度满意,那就是正确地处理好政府和市场的关系,市场经济也是法治经济,我们要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”,让政府部门“法无授权不可为”,调动千千万万人的积极性,为中国经济的发展不断地注入新动力。
 
7 例如美国宪法修正案第一条规定:“Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof”(国会不应立法设立宗教或者立法禁止宗教权利的自由行使)。
 
二、关于取消宗教组织双重登记改为      
 
宗教社团法人登记制度的建议笔者另文论述了按照《行政许可法》的有关规定,分析了宗教组织登记不应设立社团法人登记之外的行政许可的原因。如果宗教组织的设立不需要社团法人登记以外的行政许可,仅需要依法登记为宗教社团法人这一点能首先明确下来,那么宗教组织的行政管理就是依照现行各种民事刑事法律进行管理即可。行政机关对宗教组织随意行使自由裁量权进行管理和限制,反而会减损了宪法给予公民的宗教信仰自由权利,并且可能带来法治不统一的风险。由于这个问题是一个需要单独论证的问题,笔者专门写了一篇研究文章《取消宗教组织登记事前许可问题研究》(另附)。
 
三、按照送审稿逐条提出的修改建议及理由第四条: 建议删去“任何组织或者个人不得利用宗教进行危害国家安全,破坏社会秩序, 损害公民健康,妨碍国家教育制度,以及其他损害国家利益、社会利益和公民合法权益的活动”这段内容。
 
理由: 所有这些在本法中规定都不必要, 因为本法并没有列出详细的标准和定义。相反, 这些性质的活动的禁止都已经规定在其他单行法之中,本法不应把别的法所做的规定重复罗列却没有进行具体解释。从立法技术上来说,把不同的法所调整的内容界限搞模糊了,不符合“立法经济性”原则。还容易在本法和其他单行法的具体实施上造成歧义,对于整个法律体系内的法治统一不利。
 
第六条:建议删去整条内容
 
理由: (1)本条的内容都是没有具体义务的空话(加强领导,建立机制,保障工作条件,如何做却没有任何具体责任义务导向),此类言语不适于在立法中规定。(2)宗教部门“依法”进行行政管理是一句法律上冗余的废话。并且大而化之,依照哪些法进行管理都并不清楚。(3)村民委员会和居委会协助管理宗教事务也是不适当的,如果涉及执法,比如按照《行政处罚法》,必须依法由有行政执法权的政府机关和官员进行处罚,不能由法律未授权的村委会居委会工作人员进行。公安才有执法权的事项也不能任意委托村委会和居委会人员处理。(4)此外,这种以“行政管理”名义进行含糊而广泛授权的语言,还容易导致主管部门官员滥用权力,任意干预公民宗教信仰自由的后果,反而不利于宗教事务的良好管理。
 
第八条 :建议将第三款改成:“制定宗教教规制度、并依此进行信仰实践活动”。
 
理由:因为“宗教团体”是指由会众全体形成的组织整体,原来的“指导宗教教务”和“督处落实”似有一部分信众领导另一部分信众的暗含假定,其实,每个信仰中信众的整体都需要实践信仰,从事相关的活动也都是自由自愿的,没有谁督促谁的理念。宪法中信仰自由的原则也不允许信众中一部分人强迫另一部分人做任何他本人不想做的事情。因此,“指导”和“督处”这样的词汇不适当也无必要。
 
第九条:建议删去
 
理由:如今文化的交流、教育领域的交流如此广泛,甚至互联网上都可以了解到很多国外传播的知识,为何单单宗教团体不能接受和选派留学人员呢?比如研究基督教的考古和历史,也是神学的组成部分,宗教团体应该自行确认有国外留学经历的人具有不具有在本团体担任宗教职务的资格。另外允许全国性宗教团体可以选派和接受留学人员,不允许省级以下宗教团体选派和接受留学人员,这种在不同团体中的不同待遇,也构成对不同团体中宗教信众的“信仰自由权利”的任意减损,与宪法的原则相抵触。
 
基督教的教义中,虽然不能强迫任何人不是出于自愿接受信仰,但是去外地和外国宣教是一个重要内容,为了要传讲圣经的话。如果限制选派和接受宗教留学人员,就限制了信徒按照自己的教义实践信仰( 耶稣说:“你们要去,使万民做我的门徒”马太福音28章19节),所以违反信仰自由原则。
 
第十三条:建议删去第(六)款“布局合理”
 
理由:这究竟是指城乡建设规划方面布局合理呢?还是什么合理?若是前者, 应该统一按照建筑规划方面的法律法规来管理,本法无需特别规定; 若不是指城乡建设规划合理,又没有一个具体的定义来限定,就会在实践中变成宗教管理部门滥用权力干预宗教院校建设的一个工具,妨碍宗教人员的培养教育、妨碍发挥宗教信仰对社会良性发展的有益作用。
第十六条:建议删去“具备聘用外籍专业人员资格的宗教院校聘用外籍专业人员,应当经国务院宗教事务部门批准”。
 
理由:行政机关如何可以裁断宗教学、神学专业的人资质够不够标准?宗教院校的教授本身具有本专业的专业资格,让院校老师们按照专业标准来决定才更为合理。若有外籍老师被聘用,该人在中国从事违法活动,比如间谍活动,可以依其他有关法律对其进行调查和处罚。不需要在没有任何违法事实证据之前由行政机关批准是否可以聘用。去掉这样并不必要的批准权利,在实践中也能避免行政主管部门用审批权利来寻租,减少滥用权力和减少官员腐败的机会。特别是,减少盲目行政干预,对于高校宗教神学教育质量的提高有益无害。
 
第十八条:建议或者删掉或者列明宗教部门审批的具体标准条件。
 
理由:按照《行政许可法》第四、五、三十八条的规定,设立任何行政审批都需要有明文规定的法定批准条件。没有公开和确定的审批条件,便会给主管部门太大的滥用权力的机会,于宗教事务的良好管理不利。
 
第二十条至二十七条: 建议删掉
 
理由:(1)按照宪法规定公民有宗教信仰自由的权利,宗教组织可以登记成宗教社团法人,类似于慈善组织,只要依法登记就好,在《社团登记管理条例》的修改当中将宗教组织和慈善组织同样列为不需要事前审批就可以进行登记的组织。两者的性质和社会作用极为相似,慈善是先有信仰和慈善的思想,才有慈善行动的。二者对社会良性发展都有极大益处,管理手段应该用相似或相同的思路。这样,进行了社团法人登记的宗教组织就不用再申请《宗教场所许可证》。具体分析参见本文之后附件一的文章。
 
(2)由政府来审批在哪可以建设在哪不可以,理由是“布局合理,符合城乡规划要求,不妨碍周围单位和居民的正常生产生活”,这和其他用途的建筑物的“城乡规划要求”有什么不同吗?如没有,在规划审批时按照城乡规划的规则由政府规划部门来掌握最合理。如果不是这样,同一件事有二个不同部门执法,自然会带来执行标准的差异,会造成事实上的歧视和纠纷,因此是不必要的。
 
(3)宗教场所不一定非要自己筹建固定的建筑,也可以租用一个场所,这样还能节约资源,避免浪费。是租是建要取决于宗教社团和当地的具体情况,不可由政府强制要求必须投资修建固定的场所,这种盲目的行政干预,既造成浪费资源的后果,又不能考虑每个宗教团体的具体情况。如果农村的居民聚会无钱造新的房产,使用教友捐献出的房产作为聚会场所也应该允许,只要是合法的宗教信仰聚会活动(不是邪教)。否则,要求一定要筹建新活动场所,一定要申请宗教场所证就是对信仰自由的一种事实上的干预和限制。
 
(4)第二十六的内容都是其他法律法规已经有规定的内容,本法并未增任何新内容,这种无效的重复在立法上应予以避免。
 
第三十条:建议删掉
 
理由:关于“在寺观教堂内部修建大型露天宗教造像”,“内”是指室内还是室外?若是室内,那是遵从各个宗教信仰文化而进行内部装饰的问题,就如每一家都有自己的家庭装修风格爱好,政府不宜干预,信仰自由就是允许公民信众按照每一种信仰的文化来实践自己的信仰。在这个装饰的问题上何为好何为不好,政府是没有权力代替信徒决定的,那就成了真正的干涉了。
 
如果是在户外建造大型宗教造像,应该统一由城市规划部门按照统一的标准来管理和执法,宗教行政部门不具有建筑规划的专业知识,审批没有法定的标准,极容易造成官员按照个人喜好来随意执法,给政府带来负面的滥用权力的不良影响。另外,绝对禁止在户外禁止造宗教雕像,而不禁止在户外造其他雕像包括任何个人的雕像,其法律依据何在?似乎没有合理解释,因此不宜如此区分,造成歧视信教公民的影响。
 
第三十一条:建议删掉
 
理由:宗教场所进行了合法登记以后,财产属于宗教团体这个社团法人,按照民法合同法,他人使用该财产当然要依照法律的规定获得使用权,这一条没有在此进行规定的必要。宗教法不能取代其他法律变成一个面面俱到却不具体的法律。
 
第三十二条:建议删去
 
理由:这条和第三十条禁止建造大型路条雕像的内容矛盾, 说明三十条本身不妥。 本条内容也没有新意,没有规定的必要,在城乡规划的有关法律中按照常规执行即可。
 
第三十三条:建议删掉
 
理由:在宗教场所内改建或者新建任何建筑物,应由建筑规划部门批准,按照通用的建筑规范标准,而不是由没有专业资格的宗教管理部门审批。
 
第三十五条:建议删去
 
理由: 申请设立宗教活动场所的审批标准是什么?本草案第二十条本身从表面看并没有设定门槛,那些都是形式要件,很容易满足。为什么会有“不具备条件申请设立宗教活动场所”的情况呢?第二十条如果留下了宗教管理部门滥用管理权的余地,正是本法值得忧虑的问题。
本条规定信徒可以向县级政府提出申请,由县政府指定临时活动地点, 这是不可行的管理办法。任何场所都是有财产权所有人的,政府如何能未经权利人同意就强迫财产权所有人如何处置自己的财产为别人所用?信众的信仰活动是私权的行使,只要不违法,应该自己找合适的活动地点,比如租借地方活动,政府没有责任对私权利的行使提供财产上的资助也无权力对其进行限制。相反,政府只要不干预这类活动即可,除非活动违反了法律。
 
另外,指定地点进行信仰活动的规定也与基督信仰的教义相抵触。圣经说;“无论在哪里, 有两三个人奉我的名聚会,那里就有我在他们中间”(马太福音18章20节)。因此信仰活动的聚会是没有固定地点也不可能被限制在任何地点的,教堂只是一个周日可以集中听道敬拜的地方。平时的信仰活动也可以在其他任何地方进行。政府保护宗教信仰自由就是要尊重基本教义的规定,不为正常的信仰活动设置障碍。
 
第三十六条:建议文字修改成:“宗教教职人员经所在宗教组织认定,县级以上人民政府宗教事务部门备案”,并删去“未取得或者丧失宗教教职人员资格的,不得以宗教教职人员的身份从事活动”。
 
理由:(1)原来的文字“宗教教职人员经宗教团体认定,报县级以上人民政府宗教事务部门备案”。这里的“宗教团体”如果解释成经过合法登记的宗教社团自己来认定在自己社团任职的宗教教职人员,是合理的。但不能解读为需要宗教团体外部的团体来认定其资格。宗教信仰本身就有不同的流派,流派之间所信的教义有某些差异,不同流派之间无法确认对方是否有资格。基督教经过十六世纪的宗教改革,新教与天主教分离,很早就形成了一个由自己所在的宗教组织来认定教职人员资格的制度传统。我国既然不承认梵蒂冈作为天主教在我国任命宗教教职人员的制度,说明我们是认可所有宗教社团组织自己在国家法律框架内实行自治的管理原则。因此在国内也不应该有一个统一的大型宗教社团有资格认定所有的宗教社团的宗教教职人员。若是由政府主办的团体来认定,就更有问题。因为按照宪法的信仰自由原则,政府不应也不必干预不同信众的信仰实践这个私人权利的行使问题。
 
(2)本条还规定“未取得或者丧失宗教教职人员资格的,不得以宗教教职人员的身份从事活动”,这个规定的解释也需要小心。在基督教新教的教义里,“圣徒皆祭司”。彼得前书2章9节说“惟有你们是被拣选的族类,是有君尊的祭司,是圣洁的国度,是属神的子民,要叫你们宣扬那召你们出黑暗入奇妙光明者的美德”。这话是对每一个信徒说的,每一个信徒都有向世人传福音拯救灵魂的使命,这是信仰权利的内容,虽然他或她不一定以牧师的名义传福音。如果宗教管理部门因为不懂得宗教信仰和教义的内容而使用行政手段限制信徒传福音,只是因为他不是牧师,这就是在限制信仰自由的权利。因此,为避免出现这种情况,建议删去这句话。这个规定也没有实际的必要性。在任何一个宗教组织,任何人如果没有本组织认定的教职资格,也不可能常常作为布道者在组织内的公共讲台上发言,除非是经过组织的允许和安排。宗教组织的章程一般对于组织内部的人事结构都有所规定。所以本条规定没有必要,应该依靠社团法人登记制度让宗教组织的自律性章程解决这个问题。
 
第四十条:建议改成:“信教公民的集体宗教活动,按照教义教规进行”。其他内容都删去。
  理由:宗教活动在哪里进行,不应该照政府的意思进行,政府不应该有场地指定的行政干预,正如政府不能指定一个企业要在哪里选择注册地和营业地一样。《公民权利和政治权利国际盟约》第十八条规定;“(一)人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由”。按照这一条对于宗教信仰自由的具体解释,即使是少数人秘密地地在家里进行礼拜,也是一种正常的礼拜方式。圣经中记载着耶稣说过, “因为无论在哪里,有两三个人奉我的名聚会,那里就有我在他们中间”(马太福音18章20节)。这就是基督教教义。事实上,国内外都有很多自愿结成的圣经学习与讨论聚会是在信徒的家中或者咖啡厅等其他合适地点进行的,常常聚会学习就是信徒的信仰实践的组成部分。而本条规定的在指定地点才能集体聚会是违反基督教教义的,因此侵犯了信徒宗教信仰自由的权利。应该由谁主持,政府也不应该干预,法律更不应该规定。政府不能假设自己是任何信仰的权威而在信仰实践如何进行方面发号施令。
 
第四十一条:建议删去本条内容。
 
理由:(1)非宗教团体、非宗教院校。非宗教活动场所组织举行宗教活动接受捐献的,属于私人行为,不应该予以禁止。传教活动的定义在教义上是极其广泛的。一个信徒与好朋友分享他所信的教义本质上就是宗教信仰的实践活动。按照上述国际公约第18条的规定;私人哪怕是一个信徒单独进行的信仰实践活动,也属于宗教信仰自由的范畴,需要受到保护。那么三个人五个人的活动同样是信仰自由的宗教活动,虽然这是不在信徒所在的宗教团体通常周日活动的场所内进行的,不能因此便给予禁止。信仰活动是一种思想的活动,思想活动怎能限定在某个固定的物质场所呢? 这是一种十分僵化的思维方式,也是不切实际的不合理并且与国际条约和宪法精神相冲突的规定。
 
(2)另外,民法通则一般是允许公民之间出于自愿的动机进行赠与的,为什么到了信教公民这里,自愿赠与就要受处罚?这实际上构成了对信徒的歧视和对善行的处罚,是违反社会公德的规定,若如此规定,不利于信教公民为社会行善,实践“爱人如己”的最大教义信条。另外基督教的教义也规定了“圣徒缺乏要帮补,客要一味地款待”(罗马书12章13节)。若规定非宗教团体不得接受宗教性的捐献,那么一个信徒或者若干信徒对某一个生了大病需要手术医治的信徒进行捐献的行为就无法进行了。这也是违反教义的管理方法,干涉到了信徒的信仰自由,不应该做如此规定。
 
(3)出境参加宗教方面的培训会议、活动,不一定都得是宗教团体组织的。有的信徒自己可以承担费用,自愿参加国外有关宗教信仰问题神学问题的研讨和培训以及会议,这也是信徒对于经文教义进行深入学习研究,以便更准确理解教义的活动。神学是一个学科,如果别的学科学生可以任意选择去国外学习培训深造,为什么神学的出国演习培训活动禁止信徒去参加呢?这是对信教人士在神学宗教学知识学习获得途径上的歧视、阻拦,也是对宗教信自由的限制和干预。而政府干预信徒的私人学习进修的选择,毫无意义地侵犯了信徒的信仰自由权利,对于全社会利用宗教信仰的积极影响来建设全社会的道德和文明,是一种不明智的阻挡。政府不应当阻挡学习,也不应当对任何人学习得好坏负责。学习回来以后的信徒依然要在我们中国的法律框架里生活,有法律对他的约束就足够了。学习更多的行善方法对社会有益处。
 
第四十四条:建议删去
 
理由:传教的定义并不是召集会议,或者呼吁皈依某一宗教这种表面的形式。信仰本身是取决于心灵上真实的接受,并不取决于使用某一种特定的外在形式。比如圣经说任何人只要“人心里相信,口里承认(耶稣基督)就可以得救”(新约罗马书10章10节)。如果有一个信徒私下里和好朋友分享他的信仰,而使他的朋友感兴趣也愿意真心接受这个信仰,这就是“传教”了。传教在每个信徒是他的信仰实践的一部分,耶稣说“你们要去,使万民做我的门徒”(马太福音28章19节),这是基督教义的一个重要组成部分,是受宪法关于信仰自由权利保护的。因此法律不可禁止这样的传教。同时政府对这样的传教也不必担心,因为宪法的信仰自由权利同样要求任何人传教当中都不能强迫另一个人接受一种信仰。信仰必须是完全自由自愿接受的。
 
另外在国民教育学校举行宗教活动、建立宗教组织若不妨碍学校的正常教育活动至多是周日或业余时间方便信徒的信仰活动,帮助他们学习教义造就行善博爱的健康人格,于社会于他人有益,为什么要禁止呢?这些活动本身也都是自愿参加的,正如学校可以有舞蹈、音乐、瑜伽练习等其他社团存在一样,这样的社团只是学校生活的有益补充。如果不必禁止这些业余爱好社团活动,同样也没有必要禁止宗教信仰者的信仰活动。此外,对于有神学宗教研究学科的院校,信仰实践活动本身就是一个学科研究的必要环境,有这个环境才能更有助于研究信仰的实践部分。信仰的真理不仅存在于书本上教义中,还必须在实践中才会知行合一,才会圆满。
 
若不允许神学生在校园进行信仰实践活动,那就是假信仰,无法造就我国正真虔诚的宗教信仰人才为社会服务。历史上很多著名的传道人是受到良好神学教育的院校培养出来的。比如南非的图图大主教是在英国伦敦的国王学院中培养出来的,德国的史怀泽医生也是在欧洲神学院造就的,后来一生都在非洲致力于治病救人和传道事业,二人都曾获得诺贝尔和平奖。 假若没有他们年轻时在学校受到的知行合一的神学教育,难以想象他们会在毕业后敢于自愿到艰苦的非洲奉献自己的一生为黑人服务。
 
第四十六条:建议删去
 
理由: 这一条并没有制定任何规矩,只是说超出个人自用合理数量的宗教类印刷品“应当按有关规定办理”,这个有关规定具体是什么也没有指出。这样的条款没有给公民提供任何有价值的指导。并且既然有了那个“有关规定“,这一条的规定只是一个没有必要的重复,因此完全可以删去。
 
第四十七条:建议删去
 
理由:比如信教公民在自己的微信圈中以写日记的方式发布和宗教内容有关的信息,和自己的私人朋友分享。这属于国际人权条约中所指的“信仰实践”,法律必须允许有这样的自由,因为这是宗教信仰自由权利的具体组成部分。同样,教会或其他宗教团体通过微信公共号制作和传播牧师讲道内容等宗教信息为信徒服务,这也是信仰自由中的实践部分,政府也不应该进行审批加以干涉。若是有违反国家法律禁止规定的信息,只要按照出版方面的律规定处理即可。第四十八条已经有规定了,因此本条完全可以删去。
 
第四十九条:建议修改为“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所对依法占有的属于国家集体所有的财产,只享有使用权和收益权,没有转让权和处置权。但对于旧房危房因不合乎建筑标准需要改造的,由占有该建筑房产的宗教团体出资进行改造,政府有关部门为了保护信教公民的合法权益,应允许其进行改造。”
 
理由: 合法占有的国家集体所有财产,要明确“只享有”使用权和收益权,这是否意味着没有转让权和处置权? 若是,应该加以明确。另外处置权里面是否包括改造的权利? 如果是老房危房按照建筑标准要求需要改造的,由谁负责,如何进行。建议也应加以规定,免得将来规定不明确,执行的时候因此起纠纷。这样完整的规定才能起到为信教公民服务的作用。
第五十一条:建议删去“涉及宗教团体、宗教院校、宗教活动场所土地使用权变更或转移时,不动产登记机构应当征求本级人民政府宗教事务部门的意见。”
 
理由:这一条给予宗教部门不必要的行政审批权利,不符合《行政许可法》第十二条可以设定行政许可的领域。虽然该条第(三)款允许“提供公众服务并且直接关系公众利益的职业行业”可以进行行政许可,但我们理解, 这个“提供公众服务”应该限于企业进行的营利性的公众服务,而不适用于宪法明文授权允许并且保护的、与公民进行宗教信仰方面的活动相关的非营利性质的服务。第十二条其他条款都不能作为依据给宗教部门在宗教团体土地使用权变更和转移时设定行政审批。如果宗教团体已经进行了社团法人合法登记,其法人财产土地使用权变更不应有双重审批,只应当有土地管理部门按照统一的土地管理规定进行的管理。另外,如果征求宗教管理部门意见, 就有同意和不同意两种结果,这不同意的审批标准却完全都没有,这也不符合《行政许可法》第四、五、和三十八条的规定。因为这几条要求设定行政许可, 要有公开明确的条件和标准,审批要严格按照这些条件和标准进行。
 
第五十六条:建议删去“任何组织或者个人不得利用公益慈善活动传教”,或者改成“任何组织和个人不得利用公益慈善活动强制他人接受任何一种宗教信仰”。
 
理由:传教的活动是宗教信仰的组成部分。宪法规定的宗教信仰自由,按照估计条约解释的内涵,包括了按照信仰教义进行的“信仰实践”。所以利用慈善事业传教不应被禁止,但是强制他人接受某种信仰才是违反宗教信仰自由权利的。若一定要写上,也要写“任何组织和个人不得利用公益慈善活动强制他人接受任何一种宗教信仰”。
 
第五十七条:建议删掉“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所接受境外组织和个人捐赠不得附带条件,接受捐赠金额超过10万元的,应当报县级以上人民政府宗教管理部门审批”。
 
理由:生活不是死的, 信仰实践也是为了满足人的需求,而需求是各种各样的。比如有的境外组织捐献就是附有条件的:通过中国教会捐给地震灾区恢复学校使用、或者资助贫困学生用。或者用于在信徒中支持贫困家庭。这些都是“附条件”。而附加条件是为了是捐献的金钱更直接地投入到境外的组织和个人认为最有价值和最有需要的事情上。慈善活动也是信仰实践的组成部分,耶稣的教导就是要“爱人如己”,但是捐献的人有权利决定自己的钱捐给什么事项最有意义。一个人不可能什么善事都做,而是选择他认为自己合适做的善事来行动,这是人之常理。此外,有这样一个附条件的约定,也能防止金钱被受委托的人随意挪作他用,这是政府不应该干预的信仰实践自由的范围。因此不允许捐款附带条件是不合常理的。
此外,超过十万元需要报县宗教部门审批,也不合理。例如:如果外国教会信徒为四川地震救灾捐献20万元,请中国教会帮助使用,当地县政府为什么要审批?批准和不予批准的条件是什么?这种没有意义没有标准的审批只能阻碍了救灾款及时用来满足当地的需要。同时,就此类事项进行审批又没有公开明确的审批条件,因此违反《行政许可法》的有关规定。
 
第五十八条:建议删去该条内容
 
理由:宗教组织的财务管理应该可以按照已经登记的社团法人来进行监督管理和进行审计。由宗教管理部门监管财务收支情况似乎不妥当。因为宗教部门并非财务会计制度的专业人员,不适宜由该部门来进行财务方面的监督,应该按照其他的法律由有资格的政府部门来监管,监管按照国家的对慈善型性组织的监管方式进行便足矣。
 
第六十三条:建议删去“擅自举行大型宗教活动的,由宗教事务部门会同公安机关责令停止活动, 可以并处10万元以上30万元以下的罚款;有违法所得、非法财物的,没收违法所得和非法财物。其中,大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的,登记机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。”
 
理由:宗教场所举行宗教信仰的活动是天经地义,怎能仅仅因为活动本身的规模大小而决定活动的性质对与错呢?信仰自由的权利包括了举行小型和大型信仰活动的自由。因为这个规模大小的理由而罚款是与宪法信仰自由权利抵触的,因此应该删掉。登记机关因此进行经济处罚、人事更换都是违反宪法的行为,不应如此规定。
 
第六十四条:建议删去本条第(三)款“宗教活动场所违反本条例第二十六条规定,未建立有关管理制度或者管理制度不符合要求的”、以及第(七)款“违反国家有关规定接受境内外捐赠的”;还建议删去第二款“宗教院校违反培养目标、办学章程和课程设置要求的”或者至少删去其中“和课程设置要求”的规定。
 
理由:(1)该条的性质是对于违法的宗教组织进行行政处罚。而第三款所述违反第二十六条的行为,包括了在人员、财务、资产、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫方面违反有关法律法规的行为。首先,这些种类的行为何为违法都是在其他专门的法律法规中有规定的,本法并未增加任何新规定,也没有规定谁是监督检查行政执法部门。因此,第二十六的内容本身就没有必要在本法当中重复规定。同样,违反这些内容的行政执法处罚也都有其他相应的法律法规规定的处罚机关和处罚具体方法,不宜在本法当中再重复规定,因为文字若有不同,本法的规定很可能与其他法律和行政法规的行政处罚规定有出入,反而不利于法律体系内部的和谐和法治的统一与公平适用。
 
(2)第七款的规定和第五十七条的内容相关。在第五十七条,笔者建议允许境外捐款附条件,并且对于10万元以上境外捐款的接受不设定行政审批,并且说明了理由。信徒应该有自由来决定自己的信仰实践方式,包括行善的方法。捐款注明使用条件及用途、捐助金额大小都是行善的具体方式,政府不应该限制干预信徒此类权利的行使。若在本条把这些本来是行善的行为作为违反政府任意设定的规矩而施以行政处罚是极其不合理的。在四川地震这种自然灾害发生当地人民有许多需要的时候,人为切断境外的善款供应是一种违反人道原则的做法,法律不应该做出这样不利于本国人民利益的规定。这也违反党和政府为人民服务的核心宗旨,不利于使政府取得人民的信任和爱戴,反而容易损害政府的好名声。
 
(3)关于第二款“宗教院校违反培养目标、办学章程和课程设置要求的”这种情况发生,由宗教主管部门进行行政处罚的规定,笔者认为政府不能干预宗教院校的“课程设置要求”。神学是一个社会科学的专业,政府并不是神学专业的权威,如何判断不同宗教信仰中哪些课程设置是合适的,哪些是不合适的?并且正如科学也在与时俱进不断进步一样,社会科学也是不断进步的。因此宗教院校课程设置的进步更新是和任何学科的进步和更新一样,是合乎学科建设社会科学研究规律的。政府干预往往会阻碍了学科的及时进步更新,并且限制了宗教信仰实践活动的自由(宗教教育神学研究本身也是信仰活动不可或缺的组成部分)权利,与宪法的精神核心相违背。有可能造成我国宗教神学学科发展落后的结果,因此笔者建议本条中删去第二款内容。尤其是其中的“和课程设置要求”的规定。特别是,政府对课程设置不合标准的进行行政处罚本来就难以有一个合理的标准,很容易造成滥用权力,在此类事项上按照行政许可法和行政处罚法既不应当设定行政许可也不应当设定行政处罚,因此把这一款纳入在本条当中是不适当的。
 
第六十七条:建议删去
 
理由:(1)笔者已经建议取消宗教主管部门“设立宗教活动场所的许可”,只采取宗教组织社团法人登记的形式对宗教组织给予依法登记和进行管理。这样也免得发生宗教主管部门滥用权力任意取消宗教组织场所许可证的情况,避免行政机关的不当干预,实现和保护信徒的宗教信仰自由权利。
 
(2)对于擅自建立宗教院校的情况,应该按照教育类的院校管理的现行法律法规管理,因为宗教行政管理部门并非教育专家,因此也不合适作为对于教育行业的行政执法机关。具体的执法措施应该和其他违法的院校的执法处罚措施统一起来,不要构成对宗教信仰人士的歧视。因为宪法保护公民的信仰自由,信仰某一宗教本身并不构成额外的错误,因此在执法方面应该一视同仁由法定的有执法标准和能力权力的机关进行。
 
(3)非宗教团体、非宗教院校。非宗教活动场所组织举行宗教活动接受捐献的,属于私人行为,宗教主管部门不应该予以处罚。民法一般是允许公民之间出于自愿的动机进行赠予的,为什么到了信教公民这里,自愿赠予就要受处罚?这实际上构成了对信徒的歧视和对善行的处罚,是违反社会公德的规定,若如此规定,不利于信教公民为社会行善,实践“爱人如己”的最大教义信条。本条规定接受这种捐献还要受行政甚至刑事处罚,这种规定滥用政府权力干预公民的信仰自由,会产生相当负面的社会效果。也妨碍全社会发扬爱心公民互助风气的形成。
 
(4)关于禁止露天宗教造像的规定,在第三十条中笔者已经敬意删去此规定。如果是在户外建造大型宗教造像,应该统一由城市规划部门按照统一的标准来管理和执法,宗教行政部门不具有建筑规划的专业知识,审批没有法定的标准,极容易造成官员按照个人喜好来执法,给政府带来负面的滥用权力的不良影响。另外,绝对禁止在户外禁止造宗教雕像,而不禁止在户外建造其他雕像包括任何个人的雕像,其法律依据何在?似乎没有合理解释,因此不宜如此区分,造成歧视信教公民的影响。因此,此处因为违反第三十条的禁令而进行行政处罚的规定也是不合理而不必要的。
(5)笔者在第四十一条已经建议删去出境参加宗教方面的培训会议、活动的禁止规定。现代社会,出境学习神学和学习任何学科一样,多数不一定是宗教团体组织的,而是个人的兴趣所在,希望在知识见识上有更多的收获。 有的信徒自己可以承担费用,自愿参加国外有关宗教信仰问题神学问题的研讨和培训以及会议,这也是信徒对于经文教义进行深入学习研究,以便更准确理解教义的活动。神学是一个学科,如果别的学科学生可以任意选择去国外学习培训深造,为什么神学的出国研习培训活动禁止信徒去参加呢?这是对宗教信仰自由的限制和干预,也是对信教人士在神学知识学习获得途径上的歧视、阻拦。政府如此干预信徒的私人学习进修的选择,甚至处罚,毫无意义地侵犯了信徒的信仰自由权利,对于全社会利用宗教信仰的积极影响来建设全社会的道德和文明,是一种不明智的阻挡。
 
第六十八条:建议删去
 
理由:这一条应该只适用于邪教活动。按照《公民权利和政治权利国际盟约》第十八条规定;“(一)人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由”。无论是单独还是集体, 公开还是秘密的宗教信仰活动都是需要被保护的权利。因此不应该有“违法宗教活动”的概念,是“邪教”以宗教的名义活动,才构成违反治安管理的行为。
 
第六十九条:建议删去
 
理由: 同第三十条以及第六十七条的建议。
 
第七十条:建议删去第(三)款“违反国家有关规定接受境内外捐赠的”以及第(四)款“组织、主持未经批准的在宗教活动场所外举行的宗教活动”。
 
理由:同第六十七条理由(3) 以及第四十条和第四十四条的修改理由。
 
锦天城律师事务所高级顾问: 冯雪薇
发函日期:2016年9月30日
 
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