— 对中日两国政教分离相关案例的探讨
摘要 政治与宗教的关系问题长期为我国法学界所忽视。三亚市政府对三亚现音圣像建设的直接参与、扶持和收购行为是利用我国“ 政教分离” 这块法律处女地的权力滥用行为。它不仅违背我国宪法原则, 而且也是我国政教分离原则缺乏法律保障的现实表现。因此, 研究和探讨宗教信仰自由与政教分离的关系以及相关法制问题具有重要的现实意义。
我国有关政教分离原则的理论与日本的相关理论相比, 只不过是“ 总论” 而已。政教分离中所说的“ 政” 是“ 政治” 或“ 政府” , “ 教” 是“ 宗教”或“ 教会” 。我国宪法条文中没有关于政教分离原则的具体规定。但是, 政教分离原则是我国的基本宗教政策。
近年来一些地方政府和机关动用地方财政投资、建设宗教建筑的活动很值得关注。从宪法学角度而言, 国家机关直接参与、操办宗教建设工程是违背政教分离原则的违宪行为。
一、政教分离原则的内涵
人类在政教关系中曾付出了沉重的代价。政治上的权力指的是国家权力, 宗教上的权力指的是教会权力。国家与宗教的关系是国家权力与教会权力关系。在政教分离原则上, 欧洲诸国采取“ 国家与教会分离” 制, 中国和日本采取“ 国家与宗教分离” 制。目前, 通过政教分离原则实现宗教信仰自由成为国际社会的共同经验与追求。
在宗教与国家的关系上, 各国一般采取融合制、同盟制以及分离制。融合制是把教会的运行和组织认定为公事, 在宪法上明确规定某种特定宗教为国教, 并明确国家的基本理念是把政治与宗教合为一体。如泰国和以伊斯兰教为国教的穆斯林国家等。同盟型是不承认国教, 但宗教团体被授予公法人的地位和与国家同等的地位, 各自以固有的传统和价值观, 调整国家生活与信仰世界, 如意大利、英国。
分离制则是一方面国家保障宗教信仰自由, 但另一方面把教会的运行和组织认定为私事的政教分离制度, 它采取国家与宗教的完全分离。如中国、日本、美国、法国、韩国等。宗教信仰自由与政教分离两者具有辨证关系。首先, 国家与宗教互不参与和干涉宗教活动。宗教信仰是公民个人的权利, 任何国家机关、社会团体和个人都不得限制公民信仰宗教和不信仰宗教的自由, 不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。另一方面, 不允许宗教干预国家的行政、司法、学校教育和社会公共教育等活动。政教分离原则要求国家对宗教的中立性或非宗教性, 禁止“ 宗教的政治化” 与“ 政治的宗教化。” 其次, 自由要求分离, 而分离又保障了自由。在日本明治时期到战败为止80 年期间, 神道被教授予特权, 保持了国教的地位。战败后公布的《神道指令》, 终止了国家与神道教的特殊关系。
在我国实行计划经济时期, 政府行政权的控制力超出一定范围, 对宗教采取了敌对的态度。我国公民的宗教信仰自由受到了相当程度的限制。改革开放以后, 恢复了正常的宗教信仰自由。政教分离的历史和现实证明, 宗教信仰自由是建立在政教分离原则基础之上的。
政教分离不是国家与宗教的对立, 而是促进、实现和保障宗教信仰自由的一种重要手段。政教分离的内容解释为: 首先, 国家禁止设立国教。国教是指国家对特定宗教的特别保护或赋予政治、经济等各种特权。各种宗教是平等的, 国家不能利用公权力支持、压制或敌对某种宗教, 不得强制任何人参加或者不参加宗教上的行为。其次, 国家政权机关不得从事任何宗教活动、宗教仪式和宗教教育。国家公务人员也不得以公职身份在机关内或宗教场所从事宗教活动。在一般情况下, 国家资金和其他公共财产不能为宗教组织、团体所使用。在这里所说的禁止国家宗教活动不仅指对特定宗教的布教、宣传为目的的行为, 而且包括广泛的宗教上的活动。再次,宗教神权不能统治、干预和支配国家事务。宗教团体不能行使和干预国家政治上、经济上的权力, 不得干预国民教育, 不准享有国家赋予的特权或任何政治上、经济上的权力。政治上的权利不是“ 政治权能” 和“ 政治影响” , 而是国家和公共团体所具有的独立的统治权利。
二、中日政教分离原则的实例考察
( 一) 中国三亚观音圣像建设案
三亚南山观音苑建设有限公司于20 世纪90年代初, 在我国的最南端城市海南省三亚市西南投资开发南山文化旅游区, 先后投资8 亿元, 建造了高10 8 米的南山海上观音圣像以及“ 南山观音文化苑” 。该公司投资项目从立项、规划到开工, 都通过了国家发改委、宗教局等中央部门以及海南省地方政府的审批。19 97 年6 月5 日, 国务院宗教局正式批准1 08 米观音圣像立项,19 9年10 月27 日, 海上观音圣像建造工程正式开工, 至20 05 年工程竣工、开光。海上观音圣像及观音苑景建成后, 项目经济效益和前景较好, 当地政府坚持要求观音公司将南山观音苑项目下观音露天铜像及相关资产的产权移交给政府, 并与该公司签订了一份转让南山观音苑项目项下相关资产产权的协议。当地政府将按照成本加利润, 定额回报的方式对公司给予一定补偿, 并一次性买断。
( 二) 日本爱媛玉串料诉讼的宪法判例
日本基于美国的目的效果标准论, 对“ 爱媛玉串料诉讼” 案作出了违宪( 违反宪法) 判决。从198 1 年到19 8 6 年, 爱媛县政府分9 次向本县神社支付公共财政经费4 5 00 万日元, 在慰灵大祭时又从公共财政中支出31 0 0 万日元, 作为贡物基金。本县的部分市民认为, 县政府的支付公金行为违反了日本宪法第20 条第3 款和第89 条的规定, 根据地方自治法第2 42 条的规定, 以当时的县知事为被告, 提起违宪诉讼。19 97 年最高法院基于目的效果论, 以县政府对神社提供公金的行为违反政教分离原则为由, 支持住民的诉讼请求, 作出了违宪判决。三亚市观音圣像是宗教团体的财产。
在敏感的宗教财产权的归属问题上, 我国的政策规定和地方政府的做法有些不协调, 有些混乱, 法律认识及保护措施也相当缺乏。现行宗教财产权规定仍体现为政策为主, 法律为辅的特点。三亚观音圣像建设案的各个环节中值得注意和妥善处理的是公权力对宗教平等权与财产权的侵犯问题
。三亚市观音圣像是“ 宗教造像” , 是宗教团体的财产。宗教财产主要来源于信徒的捐助积聚,出于尊重宗教信徒捐助财产的意愿和尊重标的物的历史传统, 除国家规定以外, 宗教财产不宜认定为社会所有、国家所有或私人所有。从我国《文物保护法》的内容看, 宗教财产为国家所有的, 主要是指历史文物和国家征收的宗教财产。
除作为历史文化遗产的宗教建筑和财产属于国家所有外, 其余尽归宗教团体所有。如果是国家遗产或国家接管的宗教财产, 政府必须负责宗教财产的养护工作, 政府才有资格投资修缮。不属于国家遗产的, 地方政府和企业没有资格进行修缮, 不应享有宗教建筑物的所有权。虽然, 三亚市西南相传是观音出巡南海的象征, 又与唐朝高僧鉴真东渡有关。但是, 没有事实充分表明三亚市观音圣像是国家文化遗产。所以, 三亚观音圣像不属于国家文化遗产。修建大型露天宗教造像申请的唯一主体不是三亚南山观音苑建设有限公司, 而是当地的宗教团体和寺观教堂。从财产权的归属问题上, 三亚观音圣像与观音苑应根据宗教团体自身的财力去修建。
三亚市政府参与宗教建筑工程投资、兴建, 使宗教场所的物权关系变得更为复杂。宗教财产权是一个敏感的问题, 不仅关系到宗教财产权和公民的财产权问题, 还关系到国家政治生活和宗教生活正常化的保障问题。
三、三亚观音圣像建设案违宪行为的几点思考
中国的宗教主要有佛教、道教、伊斯兰教、天主教和基督教等。日本也是多宗教国家, 主要有神道教、佛教和其他一些宗教。神道教是日本的传统宗教。第二次世界大战后, 政教分离制度作为保障宗教信仰自由和人权的重要组成部分, 受到日本社会的广泛瞩目。日本宪法第20 条第3款规定: “ 国家及其机关都不得进行宗教教育以及其他任何宗教活动。” 在我国, 除了宪法第36条“ 国家保护正常的宗教活动” 的规定外, 在法律上没有政教分离原则的具体规定和内容。
日本最高法院对“ 爱媛玉串料诉讼” 的宪法判例标准是: 该行为的目的是否具有宗教意义;主持者是否宗教家; 做法是否带有宗教特征; 是否给一般人带来反感; 其主要效果是否支持宗教或抑制宗教; 是否超过国家和宗教之间的必要限度。
根据以上目的效果标准论, 对“ 爱媛玉串料诉讼” 提出的违宪判决理由是爱媛县政府与神道教有宗教上的联系对特定宗教支付财政资助等。日本政教分离原则的宪法理论和目的效果标准论, 对我国宗教信仰自由和政教分离原则的宪法理论发展具有一定的参考价值。三亚市政府的行为是具有宗教色彩的违宪行为。
运用公权力推行的三亚观音圣像建设活动不是弘扬佛教文化的普通活动, 是以盈利为目的的宗教活动, 是违反《宗教事务条例》的法律闹剧, 是违宪行为。首先, 三亚观音圣像建设案是商业性的宗教活动。三亚市政府为开发旅游资源, 以积极主动的姿态直接推动、参与乃至操办了观音圣像的立项开光的全过程。从三亚观音圣像建设过程看, 很多地方党政机关及其负责人参与此事, 这一行为超越了开发旅游资源, 弘扬佛教文化的范围, 超出了保障宗教活动的职权范围, 忽略了经济效益与法律效益的差异性。结果, 公益法人场所变成了从赢利为目的的商业场所, 三亚市政府的行为是带有宗教色彩的从盈利为目的的商业性的违宪行为。其次, 国家和政府应平等对待各种宗教。
我国不成文法的政教分离原则意味着国家及政府不能干涉宗教事务, 非宗教团体不应操办宗教事业和主持宗教活动。国家或政府机关不能动用自己的财力、资力支持或压制任何宗教、教派, 国家更不能把公民的纳税钱用于宗教活动。三亚市政府的职责是在政教分离原则的基础上, 保障宗教信仰自由, 保护宗教文化遗产, 不能对特别宗教团体提供良好的环境。观音圣像开光具有明显的宗教色彩。公司、企业和政府都是非宗教团体, 所以, 三亚市政府不能主动地发起参加、干预三亚观音圣像的建设活动, 更不能利用地方财政资金投资或” 接管” 与三亚观音圣像有关的活动。三亚市政府对佛教的物质上的支持或其他形式的扶助, 必然会导致对其他宗教的变相侵害, 并且造成了不同宗教之间的不平等问题。最后, 三亚观音圣像的建设案是对我国宪政原理的彻底违背。
三亚观音圣像建设的申请主体、投资主体、建设主体的行为违反了《宗教事务条例》第24 条的规定。仅因为海上观音圣像及观音苑景的经济效益和前景较好, 当地政府就坚持要求相关资产的产权移交给政府, 并一次性买断是对宗教财产和宗教活动的侵权行为。虽然, 中国和日本有不同的历史发展与传统文化, 政教分离原则的宪法理念也有不同的特点, 但其基本理念是相同的。我国不成文法的政教分离原则的理念, 其基本价值与现实意义在于有效地防止和解决公权力对公民宗教信仰自由的侵犯, 保障其自由。国家对宗教的中立问题是不宜把握和确定的宪法间题。“ 分离” 意味着切断, 可是, 在现实中完全的分离是不可能的, 是分离基础上的禁止。为了保持社会和谐与稳定, 为实现国家对所有宗教采取中立的态度, 达到政教分离的目的, 特别是为了妥善处理三亚观音圣像建设案中公权力对宗教平等权与财产权的限制或侵犯问题留下的隐患, 近期内有必要确定对宗教团体的财产法律保护措施, 并在宪法中明确确定政教分离原则。
载于延边党校学报
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