应松年
从1989年到2009年,短短20年的时间,中国的行政法治艰难起步、迅速崛起,中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学教授应松年作为当年《行政诉讼法》的起草参与人之一,见证了中国“民告官”立法全过程。
4月18日,记者如约来到北京西三环外的一家咖啡馆,年过七旬的应松年一身休闲,和蔼健谈,从公民权利、国家利益,到和谐社会、民主法治,他的言谈始终离不开那部“民告官”的法律。
“行政诉讼不适用调解”是个遗憾
大地:1989年4月4日,七届全国人大二次会议通过行政诉讼法。至此,新中国第一部“民可以告官”的法律诞生了。作为立法参与者之一,您见证了《行政诉讼法》立法的整个过程。这部法律出台,有什么样的背景?
应松年:《行政诉讼法》出台是在1989年,当时正值上世纪80年代末,中国改革开放已经有十几年了,改革开放市场经济的推进必然需要民主、法治,正因为如此,行政诉讼被提到日程上来。行政诉讼的特点就是民告官,所谓民告官的意思就是说,老百姓对政府做的事情如果不满意,他可以到法院去告,法院如果认为行政行为是违法的,可以把它撤销。《行政诉讼法》是一个民主制度,是法律划时代的进步,是民主法治进程当中的里程碑。
大地:可以想见,当时无论是从公权机关,还是老百姓来说,都不太习惯这种角色的转换。
应松年:对,当时程序也不完善,所以法院针对行政诉讼程序还做过一些解释。而且人们的意识没有跟上,有一个事情很能说明问题,行政诉讼法即将实施,一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。他们的感觉是,本来我的工作就不好做,现在行政诉讼法出台以后,动不动就有人告我,而且谁都能告我。这工作怎么做?当时还有一个观念,他们听见被告两个字非常害怕。《行政诉讼法》制定过程中,有一个问题经常讨论。有人说行政机关怎么能当被告呢?后来就说,那么叫上诉人吧,另一方叫被上诉人。但这很拗口,有一天开会的时候又产生了争论。当时北京市公安局法制办的同志在会上说:算了,我已经当过几次行政诉讼被告了,没什么了不起的,当被告就当被告吧。大家觉得公安都对原告、被告没意见,那就通过了。这个细节印象非常深刻。
大地:现在回过头来再看,当年行政诉讼立法中有没有遗憾?
应松年:调解制度是一个遗憾。行政诉讼不得调解,当时主要从理论上有个考虑,行政诉讼和民事诉讼不一样,调解的前提是双方都可以做某些让步。而行政机关是单方面依法做出的决定,怎么让步呢?如果依法做出的决定可以让步,那就意味着行政机关做的决定没有一点规矩了。从这个角度考虑,就觉得不能够调解。所以,写了不得调解。但实践证明,其实行政机关作出行政行为,广泛存在着裁量余地,完全可以通过调解解决争议。比如行政处罚,不但在种类、数量上依法有裁量空间,即使在罚与不罚之间,同样也要视情况而定。实际上,行政处罚法明确规定处罚要和教育相结合。对初次违法或轻微违法都可以通过教育而不用处罚来处理,这实际上也是服务型政府的要求,通过教育,这样的效果也许更好。这是其一。其二,我们现在强调建立和谐社会。和谐社会,矛盾是不可避免的,产生矛盾以后用调解的方式解决行政争议,要比诉讼、判决更易于为双方接受,达到案结事了的结果。
目前司法实践中接受调解的案件越来越多,老百姓通过撤诉的办法与行政机关达到庭外和解,化解了矛盾,增强了和谐气氛。但是,利用撤诉的办法达到调解的目的需要注意两点:一是不能以牺牲国家利益为代价;二是行政机关不能威胁行政相对人逼其撤诉。这是当时讨论行政诉讼法关于撤诉问题规定时就已明确的。这也是法律中规定撤诉要经法院同意的原因。
思想观念的转变最有价值
大地:最高人民法院统计显示:1989年至2008年,全国各级人民法院共受理各类一审行政案件140.5085万件,审结140.1532万件,结案率为99.7%。您如何看待行政诉讼“民告官”的价值?
应松年:我们结案率确实很高,因为《行政诉讼法》明确规定一审案件三个月内结案,二审案件两个月内结案,如果要延长的话,还要经过批准等等,这一点我们比国外先进。我去过日本,访问过他们主管行政诉讼的大法官,我说我们在几个月内要结案,他听了大吃一惊,从书架上拿出一个案卷来,那个案卷已经快十来年了,还没了,他们的诉讼程序非常漫长。我觉得包括行政案件在内的任何案件都要讲效率,行政诉讼如果慢慢地拖下去,一拖几年就没意义,时间都过去了。所以就结案来说,我们有优势。
我们经过20年,140多万件的案子,99.7%已经结案了,听着数字也不少。我觉得,人们在“民告官”这件事情上,思想观念的转变是最有价值的。第一,所有的老百姓现在几乎都知道,行政机关做了违法的事情,我可以到法院去告,有人会给我做主。第二,几乎所有的行政官员都知道,自己要是做了违法的事情,老百姓可以去告你。行政机关的人也开始懂得要依法做事情,不能胡来。这是非常重要的思想认识上的巨大转变。有了《行政诉讼法》,中央提出来依法行政;依法行政再往前推进,到了党的十五大提出来依法治国,要建立法治国家;到了2004年就提出要建立法治政府。一百四十万案件中,说明有相当数量的公民的权利,通过诉讼得到了保护,这也是应该肯定的。
建立一套解决纠纷的体系
大地:各级人民法院依法审理行政案件涉及多个领域:市场监管、环境保护、计划生育等等。可以说,这些案件都是与群众切身利益密切关联的,而且是“官民矛盾”的相对集中地带。有人认为《行政诉讼法》是化解社会矛盾最有效的制度,您怎么看待这种观点?
应松年:这话要这样说,首先,社会矛盾的存在是不可避免的,有人说我们现在是社会矛盾的高发期,我也同意,因为社会正在转型。所以,解决社会矛盾的第一个要求,就是我们尽可能地从源头上减少纠纷的产生。要减少纠纷的产生,一条路子,依法行政。
另一方面,社会总有纠纷,总有矛盾,而且现代社会的纠纷矛盾比以前肯定要多,这是世界发展的事实证明了的。我认为,这就需要有一套解决纠纷矛盾的制度体系,而不是一项制度。比如说在基层,要建立一系列的调解机制,可以设立相应的基层裁判制度。有这样一个机制,很多事情就不用起诉了。找行政复议以及仲裁、裁决,这些制度的程序比较简单,且不收费。再不服,最后到法院去。为什么这样呢?因为现在案子太多,无论法院有多少法官,他们终归是少数人,法院只是最终裁判机构。形成这样一个体系,众多的矛盾纠纷都将顺利解决。
大地:处理专业性很强的案件,法官也有困难。
应松年:对。从国外的情况看,都是法律精英当法官的,但对太深的专业问题当然还会有困难,且人数少不可能解决这么多的案子。这样,国外就开始探索另外一条道路,让行政机关懂专业的人出来解决案子、解决纠纷。这与我们的行政复议类似,比如美国叫行政法法官,也是行政系统的人,他们来审理案子;英国是行政裁判所,这个裁判所也是行政机关里出来的,大量的案子都集中到那儿去了。我听美国劳动法的行政法法官说,他们解决的案子达90%以上,只有少数才找法院。英国这个数字更大,每年一百万起的纠纷,只有五千件提起诉讼。
大地:这对诉讼成本是一个很大的节约。
应松年:是的。我现在谈得最多的就是这件事情,我希望国家能建立起这样一套解决纠纷的体系。
大地:伴随我国改革进入攻坚阶段,各种社会矛盾和社会问题在行政诉讼中集中地反映出来。近年来,因城市房屋拆迁、企业改制等热点问题引发的群体性行政争议较为突出。您怎么看待群体性行政争议的出现,有没有什么好的应对方法?
应松年:群体性事件主要问题不是涉及到一个人,而是涉及到很多人,往往是矛盾积累起来以后才形成为群体性事件。所以,处理问题还要从源头上开始。一发现矛盾就要及时解决,不能瞒着、拖着、盖着。同时,要建立多元的解决纠纷的体系,把纠纷首先放在基层解决,或者在行政裁决、行政复议程序上来解决。最后,我们要完善集体诉讼制度,群体性案件应该推选代表,由代表来提起诉讼。
今年要讨论关于行政复议法的问题,现在行政复议的案子太少了。我想,假定行政复议与行政诉讼能够达到十比一的水平,多数案件都通过复议解决,我们这个社会解决纠纷的能力就大大加强了。另外,要加强调解,最后使大家心平气和,不伤感情。案结事了,社会就稳定。
行政首长出庭应诉不能绝对化
大地:山东已有8个市以及部分区县的党委、政府或政府法制部门,以各种形式就行政机关负责人出庭作出规定,要求在某些重大案件中行政机关首长或分管领导必须出庭应诉,全国各地也有类似的规定出台。行政首长出庭应诉制度的优势在哪里,如何才能更好的规范行政首长出庭应诉工作?
应松年:行政机关的法定代表人可以自己应诉,但是法定代表人也完全可以派代理人去应诉,所以不是法律规定一定要行政首长自己来。现在我们要求、希望行政首长来,目的是让行政首长提高法律意识。让行政首长更多地了解下面的工作人员怎么工作的,有没有毛病,哪些地方要克服等等。老百姓心里也高兴,行政首长这么重视,并且来了,证明这个事情好办一点,这会有很多好处。但这不是法律硬性规定,比如说某市下了一个决定,说各部门的行政首长都要亲自去应诉,那是他们的政策,但法律没这个规定。
大地:但普通的民众对于行政首长出庭应诉,还是抱着渴望的态度,觉得如果真能达到这种理想状态,见到省长、市长、县长的话,很多问题就迎刃而解了。
应松年:行政首长出庭解决问题快,可以直接做决定,也能够更多了解民众的呼声,还能接近民众,树立负责的形象,我同意这个看法,确实有很多好处。但是反过来说,这样要求不能绝对。因为一个行政首长实在忙得很,如果案子多了,行政首长天天去出庭,不现实。而且首长不一定对相关法律太精通。为什么要有代理人制度,就是为了这个目的。一是行政首长自己不一定精通法律,二是行政首长工作太忙,也应该容许他派代理人应诉。
大地:在“民告官”案件中,即使“民”赢了,也很难得到执行,因为某些“官”在败诉后,还利用公权置法院判决不理。您如何看待这个现实困局?
应松年:如果要按法律规定来说,哪一个行政机关敢不履行,法院完全有能力处理,依法追究责任。但是问题是法院一般不去做,这事你也不能怪法院,它最后取决于体制。
很多问题说来说去都是程序问题。我们在行政法的制定过程中,有了行政处罚法、行政许可法,赔偿法也有了,立法法也有了,强制法正在制定,法律制度迅速地完善起来了,但是还缺一个行政方面的基本法,就是行政程序法。湖南出台了一个《湖南省行政程序规定》,我希望有更多的地方来效仿、来做。
链接
▲北京:行政诉讼新规出炉 强调保护行政相对人权益
北京市高级法院3月24日对外公布了《关于加强在行政审判中保护行政相对人合法权益的若干意见》。《意见》强调了在行政审判中,要进一步加强行政相对人诉权的保障,规定对于符合法律规定条件的行政诉讼,法院要依法及时受理。《意见》共18条,第一条规定,各级法院应当加大对行政相对人诉讼权利的保护,对于符合法定条件的起诉,应当及时依法受理。
▲宁夏:法庭可在旁听席设检察机关监督席
今年起,宁夏各级法院审理涉及国家利益和社会公共利益的重大案件,本辖区内有重大影响,人民群众或社会各界关注的重大案件以及影响社会稳定的集团诉讼案件等,可以邀请检察院参加庭审并对庭审过程进行监督,检察院也可以主动参加庭审进行监督。日前,宁夏回族自治区高级人民法院和宁夏回族自治区检察院《关于建立民事行政审判执行与民事行政检察工作衔接机制的试行意见》对此作出明确规定。
▲上海静安:“民告官”案件涉案行政领导须出庭应诉
3月16日,上海市静安区人民法院第1法庭上,静安公安分局局长薛小明端坐在被告席上,原告则是不久前发生纠纷的两邻居。两原告因发生纠纷后均不满公安处理而双双将静安公安告上法庭。这起特殊的“民告官”案件的开庭,吸引了静安区区长张仁良、5名副区长及静安区多个委办局负责人等参与旁听。
静安区政府日前颁布了《静安区行政机关领导行政诉讼应诉工作规定》,其中规定:以区政府各委办局、各街道办事处等为被告的一审行政诉讼案件,其涉案的行政机关领导须出庭应诉。
(本文转载自:人民网 2009-7-10)