应松年

 

    从1989年到2009年，短短20年的时间，中国的行政法治艰难起步、迅速崛起，中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学教授应松年作为当年《行政诉讼法》的起草参与人之一，见证了中国“民告官”立法全过程。

         

    4月18日，记者如约来到北京西三环外的一家咖啡馆，年过七旬的应松年一身休闲，和蔼健谈，从公民权利、国家利益，到和谐社会、民主法治，他的言谈始终离不开那部“民告官”的法律。

         

                             “行政诉讼不适用调解”是个遗憾

         

    大地：1989年4月4日，七届全国人大二次会议通过行政诉讼法。至此，新中国第一部“民可以告官”的法律诞生了。作为立法参与者之一，您见证了《行政诉讼法》立法的整个过程。这部法律出台，有什么样的背景？

         

    应松年：《行政诉讼法》出台是在1989年，当时正值上世纪80年代末，中国改革开放已经有十几年了，改革开放市场经济的推进必然需要民主、法治，正因为如此，行政诉讼被提到日程上来。行政诉讼的特点就是民告官，所谓民告官的意思就是说，老百姓对政府做的事情如果不满意，他可以到法院去告，法院如果认为行政行为是违法的，可以把它撤销。《行政诉讼法》是一个民主制度，是法律划时代的进步，是民主法治进程当中的里程碑。

         

    大地：可以想见，当时无论是从公权机关，还是老百姓来说，都不太习惯这种角色的转换。

         

    应松年：对，当时程序也不完善，所以法院针对行政诉讼程序还做过一些解释。而且人们的意识没有跟上，有一个事情很能说明问题，行政诉讼法即将实施，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。他们的感觉是，本来我的工作就不好做，现在行政诉讼法出台以后，动不动就有人告我，而且谁都能告我。这工作怎么做？当时还有一个观念，他们听见被告两个字非常害怕。《行政诉讼法》制定过程中，有一个问题经常讨论。有人说行政机关怎么能当被告呢？后来就说，那么叫上诉人吧，另一方叫被上诉人。但这很拗口，有一天开会的时候又产生了争论。当时北京市公安局法制办的同志在会上说：算了，我已经当过几次行政诉讼被告了，没什么了不起的，当被告就当被告吧。大家觉得公安都对原告、被告没意见，那就通过了。这个细节印象非常深刻。

         

    大地：现在回过头来再看，当年行政诉讼立法中有没有遗憾？

         

    应松年：调解制度是一个遗憾。行政诉讼不得调解，当时主要从理论上有个考虑，行政诉讼和民事诉讼不一样，调解的前提是双方都可以做某些让步。而行政机关是单方面依法做出的决定，怎么让步呢？如果依法做出的决定可以让步，那就意味着行政机关做的决定没有一点规矩了。从这个角度考虑，就觉得不能够调解。所以，写了不得调解。但实践证明，其实行政机关作出行政行为，广泛存在着裁量余地，完全可以通过调解解决争议。比如行政处罚，不但在种类、数量上依法有裁量空间，即使在罚与不罚之间，同样也要视情况而定。实际上，行政处罚法明确规定处罚要和教育相结合。对初次违法或轻微违法都可以通过教育而不用处罚来处理，这实际上也是服务型政府的要求，通过教育，这样的效果也许更好。这是其一。其二，我们现在强调建立和谐社会。和谐社会，矛盾是不可避免的，产生矛盾以后用调解的方式解决行政争议，要比诉讼、判决更易于为双方接受，达到案结事了的结果。

         

    目前司法实践中接受调解的案件越来越多，老百姓通过撤诉的办法与行政机关达到庭外和解，化解了矛盾，增强了和谐气氛。但是，利用撤诉的办法达到调解的目的需要注意两点：一是不能以牺牲国家利益为代价；二是行政机关不能威胁行政相对人逼其撤诉。这是当时讨论行政诉讼法关于撤诉问题规定时就已明确的。这也是法律中规定撤诉要经法院同意的原因。

         

                              思想观念的转变最有价值

         

    大地：最高人民法院统计显示：1989年至2008年，全国各级人民法院共受理各类一审行政案件140.5085万件，审结140.1532万件，结案率为99.7%。您如何看待行政诉讼“民告官”的价值？

         

    应松年：我们结案率确实很高，因为《行政诉讼法》明确规定一审案件三个月内结案，二审案件两个月内结案，如果要延长的话，还要经过批准等等，这一点我们比国外先进。我去过日本，访问过他们主管行政诉讼的大法官，我说我们在几个月内要结案，他听了大吃一惊，从书架上拿出一个案卷来，那个案卷已经快十来年了，还没了，他们的诉讼程序非常漫长。我觉得包括行政案件在内的任何案件都要讲效率，行政诉讼如果慢慢地拖下去，一拖几年就没意义，时间都过去了。所以就结案来说，我们有优势。

         

    我们经过20年，140多万件的案子，99.7%已经结案了，听着数字也不少。我觉得，人们在“民告官”这件事情上，思想观念的转变是最有价值的。第一，所有的老百姓现在几乎都知道，行政机关做了违法的事情，我可以到法院去告，有人会给我做主。第二，几乎所有的行政官员都知道，自己要是做了违法的事情，老百姓可以去告你。行政机关的人也开始懂得要依法做事情，不能胡来。这是非常重要的思想认识上的巨大转变。有了《行政诉讼法》，中央提出来依法行政；依法行政再往前推进，到了党的十五大提出来依法治国，要建立法治国家；到了2004年就提出要建立法治政府。一百四十万案件中，说明有相当数量的公民的权利，通过诉讼得到了保护，这也是应该肯定的。

         

                                建立一套解决纠纷的体系

         

    大地：各级人民法院依法审理行政案件涉及多个领域：市场监管、环境保护、计划生育等等。可以说，这些案件都是与群众切身利益密切关联的，而且是“官民矛盾”的相对集中地带。有人认为《行政诉讼法》是化解社会矛盾最有效的制度，您怎么看待这种观点？

         

    应松年：这话要这样说，首先，社会矛盾的存在是不可避免的，有人说我们现在是社会矛盾的高发期，我也同意，因为社会正在转型。所以，解决社会矛盾的第一个要求，就是我们尽可能地从源头上减少纠纷的产生。要减少纠纷的产生，一条路子，依法行政。

         

    另一方面，社会总有纠纷，总有矛盾，而且现代社会的纠纷矛盾比以前肯定要多，这是世界发展的事实证明了的。我认为，这就需要有一套解决纠纷矛盾的制度体系，而不是一项制度。比如说在基层，要建立一系列的调解机制，可以设立相应的基层裁判制度。有这样一个机制，很多事情就不用起诉了。找行政复议以及仲裁、裁决，这些制度的程序比较简单，且不收费。再不服，最后到法院去。为什么这样呢？因为现在案子太多，无论法院有多少法官，他们终归是少数人，法院只是最终裁判机构。形成这样一个体系，众多的矛盾纠纷都将顺利解决。

         

    大地：处理专业性很强的案件，法官也有困难。

         

    应松年：对。从国外的情况看，都是法律精英当法官的，但对太深的专业问题当然还会有困难，且人数少不可能解决这么多的案子。这样，国外就开始探索另外一条道路，让行政机关懂专业的人出来解决案子、解决纠纷。这与我们的行政复议类似，比如美国叫行政法法官，也是行政系统的人，他们来审理案子；英国是行政裁判所，这个裁判所也是行政机关里出来的，大量的案子都集中到那儿去了。我听美国劳动法的行政法法官说，他们解决的案子达90%以上，只有少数才找法院。英国这个数字更大，每年一百万起的纠纷，只有五千件提起诉讼。

         

    大地：这对诉讼成本是一个很大的节约。

         

    应松年：是的。我现在谈得最多的就是这件事情，我希望国家能建立起这样一套解决纠纷的体系。

        

    大地：伴随我国改革进入攻坚阶段，各种社会矛盾和社会问题在行政诉讼中集中地反映出来。近年来，因城市房屋拆迁、企业改制等热点问题引发的群体性行政争议较为突出。您怎么看待群体性行政争议的出现，有没有什么好的应对方法？

         

    应松年：群体性事件主要问题不是涉及到一个人，而是涉及到很多人，往往是矛盾积累起来以后才形成为群体性事件。所以，处理问题还要从源头上开始。一发现矛盾就要及时解决，不能瞒着、拖着、盖着。同时，要建立多元的解决纠纷的体系，把纠纷首先放在基层解决，或者在行政裁决、行政复议程序上来解决。最后，我们要完善集体诉讼制度，群体性案件应该推选代表，由代表来提起诉讼。

         

    今年要讨论关于行政复议法的问题，现在行政复议的案子太少了。我想，假定行政复议与行政诉讼能够达到十比一的水平，多数案件都通过复议解决，我们这个社会解决纠纷的能力就大大加强了。另外，要加强调解，最后使大家心平气和，不伤感情。案结事了，社会就稳定。

         

                             行政首长出庭应诉不能绝对化

         

    大地：山东已有8个市以及部分区县的党委、政府或政府法制部门，以各种形式就行政机关负责人出庭作出规定，要求在某些重大案件中行政机关首长或分管领导必须出庭应诉，全国各地也有类似的规定出台。行政首长出庭应诉制度的优势在哪里，如何才能更好的规范行政首长出庭应诉工作？

         

    应松年：行政机关的法定代表人可以自己应诉，但是法定代表人也完全可以派代理人去应诉，所以不是法律规定一定要行政首长自己来。现在我们要求、希望行政首长来，目的是让行政首长提高法律意识。让行政首长更多地了解下面的工作人员怎么工作的，有没有毛病，哪些地方要克服等等。老百姓心里也高兴，行政首长这么重视，并且来了，证明这个事情好办一点，这会有很多好处。但这不是法律硬性规定，比如说某市下了一个决定，说各部门的行政首长都要亲自去应诉，那是他们的政策，但法律没这个规定。

         

    大地：但普通的民众对于行政首长出庭应诉，还是抱着渴望的态度，觉得如果真能达到这种理想状态，见到省长、市长、县长的话，很多问题就迎刃而解了。

         

    应松年：行政首长出庭解决问题快，可以直接做决定，也能够更多了解民众的呼声，还能接近民众，树立负责的形象，我同意这个看法，确实有很多好处。但是反过来说，这样要求不能绝对。因为一个行政首长实在忙得很，如果案子多了，行政首长天天去出庭，不现实。而且首长不一定对相关法律太精通。为什么要有代理人制度，就是为了这个目的。一是行政首长自己不一定精通法律，二是行政首长工作太忙，也应该容许他派代理人应诉。

         

    大地：在“民告官”案件中，即使“民”赢了，也很难得到执行，因为某些“官”在败诉后，还利用公权置法院判决不理。您如何看待这个现实困局？

         

    应松年：如果要按法律规定来说，哪一个行政机关敢不履行，法院完全有能力处理，依法追究责任。但是问题是法院一般不去做，这事你也不能怪法院，它最后取决于体制。

         

    很多问题说来说去都是程序问题。我们在行政法的制定过程中，有了行政处罚法、行政许可法，赔偿法也有了，立法法也有了，强制法正在制定，法律制度迅速地完善起来了，但是还缺一个行政方面的基本法，就是行政程序法。湖南出台了一个《湖南省行政程序规定》，我希望有更多的地方来效仿、来做。

         

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                        （本文转载自：人民网 2009-7-10）