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中国宗教团体登记制度改革
发布时间: 2011/4/29日    【字体:
作者:曹 志
关键词:  中国 宗教 管理  
 

                                        曹 志
 

    自1949年中国共产党执政以来,宗教团体就被归类为社会团体(以下简称“社团”),而纳入到政府的行政管理体制中。政府归类和管理社团的先发手段是登记制度立法:《社会团体登记暂行办法》(9/9/1950)及《社会团体暂行办法施行细则》(23/3/1951)。

    就基督教团体的管理,当时还特别制定有《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》(29/12/1950)、《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》(11/1/1951)和《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》(24/7/1951)。当时,中共中央要求反对基督教中的帝国主义,在教徒中进行爱国主义教育;政务院总理周恩来提出基督教应当建立自治、自养、自传(以下简称“三自”)的教会,吴耀宗等顺应该要求而发起基督教“三自”爱国运动——这是上述三项条例及办法产生的背景。

    在通过《对于接受美国津贴的基督教团体处理办法》的会议上,中国基督教抗美援朝三自革新运动委员会筹备委员会成立;该委员会协助政府推行其宗教政策,发动基督教的控诉运动,在此过程中各地建立三自革新分会。正是在这个基础上,1954年“中国基督教三自爱国运动委员会”成立。这就是中国“三自教会”的由来。同时,为保持独立而拒绝加入“三自”系统的教会,或者被强制解散(如“耶稣家庭”教会),或者是教会领袖被冠以“反革命罪”受审入狱(如主持“北京基督徒会堂”的王明道先生)。于是,坚持不加入“三自教会”的基督徒转入或继续在家庭聚会——这就是今天我国基督教“家庭教会”的起源。

    所以,上述三项条例及办法的制定者,表面上是要求所有接受美国经济支持的基督教团体必须登记并尽快达成自养,但实质上是借机以反帝爱国的名义在基督教团体内部进行分化整合,试图建立服务于人民政府的教会系统。从此,“家庭教会”在这种登记制度与政治运动的联合夹击下,被置于“非法”地位;“三自”教会则成为国内唯一合法的基督教团体。

    进入1990年代,国务院宗教事务局首先制定行政规章《宗教社会团体登记管理实施办法》(6/5/1991),要求宗教团体依照《社会团体登记管理条例》(25/10/1989)办理登记。后者被1998年10月25日颁布实施的《社会团体登记管理条例》(以下简称“社团条例”)废止,由此,《宗教社会团体登记管理实施办法》在法理上失去制定依据;但在现实中仍对宗教管理部门(宗教类行政法规规章称之为“宗教事务部门”)在宗教团体成立事项上的行政行为具有指导作用。接着是行政法规《宗教活动场所管理条例》(31/1/1994)和行政规章《宗教活动场所登记办法》(13/4/1994)出台,要求宗教活动场所管理组织负责人向县级以上宗教管理部门申请登记。由此可见,21世纪前,在全国人大立法和国务院行政法规层次,我国尚未就宗教问题制定任何的综合性法律法规;但就宗教团体和宗教活动场所的登记管理,制定有专门的行政法规和行政规章。

    我国《宗教事务条例》(以下简称“宗教条例”),于2004年颁布、2005年施行。正如《人民日报》专文指出:宗教条例乃是“我国第一部宗教方面的综合性行政法规”。政府认定它“标志着我国宗教方面的法制建设取得重大进展。”。原全国人大副委员长、全国政协常委、天主教爱国会主席傅铁山认为它是“宗教法制建设的里程碑”。60年前开创的宗教登记管理制度,在该条例体现于第6条。因此,宗教管理部门以1998年社团条例和2005年宗教条例为依据,要求宗教团体通过登记,获得合法地位。

    由于自1949年以来内地基督教家庭教会从未登记,因此,宗教条例首次在行政法规层面引发家庭教会合法地位的危机。从法律的视角而言,上述分歧集中于一个问题:宗教条例和社团条例构成的登记制度与宗教自由究竟是一种什么关系?即登记制度是促进还是限制宗教自由,是合宪还是违宪;登记制度限制宗教自由却合宪,是否可能?

    宗教团体的登记,事关宗教自由和结社自由两大宪法权利。宗教团体登记制度,在社团条例和宗教条例的基础上,由七大要素构建而成:登记程序的行政许可性质、双重许可制、法人条件、格式章程、社团“单一”条款、“不得设立地域性分支机构”条款和“取缔”措施。其功能旨在保证宗教团体依附和服从行政管理系统。

    宗教团体登记制度的运转,由宗教管理部门来具体操作。本文对“北京SW教会”案和“安徽铜陵教会”案的考察,说明登记管理的逻辑就是:宗教管理部门行使审批登记的行政许可权,要求宗教团体服从宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理,否则不予登记;“服从宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理”,对于基督教家庭教会而言,就是指必须隶属或依附“三自”教会系统。未登记的宗教团体,不具有合法的法律地位,不得设立宗教活动场所,不得举行宗教活动,由宗教管理部门取缔,不得存在。

    尽管宗教条例提供了行政诉讼这种司法救济方式,但因为构成登记制度基础的宗教条例和社团条例作为行政法规,乃是法官不得审查却必须适用的唯一依据,所以,行政诉讼并不能挽救寻求独立自治的宗教团体脱离登记的困境。

    这种行政专权和救济无门的现状,根本原因在于以宗教团体的政治化、行政化、单位化和单一化为特征的宗教管理体制。这种宗教管理体制,决定了宗教团体登记制度的结构安排和规则设计。

    与其假设最高法院能否直接援引宪法第36条即“宗教信仰自由条款”给予宗教信徒以宪法救济,不如首先探究宪法第36条是否与宗教条例一致。实质是授权而非限制或禁止国家管制宗教的宪法第36条第3款,与《立法法》对“宗教信仰自由”保护的不当或疏漏及授予国务院根据行政职权制定行政法规,三者相结合,使得政府管制宗教的权力得到宪法授权,而且政府通过行政立法管理宗教的权力脱离立法监督。宪法第36条—立法法(第8、56条)所设计的权力安排,是国家—行政管制宗教的政制基础;宗教条例,就是该政制结构中权力运行的产物。在这个意义上,宗教条例得到宪法第36条的支持。

    所以,在这种意义上,登记制度与宪法及其“宗教信仰自由”条款的功能并非冲突而是合作互补:通俗地说,前者冲锋陷阵,后者羽扇伦巾。因此,宪法第36条与宗教条例一脉相连。
 
    宗教团体的法律地位,就是通向宗教自治和宗教自由的入口。国家对宗教团体法律地位的获得,是持开放多元的立场还是走限定封闭的路线,决定这个入口是否存在把关的大门。可以确定的是,宪法第36条、宗教管理体制和宗教条例,秉承的就是限定封闭宗教自治空间的路线。并且,令人遗憾的是,我国宗教团体的登记制度,就是这个入口大门上一把积存了60年斑斑锈迹的铁锁。

    于是,治理者和公民们若要脱离宗教问题上的困境,就不得不思考以下三种脱困之法:如何打开这把锁?或者,如何解除这把锁?或者是,如何卸去这扇门?

    这三种方法也就是根据不同的操作难度、不同阶段、不同对象和不同功能而设定的上中下三策——
在法律层面的改革,首先应该是不再将法人条件作为宗教团体获得合法地位的前提、撤销《社会团体章程示范文本》、将行政许可式的登记改为备案、废除社团“单一”条款和“不得设立地域性分支机构”条款、废除“取缔”这种追究法律责任的方式。《行政许可法》,尤其是其第13条,已经为这个层面的改革提供法律依据:因为宗教事务属于公民能够自主决定、宗教协会能够自律管理并且行政机关采用事后监督等其他行政管理方式就能解决的事项,可以不设行政许可。

    通过诉讼尤其是行政诉讼和刑事诉讼,改变行政部门以“取缔”来实施行政处罚和刑事处罚的执法方式;以在诉讼中与行政部门执法官员商谈、辩论的方式,实践公民参与,旨在提升立法体系乃至社会秩序的健康和良善。这是宗教团体与政府实现和解的中道。

    对自愿登记的宗教团体给予免税待遇,但不将未登记的宗教团体(活动)视作非法而禁止或干预其自治。给宗教团体创造一个能够在世俗社会开展宗教活动而需要的法律主体资格:立法者应该在尊重宗教团体自治及其传统的前提下,开放出宗教团体自愿选择和自主决定组织结构及其活动方式的空间。

    于是,我们相应地需要在宪法序言中承认“政教分离”原则:即任何“宗教”(团体)不得支配政治权力,但是任何宗教团体及其信徒可以也应该对政治权力的行使提出富有建设性的批评和意见;政府不得在宗教信仰上成为宗教或宗教团体间的仲裁者,但是政府可以也应该对破坏公共秩序或侵害公共利益的宗教行为进行必要得体的干预,不过前提是公共秩序或公共利益内容必须得到具体明确的限定。并且,再进一步修改宪法第36条,删除“国家保护正常的宗教活动”,设定国家义务:即国家不得制定建立或歧视宗教团体的立法或制度。
 
  
(本文转载自:《中国基督教家庭教会问题研究》(刘澎主编),普世网首发,转载请注明出处。)
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