杨合理

 

 

    宪政以规范和限制国家权力的界限范围和运行方式为手段,以达到实现人权和人的自由的目的。它是人类基于对公共权力应用方面的深刻反思的结果,是人类社会政治生活经验和智慧的结晶。宪政体制以追求实现人权和人的自由为目的,而在人权和人的自由之中,首要的是人的思想、良心和宗教自由,因此它坚决反对权力的垄断和过分集中,必然导致政教分离。政教分离的实质是如何更好地解决有关人的社会治理与精神治理的方式问题,是世俗领域和精神领域的分权问题。我国对于该问题的研究不多,从宪政角度研究的更是少见,本文从政教分离的价值、意义、内涵、、要求以及政教分离原则的适用和宪法界限等方面进行了论述，以期抛砖引玉。

 

 

    政教关系是西方乃至人类文明史上一个及其复杂而又重要的关系，人类社会从产生之日起，就必然面临这个关系问题，而如何妥当地解决它们之间的张力关系，实际上也构成了人类社会得以存续的一个重要的制度标准。在人类历史上，严峻的问题在于宗教与政治或者人的精神治理与人的社会治理并不是完全一致的，那种政教合一的人类生活形态虽然在历史上曾经存在了相当的一段时间，但时至今日已成为过去。宗教与政治的分离，甚至相互矛盾与冲突，这是近代民族国家兴起以来的一个重要主题，也是所谓现代性的一个突出标志。我们看到，人类历史上的一些重大社会冲突乃至战争，大都是因为这个关系出现问题而引起的。无论是国内战争，还是国际战争，政教关系都是其最重要的一个因素。美国宪法第一修正案所确立的基本原则，可以说是人类历史上第一次以宪法的形式解决了政治与宗教或社会治理与精神治理的关系，从而为人类历史展开了一个新的方向；政教分离是现代宪政的基本原则和理念，是实现宗教信仰自由的基础和前提。该原则对于政教关系的解决方式，有着深远的意义。它已经超越了狭隘的宗教与政治的关系，而触及人类社会乃至人类文明的一些根本性的问题，如人权问题，政治制度问题。而其中说到底，关键的是触及有关人的社会治理与精神治理的方式问题。因此，政教分离原则在现代宪政国家中具有重大理论和实践意义。

 

 

    在历史上，人类在国家与宗教关系中曾付出了沉重的代价，在寻找人类自我价值的过程中，人们苦苦思索，终于理性地选择了国家的世俗化与信仰生活的个体化。政教分离使人们从国家和宗教的双重压迫中解放出来，张扬了人的尊严和价值。二次世界大战后，宗教信仰自由作为人权的重要组成部分，受到国际社会的广泛瞩目。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》第18条规定：“人人有思想、良心和宗教自由的权利，此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由以及单独或集体、公开或秘密地以教义、躬行、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由”。1987年11月联合国大会通过了《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》，该宣言中规定：凡在公民、经济、政治、社会和文化等生活领域里对人权和基本自由的承认、行使和享有等方面出现基于宗教或信仰原因的歧视行为，所有国家均应采取有效措施予以制止及消除；所有国家在必要时均应致力于制订或废除法律以禁止任何此类歧视行为；同时，还应采取一切适当的措施反对基于宗教或其他信仰原因的不容忍现象。

 

 

    政教分离原则是世俗国家的一般原则与政治道德基础，政教分离体现了现代法治国家在消除政教合一与神权政治的痕迹与影响，在国家和宗教之间划分了界限，其意义在于禁止国家把某一特定宗教定为国教，国家与宗教之间应保持各自的生活准则与领域。所谓耶稣的归耶稣，凯撒的归凯撒，就是这个意思的简要表述。政教分离是政府和宗教之间的一道围墙，这必然为政府的行为和权力设置一定界限和范围，以使政府必须遵守并不得逾越。这体现了宪政精神，它意味着权力的分立以避免权力集中和专制的危险，有助于规范国家权力的正常运行，防范和减少权力独裁和滥用。同时，它意味着广泛私人领域的存在和每个个人权利的保留，这既是宪政的精神，也是对政府权力的限制。

 

 

    为了保障不同的宗教在宪政精神的关怀下获得平等发展的机会与地位，必须禁止国家对特定宗教的特殊待遇或特权，保持国家权力的世俗化，以保障国家的宗教中立和宗教的多元性价值。由于政教分离原则的实施，社会生活中不同利益的冲突与矛盾获得了有效的解决机制，能够及时地解决裂痕，割断了教派与政权的政治交换关系(至少在法律上)，使以教划线，以派划线，用宗教标准区分人的社会等级的做法难以为继，从而为真正实现宗教信仰自由，为处于少数地位、弱势地位的教派改善其自身状况创造了条件，使不同教派、不同文化背景人民的和睦相处成为可能。在现代社会中，强调政教分离原则不仅仅是为了保护作为主观权利的宗教信仰，更重要的意义在于防止对客观宪法秩序的破坏，确立政治世界与宗教世界的不同领域。

 

 

    坚持政教分离原则是宪政多元性与宽容精神的必然要求。宪政的多元性与以人的尊严为核心价值的宪政必然把人的信仰自由的保护作为首要选择。宗教信仰自由的发展史告诉我们，宗教信仰自由最本质的内容是信仰自由，信仰自由作为个人绝对的自我选择权，其形成和存在不受国家公权力的直接或间接的干预。政教分离恰巧可以使宗教信仰自由作为个人绝对的自我选择权在其形成过程中不受国家公权力的直接或间接的干预成为现实。由于政教分离原则的实施，社会生活中不同利益的冲突与矛盾获得了有效的解决机制，能够及时地解决裂痕，从而为真正实现宗教信仰自由提供了可能。随着《世界人权宣言》的发表和一系列保障各国公民基本权利的一些国际公约的发表，宗教信仰自由原则的精神被越来越多的国家所接受，各国宪法和有关宗教法律普遍规定宗教信仰自由，并把政教分离原则作为实现宗教信仰的基本原理或制度。我国宪法和一些重要的法律都有保护公民宗教信仰自由的明确规定。

 

 

 

    宗教信仰是人的内心对超人间力量的信仰和对宗教的特殊感情。宗教信仰自由是公民依据内心的信念，自愿地信仰宗教的自由，它包括：公民有信仰宗教的自由，也有不信仰宗教的自由；有信仰这种宗教的自由，也有信仰那种宗教的自由；在同一宗教里，有信仰这个教派的自由，也有信仰那个教派的自由；有过去信教而现在不信教的自由，也有过去不信教而现在信教的自由。在现代社会里，宗教信仰是个人的私事，对宗教的信仰是人内在的东西，是属于如何和由谁来掌管灵魂的事，这只能留归他自己。美国1781年批准的《美国宪法》修正案第一条对此作了明确的规定：“国会将不制定确立国教或禁止宗教自由活动的法令”。

    这一规定和后来的有关判例确认了宗教信仰自由，把宗教信仰完全作为私人事务，认为政教分离就是在国家和教会之问建立一道分离之墙。其他世俗国家的宪法也通常将宗教信仰自由作为私权利规定在公民的基本权利之中，强调国家对公民的宗教信仰自由的保护。

 

 

    宗教信仰是公民个人的私事，宗教的信仰是人内在的要求，属于如何和由谁来掌管灵魂的事，在现代社会里，这只能由他自己负责。代表国家的国家机关和公职人员不得干涉。在美国，这一点要求尤为严格，不仅政府，一切代表公益的机构包括公立学校及其职员，都不得参与或开展宗教活动。《日本宪法》第20条规定：“国家及国家机关不得进行宗教教育及其他任何宗教活动。”2004年4月7日，日本福冈地方法院判决日本首相小泉纯一郎在2001年8月13日参拜靖国神社违反了日本宪法政教分离的原则，这是对这一规定的极好解读。福冈地方法院审判长龟川清长在判决中指出，小泉在2001年8月13日参拜靖国神社时，乘公车，秘书同行，并在靖国神社的签名册及其敬献的花篮飘带上写下了“内阁总理大臣小泉纯一郎”的字样。从这些行为来看，小泉属于履行总理大臣的职务。靖国神社是宗教场所，小泉纯一郎以总理大臣的身份参拜靖国神社，违反日本政教分离的宪法原则。

 

 

 

    所谓国教，是由宪法明确规定的作为国家正统信仰的宗教或教派。设有国教的国家，国教的政治和社会地位高于其他宗教或教派，国家往往从各方面鼓励和支持国教。一般来说，国教意味着特殊的社会地位，这必然会对信仰其他宗教的人们造成无形的压力，影响公民自由选择宗教和坚持自己的宗教信仰，甚至妨碍公民宗教信仰自由的实现。因此，现代世俗国家普遍遵循不设国教的原则，许多国家还把这一原则写入宪法。如《美国宪法》修正案第一条明确规定：“国会将不制定确立国教或禁止宗教自由活动的法令”。《韩国宪法》第20条规定：“不设国教。宗教与政治应当分离。”《俄罗斯联邦宪法》第l4条规定：“俄罗斯联邦是非宗教国家。任何宗教均不得被规定为国家的或必须信仰的宗教。”

 

 

    为了真正落实政教分离，国家应当在宗教事务中保持中立，对一切宗教和教派一视同仁，给一切宗教信仰以同等的尊重，给一切宗教信仰的公民相同的机会。既不偏袒也不歧视任何宗教，不允许有任何一个宗教凌驾于其他宗教之上。禁止任何宗教团体享有国家赋予的特权或行使政治上的权力。这也是保障公民宗教信仰自由的重要前提。为贯彻这一点，许多现代法治国家都有自己的规定。比如《Et本宪法》第20条规定：“任何宗教团体不得从国家接受特权或行使政治上的权利”。这一精神在美国是通过宪法性判例确立的。只有国家坚定不移地贯彻平等对待各种宗教和教派的原则，才能有利于各宗教之问的和谐共处。任何厚此薄彼的做法和态度，不仅不能有效地平衡各宗教之问的关系，而且会导致其对国家的不满和相互之问的不满，从而造成各宗教之问的敌对情绪，这必然会破坏各宗教和谐相处。

 

 

    国家可以设置机构管理某些宗教事务，但这些机构不能参与宗教活动。也即是说，宗教事业应由宗教组织自主办理，国家不得直接参与或者操办。同时，国家在世俗学校进行宗教教育，这也是国家不介入宗教的应有之意，当然，这不排除在世俗学校向学生传播宗教知识。需要指出的是，任何事情都不能绝对化。比如，有时候政府官员参与出席宗教活动场所的，出于重大外交、国家统一或者习俗化社会活动等情况，宗教意味淡薄，自然不属于这里的禁止之列。比如我国政府有关部门和佛教界一起护送佛指舍利去韩国、台湾地区的活动就可以说明这一点。

 

 

    政教分离原则体现了现代法治国家在消除政教合一与神权政治的痕迹与影响、取消宗教特权方面所作的努力，其着眼点主要是使世俗政权彻底摆脱宗教的控制，切断国家与某一特定宗教或教派的特殊关系以及平等对待各宗教。这种设计是对历史上宗教曾经长期影响干预国家政治、法律和教育的纠正。作为宪法原则，它对于国家的立法、执法和司法活动是有法律的拘束力的，是普遍适用的。也即是说，国家无论是在立法、执法或者是司法活动过程中都必须遵守政教分离原则所体现的精神，不能与其相违背。但在现实中取消了国教的特权地位之后，作为政教关系中强势者的世俗政权是否会反过来控制和影响宗教、干预宗教团体的内部事务、将自己的政治主张强加给宗教团体或限制教徒的宗教自由呢?有的国家宪法明确地回答了这个问题。例如：《美国宪法》修正案第1条规定：“国家不得制定设立宗教或者限制其自由实践的法律”。这个规定的目的在于使国家既不能给与某个宗教或教派特权地位，又不能限制和干预各宗教的自由实践。美国政教关系的实践表明，这种经过精心设计的“国家与宗教相分离”的模式是行之有效的，它使国家得以在公共管理成本较低、冲突较小、社会收益较大的状态下，稳妥地处理与宗教团体的关系问题。

 

   《美国宪法》修正案第1条不得“确立宗教”的含义：无论联邦或各州，都不能建立宗教；无论联邦或各州，都不能通过法律以支持宗教，或偏护于某一宗教；不能强迫或影响任何人参加或退出某一教会；也不能强迫任何人表明他信仰某个宗教或不信仰某个宗教。任何人不得因信仰之不同或是否参加教会而受处罚；不得课税以支持教会及教会附属机构的活动。无论联邦或各州，都不得公开或秘密地参与宗教组织或团体，其目的在于保持政府中立，正如杰弗逊所说的，要在政府与宗教之间建立起一道“围墙”。在美国政教之间的这个墙到什么程度?有人认为，这个距离，不能大，不能小，到底应该在哪儿?现实中不管是谁立法，不可能把这个墙写清楚，即便今年写清楚了，明年可能就变了。这个墙随着时间的变化在变化。在美国是司法机关说了算。即光靠美国宪法修正案第1条的规定没法构成一个制度，美国政教分离的制度构建还不行，要靠各级各类法院来贯彻这个原则，把它贯彻到每个人的生活中。

 

    在美国现实生活中，政教界限一向模模糊糊。宗教在美国的政治生活中发挥着不可忽视的作用。比如在军队这一国家机器中，早在1775年的第2届大陆会议上，与会者就通过了美国开国之父华盛顿将军创设随军牧师职位的建议。现在，美军在军、师各级都设有牧师处，每700个士兵中通常有一名牧师。随军牧师仅仅是宗教在美国政治生活中很小的一个侧面。宗教的影响是全方位的。在总统就职、国会会议开幕和闭幕式上都有牧师主持仪式，各种各样的社区活动以及各种机构的慈善活动都少不了牧师的参与。虽然从政治制度上看，美国实行政教分离政策，但在文化上，宗教和政治已经深深地融为一体，成为一种伙伴关系。艾森豪威尔总统曾经说过，我们的政治制度如果不是建立在一种深刻的宗教信念之上的话，它就失去了意义，至于是哪一种信念我倒不在乎。美国《1998年国际宗教自由法案》认为，宗教自由权利是美国建国之本和生存基础。

 

    关于政教分离原则，主要有制度性保障说与人权保障说两种。依据制度性保障说，政教分离原则只是籍国家与宗教之分离，间接确保、强化宗教自由的保障，并非以宗教自由的保障为直接目的；而且“分离”与“自由”切隔，违反政教分离的原则，非即侵害个人之宗教自由。根据此立场，往往不要求国家与宗教严格分离，因为按照制度性保障理论，宪法的制度性保障范围，仅及于制度之核心、本质部分，至于周边部分，则有立法权广泛介入的可能性。如此以来，政教分离趋于缓和，有削弱宗教自由之虞。有鉴于此，人权保障说主张，政教分离原则本身即属于人权保障条款，目的在于强化或者扩大宗教自由。我们认为，以历史经验看，政教融合的结果，必然导致宗教自由的完全崩溃，因此政教分离应该视为宗教自由不可或缺之前提，并非仅是用来确保、强化宗教自由的手段。也就是说，政教分离可以排除宗教自由之迫害，谋求宗教自由之完全保障，应属于宗教自由内容的一部分，即“分离”保障“自由”，“自由”需要“分离”。在这一前提下，国家与宗教应该彻底分离，违宪审查的标准以从严为宜。

 

    国家与宗教的关系界限在哪里，尤其是围绕国立学校宗教活动与私立学校或对宗教团体经济资助方面，有无逾越界限，应该依据什么标准审查?这是一个必须解决的问题。美国最高法院在1930年“Cochran v．Luisiana State Board of Education”一案中，表现出了明确的态度。路易斯安那州有一项法律，允许州政府购买非宗教性的书籍，免费供应州内所有公立、私立以及教会学校。有人提起诉讼，认为违宪。最高法院维持了州法律的规定，其理由是州政府的目的是“谋儿童福利”，只要是在校学童，都可以享受这项福利，不必问其学校为公立、私立以或教会所办理，政府并无偏向教会，当然不发生违宪问题。由于本案产生了美国宪法史上的“儿童福利”论，对以后的案件发生了很大的影响。此后，美国判例逐步确立了“目的效果标准”。该标准若果运用得当，不但不违背福利国家的理念，而且又可以将国家与宗教的关系限制在最小限度，保持国家对宗教的中立性，因此非常具有实用价值，值得参考采信。“目的效果标准”由3个独立要素组成，国家行为必须同时符合这3个要素，才符合政教分离原则，不与该原则相违背。否则，则违背该原则，从而可能违宪。这3个要素是：(1)该国家行为(包括立法行为)出于世俗目的，而不是出于宗教目的；(2)该国家行为(包括立法的宗旨和法律的原则)之主要效果即不会助长宗教，也不会压制宗教，对于宗教无抑扬作用者；(3)国家行为与宗教之间，无过度牵扯，即国家行为(包括立法行为)并不助长政府与宗教的关系。不过，对该学说质疑的不少，而且在适用该学说时，也有若干问题，尤其是对于“过度牵扯”的理解上，由于其意义不明确，容易产生歧义和纷争，有待进一步完善。

 

    总之，宗教自由与政教关系是各国宪法无法回避的重大问题，各国的国情不同，回答也不同。在各国宪法中有关公民宗教自由权利与政教关系的不同规定背后，是自由与集权、愚昧与文明的巨大差异。各国宪法对此问题的不同表述说明了在世界范围内实现公民的宗教自由与国家体制中的政教分离还有一个相当漫长的过程。但无论这个过程多么曲折漫长，时代总是要前进、社会总是要进步的。宗教自由与政教分离的原则迟早会在人类社会中得到普遍的响应。

 

参考文献：

[1] 董小川．美国政教分离制度的历史思考[J]．历史研究，1998(4)：105—106．

[2] 韩大元．试论政教分离原则的宪法价值[J]．法学，2005(10)：3．

[3] 徐以骅．宗教与美国社会——多元一体的美国宗教[M]．北京：时事出版社，2004．

[4] 董和平，韩大元，李树忠．宪法学[M]．北京：法律出版社2000．

 

                （本文转载自：《河南工业大学学报(社会科学版)》2007年03期）