一、政教关系的基本法律含义 

   “政教关系”（Church-State Relations）问题被认为是现代西方法学研究领域中最丰富的领域之一，一般是指现代国家（政府）与宗教团体（教会）的基本法律关系。这个问题一直是法学理论研究中的一个比较复杂的问题，不同学者从不同角度对其含义进行了界定。黑格尔曾经从国家与教会的联系中理解“政教关系”的含义：“宗教如果是真实的宗教，就不会对国家采取否定和论战的方向，而会承认国家并予以支持；此外它还具有独立的地位和表现。它的教化事业在于仪式和教义，为此他需要地产和财产，同样也需要为教会服务的人，因此就发生国家和教会之间的关系。这一关系的规定是简单的。依据事物的本性，国家应全力支持和保护教会使其达成宗教目的，这在它乃是履行一种义务；又因为宗教是在人的内心深处保证国家完整统一的因素，所以国家更应要求它的所有公民都加入教会，因为其内容既然是与观念的深处相关，所以不是国家所能干预的。一个组织完善的国家，从而是个强国，在这方面可以表示更宽大些，对触及国家的一切细枝末节可以完全不问，甚至可以容忍那些根据宗教理由而竟不承认对国家负有直接义务的教会（当然这要看数量而定）；这是因为国家已把这些教会成员交给市民社会使其受规律的约束，国家自己就满足于他们用消极的办法（好比用交换或代替的办法）来完成对它的直接义务”。[1]《布莱克维尔政治学百科全书》从教会与国家的区分中理解“政教关系”的含义，认为：“教会与国家之间的关系可以看做是一种体制现象，然而，从根本性的观点出发，也可以将其看做是存在于人类之中精神或内心生活与社会或集体生活之间的密切联系”[2]。也有学者从宗教与政治的互动关系出发，认为“所谓政教关系，一般指的是特定的政权与存在其治下的宗教之间的各种关系。它包括宗教在国家意识形态中的位置；特定的宗教信仰、宗教组织在国家政治体制中的位置；特定的宗教信仰、宗教组织在社会生活层面的影响力，以及政府对宗教事务的介入程度等方面。具体的表现涉及宗教团体的自主权的大小；宗教团体及宗教领导人影响政治和参与公共决策的程度等。”[3]；还有学者从政教关系包含的不同层次提出，“政教关系有广义与狭义之分，广义上的政教关系主要包括三对不同层次上的关系，即“第一，意识形态层次上的宗教与政治之间的关系；第二，权力主体层次上的教会与国家之间的关系；第三，社会事务层次上的宗教社会团体与政府之间的关系”，而狭义上的政教关系“主要指宗教团体与政府之间的关系。这种关系更多的属于实践层次上的关系，但在立论上则要同深层次的关系即教会与国家关系相关联。在某种程度上，甚至在本质上，要取决于教会与国家双方对教会与国家关系的理解”[4]。

    鉴于本文的论述重点，笔者认为应当从狭义上理解政教关系，即国家与宗教团体的关系在公共事务的实践方面所体现出的制度化形式。在现代，这种制度化的形式在宪法上被表达为不同的政教关系类型，即政教合一制、政教分离制和国教制。也有学者将政教关系划分为政教一体型的“神权政治”、政教依赖型的“神学政治”、政教主从型的“神辅政治”和政教分立型的“法制政治” 等四种类型[5]。这实际上是根据国家与宗教团体相互作用的形式进行的划分，与前述传统的称谓在很大程度上是重合的，因此，出于表述习惯和行文方便，本文仍然按照政教关系类型的传统称谓来进一步分析政教关系的法律含义。

    首先是政教合一制。“政教合一制”是指“政权与教权(或神权)合而为一的一种政治制度。其首要特征为宗教领袖与政治领袖同为一人，教权和政权由一人执掌”[6]。在这种国家体制中，宗教的教义和法典就是国家法律。国家的公共事务，如教育、行政、司法必须接受教义和教法的管辖。目前实行这种体制的国家主要有沙特阿拉伯、伊朗等。例如伊朗虽然实行总统制共和制,但“总统并不是国家最高权威代表，什叶派最高宗教领袖‘法基赫’才是国家最高权威和共和国的领导者”[7]。因此，这种体制又被称为神权政治。

    其次是政教分离制。“政教分离制”是指“禁止国家把某一特定宗教定为国教,国家与宗教之间应保持各自的生活准则与领域。国家通常干预国民的世俗生活领域,而信仰生活应由国民自主地安排。从本上讲,政教分离原则要求国家的宗教中立性或非宗教性,禁止‘宗教的政治化’与‘政治的宗教化’”[8]。在这种国家体制中，法律成为调节政教关系的重要方式，它在国家与宗教团体之间划定了一道明确的界限，使二者在体制上实现分离，各自管领自身的事务。即个人宗教信仰成为私人事务，国家公权力不得干涉，反过来，宗教团体也不得染指属于国家公共事务的行政、司法、公共教育领域。而且，政教分离原则由于各国的历史文化传统不同，本身又有着不同的表现形式。例如，在法国，“政教关系”问题是与大革命反对“旧制度”的历史实践结合在一起的，大革命建立的现代国家实行了彻底的政教分离制度。这是启蒙运动与法国大革命的历史遗产。在德国，政教关系问题是与其宗教改革背景和建立统一的德意志民族国家历史进程联系在一起的，国家与教会实行分工合作的政教分离制度。在美国，政教分离的主题是国家如何在多元宗教格局中保持中立态度。在法律上，它是通过著名的“设立分句”和“自由实践分句”来实现的。

    第三是国教制。“国教制”指“以某一宗教或教派为正统信仰，其政治、社会地位高于其他宗教或教派。国家领袖不是宗教领袖，但宗教领袖在国家政治生活中享有特权地位。国家从各方面鼓励和支持享有特权地位的宗教，包括财政上的支持。宗教组织对政府的行政、司法、教育等方面的工作享有监督指导权”[9]。

    我们可以看出，国教制与政教合一制的区别在于政治国家的领袖不再是宗教领袖；国教制与政教分离制的区别在于国家权力与宗教权威相互僭越，政教不分。目前实行这种体制的国家主要有阿联酋、丹麦、挪威等。例如阿联酋宪法第七条规定：“伊斯兰教是联邦的官方宗教，伊斯兰教教法是联邦法规的主要来源”；丹麦宪法第四条规定：“福音路德教是丹麦的国教，受国家支持”。[10]

    二、现代国家政教关系的基本法理

    近代西方资产阶级民族国家体制建立以来，现代国家普遍实行政教分离制度。这是现代国家与宗教关系的基本法律原则。这个原则主要体现在以下几个方面。

    首先，“政教分离”制度是近代资产阶级启蒙运动对西欧封建社会历史与政治制度的批判与反思。“政教分离”制度（separation of state and church）兴起于近代资产阶级革命时期。它是作为现代国家主要宪政原则确立起来的。从历史上看，在古代，国家（城邦）与宗教之间并不存在政教相争[11]。从中世纪开始，基督教作为一个教会团体兴起以后[12]，“政教关系”领域诞生了一个重要问题，即“究竟是教会是国家之内的一个机构，还是国家是教会内的机构？”[13]，并由此在教会法学领域展开了长期的争议和激烈的讨论。这一问题的争论起先主要限于封建君主国家与教会在宗教事务的司法管辖权问题上的冲突与斗争。宗教组织（基督教教会）“宣布它不受世俗的控制，并宣布他对某些事务具有专属的司法管辖权和在另一些事务上具有并行的司法管辖权。世俗人士虽然通常受世俗法律的管辖，但在婚姻家庭关系、继承、宗教犯罪和以信仰为保证的契约关系方面以及许多其他事务上，也受基督教教会法和基督教教会法院的管辖。反过来，神职人员一般虽受教会法管辖，但关于某些类型的犯罪和某些类型的财产争议等，也要受世俗法律和世俗法院的管辖”[14]。由此，两种政治权威的存在实际上也形成相互间的制约，这对争执的双方共同认同一个法律至上的原则确立了基础，从而也影响着后来西方“政教关系”的基本传统。

    近代资产阶级启蒙思想讨论的另一个涉及宗教问题的题材是“宗教不宽容”问题，其实也就是关于民族国家的宗教信仰自由问题。历史的基督教教会传统发展为对人的思想自由与信仰自由进行极为严酷的思想禁锢。教会发展为垄断人民自由思想的教权组织，并作为社会领域的一种特权制度对人进行着精神生活领域的压迫。在法国大革命初期，天主教是法国的国教。教会和教士作为国家的第一等级享有司法、财产、税收等方面的特权，而特权作为“旧制度”的象征恰恰是第三等级所最不能忍受的方面。正是在这个意义上，托克维尔说，在法国，宗教之所以激起这样强烈仇恨，“并非因为它是一种宗教教义，而是因为它是一种政治制度；并非是因为教士们自命要治理来世的事务，而是因为他们是尘世的地主、领主、什一税征收者、行政官吏；并非因为教会不能在行将建立的新社会占有位置，而是因为在正被粉碎的旧社会中，它占据了最享有特权、最有势力的地位”[15]。这实际上是作为特权制度的教权与政权在反对人权方面的共谋。特权制度意味着反对平等，而平等作为人权却是人的普遍要求。专制制度意味着反对自由，而自由，尤其是信仰自由却是人追求精神独立的基本前提。这就引出了文艺复兴对“人”的发现。近代以来，教皇制开始衰落。主权国家理论的兴起使欧洲各国逐步建立了君主专制政体的公法架构，并按本国的历史和宗教传统推行宗教（教义和教会组织）改革，以适应民族—国家体制和资本主义社会的兴起。它们相继成立本国教会[16]，以削弱和排斥罗马教廷和教皇的统治，自主管理宗教事务。此后，启蒙运动的影响和民族—国家体制的建立使得政治领域和公共领域从宗教（教会）的监护中解放出来，迈向世俗化，教会渐渐沦为民族国家的一个社团组织。政治和宗教开始在建制上走向分离，政教分离原则作为现代宪政的基本原则在世界大部分国家得到普遍响应。人们已经认识到为了使宗教按照自己的逻辑健康发展，人们得享信仰自由，也为了国家能够顺利行使其公共管理职能，国家与教会的分离势必成为最优选择。其次，政教分离制度通过法律表达着国家与宗教团体之间一定程度的紧张关系。现代国家通过法律（主要是宪法）来规范国家与教会的关系。“政教分离”原则“是一个法律和政治的概念，不是如某些人误解的，是个哲学概念。他并不意味着灵魂与肉体、精神与现实、上帝与世俗之间的二元论；它意味着两个历史性机构之间的分离，而不是精神辨证的两个方面的分离。……这两个机构，在它们的发展过程中曾有无数种联系与冲突，在实践上不能准确的将一个从另一个区别出来。分离主义，在其有限的法律与政治意识上，是一个限定的概念，倾向于尽可能防止国家干涉基督教的崇拜与信条，另一方面也防止教会在国家的内在结构标志着属于国家事务的方面与国家竞争。国家的主权绝不能妥协，因为教会享有的自由只是公共权利的自由，存在于国家法律的限度之内，而这是所有个人与所有联合体都同等享有的”[17]。也就是说，近代以来，教会作为主权国家中的一个社团法人组织并不担负国家和社会公共事务的管理职能。它作为法律上的一般民事主体在民事活动中也不享有特权；同时，国家也不干预宗教团体在法律的范围内进行的正常宗教活动和团体的内部事务（教规、教义等）。对于国家与宗教团体的这种关系，美国总统杰佛逊曾在 1802 年答复浸礼派教徒有关宪法第一修正案的提问时有过一段著名的论述。他说：“宗教乃完全是个人与其所信仰的神二者关系的事，其信仰及其崇拜并不关乎他人，政府的立法权，只能及于行为，而不能及于意见，宪法之禁止立法机关确立国教或禁止信教自由，乃是要在国家与教会之间，建立一道分离的隔墙”[18]。这就是说，国家与宗教团体的这种分离关系以法律的形式固定下来并经由法律的控制来保持二者在实践中的合理界限。

    实际上，这是法律作为现代国家的治理科学对“政教关系”作出的专门安排。也就是说，国家不干预市民社会领域中的私人精神事务，其中最重要的是信仰问题。美国宪法中的“分离隔墙”理论所要表达的就是政教分离和宗教自由的原则。

    第三，“政教分离”是国家与市民社会分离的一个重要领域。市民社会指的是“社会中的一个部分，这部分社会具有自身的生命，与国家有明显区别，且大都具有相对于国家的自主性。市民社会存在于家庭、家族与地域的界限之外，但并未达致国家。市民社会的观念有三个主要要素。其一是由一套经济的、宗教的、知识的、政治的自主性机构组成的，有别于家庭、家族、地域或国家的一部分社会。其二，这一部分社会在它自身与国家之间存在一系列特定关系以及一套独特的机构或制度，得以保障国家与市民社会的分离并维持二者之间的有效联系。其三是一整套广泛传播的文明抑或市民的风范”[19]。从这里，我们可以看出，近代以来，市民社会观念的兴起要求将教会从国家中分离出来，成为一个自治的社团组织，组织公民的信教活动并对抗国家公权力的干涉。在这个过程中，他获得了自身相对与国家自主性，有权决定自身的内部事务，在这个领域内，只要不违反法律，国家权力是不能够进入的。也正因如此，法律也成为了国家进入市民社会的唯一方式，市民社会并不排斥法治，市民社会需要法治的保障，教会要在公共领域中组织正常、有序的活动必须有一个良好的法治环境，而且它自身也不能违反法律和社会公序良俗，这就必须依靠国家法律予以制度上的保障，在一点上，国家与市民社会又不是完全分离的，国家宪政与法治能够保障市民社会中的宗教活动健康、有序的发展。

    第四，“政教分离”制度是保障公民宗教信仰自由权利和各宗教间平等的必然要求。《世界人权宣言》（1948）第十八条规定：“人人有思想、良心和宗教自由的权利；此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以教义、实践、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由”[20]。从这里我们可以看出，在现代国家中，宗教信仰自由作为人的基本权利是公民个人的私事，恩格斯也说:“实行宗教对国家来说仅仅是私人的事情”[21]。因此，国家公权力应当避免介入公民权领域，当然这不是没有限制的。它要求公民在行使权利的同时不能损害国家利益和社会公共利益。我国已经签署的《公民权利和政治权利国际公约》（1966）第十八条第三款规定：“表示自己的宗教或信仰的自由，仅只受法律所规定的以及为保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需的限制”[22]。除了这些限制的理由之外，国家不能干涉公民的私人信仰事务，必须实行政教分离。同时，政教分离也是为了保障各宗教间的平等地位，反对确立国教，倡导宗教宽容。以美国为例，美国宪法第一修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由”[23]。这就是著名的“设立分句”和“自由实践分句”。“设立分句”的主要内涵是：“国会不能够制定旨在确立某种宗教、教派或教会相对于其他宗教、教派或教会的特殊地位的立法，也不得制定旨在确立宗教信仰相对于非宗教信仰的优越地位的立法；任何机构或个人不得强迫他人信仰宗教或表白其宗教信仰、信仰和实践某种宗教或加入某一教派或教会；政府在涉及宗教信仰的问题上应保持绝对的中立，不得与任何宗教发生任何关系”[24]。美国独特的移民历史和边疆经历导致了美国多元的宗教信仰格局，设立条款的主要目的在于解决这样一个法哲学难题：即如何通过法律使一个基督教文化占主流的国家同时保护宗教信仰上的少数人（如犹太教、伊斯兰教信众）的自由权利，又如何有效回应非主流宗教对于主流宗教构成的挑战。