卡罗林·伊万斯 （Carolyn Evans）

内容提要：世界有关宗教的法律存在着巨大的差异。有些立法是基于维护权利、保护宗教自由、禁止因宗教仇恨的犯罪，或禁止基于宗教的歧视；另一些立法则更多地是规范性的，涉及宗教注册、税收、有关宗教场所的计划等等。文章探讨有关宗教的具体立法与法治的关系。作者提出了如下观点：一、法律应当是前瞻性的、公开的和透明的；二、法律应当是相对稳定的；三、制定特殊的法律应当以公开、稳定、透明的总法则为指导；四、必须保障司法独立；五、必须遵守自然公正的法则；六、法官对于实施其它原则应当拥有审查权力；七、法庭应当是容易进入之地；八、防止犯罪机构的权限不允许歪曲法律。作者认为，法治的许多原理是相对的而非绝对的，法治本身也不能完全保证一个社会成为公正对待宗教和尊重宗教的社会，但如果说越来越好地保护宗教好比修建一座房屋的话，那么法治就是一个坚实的基础。为避免在牢固的地基上修建一座烂房子，在宗教问题上则有必要制定透明、稳定的法律，并保证其不带偏见地得到遵守和执行。

 

      正如提交给此次会议的论文所论证的那样，目前在全世界实施的法律种类繁多，这些法律处理宗教问题的形式也各不相同。有些法律是以权利为基础的，旨在保护宗教自由、禁止宗教仇恨犯罪、或禁止基于宗教的歧视。而另一些法律则更具监管性，可能涉及宗教注册、免税、有关礼拜场所的计划等。不论特定法律中有关宗教的内容如何，所有法律的制定都应该以一种遵守法治的方式进行，从而确保对法律制度的尊重。今天，我将在自己的论文中，思考法治在处理宗教问题的法律中所起的作用。

     与这一目标有着直接关系的一个问题就是，法治是一个在现如今被政治领导人、国际机构、商界人士和学者更多使用的术语。的确，法治一词被如此频繁和如此多地用于不同环境，以至于它正在变成一个毫无意义的术语。法治一词可以代表一切，从最低限度的社会秩序，到本质上公正公平的法律和政治制度。

      在我今天的论述中，我将重点论述一个介于这两个极端之间的法治定义。这个定义是对法治一个概念，在这个领域辛苦工作的绝大多数人都愿意将其作为一个最低限度的定义去接受（尽管有些人希望看到一个更为全面的概念）。这个定义主要基于程序上的规则，具有向法律制定者和行政管理者提供相当明确和具体指导的优点，虽然将如我在后面讨论到的那样，这个定义并不能回答我们在宗教这样一个复杂领域内的所有问题。

      我将从牛津大学约瑟夫·拉兹教授在其《法律权威》一书中揭示的内容出发，对法治的定义进行阐述。拉兹教授认为，法治的基本思想是人们应该受到法律的支配并且应该遵守法律，而且法律也应该如此，因为只有这样，人们才能得到法律的指导。拉兹教授陈述了八个源自法治基本概念的指导原则。我将围绕这八个指导原则来组织我的论述。这八个指导原则是：所有法律都应该是前瞻性的、公开的和透明的；法律应该是相对稳定的；特殊法律（或法律秩序）的制定应该以公开、稳定、透明的总则为指导；必须保证司法独立；必须遵守“自然公正”的法则；法官应该拥有审查实施其他原则的权力；法庭应该是容易进入之地；防止犯罪机构的权限不应歪曲法律。我将按照顺序依次讨论每个原则的意义，然后再讨论这些原则应用于那些可能影响宗教的法律的方式。

      1. 法律应该是前瞻性的、公开的和透明的

      在一个受法治支配的有秩序的社会中，人们应该能够了解到法律的内容，并且应该得到法律的指导。这在追溯性法律的情况下是不可能的。追溯性法律对人们在实施行为期间尚属合法的行为予以惩罚。人们是无法得到尚未制定的法律的指导的。当一个国家经常制定追溯性法律，人们会感觉到自己很难知道自己应该如何行动。我们以一个在国家法律下获准进行活动的宗教团体的成员为例。该宗教团体的部分成员设法遵守国家法律，并履行他们的宗教义务。但如果在此后通过了一部法律，这部法律使该宗教团体成员变得不仅在未来，而且在过去都是有罪的，这就会将人们置于一个非常艰难的境地。如果法律具有前瞻性的话，或许人们本来是遵守法律的。但在追溯性法律的情况下，即使人们无意实施违背国家法律的行为，但他们仍然会被追溯性法律扣上罪犯的帽子。

      第一个原则的另一方面就是不应该通过秘密法律。而且，如果法律是在秘密的情况下通过的，或者公众得不到的法律，那么人们就不可能得到法律的指引。秘密法律是纳粹政权恐怖统治的组成部分，是臭名昭著的，是用来反对在德国属于少数族的犹太人的。秘密法律是对法治的赫然违背。

      虽然拉兹教授没有特别论述这一点，但在第一个原则中值得指出的一点就是：法律不应该是相互矛盾的。如果一部法律要求采取某一行动，而另一部法律却禁止采取这一行动，人们就很难搞清楚自己的法律义务到底是什么。所以应该对中央和省级法律之间、早期和后来法律之间、宪法和一般法律之间的矛盾冲突以及其他的矛盾冲突予以明确裁定。

      第一个原则的最后一个方面就是，法律应该尽可能的透明。模棱两可的法律、粗制滥造的法律、或者非常复杂的法律，都会使应该服从这些法律的人们无法理解这些法律。与那些明确制定的、且内容一致的法律相比，这些法律不大可能得到遵守。例如在许多国家，因为税收目的，宗教团体受到的待遇不同于其他团体受到的待遇，但税收法律可以变得如此复杂和冗长，以至于较小的、缺乏资助的团体不可能了解到他们在这些法律下的权利和义务。

      因此，在涉及宗教自由或宗教管理的法律中，非常重要的一个原则就是，法律应该是前瞻性的、公开的和透明的。可使这些原则变得重要的领域之一就是处理那些新出现的、或者在特定国家是新出现的宗教团体。如果这些宗教团体煽动当地宗教团体或其他社会成员，就可能会迫使政府回头去取缔这些宗教团体、或者取缔这些宗教团体的活动。但是，如果宗教团体没有触犯国家的一般法律（比如，因为涉嫌犯罪活动），因为该宗教团体过往行为而采取的针对该宗教团体的行动就是不适当的。

      导致要确保法律透明的另一个问题就是，宗教领域的一些关键术语模棱两可。比如一部给予所有宗教或所有信仰宗教自由的法律，十分显然，这部法律将会应用于某些传统的、主流的宗教团体。但是“宗教”或“宗教和信仰”这些术语是很难定义的。比如在德国，就拒绝“科学教”以一个宗教的身份进行注册，但在美国和澳大利亚，“科学教”则被认为是一个有资格得到宪法保护的宗教。国际法始终没有形成对宗教的根本定义，每个国家的国内法院或者政府也都在尽力制定一个适合自己国家及其历史、文化和传统的定义。我这里想说的是，虽然这种不确定性是不可避免的，但最好不要给宗教概念或进一步细化的宗教概念添加更多的限定因素，从而使这些困难复杂化。比如在俄罗斯，对长期存在于该国的宗教和那些新出现宗教的区别对待似乎是随意的，这引起了人们对法律的怨恨。一个比较好的办法就是，采纳一个尽可能明确的宗教定义，将其应用于所有的宗教团体，不论其新旧和大小，从而使所有的宗教团体在法律下得到平等对待。

      2. 法律应该是相对稳定的

      认为法律应该相对稳定的观点并不意味着认为法律应该是一成不变的。法律做出改变并且应该做出改变以便兼顾到社会、经济和技术的发展是非常重要的。但是，除非法律在整体上是相当稳定的，否则人们是很难制定远期计划的――不管是关于商业、个人生活，还是关于宗教的远期计划。例如在宗教方面，如果关系到礼拜场所所需计划的法律处于一种不断变化的状态中，那么宗教团体就很难去修建礼拜场所。由于计划的规则变化频繁，宗教团体的成员无法肯定自己将来能否使用一个建筑物来作为礼拜场所，所以他们将不愿向一个远期的建筑项目提供资金、资源和时间。

      3. 制定特殊法律（特殊法律秩序）应该以公开、稳定、透明的总则为指导。

这一原则可能需要一点额外的解释。一些有关法治的描述要求所有法律适用于所有人，因为只有这样，所有的法律才会成为总则。但拉兹教授恰当地指出，在有些领域里，法律需要一定程度的灵活性，尤其是那些可能适于监管特殊团体的法律。比如，可以授权警察违背某些一般道路法，以便阻止犯罪行为或逮捕一个在逃罪犯。在某些地区，制定特别关系到宗教团体的法规可能是适当的。

      有时，为了在特殊领域中运用法律，给予官员某种程度的自由决定权力也是必要的。在宗教方面的一个例子可能就是允许或者要求宗教团体进行注册的法律。这类法律通常将会授权一个特殊的官员或机构去决定一个团体是否有资格进行注册。只要符合下面这两个标准，就不一定会产生法治问题。第一个标准就是，给予官员的权力应该是明确的、并且提出了能够切实和具体指导官员的标准或行为指南。这种授权通常还会留给官员进行自由决定的一定余地，但对误用这种自由决定权力的可能性将会予以限制。第二个标准就是，官员应该受制于自己的执行职责，以便法官可以审查官员对所给予权力的误用和疏于利用。这有助于防止官员在实施法律的过程中变得随意或前后矛盾。如果国家不同地区的官员采用不同的判定标准去判定一个宗教是否应该得到注册，或者如果官员仅以自己的个人偏好为指导，或者如果一个懒惰的官员仅仅可以决定不行使自己的权力，那么就会产生法治上的问题。

      4. 必须保障司法独立

      拉兹教授描述的第四个原则与司法有关。其中最主要的就是，法官应该是独立的。有很多切实可行的方法有助于确保法官的独立性。其中之一就是保证法官的任期直到退休年龄，除非法官参与了被证实是不正当的行为。另一个就是保证法官的薪水将不会随着时间的推移而减少，保证法官对法院的运作方式有一个相当高程度的控制。这些规则有助于确保法官仅以法律为基础去进行裁决，而不必担心如果对案件的裁决不利于政府，政府可能会解雇他们，减少他们的薪水，或者将他们调到不甚理想的职位。这在宗教自由领域尤为重要，因为在宗教自由领域中，最普通的宗教团体法律诉讼都将是对政府所采取行动的反对。

      5. 必须遵守“自然公正”的法则

      与司法独立相关的一个原则就是必须遵守“自然公正”的法则。这些法则要求有在裁决期间进行听取诉讼的权利，从而判定裁决是否会影响到个人的权利或利益，裁决者是否是不偏不倚的。虽然拉兹教授是在司法问题上对这些问题予以讨论的，但我认为这些问题更加广泛地适用于行政机构的决策者。听取诉讼的法则和反对偏见的法则服务于很多目的，这些目的同样也可用于法官和行政机构的决策者。

      第一个目的，就像司法独立中的目的一样，是为了确保根据法律而不是根据具体裁决者的个人成见或偏见进行裁决。比如在宗教自由问题上，案件当事方有权要求依据法律原则而不是根据法官或有关官员对特定宗教的好恶来裁决案件。在欧洲人权法庭审理的一起俄罗斯案件中，人权法庭批准俄罗斯政府解雇一名法官，因为这名法官公然在法庭上解释自己偏袒和她有着同样宗教信仰的人们以及迫使当事方改变宗教信仰的行为。如此有失偏颇的裁决与法治不符。

     “自然公正”法则的另一个目的就是允许做出更为合理的裁决。当独立法官或官员听取了对案件的充分且正确意见，很可能由此导致的裁决的准确度将高于法官在不愿听取当事方意见或查看证据情况下做出的裁决。即使法官觉得自己明白案件将会是一个什么样的后果，但当事方仍可提供资料，协助法官做出更为合理和更为明智的裁决。比如，许多人都会认为，有关新宗教团体的许多消息通常都不是真的。媒体报道，局部谣言，甚至具有误导作用的学术论著，都可引导法官相信一个新宗教团体从事了破坏性的行为或者是犯罪行为。但如果这名法官在做出裁决之前还允许充分听取这宗教团的意见，那么法官完全有可能发现被广泛信以为真的部分消息是错误的，是没有事实根据的。其结果将是一个更为合理的裁决。

      “自然公正”法则的最后一个目的就是增加对法律和法律结果的尊重。当服从法律的人们发现法官或行政管理者的裁决是建立在偏见的基础上的，或者是没有充分理由的，人们将会开始失去对法律的尊重。但是，如果人们被给予一个向无偏见者申述自己案件的充分机会，即使人们失去了这个具体的案子，但他们很可能会更加尊重整个的法律制度。

      6. 法官应该拥有审查实施其他原则的权力

      这个原则是指，在确保所有其他有关机构在制定或实施法律过程中遵守法治原则中，法官起着作用。法官这一作用得以发挥的一个重要领域就是对给予行政管理官员的自由判决权力的监督。我曾在前面提到过，官员被给予权力去决定一个宗教团体是否可以作为一个宗教而不是别的什么进行注册。现在我们再来说说这个问题，即官员是腐败的，只把注册资格给予那些向他支付了大笔资金的团体；或者官员是偏见的，对他个人不喜欢的宗教不准予注册，即使那些宗教完全符合成为一个宗教的所有标准。在这些情形下，有能够仔细审查这些官员行为并裁定这些行为是否遵守法治的独立法官是非常重要的。如果必要，这些法官应该有推翻官员所作决定的权力，从而确保法治得到维护。

      7. 法庭应该是容易进入之地

      从很多方面看来，法庭是一个对于社会中部分或所有成员来说不易进入的地方。致使法庭不易进入的部分因素是听取诉讼之前的过分拖延、与起诉相关的高额成本、不提供翻译、以及某些农村或边远地区缺乏便利设施。比如在部分西方国家，提出法律诉讼的费用变得越来越高昂，以至于绝大多数的平头百姓和团体都无法担负起诉讼费用。这就从根本上把对民事诉讼的使用留给了大企业家、富人以及宗教背景下的更富有宗教和地位更稳固的宗教。

      法庭在法治中起到的重要作用意味着社会的所有成员都将有利用法庭制度的机会。在宗教背景下，小型宗教团体、或者其成员可能是穷人或不会讲主流语言者的宗教团体，也能够进入法庭。如果这些宗教团体无法进入法庭，要保护自己免受随意或非法行为的侵害对他们来说将是非常困难的，尤其是在采取随意或非法行为的官员可能认为这些团体在遭受虐待后是不大可能进入法律制度的时候。

      8. 防止犯罪机构的权限不应歪曲法律

      拉兹教授论述的最后一个原则有关法治禁止警察或检控官等官员以拒绝执法或有选择执法的形式来歪曲法律。例如对那些违反允许宗教自由的法律的人，检控官可能拒绝予以检控。如果检控官采取了这样的行动，那么即使这类法律在理论上还保持着效力，但在实际上已经停止生效了。另一个例子就是警察或者其他官员仅仅利用特殊法律去反对那些不受欢迎的宗教团体，即使法律是适用于所有人的。比如，希腊就有利用改宗去反对“耶和华见证人”等少数族团体、但却从不反对占支配地位的希腊正教的法律，而且这些法律有着很长的历史。尽管如此，这些法律却被表述为是适用于所有宗教团体的。这种有选择的执法歪曲了法律固有的监管作用而且破坏了法治。在这个领域中，法官和政府高层官员必需严格监督下级官员以确保他们遵守法律。

     上述八个原则的一般看法构成了法治的示范作用，所以这里有许多法治方面的问题。概括起来说，前三个原则主要是关于法律自身的――即法律应该是前瞻性的、透明的、公开和相对稳定的。其余五个原则是关于法官及其他官员应用法律的方式。所有这些原则的最终目标就是确保法律能够为那些受法律支配的人提供明确指导。这有助于创造一个有秩序的、稳定、尊重法律的社会。这还有助于个人在计划自己生活的过程中不必担心自己会遭到追溯性法律、不透明法律或者官员与法官的任意裁决。

      许多法治原则都是相对，而不是绝对的。虽然我们可以说一部法律是追溯性的或者不是追溯性的，但绝大部分的其他原则都是程度的问题。正如我在前面论述的那样，鉴于宗教概念的含糊不清，所以要想拥有一部有关宗教的绝对透明的法律是不可能的。所有这些原则的目的就是法律应该尽可能的透明。同样地，要想消除法庭案件的所有费用和拖延也是不可能的，要使法律稳定到从不改变的地步将是对社会极为严重的损害。所以在遵守法治上或多或少地存在着一定的回旋余地，我认为没有哪个社会能够十分完美地遵守法治。总有一套向法律的制定者和应用者提供指导的原则。即便是没有绝对价值，但我今天在这里所描述的这些原则可以提供令人鼓舞的目标，任何有关这些原则的提议都是有意义的。所以，即使我们在一个法律制度中接受一些拖延是不可避免的，但这并不意味着我们应该放弃自己为最大限度减少拖延而做出努力。

      仅仅依靠法治，不能保证一个社会就是公正的、尊重宗教的和有凝聚力的。如果我们设想一项形成对宗教保护的工程好比是建造一所房屋，我认为法治好比就是坚固的地基。但即使你有了一个坚固的地基，也有可能造出一栋粗制滥造的房子。同样的，一部禁止所有宗教活动和同样压迫所有宗教团体的法律，对我今天在这里所论述的法治概念的遵守也将微乎其微的。这样的法律不可能遵守宗教自由或其他重要道德，这就意味着即使房子的地基是坚固的，但房子将被证明是缺陷的。但是，除非你有了坚固的地基，否则是不可能造出一所好的房子的。同样地，对宗教的任何持久和应有保护都必须建立在法治的基础上。如果对宗教自由的法律保护是不透明的或不稳定的；如果应用法律的法官或官员是有偏见的、随意的、或者拒绝正确审理案件；或者法庭不易进入，那么在宗教自由问题上就不可能取得真正的进步。如果我们仅仅依靠制定一部有关宗教自由的法律，但却没有尊重法治这样一个根本基础，那么这部法律也不可能给社会以及生活在这个社会中的个人带来任何持久和稳固东西。

      作者： 澳大利亚默尔本大学法学院、比较宪法研究中心副主任

      （本文为作者2004年10月在“宗教与法治”国际学术研讨会上的发言）