“法律意味着秩序，宗教意味着信仰。没有法律，人类便无法维系当下的社会;失去信仰，人类则无以面对未来的世界。” 法律与宗教对人类的意义是非凡的，而宗教本身作为一种特殊的社会文化现象，其发展历程也常常与法律相伴随，也即宗教与法之间存在关联性。民国时期，政府管理社会借助于频繁的立法，努力构建法律体系，在宗教管理领域也不例外。由此，民国社会形成了较为系统的宗教管理法律体系。可以说，依法管理宗教成为民国时期宗教事业发展的基础。

    一、官方态度:民众宗教信仰自由的宪法性基础

    辛亥革命开创了中华民国的新纪元，使中国在政治体制上步入了近代化的发展轨道。在这种政治体制之下，中外文化交流增多，人们的思想活跃，追求价值多元，由此带来宗教的发展: “民国肇建，万象更新，各种宗教势力也很活跃。佛教、基督教、道教、伊斯兰教是民国年间影响最大的四大宗教。” 另有研究认为，整个民国期间，中国各种宗教均有不同程度发展，除天主教、基督教等教派较早利用报刊进行传播外，佛教、道教、伊斯兰教、儒教等均创办了自己的报刊，借以传布其宗教思想 。这种状况与民国各个阶段的宪法性或者宪法所确认的官方态度是分不开的。

     中华民国成立，使得整个社会政治、经济文化发生了剧烈变动，其中宗教文化领域最大的变化就是实行信仰自由。此时，宗教自由理念第一次出现在国家的宪法性文件里。1912年 3月公布的《中华民国临时约法》第五条规定 : “中华民国人民，一律平等，无种族、阶级、宗教的区别。”第六条第七款规定: “人民有信教之自由 ”。袁世凯掌握了全国政权后，对基督教推崇有嘉。他曾出席北京的传教士庆祝礼拜，在接见传教士代表时说 : “你们基督教可以做很多事情帮我们的忙，可以鼓励你们的人协助教育无知的人明白当前状况的真实意义，以便给我们带来昌盛的前途。我已作出一项决定，那就是在全国将有宗教自由。”④虽然不是宪法的明确规定，但它多少代表了北洋官方对待宗教信仰的态度。史学家总结 : “辛亥革命对宗教产生不小的震动，至1913年，政府对宗教的保护逐渐增强。”

    此后的历届宪法或宪法性文件均有信仰自由方面的规定。例如 1930年 10月制定的《中华民国约法草案》第三十九条规定: “人民有信教之自由，非违背良善风俗及扰害社会秩序，不得干涉。”1931年 6月公布的《中华民国训政时期约法》第二章第十一条即明文规定，“人民有信仰宗教之自由 ”。1941年 6月国民党五届八中全会通过的《关于加强国内各民族及宗教间之融洽团结，以达成抗战胜利建国成功目的之施政纲领》进一步强调 : “尊重各民族之宗教信仰”，同时也要 “尊重各民族之宗教信仰及优良社会的习惯，协调各民族之情感，以建立国族统一之文化。”显然，这同样表明了官方支持自由信教的立场。1945年 11月通过的《中华民国宪法》重申了 1931年约法关于宗教信仰自由的原则。

    民国政府的宪法性规定在理论上确立了这样的理念，即宗教信仰成为公民私人的事情，公民参与政治、经济、社会活动不受宗教信仰限制。宗教信仰自由就是公民依据内心的信念，自愿地信仰或不信仰宗教。早在欧洲中世纪，神学统治世界，某些国家将某种宗教定为国教，公民必须信奉和遵守，没有信仰宗教与否的自由。直到近代，法国 1789年的《人权与公民权宣言》打破了这一禁忌，规定 : “任何人都不得因其意见、甚至信教的意见而遭受干涉。”1895年底，列宁在《社会民主党纲领草案》中提出 : “宗教信仰自由，所有民族一律平等。”从此，宗教信仰自由的原则得到了多数国家的普遍承认。

    辛亥革命取得成功以后，孙中山主持中华民国，也接受了西方信仰自由的宗教思想，在临时宪法中明确了态度。也就是说，自1912年南京临时政府成立后，官方正式宣布人民享有信教的“私权 ”。此后，尽管北洋军阀及国民政府的宗教政策不断调整，甚至是五四运动期间，宗教信仰遭到反宗教运动的巨大冲击，但是，公民宗教信仰自由的权利没有被改变。特别是南京国民政府成立后，除了认可道教、佛教、伊斯兰教等几种宗教之外，还与基督教会建立了联系。尽管中国历史上大多政权对宗教施行控制政策，但是民国政府对宗教的政策控制有所松懈，制度性宗教迎来了相对宽松的政策环境。无疑，宪法性文件或者宪法的规定构成了民国民众信仰宗教的理论基础。

    民国宪法的宗教信仰自由条款首先应该源自于孙中山的理论主张，正如学者所言，“就整个民国时期而言，应该说孙中山的宗教思想和宗教观念对民国政府的宗教政策具有明显的影响。”1912年 3月，他在答佛教界人士的信中说道 : “近世国家，政教之分甚严，在教教徒苦心修持，绝不干预政治 ;而在国家，尽力保护，不稍吝惜，此种美风，最可效法。”的确，受西方教育熏陶的孙中山对待宗教的态度是宽容的，他将基督教视为文明进步的宗教，力图通过基督教促进中国的现代化。在其影响之下，民国成立之初的国会议员中约有人为基督徒。并且，基督教在民国后的合法地位得到进一步确定，教会势力发展壮大，到 1919年，“中国关内及满洲的 1704个县中，除 106个外，都有基督教会的传教活动”。
   
      其次，之所以要在宪法中确立信仰自由的理念，也是由当时的形势所驱使的。我们知道，民国时期是中国历史上最激烈的社会转型时期之一。无论是社会结构，还是社会运行机制，包括人们的社会生活和思想观念等都在急剧发展和变化。民国时期的基本国情是内忧外患同时并存，社会生活长期动荡。人们将希望寄托于神灵，向往虚无缥缈的来世，因此虔诚地烧香拜佛，祈祷上天，降恩赐福，解除人世间的疾苦危难，从宗教的慰藉当中寻求心理上的平衡。在这种社会背景之下，宗教问题复杂多变，而且对当时的国家和社会起着不容忽视的作用，汉传佛教、道教、民间宗教等根深蒂固、信徒众多藏传佛教、伊斯兰教作为十几个少数民族全民信奉的宗教，同民族问题紧密交织在一起 ;基督教仰仗西方列强的支持，以各种传教手段在中国吸引着众多信徒。 民国政府的统治不得不考虑这些基本的国情，只有信仰自由方能减少摩擦和矛盾。进言之，宗教作为人类社会中的一种普遍现象，自其产生一直在人类社会的各个方面发挥着重大作用，任何时期的任何政府都不可忽视对宗教信仰的态度，而宗教教派林立以及信仰多样态势的现实，使得民国政府确立了信仰自由的宪法性理念。也正因为有这样的自由信仰的理念，支配着民国时期的广大民众对外来宗教与本国信仰的价值判断与教派选择。

      再次，传布广泛的民间信仰对政府的统治产生巨大的威胁或隐患，民国政府的统治者虽然担心，但是也无奈采取禁绝措施，因为宪法明文规定:宗教信仰自由，民间信仰属于其范畴之内。对此，1928年 4月主管宗教事务的内政部长薛笃弼致江浙佛教联合会的公函指出，“人民信仰因 (应)以自由为原则，而对于涉及迷信，障碍人类进化之不正当信仰应加以干涉”，并由政府裁决信仰的“正当 ”与否。对于 “有功国家社会之古先贤，在历史上、文化上有崇拜之价值者，并应加以指导，如认为其人功业学问足资模范者”，应“表彰其事功， ……以集中民众之信仰”，而“世俗之所崇拜之土地财神，传瘟送痘送子诸神，以及狐仙蛇神、牛头马面之类，徒供愚夫愚妇之号召，自应列为淫祀，严加禁止，以正人心 ”。

      简言之，在民国思想相对开放的背景之下，统治者们对宗教信仰总体上持宽容的态度，以民国时期的宪法性规定为代表，确立了官方关于宗教信仰自由的理念，这种理念为当时的民众信仰宗教或不信仰宗教，信仰本国宗教或外国洋教，信仰此派宗教或彼派宗教提供了极大的思想空间，也为民国时期政治社会、经济事业的发展注入了一定的活力。

      二、立法重心:宗教财产保护的基本法规

     “在信教自由潮流中，保护庙产成为一时气候。”民国宪法树立了宗教信仰自由的理念，但是当时的宗教活动要服从国家政令、法律，确是不争的史实，特别是依法保护寺庙财产。宗教作为一个对人类社会影响持久且深远的社会现象，是任何政治势力所不容忽视的问题，世界各国政府无一不重视宗教管理法规的制定和实施。“制订法规以管理宗教事务，是近代各国的普遍作法。”同理，为贯彻其宗教政策，民国政府特别是后期的南京国民政府也将宗教纳入法制轨道，先后制订了一系列法规，成为其管理宗教的法律依据。通过梳理这一系列法规，发现有关宗教财产保护的规定居多。也就是说，宗教财产保护的基本法律规定成为民国时期宗教立法的重心。

    财产是推动人类社会发展的物质基础，也是人类生存和繁衍的基础性前提，财产保护的重要性自不必说。民国初创时期，临时政府未及时制定有关宗教管理的法律规范，更没有制定专门的宗教财产保护法令。但是，以孙中山为首的临时政府对于国民财产保护的重视程度却是史无前例的。《临时约法》载明 :人民有财产及营业之自由。1912年 3月《司法部批江宁地方审判检察》批文中指出 :查审判检察各厅，关于人民生命财产至关重要。当时的内务部颁布多项专门法令，例《内务部通饬保护人民财产令》规定 “凡在民国势力范围之人民，所有一切私产，均应归人民享有”。甚至在大总统令中也有规定，凡假托名义，擅自查封房屋，搜抄家产，借民房办公诸弊端，必须切实防杜。而在陆军部的一份律文中，总共 12条规定，其中就有 9条关于惩罚危害人民生命财产的，治罪十分严厉，重的枪毙，轻的抵罪、罚款。这些规定为当时的寺庙财产保护提供了参照，也奠定了民国时期保护宗教财产的法律基础。

    北洋政府，中国的法制现代化有所进展，宗教财产保护也受到立法界的特别关注。1913年 6月，北洋政府内务部公布了侧重于财产保护的《寺院管理暂行规则》，其中规定:寺院财产管理由其住持负责;任何人不得强取寺院财产;寺院住持及其他关系人不得将寺院财产变卖、抵押或赠与他人，但因特别事故得呈请该省行政长官许可者不在此限 。1915年 10月 29日，北洋政府以大总统名义正式公布《管理寺庙条例》。但是，北洋社会动荡不定，对宗教财产保护的状况也随之变动，1918年，北洋政府内务部以与《管理寺庙条例》相抵触为由，取消了中华佛学会，即意味着对佛教财产保护力量的减弱。1919年，内务部重新公布《管理寺庙条例》。由于内容过于复杂，1921年 5月，北洋政府再次颁布《修正管理寺庙条例》，对佛、道教的寺观、财产、法物等的管理均有明确规定，寺庙管理主要是对寺庙内的动产和不动产的管理，修改后管理条例对宗教寺庙财产的保护相对有所加大。

    国民党统治初期，对于某些旧有的宗教管理法继续援引，直到 1928年 8月仍在 “援引 ”。此时，有人呈文国民政府 : “训政开始，社会积习急宜革除，现在处理寺庙财产争执，若照从前管理寺庙条例办理，不免与党国精神有所抵触，应另行颁订，以资遵守。”紧接着，国民政府陆续制定了更加详细的宗教法规条例，从各个方面加强对佛教、道教等宗教的管理。1928年 9月 2日，国民政府公布实施《寺庙登记条例》，规定凡为僧道住持或居住之一切公建募建或私家独建之坛庙寺院庵观，除依关于户口调查及不动产登记之法令办理外，应依本条例登记之。内政部要求各省于 3个月内将第一次登记办理完毕。在公布该项条例的同时，内政部还公布了《寺庙登记总簿》、《寺庙人口登记簿》、《寺庙不动产登记簿》、《寺庙法物登记簿》四种登记表格，以规范登记格式和项目，并于 1929年 7月和 1932年 6月进行了两次调查和登记。1929年 1月，国民政府内务部颁行《寺庙登记条例》。同年年底，国民政府又公布了《监督寺庙条例》，以此取代了《寺庙登记条例》。《监督寺庙条例》就成了国民政府宗教政策方面的重要法律文献，成为国民政府对佛教、道教等宗教管理的主要法律依据。并且，该《条例》及国民政府司法院和内政部的司法和行政解释，构成国民政府管理宗教寺庙财产的法律体系。

    而且，民国相关法律规定保护的是用于正常宗教活动的财产，诚如法国学者高万桑所认为的那样:在模仿日本和西方宪法的情况下，民国期间的历届宪法皆承认信教自由，但这所谓的宗教自由是遭到限制的，特别是只保护被视为正式的宗教，不保护所谓的 “迷信 ”，1927年的国民政府曾下令解散某些民间宗教组织。由于民国年间政治变动剧烈，国内外矛盾错综复杂，民间宗教在政治上深不可测。其中 20世纪 30年代是战争最频繁的时期，也是民间宗教传播最为活跃的时期，当时 “社会上流行多神崇拜，供奉佛、道二教神灵和各种民间崇拜的神鬼，如土地爷、龙王、关帝等等。祭祖也盛行不衰，见庙就烧香，见神就磕头，祭祀的功利性和随意性较强。”对于这些违背政府统治意志的民间宗教活动或者打着宗教的旗号大搞迷信活动的宗教组织，民国政府决定取缔或者解散无可非议，也是民国政府依法管理宗教事务的具体体现。如杨庆堃先生所指出的那样，“对教派宗教的政治控制是中国历史上一成不变的。政府主宰组织性宗教的传统十分根深蒂固。制度性宗教只有获得政府的支持并由其加以组织，方能得到大规模的发展，一旦失去政治上的支持，随之而来的便是迫害和组织力量的削弱。世俗政权已经完全支配了宗教。”

    也就是说，国民政府只对正常的宗教活动才予以保护，对涉及迷信和营利性的宗教活动则严格禁止和坚决取缔。为此，民国政府先后制定了一系列文件，对各种迷信活动予以规范，如《废除卜筮星相巫觋堪舆办法》、《严禁药签神乱方案》、《取缔经营迷信物品业办法》等。特别是国民政府 1928年制定的《神祠存废标准》影响较大。《神祠存废标准》主要对各地的祠庙进行甄别，确定存废，用于正常宗教活动的留存，否则废除。国民政府时期，“庙产兴学 ”运动一直连绵不绝。1929年底颁布实施的《监督寺庙条例》，对当时风起云涌的侵占寺产行为，起到了一定的抑制作用。1931年 8月，国民政府颁布维护寺产训令，申明以后再有侵夺寺产者，依照法律办理。1935年 2月，国民政府为西藏地区专门制定了《管理喇嘛寺庙条例》，后来专门派员去西藏捐修重要寺庙。1935年 7月施行的《中华民国刑法》第 246条规定 : “对于坛庙、寺观、教堂、坟墓或公众纪念处所公然侮辱者，处六月以下有期徒刑、拘役或三百元以下罚金。妨害丧葬、祭礼、说教、礼拜者亦同。”寺产的刑法保护法条将宗教财产保护提高到了非常高的层面，国民政府依法保护宗教财产的立场，由此可见一斑。

    抗战期间，国民政府高度重视宗教财产保护工作，籍以调动广大民众抗战的积极性。例如在 1939年 4月 19日国民政府《行政院交办国民参政会第二次大会建议注意佛教文化案致教育部笺函》中就提到: “保护寺庙，政府向极注重，除间有为公益事项征取寺庙同意借用部分房屋外，绝对禁止任何机关团体侵入占用。兹经饬由内政部通咨各省市政府申明禁令，切实保护。至国内各地寺院僧众均须守持净戒，事属当然，并经饬由该部督饬中国佛教会各省市分严密遵守。”这里仅选取佛教领域的财产保护作为例证，其他教派领域的财产保护也同样受到了民国政府的大力支持。

    三、执法效果:宗教信仰与财产保护的动态考察

    宗教信仰事业需要两个方面的要求，一是思想理念的支撑，二是物质财产的保障。民国时期，信仰自由的宪法性规定和财产保护的基本法规恰好满足了“要求 ”。那么，上文所述的宪法性规定和基本法规在民国社会的反响和执行情况如何呢，不妨做一点考察。

    中国的统治者很早就明确意识到宗教的强大力量，并且发展出一套利用宗教力量加以控制的方式。 1901年以后，中国自上而下展开了一场新政改革，国家祭祀逐渐被抛弃，对地方上的正统信仰的保护也被撤销。各地正统或非正统的的庙宇成为精英的改造目标，或改为办公机构，或改造成为学校。不难判断，民国之前的宗教信仰观念是淡漠的。进入民国时期，内忧外患的国情决定了民国政府对待外国 “洋教 ”传入的近乎排斥态度和民间秘密宗教信仰的严密监管做法，并且对宗教活动实行严格管理。

    首先，宗教信仰在民国期间表现得较为自由。20年代的中国民族意识普遍增强，此时的基督教等“洋教”受到帝国主义不平等条约庇护，与侵华势力有着千丝万缕的联系，与三民主义中的“民族主义 ”相抵触，它们企图在中国社会扩大势力，一定程度威胁着政府的权利，自然受到了中国民众的强烈反感，拒绝信仰 “洋教”。因此，民国北洋政府尊重民众自己的意愿，对待 “洋教 ”的态度是谨慎的，尤其禁止将学校作为传教场所。1925年 12月公布《外人捐资设立学校请求认可办法》，要求教会学校向中国教育部门请求认可，学校不得以传布宗教为宗旨。以此对传教的场所进行限制，也是合理合法的，因为学校是传授知识的特定场所。

    至民国后期，国民政府对 “洋教 ”信仰的态度有所松懈，据资料记载 :出席国民党一大的 600名代表中，有 1 /10为基督教徒。不过，国民政府对 “洋教 ”强调规范管理。1931年 2月，国民党中央民众训练部拟定了《指导基督教团体办法》，要求各地传教团体应受党部指导、政府监督，不得进行反三民主义宣传;向中央党部登记备案 ;如违反该法规定，应由政府依法取缔。1935年，外交部在答复地方询问时称: “外人入内地传教，

     除应受内地外国教会租用土地房屋暂行章程之限制外，尚无其他特定限制规章，甲县教堂分设传教所于乙丙等县，亦尚无禁止之先例，但事前应向地方主管官厅接洽，以便随时注意负责保护，如教会请求出示保护时，亦可酌予照办”。

    在官方宽容的宗教信仰自由理念支配下，民国时期并存着诸多的宗教团体，既有传统教派，也有西方洋教。同时，地方性与全国性的宗教组织如雨后春笋般迅速产生。但是，与西方国家相比，中国民众对宗教信仰的热情是有限的，“民国初年虽然中国宗教自由，但受文化影响，宗教在中国社会生活中并没有起到支配作用。除佛教外，各种教派信徒在国民中比例甚少。”无法达到世界其他国家对于基督教、伊斯兰教等虔诚膜拜的程度，普遍性信仰在中国几乎没有出现过，这也是民国信仰自由理念的现实体现。其次，这种信仰的自由是有“度”的。民国前期，民间秘密宗教发展十分迅速。但是，当北洋政府认为民 间秘密宗教对其统治不利时，便开始对其采取查禁的政策，如果各团体 “仍各分当派，扰害公安，或并秘密结盟，行为不轨 ”则由中华和平会“以公共法律制裁之，迫令改散 ”。1913年内务部即曾下令: “除有系统、有经典、有历史之宗教应加保护外，其他 ……招摇诱惑，秘密结社各种邪教，亟当予查禁 ”。任何事物都与特定的社会背景相联系，更何况与政治紧密相联的宗教信仰，它主宰人们的思想意识，影响到统治者的政治前途，因此，古今中外的统治者们大都结合自身的需要灵活运用比较灵活的宗教政策。1919年五四运动所掀起的新文化运动，带来科学与民主的大讨论，这对宗教信仰产生一定的冲击。新文化运动的结果，对于社会上一切思想、制度都要取批判态度，重新估定价值，宗教当然也应该在讨论之列。此后，中国宗教界开始进行改革，追求宗教对社会的贡献，强调宗教拯救人类思想，解决社会问题，提倡宗教融入社会潮流。并且，国民政府也取缔或限制一些民间秘密宗教的活动，但同时也采取了相对理智的做法，民间秘密宗教作为一种组织化的社会力量，只要不图谋反抗，承认国民政府的领导，一般是会得到容忍的。

    史实证明，民国时期较好地贯彻了信仰自由的宪法规定与宗教理念。民国初年大多数民间教派仍保持传统风习，以原始传教的方式牢牢地扎根于民间，并秘密地从事布道收徒活动，但是随着战争的不断爆发，社会秩序变得异常混乱，一方面政府无暇顾及各种宗教事业的发展，给民间宗教以宽松的环境，另一方面一些教派得到政府的扶植，从秘密走向公开或半公开，并在政府备案注册，建立起全国性的组织系统。民国时期，天主教、基督教、伊斯兰教、佛教及道教等五种世界性宗教被民国政府所承认，并包含在宗教自由的范畴中，一直持续到今天。同时，有些民间宗教如道院和在理教也曾于 1912年至 1949年间获得信仰许可。民间组织的被认可则意味着这些组织与外界的纠纷可以放在法律框架中处理，获得一些制度性的保护。

    再次，对宗教立法执法活动实行严格管理。民国时期宗教法务分工明确，国民政府宗教立法的最高决策机关是国民党中央执行委员会，具体立法事宜由立法院负责，司法院对宗教法规执行中遇到的问题进行解释。具体执行方面，汉传佛教、道教、民间宗教、内地伊斯兰教由内政部礼俗司负责，蒙藏、回疆事务由蒙藏委员会专管，教会教育问题则由教育部处理。就立法而言，民国时期的宗教立法极为细致，修改及时。仅一部寺庙管理法规，屡经修订变迁，从北洋政府 1913年的《寺庙管理暂行条例》到 1915年的《管理寺庙条例》，再到 1921年的《修正管理寺庙条例》。而国民政府 1928年的《管理寺庙条例》一出来就遭到多方质疑，催生 1929年的《监督寺庙条例》，取代了《管理寺庙条例》。由于《寺庙管理条例》没有明确列举需要全面保护的寺庙财产和法物，所以该条例在实施过程中阻力重重，致使一些有文物价值的法物得不到保护，甚至流失严重。于是，国民政府遂决定废止《寺庙管理条例》，另行拟订新的《监督寺庙条例》。

    最后，南京国民政府时期，法律制度设计的精细程度超过了民国时期的任何时代，这一评断在宗教财产保护立法方面再次得到验证。对此，学者作了专门考证，认为 : “由于《监督寺庙条例》相当简略，只规定了寺产管理的基本原则，粗而不细，疏而不详，各地在实际操作过程中仍然遇到了许多情况和问题，疑义很多，纷纷要求解释。国民政府司法院和内政部相继对它进行了司法和行政解释，作为《监督寺庙条例》条款的补充。”以增强该条例的可操作性，这无疑是民国后期宗教立法的进步。正因为如此，有学者指出 : “南京国民政府在其统治时期，先后制定了一系列法律、法规及行政规章，作为宗教管理的法律依据，使中国的宗教管理逐步走上了法制化、规范化的轨道。”

    诚然，这些寺庙保护立法为寺庙财产纠纷的处理提供了法律依据。但是，南京国民政府时期的中国社会，错综复杂，矛盾丛生，国家不完全统一，国民政府在执行其政策时，面临的阻力众多，不少政策主张均半途而废。例如《神祠存废标准》公布后，因各地实施时发生不少纠纷，不得不改作参考。1929年 9月为了解情况，下令各地进行神祠调查，但直到1934年 6月，才只有 4省 3市上报齐全。显见，理论与实践的差距。