传统中国社会一直处于专制统治之下，没有民主的政治传统，人民没有结社的自由，结社活动被视为严重危害统治秩序的非法行为，为历代“王法”所禁止。传统政治文化中缺乏保护和规范结社行为的法律制度，纳入法统之中的社会团体基本上没有在我国的封建社会普遍生成。因此，社团在古代中国是稀缺的组织源，虽然也存在一些以血缘、地域、行业、宗教等为纽带的民间组织，但它们基本上都不是建立在民主的基础之上的，也没有被专制国家赋予合法地位，所以说，我国基本上不存在可资利用的社团立法的传统资源。  
  
    然而，人生来就是政治的动物，必须生活在一定的社会团体之中。社会性是人的根本属性。社会团体发展到比较成熟的形态，就产生了政治社团即国家。为了共同维护社会团体的安全与和谐，一定的规则成为必要，于是就有了所谓的社会规范和国家法律。结社自由是舶来之物，肇始于近代，曾被用作革命的手段，以推翻封建专制政权。清朝末年，随着西风东渐，夹杂在欧风美语中的“结社自由”传入我国，并在开风气之先的留学生及受其影响的人群中传播开来。这一思想的传播与革命运动结合起来，产生了具有革命性质的早期社团。伴随着先后兴起的中国旧民主主义和新民主主义革命运动，以及与之相间的封建军阀割剧、复辟活动，各种政治势力建立的政权可谓此起彼伏。各个政权为了获取政治、法律和社会合法性，如出一辙地举起了立宪的大旗。作为与封建专制完全相对立的标志，从改良封建地主阶级制定的我国首部具有近代宪法意义的“钦定宪法大纲”开端，到国民党南京政权操纵伪国民大会制定的“中华民国宪法”收场，先后有八部宪法或者自称宪法的文件确定了老百姓（分别称作臣民、国民、人民）结社的权利 。中国共产党领导的革命政权更是以维护与保障广大劳动人民的权利为已任，将实现人的自由作为党的最终奋斗目标，先后制定的中华苏维埃共和国宪法大纲、陕甘宁边区施政纲领都规定结社自由是人民的一项基本权利 。 
 
    新中国建立后，我国的社团立法经历了初步发展、遭受破坏与逐渐恢复三个阶段。现在的社团立法与社会现实的需要还存在着一定的差距，在社会主义市场经济逐渐发展的今天，我们面临着前所未有的机遇与挑战，今后的社团立法工作应该从转变指导思想等诸方面进行努力。 
   
    一、历史与现状：社团立法发展过程素描 
   
    我们党是在与反动政权的长期斗争中成长起来的，对于适当的社会组织在保护公民权利与促进国家发展方面的作用，有着十分清醒的认识。取得政权成为执政党之后，对社团建设与发展一贯予以高度重视，尤其是改革开放之后，加快了社团法制建设的步伐。当然，新中国建立以来的五十余年，社团立法也经历了曲折与反复，大致可以划分为初步发展、遭受破坏、逐渐恢复三个发展时期：    

    一是建国之初，社团立法的初步发展时期。建国初期，我国非常重视保护参加统一战线的各种团体的利益，注意倾听各种组织的意见和建议，特别重视将社团活动纳入法制的轨道。一方面，先后在共同纲领和第一部宪法中分别将结社自由作为公民的一项宪法基本权利确立下来，赋予结社活动的宪法保障地位。另一方面，在当时国家建设千头万绪和需要立法的事项十分繁重的情况下，发布了工会法、农民协会组织通则、社团登记暂行办法等一系列规范社团活动的法律法规，为社团活动提供了法律基础。  
  
    1、1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议通过了《中华人民共和国工会法》，对工会的法律地位与性质、组织原则、工会的权利与责任、工会基层组织、工会经费等问题作出了明确规定。  
  
    2、1950年7月14日，政务院第四十一次会议通过了《农民协会组织通则》。农协组织通则对农协的性质与任务、会员及其权利与义务、组织原则与组织体系、经费等问题作出了明确规定。  
  
    3、1950年7月17日政务院批准了《中国人民救济总会章程》。救济总会章程对救济总会的性质与宗旨、工作范围、组织等问题作出了明确规定。    

    4、1950年9月，政务院第五十二次会议通过了《社会团体登记暂行办法》，对社团登记进行了规范。主要内容有：（1）社会团体包括：人民群众团体、社会公益团体、文艺团体、学术研究团体、宗教团体、其他合于人民政府法律组成的团体。（2）凡全国性社会团体应向中央人民政府内务部申请登记，地方性社会团体应向当地人民政府申请登记，业经批准登记的社会团体应分别向内务部或当地人民政府备案。但参加中国人民政治协商会议的各民主党派和人民团体、中央人民政府另有法令规定的团体以及机关、学校、团体、部队内部经其负责人许可组织的团体，不在该办法规定的登记范围。（３）凡危害国家和人民利益的反动团体，应禁止成立；其已登记而发现有反动行为者，应撤销其登记并解散之。（4）建立了主管机关审查批准前置的制度。    

    5、1950年12月，政务院第六十五次会议通过了《政务院关于处理接受美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定》和《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》；1951年1月，经政务院批准，由政务院文化教育委员会又公布了《接受外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记实施办法》，对这些团体的登记事宜作出规定。    

    由此可见，建国初期，由于党和国家对法制建设比较重视，社团立法得到了一定程度的发展，促进了社团的健康发展，活跃了社会民主生活，为经过长期战乱后尽快建立新型的稳定的社会秩序、恢复国民经济的健康发展等各方面工作都起到了重要作用。    

    二是从1957年以后到1978年之前，社团立法遭受破坏时期。特别是“文化大革命”期间，原有的社团基本上都处于停滞状态，各种新兴的社团组织一方面得到空前发展，另一方面这些社团的发展和活动完全处于失控和无序状态，成为社会的破坏力量，是这一时期社会动乱的重要组织基础。“文化大革命”是我党领导人错误发动的一场所谓的“群众运动”，各种社团如雨后春笋般地建立起来，可以说在这场声势浩大的运动中扮演了主角，如许多青少年都加入了“红小兵”、“红卫兵”组织。这十多年间，无序的“大民主”走向了自己的对立面，法制被践踏无余，社会秩序混乱，政治制度残缺，许多政权机关处于瘫痪状态，结社自由被自身的超常规膨胀的形式予以扼制和阻碍。失去了法制保障的结社自由，异化为自己的对立面。当然，在此期间制定的1975年宪法仍然将结社自由列为公民的基本权利之一，但同时赋予群众运动的“大鸣、大放、大辩论、大字报”四大自由，又摧毁了公民结社自由的保障体系，颠覆了整个国家和社会的秩序系统，使结社自由这一神圣的公民权利成为派性斗争的工具。这一痛苦的经历，进一步从反面证明了社团立法的重要性和必要性。    

    三是1978年以后，社团立法恢复时期。十一届三中全会以后，我国结束了社团林立的局面，恢复了民主法制建设，社团立法也有所恢复。全国人大常委会重新修订了工会法，制定了公益事业捐赠法、红十字会法等法律；国务院制定了基金会管理办法，先后两次修订颁布了社团登记管理条例，还制定了民办非企业单位登记管理暂行条例等行政法规，民政部根据法律、行政法规又单独或者与其他部委联合颁布了一批有关社会社团登记和管理方面的规章或者规定，为社团的成立和活动提供了初步的法律基础。    

    1、1992年4月全国人大五次会议通过了《中华人民共和国工会法》。修订后的工会法详细规定了工会组织，增加了工会参与公有制企业民主管理的规定，完善了有关工会经费和财产的管理制度。2001年10月，九届全国人大常委会第二十四次会议通过了关于修改工会法的决定。修改决定强调了工会坚持党的基本路线和参与本单位民主决策、民主管理和民主监督；增加了对工会主席等工会干部的权利保护，加强了工会在维护职工权益方面的职能；增加法律责任一章，明确规定了侵犯工会合法权益的各种法律责任。    

    2、1993年10月，八届全国人大常委会四次会议通过了《中华人民共和国红十字会法》。红十字会法对其宗旨与原则、组织、职责、标志、经费与财产等作出了明确的规定。这部法律是我国为人民团体以外的社团组织制定的第一部单项法律。1996年1月国务院和中央军委发布了《中华人民共和国红十字标志使用办法》。    

    3、1999年6月28日，九届全国人大常委会第十次会议通过了《中华人民共和国公益事业捐赠法》。捐赠法规定了公益事业的范围和捐赠的原则，对捐赠和受赠、捐赠财产的使用和管理、优惠措施、法律责任等问题作出了明确规定。    

    4、1988年9月，国务院通过了《基金会管理办法》，对基金会的性质、宗旨和基金来源、成立条件、组织与活动、管理与监督等方面进行了明确的规定，加强了对基金会的管理。    

    5、1989年10月，国务院通过了《社会团体登记管理条例》。条例规定由各级民政部门负责社会团体的登记和监督管理工作，业务主管部门与民政部门一起负责社团的日常管理，并对其业务活动进行指导。1998年10月，国务院重新修订了社会团体登记管理条例。这次修订的主要内容包括：（1）明确规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。（2）建立了统一管理的制度。国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。法律、行政法规对社会团体的监督管理另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。（3）对申请成立社会团体的会员数、活动资金等条件作出了更加明确的规定。如要求有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个；要求有合法的资产和经费来源，全国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。（4）完善了对社会团体资产的来源、管理、监督等方面的事项。如规定，社会团体的资产来源必须合法，任何单位和个人不得侵占、私分或者挪用社会团体的资产。社会团体必须执行国家规定的财务管理制度，接受财政部门的监督；资产来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的，还应当接受审计机关的监督。（5）增加了罚则一章，严格规定了社团登记管理活动中的法律责任问题。    

    6、1998年9月，国务院通过了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。暂行条例建立了类似于社会团体登记管理条例确立的业务主管单位与民政部门管理的双重管理体制，对管辖、登记、监督管理、罚则等作出了明确的规定。    

    7、民政部单独或者与其他部委联合颁布的主要规章。包括：民政部发布的规章和其他规定主要有《民办非企业单位登记暂行办法》、《民办非企业单位名称管理暂行规定》、《社会团体设立专项基金管理机构暂行规定》、《取缔非法民间组织暂行办法》、《民政部主管的社会团体管理暂行办法》等；民政部和公安部共同发布的规章有《社会团体印章管理规定》、《民办非企业单位印章管理规定》；民政部与科技部联合制定的《科技类民办非企业单位登记审查与管理暂行办法》等。    

    此外，1989年4月国务院通过了《外国商会管理暂行规定》。暂行规定对外国商会的性质、成立、管理、监督等问题作出了明确的规定。 
   
    二、成效与不足：社团立法状况浅析 
   
    经过五十余年的发展，尤其是十一届三中全会以后的二十来年，我国社团立法取得了一定成就，基本走向了有法可依的道路。首先，社团立法有根本法依据。从建国初期起临时宪法作用的《共同纲领》开始，就确立了公民的结社自由权利。 第一部宪法不仅明确规定了公民的结社自由，而且还规定了国家保证公民享受结社等项自由的义务。 以后历次修改宪法都保留了公民结社自由的基本权利。 宪法规定的公民结社自由，对于公民而言是具有最高法律效力的保障，对于国家来说则承担着包括通过立法规制等形式保障其实现的义务。 
 
    其次，具备了初步法律基础。如前所述，调整结社活动的专门性法律已经有了工会法等三部，其他法律中对各种职业团体、行业组织作出了或多或少规范的还有教师法、律师法、执业医师法、注册会计师法、消费者权益保护法、妇女权益保障法、残疾人保障法、归侨侨眷权益保护法、体育法、科学技术进步法等等。在法律这一位阶中，对相应行业、部门的社团组织作了一定程度的规范。如律师法第五章“律师协会”以专章对职业协会进行了规范，对律师协会的性质、组织、会员、职责等作出了比较明确规定。体育法第五章“体育社会团体”对各级体育总会、中国奥林匹克委员会、体育科学社会团体、全国性的单项体育协会等行业性组织分别作出了界定。 
 
    再次，法规和规章渐趋完善。在行政法规这一层面，已经有了前述社会团体登记管理条例等三件，基本上建立起了关于申请创建、组织原则、管理体制、财务监督、法律责任等各方面的规范体系。国务院主管部门的规章与地方性法规、地方政府规章，以及其他的相关规范性文件，对有关法律、行政法规的规定作出了更加深入、细致的规定。 
 
    这样，目前的社会团体法律制度既有作为总体规范的社会团体登记管理条例，又有各职业性、行业性的专门法律、部门性的法律，以及各种行政法规、地方性法规、规章，共同构成了民间组织的规范系统――尽管还很不完善、缺乏纲领性的基本法律。目前，这一规范体系主要存在如下主要问题： 
 
    第一、立法仍然严重滞后于现实需要。虽然近20多年来我国社团立法受到一定重视，建立了社会团体规范体系的雏形，但总体上讲仍然严重滞后于社团发展的客观实践，与公民实现结社自由权利的需求和法治国家建设目标之间存在较大差距。立法的滞后表现为立法的质与量两个方面，从数量上讲，社团立法比较少，许多应该规范的组织、行为、领域缺少法律规定；就质上而言，现有的立法基本上建立于计划经济体制的社会基础之上，难以调整发展了的社会团体法律关系。立法的落后导致社团发展过程中出现了相矛盾的两种现象并存的局面：一方面，公民结社自由受到过多的限制，普遍存在成立社团难的现象；已经成立的社团被迫依附于相应的业务主管单位之下，政府权力直接或者间接进行的近乎全方位的干涉严重阻碍了社团的健康发展，公民结社自由的宪法权利未能转化为社会所需要的团体组织的资源优势从而发挥提供公共产品的作用。另一方面，一些存在于法律之外的社团渐趋发展，并且在一定范围内拥有社会合法性甚至行政合法性 ；同时，依法履行登记手续取得法律合法性的社会团体没有受到应有的规范，因为法律仍然是粗线条的，政府监督管理存在严重缺位的现象。由此，难发展与乱发展、难活动与乱活动、难监管与乱监管成为当前社会团体中的两种极端。
 
    第二、立法指导思想存在偏差。我国的立法活动与政治体制改革的进程是一脉相承的，我们目前正处于由国家与社会高度统一的集权式国家向国家与社会相对疏离、公共权力逐渐收缩的转轨时期，社团立法的指导思想也打上了时代的烙印，集中体现了国家本位观念，立法活动较多地体现为以管理为出发点和归宿。同时，也逐渐出现了保护公民权利、向社会本位发展的因素。指导思想的偏差主要表现为：一是重政府管理轻权利保障。现有社团立法多侧重于政府如何加强对社团的管理，设立社团门槛较高，对如何保障公民结社自由权利，促进、引导社团的健康发展，注意不够，规定不到位。二是重事前审批轻事后监督。现在对社团的设立管得很严，但对社团设立后如何加强监督，特别是社团内部的民主管理制度建设与财务监督体制，缺乏完整的规范。三是重行政手段轻加强制约。对社团的管理主要依靠行政手段，对如何通过经济手段加强制约，比如通过税收、募捐等各种措施鼓励或者限制某些社团的发展，缺乏研究和规范。 
 
    第三、立法层次偏低。一是缺乏结社基本法律，没有统领结社全面活动的基本法律，影响了已经制定的规范之间的有机联系。二是立法位阶低，除工会法、红十字法等单项社团法律外，其他都是行政法规、规章或者其他规范性文件，在我国法律体系中所处的位阶比较低，其所规范的范围、效力等都受到很大的局限。三是立法分散，现有几项社团立法都是某一方面的单项规定，缺乏对社团进行统一规范的法律。 
 
    第四、社团立法的权威受到政策的左右。现有的有限的社团立法往往受制于执政党和中央政府政策的直接影响，法律的权威常常屈从于政策。比如，1950年政务院通过的《农民协会组织通则》就是为了完成执行土地改革法，促进农村合作社发展的政策而制定。初始任务完成之后，组织也就不再具有存在的的必要。因此，直到现在仍然没为占全国人口最大多数的农民行使结社自由权利提供法律保障，反而在事实上一直采取了禁止的政策。另外，近十年间对社会团体登记管理条例进行过两次修订，一方面固然出于进一步规范社团活动，更好地保护公民结社自由的目的；另一方面，可以说更为重要的目的是为了贯彻党和政府加强对社会团体的登记和管理活动的控制，以牺牲公民权利的代价换取政治稳定与社会秩序。与贯彻新修订后的社会团体登记管理条例相适应，先后对社团进行过两次清理和整顿，每次都要求已经登记过的社会团体重新申请登记，并且在同一次清理整顿活动中，对不同的社团采取不同的政策，使整个清理活动完全处于领导人的现时意志之下，法律屈从于个人，人治代替了法治。 
 
    由于社团立法存在种种缺陷，难以对社团发展进行正确引导和规范，致使社团畸形发展，出现了三多三少的现象： 
 
    一是行政性社团较多，民间性社团较少。许多社团依靠财政生存，为政府办事，成为政府的一个部门，而真正作为相对独立的社会力量而存在的社团微乎其徽，这样既不利于政府转变职能，削减非生产性财政支出，又不利于市场和社会组织的发育、发展。社会团体建立于业务主管单位之下的体制，是产生这一现象的根本原因。这种体制肇始于1950年政务院通过的《社会团体登记暂行办法》，并且被以后历部修订法规所继承与发扬。当然，在我国已经形成的政府主导的社会团体发展模式下，选择进一步完善立法的对策，就应该充分利用其优势。这种行政权力对各种社团的控制似乎是不利于其发展的，但是如果我们换一个角度来看，就会发现这种情况说不定还是一件好事。因为对各种准利益集团现象的社团我们也可以把它看作是政府对利益集团的一个培育过程，或者从客观上说是这样一个过程。 这种社团的普遍发展往往是与历次政府机构改革相伴生的，它最终也为历次改革的失败注定了必然性。它们一方面行使政府的职能，另一方面摆脱行政程序的约束，从事一些社团性质的活动；有的社团成立的目的就是为了保住根据精简机构的政策应该取消的行政权力或者安排编制多余出来的人员。10 
 
    二是非公益性社团较多，真正公益性社团少。由于缺乏对公益性社团的政策支持措施，真正以社会公益为目的的社团仍然不占多数（甚至许多社团是经营性的或者附带经营活动），社会公益事业发展缓慢，大量的社会公益事业仍然不得不依靠政府。在社会主义市场经济体制逐渐发展与完善的今天，政府也相应地正在由全能政府向有限政府进行质的转变，需要社会团体在政府退出的领域提供公共服务产品。这一退一进必须建立在一定的前提之下，即已经有具备一定数量与一定成熟度的健康社团存在。以往历次政府机构改革均流于破产的关键症结也正在于此，它也当然地成为正在进行中的这次改革不可逾越的关键障碍。只有解开这个死结，改革才有可能避免重蹈覆辙。 
 
    三是封闭型社团较多，开放型社团较少。现在多数社团都是封闭型的，不向社会开放，缺乏对各种不同社会利益群体吸纳、整合的能力和动力。因此，这种社团的社会认同度不高，很难发展壮大，其作用也就十分有限。 
   
    三、挑战与机遇：社团立法面临的新形势 
   
    信息科技迅猛发展和交通工具高度发达，全球正在变成一个密切依存的地球村。这种发展状况不仅改变了作为最大政治社团的国家之间的关系，形成了许多区域性和世界性的国际政治组织，也正在深刻地影响着个人之间的结合基础与发展方向，各种新兴的社团层出不穷。在法治全球化的发展潮流中，我们的立法必须作出切实的应对。 
 
    可以说，我国的社团立法思路基本上是在计划经济时代形成并沿袭至今的，但现在社会政治经济状况已经发生了巨大变化，社团立法面临许多新的情况和问题，既富有挑战又不乏机遇。 
 
    从经济发展的视野来看，它给社团立法既提出了课题又主要的还是提供了机遇。一方面，随着我国经济结构日渐多元化，导致社会正在由整体性的利益结构向多元化的利益结构演进，原有的利益结构被打破，旧的利益关系纷纷进行了或者正在进行着分化与重组，新的利益关系随着各种经济成份的不断兴起、发展与演化，也正处于不断的磨擦与整合之中。在此基础上，相应的社会团体就应运而生，已经或正在以各种合法或非法的方式为本群体的利益展开着活动。立法就是利益关系的调整与确认的活动，必须在一定范围的利益矛盾已经发展到一定程度的基础上才能进行。既不能超越现实基础，又不能回避已经出现的矛盾与问题，而是要面对现实，通过利益平衡的方式实现各方利益主体的和谐。当今社会已经为社团立法的发展与完善提供了基础，也提出了要求，这就是促进立法的绝佳机遇。另一方面，公共权力从社会领域的退出还很不充分、也极不平衡，而且各种利益主体之间缺乏必要的基础性协调规范，原来的计划经济规则已经无法适用，新的规则又尚未创造出来或者已经拟制的规则尚未成为共同遵守的权威规范，再加上传统文化中法治意识与规范素养阙如，形成了不同利益共同体之间磨擦、冲突越来越趋向激烈的局面。这种缺乏规则的竞争与冲突，对经济发展、法治建设、社会秩序已经构成了威胁。社团立法面临着承担纾解复杂矛盾的重任，可谓如履薄冰，必须直面挑战。 
 
    从发展社会主义民主的视角来看，社团立法有着深厚的民意基础，也面临着各种禁固的考验。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑，上层建筑必须服从并服务于经济基础。经济多元化促进利益群体的多元化，为实现自身利益的最大化，各利益群体必然寻求各种参与政治、影响政府的途径。民主意识在利益的驱动下，得以激活与膨胀，需要法律加以引导与协调。宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”社团正是人民实践人民主权原则的重要形式。社团立法既要承担各利益共同体内部民主规则的确认、引导与规范，又要促使其外部活动在现代民主的原则框架之内。当前的社团立法已经具备了一定的民主基础，能够顺应民主的需求对实现结社自由的权利予以保障，也将为促进民主的蓬勃兴起与兴旺发达发挥助推动力的功能，提升社团活动的层次。同时，社团立法必然严格受制于政府职能转变的进程。传统政治文化中为民作主的青天老爷意识和结社作乱的刁民观念根深蒂固，官僚主义、权大于法的作风在一些政府机关、一些国家工作人员中还占据着较大的份额，为维持社会的稳定改革仍然不得不保持着政府主导地位等因素，都是社团立法丝毫不能绕开的拦路虎、绊脚石。如果社团立法不能保证社团活动的公益性质与服务方向，而是沿袭政府原有的职能定位与行政管理运行模式，必将成为“第二政府”，形成与政府、社会的双向对峙局面。 
 
    从建设社会主义精神文明的视角来看，社团立法也面临着机遇与挑战。人民精神文化生活需求的增强要求在法律的规范下大力发展社团，提供精神文化产品。现实的情况是，一方面以管制为实质的立法宗旨将成立社团的要求搞得过高，使一些人民正常需求的社团无法进入法律规范的轨道运行，被排斥在合法社团之外，出现了法律之外的社团活动兴旺的局面。另一方面，一旦登记成功之后，社团活动缺乏经常的、制度性的监督管理，导致合法社团的非法活动不断。法轮功组织法轮大法研究会的丑剧，就是对我国社团立法构成挑战的鲜明例证。我们应该从中吸取深刻的教训。 
 
    从依法治国，建设社会主义法治国家的视角来看，社团立法是首当其冲的进程标尺。依法治国，首先是依法行政、依法治吏。限制政府的权力、规范其运作方式，将给结社活动提供必要的空间和明确的规范。但是，行为方式的惯性定律和部门、地方利益的驱使，必定产生政府与官吏以规避法律的形式维护自身权益。借用社团作工具，就是普遍存在的典型表现。有的利用部门或者地方控制或主管的社团，有的干脆量体裁衣成立新的社团，有的借用其他社团的名义，有的就是一块牌子两套班子等，各种五花八门的道道都纷至沓来。而我们目前的立法程序中形成的一些惯例，更是这些部门利益、地方保护的保护伞。比如，许多法律、法规的草案都是由政府各部门提出的，实际行使立法权的各级人大常委会的组成人员大多是由前同级政府部门、下级政府首长，这些常委的个人利益与法律本身并没有直接的利害关系反而在原部门保留着一切福利待遇，这就为立法中的部门利益、地方保护法定化大行其道创造了黄金通道。这种普遍的立法模式，使社团立法极易发生异化。 
 
    从国际社团活动的发展来看，社团立法同样面临着机遇与挑战。随着我国与国际社会的联系越来越密切，已经和必将有越来越多的国际组织要求在我国注册或者进入我国开展活动，比如博鳌亚洲论坛，外国公益基金等，需要加强规范和引导。另外，2001年2月全国人大常委会通过了《关于批准＜经济、社会及文化权利国际公约＞的决定》。贯彻该公约，要求社团立法加快发展与完善。同时，由于我国现有的社团立法具有中国特色，与一些国际公约、国际惯例存在一定的距离。这些差异，一部分是我们根据本国的国情选择的合适规范，仍将坚持；有一部分是已经不适合当前社会客观实际的，要逐步与国际规则统一起来。 
 
    以上这些既是对社团立法提出的挑战和压力，迫使我们必须对社团立法进行全面的研究和分析，认真对待公民的结社权利，同时也是完善社团立法的一个良好的机遇。面对挑战和压力，如果应对得当，往往可以变挑战为机遇，变压力为动力，但如果应对不当就可能转变为危机。 
   
    四、思考与展望：完善社团立法的几点意见 
   
    我国社团立法的发展，跟政治体制改革联系十分紧密，不可能脱离政治体制改革进程而单独取得大的突破。同时，完善社团立法进而促进社团的发展，也可以促进政治体制改革。两者是相辅相成，相互促进的。因此，完善社团立法，关键是必须采取恰当的步骤和形式，既不能走得过快，不能过于超前，也不能滞后。过于超前不仅达不到目的，反而可能适得其反。滞后则不仅不能促进社团的健康发，反而阻碍政治体制改革的发展。总之，社团立法必须与政治体制改革进程保持一定的张力，使两者形成良性的互动关系。 
 
    回顾过去，我们可以从历史中总结经验，汲取教训，获得启示。展望未来，我们能够对社团立法的对策选择奉献智识。笔者建议从以下四个方面努力完善我国的社团立法事业： 
 
    第一、将社团与国家之间的和谐确立为社团立法的指导思想或者社团法律的基本精神。立法就是在矛盾的焦点上砍一刀。砍这一刀的目的不是为了砍倒为止，而是为了通过建立规范用以调整、平衡矛盾着的利益关系，使相关利益主体处于一种和谐的状态。让矛盾主体之间在法律确定的和谐秩序规范内进行有序的、合乎社会发展方向的博弈，以整合社会关系，维护社会的稳定与公民权利的发展。社团立法调整的中心矛盾就是社团与国家的利益关系，在民主社会也就是部分利益共同体与全民的关系，以使局部利益与整体利益达到适度的平衡与稳定。固然，社团立法必须以保障宪法规定的公民结社自由为宗旨，但是这种保障同样必须在宪法和法律所确定的利益关系的范围之内，也就是要让公民、社团、国家相互之间及其彼此内部达至和谐。具体分解来说，社团立法必须追求以社团与国家的和谐为核心，还包括社团成员之间、社团成员与社团之间、社团与外国或者国际社团之间在内的各种社团法律主体之间的和谐关系。至于说社团立法是以国家为本位或者说是以便于政府对社会的管理、对社团的控制为目的，还是以公民权利为本位保障公民实现结社自由为目的，这是一个价值取向问题。无庸置疑，到目前为止的社团立法都是以国家为本位的。这一立法的价值取向尽管与现代民主法治精神不无相悖之处，但是毕竟与我国的具体国情基本相符――当然也存在着落后于市场经济体制发展进程的问题。今后社团立法的价值取向，必须由国家权力本位向公民权利本位过渡。历史事实已经证明了约翰•密尔的论断：“在凡事必经官僚机构来办的地方，凡为官僚机构所真正反对的事就没有一件能办得通。” 因为，“一般说来，凡办理一项事业或者决定怎样来办和由谁来办那项事业，最适宜的人莫若在那项事业上有切身利害关系的人。” 这一步伐的幅度与频率，是由经济的发展进度、利益共同体的成熟度、市场竞争的激烈程度、国家与社会的民主和法治意识及相应的行为素养的发育进程以及相应的政治体制改革的步伐决定的。另外，我国社团立法要符合已经加入的《经济、社会及文化权利国际公约》等国际公约，还要考虑到我国政府已经签署或正在研究的《公民政治权利国际公约》、《世界人权公约》等国际公约的规定。 
 
    第二、社团立法模式构想。结社作为我国公民的宪法基本权利，应当由一部基本法律进行全面的调整与规范。所以，我国社团立法首当其冲的是要制定基本法律结社法。其次，构建基本法律之下的社团法律平台。一部分是调整具有全局意义的基本社团组织的法律，如工会法、红十字会法等；另一部分是对相应的社会团体分别作出原则规范的各种职业性、行业性法律，如律师法、执业医师法、注册会计师法等职业性法律和体育法、教育法以及保护特殊群体权益的残疾人保障法、妇女权益保障法、归侨侨眷权益保护法、消费者权益保护法等行业性法律。再次，由行政法规、地方性法规、规章依次对上位法进行贯彻、实施，以及作出补充规范。由此，形成有机统一、多层次的社团法律制度：以结社法为基本法，以其他社团立法和相关法律为主要规范，以法规、规章相配套。 
 
    第三、社团立法步骤建议。既要积极又要稳妥，不能操之过急；既要有利于促进社团的发展，又要有所规范和引导；既要对现状有所改进，又不能过于理想化，这是设计我国社团立法步骤要坚持的原则。革命或者运动式的试图高速推进社会发展的理想行为，迫使我们国家和人民付出了惨痛且影响深远的代价。因此，社团立法必须循序渐进，按照社会发展过程中为社团所提供的空间大小制定立法的计划。否则，必定会适得其反，欲速不达，制造阻碍社团发展的新障碍。当前，必须采取社团立法“两条腿走路”的对策。一方面，组织力量积极研究、尽快制定结社法，为所有社团提供基本的、统一的法律标准，平等地保障公民的结社自由。另一方面，应该考虑允许经济文化比较发达、社团比较活跃的地方，在社团立法方面先走一步，为国家制定结社法积累经验。结社法应当对社团的设立条件、活动原则、经费来源、税收优惠、监督管理措施等作出基本规范。社团的设立，应当坚持登记制，凡是符合条件的，必须予以登记，同时，强化事后监督管理。事后监督是现行立法最重大的缺憾之一，今后的立法要着重解决事后监督制度的健全问题。 
 
    第四、完善配套的鼓励、支持社团发展的法律规范。应当在适当的时候修改税法、海关法、公益事业捐赠法等相关法律，完善对公益性社团的税收优惠措施，鼓励公民、企业和其他社会组织捐赠支持公益事业，促进公益事业的繁荣发展。同时，必须强化对公益性社会团体的监督管理，增强透明度。 
   
    肇如于近代，我国先进知识分子开出“民主”与“科学”的救国、强国、治国之良方，已是几代人公认的掀开中国近代史的两面大旗。在这两面旗帜指引之下，为中华民族获得解放、取得发展居于组织领导地位、起到中流砥柱作用的是形形色色大大小小的团体。当今，我们已经进入知识经济时代，科学技术让地球成为了一个村落，适应世界潮流我国也于去年加入了世界贸易组织，在这人类奔向一个崭新的世纪之际，政府和人民对我国的社会团体提出了更高的要求，我们的社团必须在“富强”、“民主”、“文明”、“法治”国家建设的征程中，作出更大的贡献。其首要基础，就是在社团立法工作方面迈出坚实的步伐。但是，我们眼下社团立法工作的难度，正如约翰•密尔所言“要尽量获致集中权力和集中智慧的优点而又不致把一般活动过量地转入政府方面，这乃是政治艺术中最困难最复杂的问题之一。” 所以，我们社团立法工作任重而道远。 
 
  2002年5月于北京 
 
注释：
1. 在传统中国“乡民社会”的“礼法文化”之下，“三纲五常”等道德规范决定了每个人之间终身都处于不平等的地位。曾经出现过的各种社会组织无法摆脱严格的等级观念，相反地使这种等级意识在组织中得以强化、制度化。而现代社会团体的首要特征就是参加成员地位平等、按照民主原则进行组织。
2. 参见：〔古希腊〕亚里士多德（吴寿彭译）:《政治学》卷（A）一章一、章二，商务印书馆1997年版，第3－9页。
3. 《钦定宪法大纲》、《临时约法》第6条、《天坛宪草》第9条、《中华民国约法》第5条、《中华民国约法》（1923年）第10条、《训政时期约法》第14条、《中华民国宪法草案》第16条、《中华民国宪法》第14条。
4. 《中华苏维埃共和国宪法大纲》第10条、《陕甘宁边区施政纲领》第6条。
5. 《共同纲领》第5条。
6. 《1954年宪法》第八十七条规定；“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。国家供给必需的物质上的便利，以保证公民享受这些自由。”
7. 《1975年宪法》第二十八条、《1978年宪法》第四十五条、《1982年宪法》第三十五条。
8. 如河北省的“龙牌会”。参见高丙中：《社会团体的合法性问题》，载《中国社会科学》2000年第10期。
9.  参见：李景鹏《中国现阶段社会团体状况简析》，载《江苏省委党校学报》1999年第2期。
10 . 参见：信春鹰张烨：《全球化结社革命与社团立法》，载《法学研究》1998年第3期。
11.〔英〕约翰•密尔：《论自由》商务印书馆1959年版，第122页。
12. 同上书，第118页。
13. 同上书，第123页。
 
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