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“五种人员”公交禁令:法治理想和冷峻现实的艰难权衡
发布时间: 2014/8/11日    【字体:
作者:黄鑫
内容提示:这一措施涉及到了宪法和法律规定的多项公民权利,首先是宪法第36条的宗教信仰自由,确切地说是进行宗教实践的自由,因为这五种人员几乎都和某种宗教教义、传统有关;以及宪法第37条的人身自由,使特定公民不能自由地选择仪态衣着,不能自由使用公共交通工具;还有民族区域自治法第10条规定的各民族保留自己风俗习惯的权利。另外,这一措施人为地将这五种人员“标识”化,和其他公民区分开来,可能导致他们被孤立排斥,而根据报道,周围群众和安保人员可以对坚持乘车、不予配合的“五种人员”进行劝阻并报警,这五种人员的人格尊严(宪法第38条)也可能受到一定程度的影响。
关键词:  所涉权利 必要性 适当性 合法性  
 

      据媒体报道,自今年8月4日起至20日,新疆克拉玛依区将在市区内,禁止以下五种人员乘坐公交车,包括蒙面纱、穿戴“里切克”、穿着“吉里巴甫”服、穿星月服和蓄留大胡须者。这一举措经媒体报道,引发了社会舆论的轩然大波,广泛关注之下各种争议纷至沓来。支持者认为,当下属多事之秋,尤其在新疆地区,要严防严打宗教极端势力、民族分裂势力、国际恐怖势力这“三股势力”,是非常时期的非常举措,望民众能予理解、配合。相应的也有一些质疑之声,例如质疑这一举措的必要性,认为这样做未免太过紧张,平添恐慌和矛盾,反而正中暴恐分子下怀;或质疑这一举措的合法性,认为这是对公民权利的非法限制和减损,没有法律依据或者违法;也有肯定这一举措的必要性与合法性,但内容不够合理与妥当,社会治理不宜矫枉过正,过犹不及。

      这一措施涉及到了宪法和法律规定的多项公民权利,首先是宪法第36条的宗教信仰自由,确切地说是进行宗教实践的自由,因为这五种人员几乎都和某种宗教教义、传统有关;以及宪法第37条的人身自由,使特定公民不能自由地选择仪态衣着,不能自由使用公共交通工具;还有民族区域自治法第10条规定的各民族保留自己风俗习惯的权利。另外,这一措施人为地将这五种人员“标识”化,和其他公民区分开来,可能导致他们被孤立排斥,而根据报道,周围群众和安保人员可以对坚持乘车、不予配合的“五种人员”进行劝阻并报警,这五种人员的人格尊严(宪法第38条)也可能受到一定程度的影响。克拉玛依区的这一举措,在特殊的背景下,同时涉及到了国家和公共安全、民族问题、宗教问题,十分地敏感与关切重大。如今已经做出,对它的分析和评价应当慎重冷静,在法治的层面上讨论问题。诚如张春贤同志所言,要在法治的轨道打击三股势力,建设法治新疆。

      禁止“五种人员”乘坐公交车实实在在地影响到了这一部分公民的基本权利,但任何权利都不是绝对的,基于特定理由、情形或条件,权利是可以受到限制的,只是不同的权利,由于其在人权体系中位置的不同,对其限制也须遵循不同的原则或要求。无论是人身自由、宗教信仰还是人格尊严,都属于最基本、最核心的人权之列,是每一个公民得以安全、体面、幸福地生存在一国之内的前提。正因如此,对于这些权利施加负担和限制,必须有足够充分和正当的理由,基于某种特别重大的利益,才能使牺牲这部分公民的前述重要权利的措施有合法性。当下实践中,对我国公民权利的限制并未健全必要的决策、审查、救济机制,使得限制往往充满恣意性,自由裁量权常常被滥用,典型表现之一便是在没有充足理由的情况下便武断地对公民权利施以限制。回到克拉玛依区这次的举措上来看,毫无疑问这里是存在足以牺牲公民的部分权利来保障的重大利益的,即公共安全。宪法第51条规定,公民行使自由和权利,不得损害国家、社会和集体的利益,但并不是任何公共利益都时刻高于个人权利,核心的人权在任何情形下都应得到尊重和保护,例如我们不能以牺牲个人生命的代价换取集体的经济利益。但公共安全无疑就是那种在普遍情形下均优于个人权利的集体价值,因为“公共”是由无数个体组成,公共安全也就是由无数个体的生命权、健康权组成,故在价值上必然优位。回到事件本身,克拉玛依区的这一措施,是在当下反恐形势严峻的背景下做出的,根本目的在于维护公共安全与社会稳定,尽管直接目的是配合即将到来的自治区第十三届运动会,但这一盛事的召开必然使得本已严重的公共安全威胁雪上加霜,反恐任务更加沉重。克拉玛依区基于这样的重大利益采取一系列措施,包括一定程度上限制公民的权利,其前提条件是满足的。

      克拉玛依区这次实施的安全措施主要包括动员协调单位和社会各族群众组成公交站台安保队伍,在市区内59个主要公交站台值守;对乘客携带物品进行开包检查;劝阻“五种人员”和携带易燃易爆品的乘客上车,对不配合的乘客尤其是“五种人员”予以报警处理。在这些措施中,强制性的开包检查主要影响到公民的财产权、隐私权,但这两个权利在公共安全面前都当然地处于次要地位,故限制“五种人员”乘坐公交车才引发了最大的争议。对公民权利尤其是基本人权的限制,只是有了重要的令人信服的公共利益是不够的,具体的限制措施,还必须严格遵循比例原则:所采取的措施对于达成目标是必要的;这种措施是所有具备必要性的措施中对公民权利造成限制或负担最小的;最后,措施造成的限制或负担,和由此满足的利益是相称的、成比例的。比例原则是现代行政法的基本原则之一,对于平衡各方法益、控制自由裁量权有无可替代的价值,贯彻比例原则才能保证行政行为的合理性,在限制公民权利的场合,符合比例原则更是参与构建行政行为的合法性基础。在克拉玛依区被限制乘车的五种人员分别是穿着“吉里巴甫”、蒙面纱的全年龄段妇女,穿戴“里切克”的未成年及中青年妇女,蓄留大胡须的年轻人,穿戴有星月标志服饰的所有人。这其中,“吉里巴甫”是一种带长袍、长头巾、面罩(只露出双眼)的全黑的服饰,被认为是一种具有伊斯兰原教旨色彩的女性服装,由于可能引发各种社会问题,包括很多欧洲国家在内的公认的宗教自由的世俗国家也立法予以禁止,一些穆斯林国家也不鼓励和支持妇女穿着“吉里巴甫”。“吉里巴甫”既不是新疆地区少数民族的传统服饰,亦不是伊斯兰教正统教义的要求,与民族传统文化和公民宗教信仰自由均无关。它本身特殊的宗教、文化含义使之甚得极端分子的青睐,密闭的结构也有利于隐藏和携带危险品,所以新疆地方政府一直在依法引导、规劝、整治“吉里巴甫”现象,这次克拉玛依区只是劝阻其乘车,并未有禁止穿戴和强行收缴等,是符合比例原则的。面纱和“里切克”同理可知,前者利于暴恐分子隐藏身份,而“里切克”虽然对实施恐怖活动没有直接帮助,但其对于暴恐和极端分子的意义更多是心理层面上,即便非基于反恐而是促进宗教宽容、民族团结、社会和谐文明等目的加以限制,也是说得过去的,近期欧洲人权法院对法国“面纱禁令”的维持裁决便是参考,更何况这次克拉玛依区对“里切克”的使用并未简单粗暴地“一刀切”,只是限制未成年和中青年妇女穿戴,自然符合比例原则。

      但是,限制蓄大胡子的年轻人和所有穿戴星月标志服饰的人就值得商榷了。首先,暴恐分子并非一定得蓄须和穿戴星月标志,完全可能剃须和换装,防范蓄须和着星月标志者对于预防恐怖袭击没有实质意义,之前的恐怖袭击的经验不是必然,故欠缺适当性。其次,男性穆斯林有蓄须的传统,蓄须是伊斯兰教的圣行之一,而星月是伊斯兰教的标志,故无论是蓄须还是穿戴星月标志,都是一种宗教实践,施以限制至少减损了公民的宗教信仰自由,就必然要经受比例原则的考量,“一刀切”地禁止蓄须的年轻人和所有着星月标志的公民搭乘公共交通工具,已经超出了必要的范畴;最后,禁止这两类公民乘公交车对公共安全带来的助益,和对这两类公民造成的心理伤害相比,远远不成比例。可见,克拉玛依区对“五种人员”的限制,有三类是没有问题的,但关于蓄须者和着星月标志者的处理却十分不妥,建议予以修正。

      至此,对这次克拉玛依地区限制“五种人员”乘坐公交车的问题的讨论并未结束,还有最为关键的一环:如果这些限制可以做出,那么由谁做出、依据为何?目前关于这一事件的新闻报道并不够详细,但仍可看出这实质上是一种行政强制措施。根据《行政强制法》第10条规定,“尚未制定法律、行政法规,且属于地方性事务的,地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施”,不包括第9条第一款的“限制公民人身自由”。克拉玛依区的这一措施的法律依据为何?是来自克拉玛依地方政府,还是自治区第十三届运动会组委会或是其他主体?我们一直并未看到应有的法律依据。更进一步,即便有法律依据,那由谁来执行?是专门的行政执法人员,还是经动员组织起来的各族群众组成的公交站台安保队伍?《行政强制法》第17条规定,行政强制措施权不得委托,行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。可见,如果真如新闻报道中所言,由群众组成的安保队伍执行,则执法主体完全不适格。克拉玛依区这次限制“五种人员”乘坐公交车的措施,其合法性必须打上一个大大的疑问号。

      如今,禁令已经开始施行,且注定只会是一个特殊时期的临时性举措。纵然其欠缺合法性,亦是“开弓难有回头箭”,何况在法治建设相对落后、更兼全民反恐的大背景下,这点合法性的欠缺,很容易为现实的需求所淹没,被忽略和原谅。对克拉玛依区“五种人员”禁令的评价,是法治理想和冷峻现实的艰难权衡,要达到平衡圆满何其之难,在当下恐怕只能充满了无奈。希望地方政府在总结这次的经验时,不仅看到维安维稳的成果,也能正视自身在依法行政上的不足并吸取教训,以待日后改进,毕竟走法治之路,才是长治久安之路。

本文转载自:共识网。http://www.21ccom.net/articles/zgyj/gqmq/article_20140806110618.html

 

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