一、为何要订定「宗教团体法」草案：大法官573号解释的影响
 
    目前的「宗教团体法」草案提出于立法院，主要应该是受到大法官于2004年2月27日做出573号解释的影响。大法官在573号解释中，宣告「监督寺庙条例」第8条及第2条第1项规定违宪，应自本解释公布日起，至迟于届满二年时，失其效力。目前「监督寺庙条例」已经失去效力。目前内政部管理佛教、道教等宗教团体的法源已经失去依据。
　　
    分析大法官573号解释，宣告「监督寺庙条例」第8条及第2条第1项规定违宪的理由，大约可以分为下列几点：　　 
 
    （一）未顾及宗教组织之自主性、内部管理机制之差异性，以及为宗教传布目的所为财产经营之需要，对该等寺庙之宗教组织自主权及财产处分权加以限制，妨碍宗教活动自由已逾越必要之程度。　　 
    
    （二）对于特定宗教组织财产的处分采取官署事前许可之管制手段是否确有其必要性，与上开宪法规定及保障人民自由权利之意旨，均有所牴触。  
　　 
    （三）依该条例第1条及第2条第1项规定，第8条规范之对象，仅适用于部分宗教，亦与宪法上国家对宗教应谨守中立之原则及宗教平等原则相悖。　 
　
    不过，行政院于行政院法规会于2008年2月22日送给立法院审议的「宗教团体法」草案总说明中，完全没有提到大法官573号解释。草案总说明提到：[1]
　　 
    （一）目前宗教有关之团体计有依「监督寺庙条例」登记之寺庙，依「民法」及「内政业务财团法人监督准则」许可设立之宗教性质财团法人，包括寺院、宫庙、教会、基金会等，及依「人民团体法」许可设立之宗教性质社会团体。各类团体适用之法律不同，其主管机关分属民政机关及社政机关，故有关宗教团体之规范体系，略显纷杂，且政出多门。
　　 
    （二）复查现行专属规范宗教团体之法律，仅有制定于民国十八年之监督寺庙条例，该条例仅以佛、道等宗教为适用对象，且其制定时代背景与当今社会现况已有不同，无法因应需要，有大幅检讨修正必要。
　　
    （三）近年来，台湾地区各宗教蓬勃发展，引发与宗教有关之事件频仍，社会各界要求推动宗教立法以规范宗教团体之议不断，且目前宗教团体之规范体系亦有统合之需要。[2]
　　
    总说明中也提到，内政部自民国四十二年起，即广泛搜集国内外相关法令，先后研拟宗教相关法律草案多种，惟因宪法明文保障宗教平等及信仰自由，长久以来立法规范宗教相关组织与活动是否干预宗教信仰自由，仍有争议，且不同之宗教对于宗教立法之意见及立场不一，以致宗教立法之推动难以突破。[3]
 
    二、行政院「宗教团体法」草案内容分析  

    2005年行政院版的「宗教团体法」草案共计7章，37个条文，要点如下：
　　
    （一） 第一章「总则」：明定宗教团体法之宗旨、主管机关、性质、定义、种类、发给登记证书及图记。（草案第1条至第6条）
　　 
    （二） 第二章「寺院、宫庙、教会」：明定寺院、宫庙、教会之定义、登记事项及章程应载明事项。（草案第7条及第8条）
　　 
    （三） 第三章「宗教社会团体」：明定宗教社会团体之定义、类别、成员、筹设及章程应载明事项。（草案第9条至第13条）
　　 
    （四） 第四章「宗教基金会」：明定宗教基金会之定义、类别、基金数额、许可之申请规定及章程应载明事项。（草案第14条至第17条）
　　 
    （五） 第五章「财产」：明定宗教法人财产之登记、让售、会计、年度决算、免税规定及其解散后賸余财产之归属。（草案第18条至第26条）
　　 
    （六） 第六章「宗教建筑物」：明定宗教建筑物之定义，又符合土地使用分区者，得为其他使用，并依相关税法规定享有免税规定，及宗教法人于不违反相关法令规定范围内，经主管机关许可，得以区分所有建筑物为宗教建筑物。（草案第27条至第28条） 
 
    （七） 第七章「附则」：明定宗教法人之宗教活动违反规定之处置、宗教教义研修机构之许可设立、纳骨、火化设施、外国宗教法人之认许、已依其他法令登记之宗教团体定位问题及本法之施行日期。（草案第29条至第37条）
 
    三、台湾宗教相关立法时，应考虑的事项 
  
    如果要订定「宗教团体法」应该注意到宪法第13条保障人民宗教信仰自由的目标，从宪法规范及大法官573号解释，应该注意下面几个重点： 
   
    （一）人民的宗教信仰自由包括人民有信仰与不信仰任何宗教之自由，以及参与或不参与宗教活动之自由。
　　 
    （二）宗教平等的问题 
　　
    国家如果要对特定之宗教加以奖励或禁制，或对人民特定信仰给予优待或不利益，应该有法律的授权。 
 　　　　
    （三）人民为实现内心之宗教信念而成立、参加之宗教性结社，就其内部组织结构、人事及财政管理应享有自主权，宗教性规范如果不是出于维护宗教自由之必要或重大之公益，并于必要之最小限度内为之，即与宪法保障人民信仰自由之意旨有违。　　
　　 
    （四）宪法保障人民有信仰宗教之自由，应该是为维护人民精神领域之自我发展与自我实践，及社会多元文化之充实，故国家对宗教应谨守中立及宽容原则，不得对特定之宗教加以奖励或禁制，或对人民特定信仰畀予优待或不利益。要遵守宗教中立原则及宗教平等原则[4]。
　　
    （五）台湾宗教的多样性及多元化如何定义宗教团体
　　
    所谓台湾宗教的多元性是指台湾宗教现象不同于欧美国家。例如德国、法国或美国、英国，意大利等国社会多数人主要是以基督教或天主教为信仰对象。而在伊朗、阿拉伯等国则以回教为国教。但是在台湾基本上是一个包容多种信仰的社会，可以说，在历史上，没有一个宗教是取得支配性的地位。[5]近年来，台湾更是新兴宗教林立。不管是所谓的本土宗教或外来宗教都有各种不同的教派存在。因此，如果国家想要以一个宗教法规，规范不同的宗教组织时，必须思考究竟以什么标准，来认定一个宗教组织以及在法律上要如何给予不同宗教组织平等的法律地位。
　　
    （六）注意法律保留原则
　　
    国家在立法规范人民行使宗教信仰自由权，并进而结社或进行宗教活动时，其所订定的规范，必须受到宪法第23条规定的法律保留原则的限制。也就是要基于防止妨害他人自由、避免紧急危难、维持社会秩序、增进公共利益等四个因素考量下，于必要时，才用法律加以限制。而且法律的内涵必须符合比例原则与授权明确性原则。[6]

    四、对于行政院「宗教团体法」草案的评估 
   
    作者下面的讨论主要根据上述的六个重点进行。
　　
    （一） 给予不同性质的宗教取得法人地位的可能──平等原则之考量
　　 
   「宗教团体法」草案，立法的主要目的应该在于让不同宗教团体或宗教主体受到相同法律的规范并以此草案取代「监督寺庙条例」。因此在立法时，应该考量如何给予不同的宗教组织取得法人地位的可能。
　　
    台湾最近几年来，宗教组织逐渐发展成为财团法人、社团法人、寺庙以及非法人团体等。其中寺庙的法律地位最为尴尬。目前在地政机关的实务上，虽然准许寺庙登记拥有财产。但是，「监督寺庙条例」并没有明订寺庙拥有权利能力，使得寺庙在法律上的位置非常不明确。这次行政院的「宗教团体法」草案，显然试图给予寺庙一个明确的法人地位，并同时也给教堂同样的待遇。在「宗教团体法」草案第4条规定：「本法所称宗教团体，指从事宗教群体运作与教义传布及活动之组织，分为下列三类：一、寺院、宫庙、教会。二、宗教社会团体。三、宗教基金会。」第3条第1项规定：「依本法完成登记或设立之宗教团体为宗教法人。」 

    草案第4条的规定有限制宗教组织类型的嫌疑。这个规定配合着第36条规定：「非依本法设立或登记为宗教法人之个人或团体，而有经常性藉宗教信仰名义，对外从事宗教活动之事实者，直辖市或县（市）主管机关应予清查，列册辅导、管理。前项辅导、管理，由直辖市、县（市）制定或订定自治法规办理之。」在实际运作上，将可能导致政府对于某些宗教组织(尤其是那些没有根据草案规定登记的宗教组织，也就是不符合第3、4条规定的宗教团体)的限制。
　　
    这些宗教组织，未来在通过草案的立法之后，将受到直辖市或县（市）主管机关，根据目前草案第36条规定予以清查，列册辅导、管理。这样的规定的结果，考量为何，有必要在草案中说明，否则会让人产生可能侵害到属于这些宗教组织人民的宗教自由权及宗教平等权的疑虑。这个规定应该从宪法第7、23条平等原则、法律保留原则加以思考并说明订定的必要性。
　　
    草案第3、4条的主要目的应该是要让寺庙、教堂、宗教社团法人以及宗教基金会可以透过这个草案规定，取得相同的法人地位。因此，建议第2、3条规定合并改为「宗教组织得根据本法登记成为宗教法人之型态可以分为下列三类：一、寺院、宫庙、教会。二、宗教社会团体。三、宗教基金会。」并将第36条规定给予修改，不管对于已登记或未登记为法人的宗教组织，都应该在保障其宗教自由状况下，在必要时，才给予相同的监督、辅导与管理。但是，拥有法人地位的宗教组织就有拥有独立财产的权利能力。[7]
　　
    不过，政府在对于宗教团体进行监督、管理、辅导时，应该注意到不要侵犯宗教团体的自主性。也就是如果要以最小干扰的监督为原则。政府的草案应该重新思考，究竟对于具有法人身份与不具法人身份的宗教组织，在哪些地方应该有同一性的规范，在哪些地方应该有特殊性的规定。应该在立法时，审慎加以考量。草案第21条、22条对于不同宗教组织作不同的规范，究竟其必要性为何？ 有必要详细斟酌。
　　
    （二）「宗教团体法」草案应该改名为「宗教法人法」草案 
   
    基于下列两个理由，作者认为草案应该改名为「宗教法人法」草案
　　
    1、本草案要规范的不仅是宗教团体，还包括财团法人。
　　 
    目前「宗教团体法」草案内容，主要规范的所有不同型态的宗教组织，包括寺院、宫庙、教会、宗教社会团体、宗教基金会等。目前台湾已经存在的宗教组织，其实多数目前已经依据民法、人民团体法规定取得法人地位（财团法人、社团法人），如果他们没有取得法人地位，多数也已经依据人民团体法规定成立，非法人团体。当然，他们也可说是宗教团体。但是，宗教组织中，有许多是属于财团法人（通称为基金会）或者寺院、佛庙、教堂等，这些名称跟团体的名称有所不同。因此，大法官572号解释文中，我们可以看到大法官们交叉的使用「宗教组织」与「宗教团体」的名词。
　　
    2、草案的内容主要希望目前台湾不同型态的宗教组织取得法人地位的要件。如果将草案名称改为（宗教法人法）比较能够符合立法的目的。宗教组织跟其他的财团法人不同之处在于它虽然是由财产集合而成，取得法人地位，但是，他们往往拥有信徒。因此草案订为宗教法人法，并对于不同宗教组织跟信徒关系加以规范，才能解决目前台湾相关问题。
　　
    （三）草案应思考给予宗教组织更大的自主发展原则
　　 
    大法官在573号解释强调：「人民为实现内心之宗教信念而成立、参加之宗教性结社，就其内部组织结构、人事及财政管理应享有自主权，宗教性规范茍非出于维护宗教自由之必要或重大之公益，并于必要之最小限度内为之，即与宪法保障人民信仰自由之意旨有违。」因此，不管哪一型态的宗教组织，对于其内部自治规则应该如何规范，应该尽量给予尊重。
　　
    不过，如果宗教组织内部自治规则侵害到个别人民的宗教信仰自由权，政府可以对于其内部自治规则，主要是章程应该记载的事项加以监督。目前在台湾，可能某些宗教组织是由组织内的领袖一人决定组织的财产与重要事务。如何在规范宗教组织内部事务的执行机关时，可以防止这样的情形发生，需要进一步讨论。[8]至于执行机构的人数的上限，作者认为从保障人民的宗教结社自由权观点看，没有必要立法加以限制，可以由宗教组织内部自行决定。另外，为了保障不同宗教组织的平等权，因此，要求宗教组织的章程应该记载事项应该尽量作相同的规范（请参考目前草案第8、13、16条的规定）。基于这样的考量，「宗教团体法」草案的第2、3、4章之规定有必要重新订定。
　　
    在尊重宗教组织的自主性原则部分，「宗教团体法」草案第18、19条有过度监督宗教团体财务的处理之问题。目前草案第18条规定：「宗教法人因出资、征募购置或受赠之不动产，应造具不动产清册送经主管机关备查。前项不动产登记名义人应为该宗教法人，并由该法人章程所定有权管理之人管理之」。
　　
    另外，草案19条规定：「宗教法人之财产及基金之管理，应受主管机关之监督；其监督办法，由中央主管机关定之。宗教法人之不动产，非经主管机关许可，不得处分、变更或设定负担。寺院、宫庙、教会依其章程定有所属宗教社会团体者，不动产之处分，应先报经所属宗教社会团体之同意。前项许可应备表件、审查程序及其他应遵行之规则，由中央主管机关定之。宗教法人办理奖助或捐赠，应符合章程所定之宗旨；其对特定团体或个人所为之奖助或捐赠，超过财产总额一定比率者，应经主管机关许可。前项财产总额一定比率，由主管机关定之。」
　　
    这两条规定，对于宗教法人的不动产的处分以及管理所为的监督强度太大，其必要性如何有待考量。当然主管机关可能考虑到少数宗教团体财务不公开的情形。如果此一草案能够确保宗教组织的自主性，并要求宗教团体财务公开，主管机关的监督或许不需强度如此之大。因此，草案可以规定宗教主管机关对于宗教组织的财务状况有检查监督之权。但，宗教组织对于不动产的处分、变更或设定负担仅有向所属主管机关报备之义务。但若发生宗教组织的管理人可能有侵害宗教团体不动产的行为可能时，草案可以规范，主管机关应该予以告发或者透过教育，要求宗教组织的其他成员依民法规定保障宗教组织之财产。在德国，对于财团法人的不动产买卖的监督，主要透过在买卖时，要由主管机关开证明，证明目前进行不动产买卖者确实具有处分该组织的不动产的权限。一旦发生背信行为，则直接告发。
　　
    （四）应该要求宗教组织在章程中应该规范组织跟信徒间关系
　　
    目前「宗教团体法」草案中对于宗教组织的规范，缺乏有关宗教组织与信徒关系的规范。由于这一部份是宗教组织非常重要的要素，因此，有必要考虑如何在草案中要求宗教组织在章程中，清楚规范信徒与组织间权利义务关系。避免宗教组织利用信徒对其信赖，做出侵害信徒权益的事项。当然，这个草案也要注意到不同宗教组织的特色以及其信徒的种类可能具有多样性。

    五、「宗教团体法」草案中不宜或不必要规范之事项
 
    目前「宗教团体法」草案在第30条对于宗教法人的宗教活动做特别规定；第32条规范宗教教义研修机构；第33条规范宗教组织的纳骨、火化措施。本文基于下列考量，认为这些规定不需要纳入「宗教团体法」草案之中：
　　
    （一） 无必要规范宗教团体的传教人员及教育研修机构
 
    草案第32条规定：「宗教法人经主管机关之许可，得设立宗教教义研修机构；其许可条件、应备表件、审查程序、废止许可及其他应遵行事项之办法，由中央主管机关定之。」宗教教义研修机构基本上属于教育相关机构，在机构许可部分，当然应该受到教育相关法规的规范。但是，在关于宗教教育内涵部分，由于每一个宗教团体的信仰有所不同，因此，其宗教教育教授人士，或从事宗教教育行政工作人员的资格，应属宗教团体内部自治事项，宗教相关立法不须加以干涉。宗教团体若欲成立宗教教义研修机构，甚至授予学位，只须依据相关教育法规办理，无须另行在草案中订定。目前，2008年1月16日修正公布之「私立学校法」第八条规定：「学校法人为培养神职人员及宗教人才，并授予宗教学位，得向教育部申请许可设立宗教研修学院；其他经宗教主管机关许可设立之法人，亦同。前项之申请程序、许可条件、宗教学位授予之要件及其他相关事项之办法，由教育部会同中央宗教主管机关定之。」另外，「私立学校法」第七条规定：「私立学校不得强制学生参加任何宗教仪式或修习宗教课程，但宗教研修学院不在此限。」因此，草案第32条的规定已经没有必要性。
　　
    （二） 关于宗教团体活动部份不需特别规定 
 
    「宗教团体法」草案第30条规定：「宗教法人之宗教活动，有涉及诈欺、恐吓、赌博、暴力、妨害风化或性自主犯罪行为者，除依相关法律规定处罚外，主管机关得限期令其改善；届期仍不改善者，按其情节轻重，为下列之处分：一、解除法人代表、董事、理事、监事或监察人之职务。二、废止其登记或设立许可。 
  　
    主管机关为前项之处分，有遴选宗教界代表及学者、专家处理宗教事务者，应征询其意见。「非有三分之二以上之成员出席及出席成员三分之二以上之同意时，主管机关不得为前项之处分。」
　　
    作者认为，宗教组织由于信仰的外部行为，可能需要进行相关宗教活动，如果有制造噪音、妨碍安宁、污染环境、占用公共设施、或涉及医疗行为、诈欺取财等行为时，法律已经有相关法律规定加以处罚，因此，不需要在草案中对之特别加以规范。台湾喧腾一时的宋七力诈财案以及妙天禅师黄明亮诈欺案，均在法院中，依刑法规定审判。草案有必要将宗教组织与宗教的领袖个人行为加以区分。现行法规对于宗教团体违法活动其实有法令加以规范，有无必要另行订定，可以考量。目前，某些跟宗教组织有关的诈欺或者背信或者侵权行为的案件，正依据现行法律加以审判。法院在审判时，有必要特别注意受害者如果为信徒时，是否有因为宗教信仰而处于受牵制无法自保的情境。
　　
    （三） 有关宗教团体附设纳骨塔一事，不须特别规定 
 
    「宗教团体法」草案第33条规定：「本法施行前，寺院、宫庙、教会附设之纳骨、火化设施已满十年者，视为宗教建筑物之一部分。但以区分所有建筑物为宗教建筑物者，不适用之。前项视为宗教建筑物一部分之纳骨、火化设施，其有损坏者，得于原地原规模修建。」
　　
    这个条文的目的究竟为何？让人不解。难道是要让宗教组织既有可能违法的纳骨塔设施就地合法吗？如果是如此，这样的立法是否有违平等的原则？没有宗教信仰者的纳骨塔，是否可以比照办理？事实上，纵使，宗教团体以营利方式设纳骨塔，仅是牵涉其应缴纳营业税的问题，不应在此特别立法规范。[9]
 
    六、关于设置宗教审议委员会的讨论 
 
    目前「宗教团体法」草案中没有规定要设置「宗教审议委员会」，但是在草案第2条第2项规定：「主管机关为处理宗教事务，得遴选宗教界代表及学者、专家十五人至三十七人参与提供咨询意见，其中宗教界代表不得少于成员总数三分之二；其遴聘及集会办法，由主管机关定之。」以及草案第30条第2项规定：「主管机关为前项之处分，有遴选宗教界代表及学者、专家处理宗教事务者，应征询其意见。非有三分之二以上之成员出席及出席成员三分之二以上之同意时，主管机关不得为前项之处分。」
　　
    究竟这样的代表是否妥当，端看这些代表的权限为何。这需要台湾宗教界对此加以讨论。关于代表如何产生一事也非常重要。如果，这个机制的设计是要收集宗教界的意见，以作为政府施政参考，应该没问题。但是如果它的存在是为了要决定哪些宗教应该被解散（参考草案第30条第2项规定），则可能产生主流宗教教派对于小教派的打压的情形。可能影响未来台湾宗教界的生态，因此，对于第2条第2项及第30条第2项的规定有必要再讨论。[10] 
 
    七、结论 
 
    本文想再度强调，当国家想要立法规范有关宗教事务，首先必须考量法律的规范是否有侵犯人民宗教自由权及宗教平等权。法律的规范应考量到宪法第23条所规定：「以上各条列举的权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维护社会秩序或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」
　　
    立法者若要立法规范宗教团体或组织时，首先要面对的难题是如何去定义哪些团体或组织为宗教团体或组织。这种定义的难以决定或许就造成宗教立法上的限制。目前「宗教团体法」草案应该主要想要给予一定条件的宗教团体或组织取得宗教法人的地位，并且让不同型态的宗教组织受到同一法律的规范，并在一定的条件下享有一定优惠地位。这样的立法方向基本上是正确的。本文仅在此针对现有草案，提出评论。希望未来在立法院所通过的草案，可以更周延且能落实宪法对于人民宗教信仰自由的保障。
　　
注
1  参考行政院全球信息网http://www.ey.gov.tw/ct.asp?xItem=41834&ctNode=2294&mp=1，上网日期：2009年12月8日
2  参考注1，有关行政院草案总说明。
3  参考注1，有关行政院草案总说明。
4  以上是作者尝试从大法官573号解释整理出来的原则。请参考该号解释。
5  社会学学者顾忠华教授指出：「与西方的宗教发展相比较，中国过去的『神圣世界』始终没有『定于一』过，……。台湾在宗教的形式和内容上，大致沿袭着汉人文化的传统，原来便是相当地多元，……。」参考顾忠华，〈从宗教社会学观点看台湾的新兴宗教现象〉未发表论文。另参考李建忠，〈政教关系之研究〉，辅仁大学法律学研究所硕士论文，八十年六月，页100。
6  请参考大法官573号解释的文字，大法官提到：「人民之宗教信仰自由及财产权，均受宪法之保障，宪法第13条与第15条定有明文。宗教团体管理、处分其财产，国家固非不得以法律加以规范，惟应符合宪法第23条规定之比例原则及法律明确性原则。……」；另参考许育典，〈宗教自由保障下的宗教团体自治〉，《月旦法学杂志》第114期，页218，2004年11月。
7  也因此他们可以享受权利负担义务，以宗教组织的身份拥有财产。
8  规定董事或理事最低人数，是为了保障宗教组织不会被少数宗教领袖所侵害。但是，这样规定能否避免少数宗教领袖个人将宗教组织的财产并加以处分，可能在台湾的某些宗教组织有困难。
9  财政部于1989年5月乙台财税第780630493号函认为纳骨塔若由存放人随喜布施（自由给付）者，得免申办营业登记并免课征营业税，但如定有一定收费标准，则属销售劳务，应依法办理营业登记课征营业税。这样的规定的问题乃在于，如何区别是否收费或为随喜布施。因为标准不确定，容易造成脱法逃税行为，未来有必要于财政部的相关法规中做更精密的规范。
10  类似的见解，请参考许育典、周敬凡，〈从宗教自由检讨「宗教团体法草案」（下）〉，收于《政大法学评论》第90期，页92-93，2006年4月。
 
本文转载自：佛教弘誓学院。
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