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关于《宗教事务条例》发布十周年修改随想
发布时间: 2014/11/6日    【字体:
作者:徐玉成
关键词:  宗教事务条例 宗教法 宗教信仰自由  
 
    前几天遇到一位朋友,谈到《宗教事务条例》今年年底发表十周年,主管部门征求各宗教团体有什么修改的意见,我退休多年,已经远离佛教工作第一线,对于现状了解不多,不想多说。既然主管部门主动征求修改意见,诚意可嘉,所以,想借机说几句无用的话。 
  
    《宗教事务条例》发布十周年,正是我国经济高速发展的十年,是我国综合国力快速增强的十年,是人民生活水平极大提高的十年,是全国城市高地价、高房价、居民生活成本飞涨的十年,也是全国各类社会矛盾快速聚集、不断酝酿和不断爆发的十年。本来在这种形势下,是宗教对社会发挥教化人心、净化社会,化解矛盾,稳定族群的重大功能的时期。但是,很可惜,在《宗教事务条例》的指引下,通过完善各种管理办法,是各级政府全面对各宗教团体管理、管制的不断强化的十年。是宗教团体逐步沦为各级政府宗教事务部门附属单位的十年,也是宗教界出现前所未有的复杂局面的十年。 
  
    拿中国佛教来说,十年来寺院的经济实力有了巨大的增长,也为党和政府作了许多有益的工作,但全面来看,虚假繁荣背后潜藏着危机,出现了历史上少有的复杂形势。这是《宗教事务条例》制定者所没有想到的,也是《条例》本身所无法解决的。 
  
    说起《宗教事务条例》,许多学者都指出了它的硬伤,首先是先天不足,遵照宪法和立法法的有关规定,应当先由全国人大制定《宗教法》,然后遵照宗教法的根本原则再制定《宗教事务条例》。在没有《宗教法》的情况下先行制定宗教行政法规,是本末倒置的;其次是《条例》起草过程中,并没有充分听取宗教界人士的意见,笔者曾经参加过《条例》起草时征求意见会议,对宗教界许多好的意见《条例》中并没有认真汲取;第三,行政法规的局限性是只能就某一行政管理发布单行条例,作为宗教事务,其内容广泛,涉及面的广度和深度是立法者难以预料的。制定单一行政法规,无法包含和覆盖所有宗教事务的全部内容,所以在许多方面只能是抽象、原则的规定,除对宗教团体行政管理比较有操作性外,对于宗教法人的地位、权利、义务、职能,无法作根本性规定;第四、行政法规法律阶位较低,对于非宗教部门侵犯宗教合法权益的问题,很难起到法律强制保护作用。 
  
    这些暂且不说,单就《条例》本身的问题,特提出几点修改意见。

    第一、一般理论上认为,社会主义法律、法规是党的政策的法律化和固定化,是党的意志通过法律法规的制定上升为国家意志。所以,《条例》应当比较充分体现党对宗教的一贯政策和基本政策。 

    中发【1982】19号文件指出:“尊重和保护宗教信仰自由,是党对宗教问题的基本政策。这是一项长期政策,是一直要贯彻执行到将来宗教自然消亡的时候为止的政策。”中发【1991】6号文件指出:“尊重和保护宗教信仰自由,是党和国家对待宗教问题的一项长期的基本政策。宗教信仰自由是宪法赋予公民的一项权利。”并且强调指出:“政府依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益,保护宗教教职人员履行正常的教务活动,保护信教群众正常的宗教活动”三个保护,上述政策思想是党的一贯思想和基本政策,不但在两个中央文件中重复阐述过,许多领导人的讲话中也多次强调过。这么一个重要的基本政策应当通过《条例》充分体现出来,由党的一贯政策上升为国务院的行政法规,由党的意志转化为国家意志。所以,希望通过修改《条例》时能够体现党中央的这个精神。 
  
    在世界各国的宪法和宗教法律以及国际公约中,都规定了“人人有权享受思想、良心和宗教自由”的条款。从世界各国的宪法、宗教法以及国际公约中,也从没有发现有对宗教事务进行管理的条款。 

    我国虽然在一个时期在宗教的工作推行了错误的“左”的政策,但是,中央一直没有提出“管理宗教事务”的政策概念。鉴于1989年“六四”政治风波的影响,中央为了应对突发性事件,中发【1991】6号文件中第一次提出:“依法对宗教事务进行管理”的政策概念,为避免政府宗教部门以管理为由干涉宗教内部事务,文件对这种管理的内涵作了科学界定:“依法对宗教事务进行管理,是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”提出“政府依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益,保护宗教教职人员履行正常的教务活动,保护信教群众正常的宗教活动”,“对宗教事务进行管理,是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围,不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。” 

    从这段文件的内容来看,管理的内容是“保护”不是“干涉”,是监督政策落实,不是管制和监督宗教团体和宗教界人士的各项活动。

    在这次《条例》修改中,遵照上述文件精神,明确规定政府宗教部门管理活动的具体范围与明显界限,把各级政府宗教事务部门借口管理之名伸向宗教内部事务的手进在笼子里,杜绝政府宗教部门以政代教,包办代替、政教不分等丑恶现象的发生。
 
    中发【1982】19号文件和中发【1991】6号文件以及其他宗教工作文件中,对宗教事务管理体制作了明确规定,即:“一切宗教活动场所,都在政府宗教事务部门的行政领导之下,由宗教组织和宗教职业人员负责管理。”(中发【1982】19号)

    “一切爱国宗教组织都应当接受党和政府的领导,党和政府的干部也应当善于支持和帮助宗教组织自己解决自己的问题,而不要包办代替。只有这样,才能充分发挥爱国宗教组织的积极性和应有的作用,使它们在宪法和法律的范围内主动地开展有益的工作,真正成为有积极影响的宗教团体,成为党和政府争取、团结和教育宗教界人士的桥梁。”(中发【1982】19号)

    “要切实改变一些地方发挥爱国宗教团体作用不够的现象,支持和帮助他们加强自身建设,按照自身的特点和规章自主地开展活动,充分调动他们的积极性。”(中发【1991】6号)

    中央主要领导代表党中央在1991年就提出党和政府处理同宗教界关系的基本原则是:“政治上团结合作,思想信仰上互相尊重。”

    由此可见,“政府领导,宗教团体自主管理”是我国宗教事务管理体制的重要内容;“政治上团结合作,思想信仰上互相尊重”,是指导党和政府处理同宗教界关系的根本原则。这些重大的体制性规定和根本政策原则,应当在《宗教事务条例》修改中予以体现,特别是宗教团体、宗教院校、宗教活动场所,都要体现宗教教职人员自主管理的政策思想,排除外界势力随意干涉宗教内部事务的现象,通过修改《条例》的有关内容,将党的宗教政策上升为国家法律、法规的层面。
 
    第二,关于减少审批事项和降低审批层级的建议。

    1、关于宗教活动场所的审批问题。 
 
    解放初,人民政府没有设立宗教场所和宗教人员、佛事法会、升座开光等活动的审批事项。“文革”后落实宗教政策,出现了恢复宗教活动场所必须由政府批准的现象。因为“文革”期间所有的宗教活动场所都被政府文物、园林、林业等部门占用和管理。所以政府不批准占用单位就不肯交给宗教界管理使用,特别是佛道的寺观更为突出。国发【1983】60号文件确定全国163座重点寺观,就是中央政府批准的全国重点寺观作为宗教活动场所对外开放。后来经过各级政府又批准了一批宗教活动场所对外开放。

    中发【1991】6号文件明确规定“开放新的宗教活动场所,须经县以上人民政府批准。”第一次确定新开放宗教活动场所由县以上人民政府批准。

    可是,好景不长,中办厅字〔1996〕38号文件对佛道教设立宗教活动场所的政策规定,完全颠覆中发【1991】6号文件的规定,指出:“如因合理安排宗教活动场所需新建寺观,须从严掌握,由县级人民政府审核,报省人民政府批准。”这是层级低的中办、国办【1996】38号的文件修改了层级比它高的中共中央和国务院的【1991】6号文件,程序上是否有妥当容后再进行研究  。    

    8年后的2004年,国务院发布的《宗教事务条例》第13条把中办厅字【1996】38号文件的规定的只针对佛道教的审批规定,上升到五大宗教。笔者不嫌条款冗长,将《宗教事务条例》第十三条全文抄录如下: 

   “筹备设立宗教活动场所,由宗教团体向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内,对拟同意的,报设区的市级人民政府宗教事务部门审批。  
   
    设区的市级人民政府宗教事务部门应当自收到县级人民政府宗教事务部门的报告之日起30日内,对拟同意设立寺院、宫观、清真寺、教堂的,提出审核意见,报省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门审批;对设立其他固定宗教活动处所的,作出批准或者不予批准的决定。
   
    省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到设区的市级人民政府宗教事务部门拟同意设立寺院、宫观、清真寺、教堂的报告之日起30日内,作出批准或者不予批准的决定。
   
    宗教团体在宗教活动场所的设立申请获批准后,方可办理该宗教活动场所的筹建事项。”(《人民日报》2004年12月19日第二版)

    我的妈呀,光上个筹备设立宗教活动场所项目,就要经过如此多的程序,作出如此严厉的规定。事实上,经过这么多级政府审批,在当前政风不太正常的情况下,为各级政府的审批权力寻租创造了平台,报批的活动成本成倍增长。看到如此繁琐的程序就把基层群众吓得退避三舍了,对普通百姓来说,基本上卡死了。但是,从多年观察,虽然审批级别很高,还是有许多企业办的、老板办的寺院顺利批下来了,例如广东东莞市樟木头镇的观音山,开始长期批不了,经过黄姓老板请一位蔡副省长来视察一下,很快被省政府批准了。可见,从佛教角度上观察,许多被批准的寺院多数是有钱的单位和个人办的寺院。

    我国规定《宗教事务条例》规定宗教活动场所如此高的审批级别,与宪法原则相悖,与信教群众意愿相违,与宗教现状南辕北辙,可能在世界上也是比较罕见的。特别中国在加快走向全球化,此举更加使人费解。由于批准级别太高,许多群众需要而得不到批准的寺观,仍然进行宗教活动,出现了一批不在宗教事务部门和佛教协会统辖下的寺观。许多假僧道在其中兴风作浪,蛊惑人心,使宗教现状出现极为复杂的局面。

    因此,我们郑重建议,遵照中共18大和近期国务院提出简政放权和减少行政审批的要求,对这《条例》进行重大修改,笔者认为,宗教活动场所审批权设定,恢复到中发【1991】6号文件的规定的由县级审政府批为好。

    另外《条例》对宗教教职人员、宗教许多事务设置了审批权,有的名为备案,实质上成为审批性质,我们认为都要进行修改。

    同时,宗教事务部门也不要为了本部门的利益,借口宗教事务的所谓特殊性,把宗教方面的行政审批改革作为减政放权的特区和特例的保留条款继续延伸下去,那样我们就无能为力了。
 
    2、关于宗教出版物的审批问题。

    宗教文化是关于全民族的文化和价值观,宗教界为了弘扬宗教文化,出版宗教读物是正常的宗教性活动之一。可是从1989年前后出现侮辱某少数民族的《性风俗》和其他不法出版物后,政府对宗教出版物进行全面管制,本来这些事件只是宗教方面极少数的个案,只要采取个案处理就可以了。可是,当时在宁严格不宽的思想指导下,国家采取了对宗教出版物进行严格审查的政策。《宗教事务条例》把这个对待个案的严厉政策当成社会普遍现象写进行《条例》第七条。这种把特殊当一般,把应对个别突发事件制定的应对政策作为指导宗教工作的长期方针,并且上升到行政法规的相对稳定的层面,操之过严的作法,是极不妥当的。

    宗教出版物的审查制度闹出许多啼笑皆非的笑话。例如:当年中央统战部二局宗教处的一位学者写了本道教方面的学术著作,因为出版审查,出版社对宗教方面的书上呈新闻出版署进行审查,新闻出版署会就将书稿国务院新闻办,国新办又转给中央统战部办公厅,统战部办公厅转统战部二局,二局只有一位学者能够审查,于是就转给了作者本人手上。作者本人写的书,转了一大圈后,又回到作者手上进行书稿审查。另外,许多大学和中国社会科学院的著名学者和宗教研究专家写的宗教书稿,最后都集中到国家宗教局审批,宗教局的许多负责审查的干部都多是大学宗教专业或者社科院宗教研究生院毕业的,书稿的审查者基本上都是作者的学生,制度设计上造成官员的学生审查学术界老师的作品。有许多年轻干部不知道深浅,胡改乱改,把一本好书改得不三不四,笑话百出。

    我有上位朋友山东日照作家赵德法,他创作了一部中篇小说《双手合十》,在北京一个大型文艺刊物发表了。反响很好。准备出版时,出版社送国家新闻出版署,新闻出版署又送某局阅稿审查。作者待了半年多没有消息。他也不知道稿子现在究竟在哪里。后来跑到北京找到我,我当时也没有查到稿子在什么单位手里。后来他本人通过许多渠道,查到书稿在某局某处,经过交涉,书的政治倾向和社会效应没有问题,最后双方因审稿费用问题没有达成统一,小说不能出版。一本很好的小说被扼杀了。最后过了几年,作者经过一个小出版社出版了。如此的出版审查制度,如何能推动社会主义文化的大发展、大繁荣?!
 
    全国佛教目前只有两份刊物是公开发行的:赵朴初创刊的《法音》杂志和《佛教文化》期刊。全国各省、自治区、直辖市佛教协会没有一份公开发行的佛教刊物,都是内部刊号,只能在内部流通,不能公开对国内外发行。中国这样自己封锁自己,自己采取关闭政策,中国佛教如何能走向世界?佛教文化在祖国文化繁荣的中国梦中如何发挥她的功能和作用?!!
 
    我们建议,只要是爱国的宗教团体和负责任的宗教研究者,他们出版宗教出版物必然是对社会负责任的。可以放手让各爱国宗教团体、各大学、各学术研究机构、各出版社自行把关审查即可。即使团体、各大学、研究机构、出版社把关不慎,出现了个别问题,那就认真处理个别问题就是,个别问题个别解决,不能因噎废食,把许多优秀作品扼杀在摇篮里。希望相关部门更不要以防止不法事件为借口,继续把持宗教出版物审查权,增加部门行政审批寻租的机会。 
  
    同时,由政府官员出面进行所谓宗教出版物审查和审批的规定,极大地压制了广大学者、宗教研究专家、信教群众宣传宗教理论、宗教道德、宗教禁忌、宗教历史、宗教文化的热情,凭几个审查人员(年轻并知识有待提高)的喜好主导,以他们个人的片面知识和主观意志为转移,来操纵这么一个大国的宗教出版物,简直令人不可思议的。结果必然会压制全社会创造和宣传社会主义正能力的积极性,影响社会主义文化的大繁荣的进程。所以,强烈建议应当通过《条例》修改对第七条进行废除。
 
    3、关于对设立各级宗教院校的审批问题。

    我国的各级宗教院校是各宗教团体自办的以培养爱国爱教,具有丰富宗教学识的人才而开办的。中发【1982】19号文件和中发【1991】6号文件,都对办好宗教院校提出要求,责成各级政府要支持各宗教团体办好宗教院校。但是没有提开办宗教院校由哪个机构审批。

    记得中国佛学院是1956年设立的,当时是由国务院副总理陈毅审批的。因为当时开办中国佛学院是由国务院出经费的,所以由国务院审批。
 
    “文革”以后,1980年改革开放落实宗教政策时,中国佛学院恢复时也是国务院批准的,同样由国务院拨付办学经费。后来各省、自治区、直辖市开办的地方各级佛学院,是经过中国佛教协会研究同意后,由各省级政府批准的居多。
 
    《宗教事务条例》第八条规定:“设立宗教院校,应当由全国性宗教团体向国务院宗教事务部门提出申请,或者由省、自治区、直辖市宗教团体向拟设立的宗教院校所在地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见,对拟同意的,报国务院宗教事务部门审批。”

    这个规定,把全国各级开办宗教院校的审批权,全部都集中到国家宗教事务局审批,权力过于集中,实际上没有必要。一是改革开放后中发【1982】19号和中发【1991】6号文件都对此没有明确政策规定,突然规定全国所有宗教院校由国家宗教局审批,没有政策依据;二是地方各级宗教院校办学经费统统自筹,不需要国家宗教事务局拨付经费,审批没有基础;三是宗教院校的招生计划、学僧毕业后的就业安排也不由国家宗教事务局统一分配和安排,都是各宗教团体内自行安排,审批没有意义;四是宗教院校宗教色彩浓厚,宗教专业性强,其教材和课程的安排也都是各宗教内自行解决,不是国家正规教育系统,审批没有理由。也就是说,开办宗教院校基本上是各宗教团体的事情,所以统统由国家宗教事务局审批,除了增加宗教院校的政治色彩和行政色彩、增加宗教院校开办的行政成本外,没有任何实际意义。应当进行修改。

    我们认为,今后设立宗教院校,属全国性的,经过全国性宗教团体提出后,可以由国家宗教局审批或者备案(因为全国性宗教院校办学经费需要国家适当补助。如果以后国家不拨付办学经费了,可以考虑废除审批,改为注册即可),各省、自治区、直辖市以下的宗教团体开办的宗教院校,由各全国性宗教团体审核同意后,可由省级以下的宗教事务局审批或者备案即可。在修改宗教院校审批问题上,应当执行国务院李克强总理提出简政放权、减少行政审批的精神。通过改革审批制度,让各宗教团体办学的积极性和巨大潜力更好的发挥出来,为提高宗教界的整体素质作出贡献。
 
    4、关于政府有关部门和宗教事务部门对宗教活动场所的指导、督促、检查的修改。

    《宗教事务条例》第十八条和第十九条规定政府有关部门对宗教活动场所进行指导、督促、检查。原文是:

   “宗教活动场所应当加强内部管理,依照有关法律、法规、规章的规定,建立健全人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度,接受当地人民政府有关部门的指导、监督、检查。(第十八条)  

 “宗教事务部门应当对宗教活动场所遵守法律、法规、规章情况,建立和执行场所管理制度情况,登记项目变更情况,以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查。宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。”(第十九条)

    在中央有关宗教工作的文件中,没有授予政府和政府宗教事务部门对宗教活动场所拥有类似的权力。中发【1991】6号文件提出对宗教事务进行管理,把管理的内容和界限仅限定在“对有关宗教的法律、法规和政策和贯彻实施进行行政管理和监督”,宗教活动场所是文物保护单位的,“应当接受文物部门的业务指导”,而不是督促、检查之类的用语,目的是“不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”

    《条例》的18条和第19条的规定实际上已经突破了中发【1982】19号和中发【1991】6号文件的政策规定,把宗教活动场所的人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等等,统统授予政府有关部门的指导、监督和检查的权力。而不是相关部门的业务指导。第19条规定授予政府宗教事务部门不仅是有关宗教法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督,而是“对宗教活动场所遵守法律、法规、规章情况,建立和执行场所管理制度情况,登记项目变更情况,以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查。宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。”把“宗教法律法规和政策的贯彻实施”换成了“宗教活动场所遵守法律法规、规章”,把“不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务”换成了“以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查”,并且要求“宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。”

    这样通过文字的细微调整,使原来中央文件的政策精神发生了重大变化,由原来的政府有关部门的“业务指导”变成了全面的“指导、督促和检查”,使原来的“对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督”,变成了干预宗教活动场所内部事务的全面监督、检查的管辖关系。如此规定,使政府有关部门和宗教事务部门都成了宗教活动场所的行政管理者,都是宗教活动场所的钦差大臣,成政府机构的附庸。这是十分不妥的。

    建议第十八条修改为:“宗教活动场所应当依照有关法律、法规、规章的规定,建立健全人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度,接受当地人民政府有关部门的业务指导。”

    建议第十九条修改为“宗教事务部门应当对宗教活动场所有关宗教的法律、法规、规章、政策的贯彻实施情况,以及登记项目变更情况,进行监督检查。宗教活动场所以及相关单位和部门应当接受宗教事务部门的监督检查。”
 
    5、关于跨省和大型宗教活动审批问题。

    关于跨省、跨地区进行宗教活动问题,五大宗教有不同的情况与传统。应当因地制宜,分别对待。就佛教来说,僧人出家后,必须外出参学,到全国各地方的名山大寺挂单,从事宗教活动,增长佛教知识,进行饱学实修。同时,全国各寺院经常聘请有修养,有宗教知识的大德法师讲经说法,提高当地僧人和居士们的水平,所以跨省和跨地区进行宗教活动,对于佛教来说是个常态化的宗教活动之一。因此,对于佛教来说,跨省、跨地区进行宗教活动不应当纳入政府审批之列。根据宗教自由、政教分离原则的,应当遵照简政放权的原则予以修改。

    大型宗教活动主要指超出本宗教活动场所容纳规模的宗教活动。为了体现宗教团体和宗教活动场所的自主管理,这一条由宗教团体和宗教活动场所通过自我管理、自我协调可以管理好的,不应当也不需要政府进行事先审批。如果宗教团体没有能力接待或者防止发生不安全事故,团体和宗教活动场所会主动请求政府协助,而不是先报政府批准,再由政府主导安排活动的进行。

    以佛教大型的寺院开光,方丈升座、传授三坛大戒等大型法会为例:这样的宗教活动和法会,一般都要请全国有名望的法师参加,请什么人,请多少,这都是宗教团体纯粹宗教性的事务与活动,宗教团体和宗教活动场所完全可以自已作主,不应当报政府宗教部门审批。政府宗教事务部门也不一定非要派什么领导出席讲话等等。如果法会规模大,人数多,宗教团体在接待、秩序、治安等方面有困难不好解决,可以由宗教团体出面请政府宗教、公安、城管等有关部门协助维持秩序和安全就是,而不是政府宗教事务部门执掌审批大权,甚至包办代替宗教团体的内部事务才过瘾。
 
    6、关于对条例中“三个向政府管理机关备案”的修改建议。

    《条例》第十七条:“宗教活动场所应当成立管理组织,实行民主管理。宗教活动场所管理组织的成员,经民主协商推选,并报该场所的登记管理机关备案。”

    第二十七条:“宗教教职人员经宗教团体认定,报县级以上人民政府宗教事务部门备案,可以从事宗教“宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职,经本宗教的宗教团体同意后,报县级以上人民政府宗教事务部门备案。”

    第二十八条:“宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职,经本宗教的宗教团体同意后,报县级以上人民政府宗教事务部门备案。” 
 
   以下简称三个备案。
  
    这三个备案规定,实际上政府宗教事务部门把宗教活动场所的组织,宗教教人员资格的认定和宗教活动场所主要教职任职这三个内部事务的核心事务彻底抓到手了,如此以来,政府宗教事务部门真正成了宗教团体和宗教活动场所的行政直属上级,宗教团体和宗教活动场所也就真正成了政府宗教事务部门行政下属机构、附属组织和政府附庸,明确地说是名副其实的被官办宗教。如果国家要坚持宗教自由、政教分离的原则,如果政府仍然坚持“尊重和保护宗教信仰自由是党和政府的基本政策”的话,《条例》中这三条备案规定必须修改废除。

    这三个备案规定的危害是什么,现举一例:近日,我不断收到各地佛教寺院反映,政府宗教事务部门随意驱逐僧人,随意在宗教活动场所安插人员,随意制定限制僧人行动的规定等等。例如,刚才我收到浙江省绍兴市一位法师给我的短信称:“我们市佛教协会未经大会选举,派一名法师要到下面佛协当会长是否合法?”“我们寺院未经信徒同意也要请一位法师来当监院,信徒有发言权吗?”并且问我,“我们应当怎么对付?”“你编的宗教政策问答太好了,但是我们还是保护不了自己。”最后他说:“在这个时代推行正法真难,要我配合作好广大教徒思想工作,依领导意见就难以宏扬正法。如何是好?”

    再举一例:中国佛教协会第八届佛代会选了十七位副秘书长,根本没有征求佛教界的意见,许多人原来代表、理事都不是,有些道风、品德都有问题,不知用什么手段,一下了当上了理事、常务理事,有的甚至直接当上了副会长、副秘书长。结果一了解,完全是政府包办的。这个现象难道不值得深思吗?所以,这三个备案规定一定废除才行。

    政教不分,以政代教,包办代替,取而代之,就是这三个备案规定的结的恶果。

    有人说不就是备案嘛,有那么严重吗?从文件立法意图上看,立法者的意图就是:名为备案,实为审批。基层宗教事务部门的官员,对保护宗教的条款兴趣不大,无动于衷。但是,一旦有了三个备案类似的规定,喜出望外,如获至宝,以此为尚方宝剑,有恃无恐,岂不把处于弱势的宗教团体和宗教活动场所搞一个人仰马翻!
 
    第三,关于财务、免税和捐款事项的修改建议 

    1、关于宗教界财务报告事项的修改建议

   《宗教事务条例》除了设置众多政府审批的事项外,还设置了宗教团体和宗教活动场所的财务和捐款事项的报告事项,我认为也在应当修改之列。例如,《条例》第三十六条第二款规定:“宗教团体、宗教活动场所应当向所在地的县级以上人民政府宗教事务部门报告财务收支情况和接受、使用捐赠情况,并以适当方式向信教公民公布。”这一条应当分两种情况,一是受政府全额拨款或者部分拨款的宗教团体和宗教活动场所,向县以上政府宗教事务部门报告财务收支情况和捐款使用情况,天经地义,无可厚非,完全是合理的,也是必须的。二是对于绝大多数的宗教团体和宗教活动场所,政府没有经费拨付,完全是宗教界依靠自己的宗教修行和道风学风,自收自支、自我生存,向政府宗教部门报告财务收支情况,缺少理论和法律依据,事实上也没有必要。因为,宗教团体和宗教活动场所实行三自活动,是政府确定的,自负盈亏,自我发展,遵照各宗教的教规定和教义进行活动,其财务收支情况是宗教的内部事务,没有向政府报告财务收支情况和接受、使用捐款情况的义务,也没有必要。同时,政府对宗教界主要是行政领导和有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行管理和监督,不能干涉宗教的内部事务。例如,城市民营经济组织,私营企业组织和农村经营组织,法律没有向规定他们必须向县以上政府报告其财务收支情况的义务。所以,这一条要区别对待,不能一刀切。当然,有的宗教活动场所愿意主动向政府宗教事务部门报告,法律上也不禁止。这项内内容应当废除。本条款的后面一句应当作为重点,即宗教团体和宗教活动场所应当通过公告的形式,定期向其利害关系人(包括本场所的宗教信徒)报告财务收支情况和接收、使用捐款的情况。

    建议《条例》第三十六条第二款修改为:“宗教团体、宗教活动场所应当采取公告的形式向信教群众和利害关系人报告财务收支情况和接受、使用捐赠情况,接受信教群众和利害关系人的监督。”
 
    2、关于财务、会计和宗教免税条款方面的修改建议

    《条例》第三十六条第一款规定:“宗教团体、宗教活动场所应当执行国家的财务、会计、税收管理制度,按照国家有关税收的规定享受税收减免优惠。”

    首先,这款规定中关于“执行国家的财务、会计”制度方面,虽然写上了,但是落实不利,许多规模小的佛教寺院,根本申请不到银行的公用财务帐户,造成许多小寺院不得不进行公款私存,将寺院公款以方丈或者监院待个人名义存在银行,一旦发生了方丈突然去世的,其俗家亲属以为是方丈个人财产,纷纷主张继承财产。甚至有的法院还把寺院公款判给主张继承的人,给佛教界和寺院造成极大困扰。

    其次,本款规定宗教免税制度过于抽象和简略,使人们遇到问题时,查到条例后还要查其他关于宗教的免税法律规定才能解决问题。我认为,应当把已经出台的关于宗教的各项免税的法律规定在这里集中重申一下为好。

    对于为宗教界免税问题,1951年,中共中央曾经提出:为了切实帮助宗教团体自养,“甚至部分减轻某项捐税”。国务院〔1980〕188号文件指出:“为了帮助各宗教团体实现自养并维持宗教职业者的生活,人民政府除允许教会、庙观出租房屋外,还免收教堂、庙观等宗教活动场所和宗教职业者自住房屋的房地产税。”(《新时期宗教工作文献选编》,宗教文化出版社1995年第1版,第24页)。
 
    遵照上述政策精神,国家税务局1986年9月15日发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》第5条规定:“宗教的自用的房产”“免缴房产税”。国家税务局1987年9月27日发布的《城镇土地使用税暂行条例》第6条第3款规定:“宗教的自用的土地”“免缴土地使用税。”国家税务局的立法解释是:“宗教寺庙自用的房产,是指举行宗教仪式等的房屋和宗教人员使用的生活用房屋。”“宗教寺庙自用的土地,是指举行宗教仪式等的用地和寺庙内的宗教人员生活用地。”(《中华人民共和国行政法规选编》,上卷948—949页,957页)。国务院1993年9月13日发布的《中华人民共和国营业税暂行条例》(国务院第136号令)第6条第6款规定:宗教活动的门票收入“免征营业税”。

    除此之外,宗教团体、宗教活动场所念经、法会、超度、神符、信徒布施、捐赠、写经收入、墓地收入、共济金(寺院上交本宗派的经费)收入等一切宗教性的收入免税。

    建议《条例》第三十六条第一款修改如下:

   “一切宗教团体、宗教活动场所应当开办银行公共财务帐户,执行国家的公共财务、会计制度。
    根据国家有关税收的法律、法规的规定,宗教团体、宗教活动场所享受下列税收减免优惠:
    (1)宗教团体、宗教活动场所举行宗教仪式等的房屋和宗教人员使用的生活用房屋免缴房产税。
    (2)宗教团体和宗教活动场所举行宗教仪式等的土地和宗教人员使用的生活用的土地 免缴土地使用税。
    (3)宗教团体、宗教活动场所的门票收入免缴门票营业税。
    (4)宗教团体、宗教活动场所一切宗教活动、宗教服务收入、宗教捐款收入、信徒布施、宗教建筑等免缴所得税和建筑税。” 
 
    3、关于公益事业条款的修改建议
  
   《条例》第三十四条规定:“宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业,所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理,用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。” 

    本条授予宗教界兴办社会公益事业的权利,但是,社会公益事业面比较广,项目众多,只笼统的提出社会公益事业,具体项目没有列出,让佛教界很难操作,有的佛教界想作,但是,凡是能够获得收益的项目,其他政府部门为了维护部门利益不允许,所以在法律和政策上还要与其他政府部门协调,十分难办。
 
    同时,条款后面的表述不太妥当,好像社会公益事业都能获得收益。其实不然,从目前来说,现在中国佛教界所办的社会公益事业,基本上是全部向里投入的,根本没有什么收益。例如:福建厦门南普陀寺举办的慈善福利基金会,每年要向灾区、贪困地区、希望工程等捐款,都是投入性的,寺院每年要投入很大资金;还有许多省佛教协会和寺院办的义珍,放生,为救灾、扶贪、希望工程、保护环境捐款等,都是向里投入很多资金,基本是没有收益的。

    另外,佛教遵照传统规制举办火化,骨灰存放等社会公益事业,收费低,可能有收益,但是多年来受到民政部门打压,在法律层面还没有合法化,通过这次修改《条例》,让佛教可以合法举办火化,骨灰存放是我们的期待。如此以来,可以打破民政部门一家垄断殡葬服务的局面,形成竞争态势,对于殡葬改革也是件好事。
 
    我国的殡葬事业由于民政部门一家垄断,暴利现象屡被媒体揭露,严重损害了民政的声誉,所以,殡葬改革,打破垄断应当成为此次全面深化改革的重要目标。日本的佛教寺院,承担着全部檀家殡葬服务业,台湾的殡葬业是由民间、宗教和政府三家经营:一是宗教殡葬事业的对象是宗教信徒,二是民间殡葬服务对象是不信仰宗教的一般群众,三是政府办的殡葬业是专门面对生活水平低下的人群,实际上政府办殡葬业,主要为了直到平抑殡葬服务业的价格的作用,以低廉的收费为广大民众服务,打破民间殡葬的垄断高价。所以,如果大陆在修改《宗教事务条例》中规定宗教界可以参加社会殡葬服务业,事实上打破了民政部门长期垄断殡葬服务事业的局面,有利于广大人民群众,是推进全面深化改革的一个重要内容,何乐而不为呢。

    关于佛教界举办养老院、安养院问题,符合我国老龄现实,可以举办,有许多寺院开始偿试,由于起步晚,开办成本很高,资金投入量大,一般寺院没有举办的实力。 

    建议本条进行修改如下: 

    第三十四条:“有条件的宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办慈善福利基金会、救济救灾基金会、义珍医疗机构、传统道德文化培训机构,社会养老机构、火化,骨灰存放设施等社会公益事业,实行自负盈亏,所获收益用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。”
 
    4、关于捐款问题条款的修改建议

    宗教捐款是宗教团体和宗教活动场所传统的收入项目之一,是宗教团体、宗教活动场所社会公益性质的具体体现。宗教团体、宗教活动场所收到宗教捐款后,并不是为了用于自身的生活与发展为目的,而是主要用于社会的慈善、福利、救灾、扶贫、助学等社会公益事业,减轻群众和政府的负担。例如:台湾佛教的慈济基金会,每年收到大量捐款,主要用于世界范围内的救济救灾活动,在全世界范围内影响非常之大。  

    我国改革开放落实宗教政策时,,由于国内人民群众生活水平不高,但是又担心国外宗教敌对势力的渗透,中央对宗教捐款在允许的基础上作了一系列限制性政策规定:

    首先,对于国内宗教捐款,中发〔1982〕19号文件规定:“至于教徒的捐献和布施,凡属自愿少量捐助的,不必加以干涉;但是应当说服宗教职业人员不得私人占用寺观教堂的宗教收入,并且禁止任何摊派勒捐的行为”。
 
    二、对于境外个人和组织的宗教捐款,该文件规定:“要教育各宗教团体和个人,不得以任何方式向外国宗教团体和宗教人士索要财物。外国宗教组织提供的津贴和办教经费,我国一切宗教团体和宗教界人士个人以及其他团体和个人都不应当接受。至于按照宗教习惯,外国宗教徒和国外侨胞、港澳同胞在我境内对寺观教堂给予布施或奉献,寺观教堂可以接受;但是如系大宗捐献布施,即使可以肯定捐献者纯属出于宗教热忱而不附带任何条件,仍须经过省、市、自治区人民政府或中央主管部门批准,方可由宗教团体出面接受。”(《新时期宗教工作文献选编》,宗教文化出版社1995年第1版,第65—70页)

    三、中共中央〔1991〕6号文件规定:“任何人不得接受来自境外的,以渗透为目的的宗教津贴和传教经费。我宗教团体和寺观教堂接受境外宗教组织和宗教徒的大宗捐赠,要经省一级人民政府或国务院宗教事务局批准。”(《新时期宗教工作文献选编》,宗教文化出版社1995年第1版,第217页)

    四、根据上述政策规定,国务院宗教事务局1993年7月31日下发了《关于接受境外宗教组织和个人捐赠批准权限的通知》,通知规定:

    (一)境外宗教组织、宗教徒给我国宗教团体和寺观教堂的捐赠,只要不附带政治条件,不干涉我国宗教事务,原则上可以接受。接受的境外捐赠由我国宗教团体自主支配和使用,并接受政府宗教事务部门的监督。各宗教团体和寺观教堂不得公开或示意境外宗教组织和个人捐赠。

    (二)宗教团体和寺观教堂一次接受100万人民币以上的捐赠,须经省、自治区、直辖市人民政府批准。一次接受100万元以下的捐赠的批准权限由省、自治区、直辖市人民政府自行决定。

    全国性宗教团体一次接受100万元以上的捐赠,报国务院宗教事务局批准。一次接受100万元以下的捐赠,由各全国性宗教团体自行决定。

    (三)对要求在我国境内新建和重建寺观教堂的捐赠,须经省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门审查,报人民政府批准,才能接受。

    (四)对要求在我国境内建宗教院校的捐赠,须报国务院审批。

    《宗教事务条例》根据上述政策规定,对宗教捐款作了以下两条规定:

    第二十条:“宗教活动场所可以按照宗教习惯接受公民的捐献,但不得强迫或者摊派。”这是专门对国内信教群众的捐赠。   

    第三十五条:“宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠,用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。”(《人民日报》2004年12月19日第二版)
 
    从字面上看,《条例》似乎允许境外组织和个人向宗教捐赠,其中“按照国家有关规定”就不那么容易了。“国家有关规定”比较含蓄,一般理解应该指上文引用的中发【1982】19号文件、中发【1991】6号文件中的捐赠的内容和1993年国务院宗教事务局下发的《关于接受境外宗教组织和个人捐赠批准权限的通知》内容。也就是说,《条例》实施,宗教团体、宗教活动场所遇到捐赠数量大的情况,除了根据《宗教事务条例》第20条和第35条仍然解决不了问题,还必须要查阅中发【1982】19号、中发【1991】6号文件中的有关捐赠的内容和1993年国务院宗教事务局下发的有关捐赠批准权限的政策规定,才能找到操作的路径。这种行政法规与宗教政策的双轨制的体制,不但为行政相对人增加了无谓的烦恼,同时对于《宗教事务条例》的权威性可操作性受到极大挑战,与行政法规的法律阶位极不相称。

    中发【1982】19号文件和中发【1991】6号文件制定的时候,除了在宗教问题上“左”的思想影响还严重存在外,我国还是一个经济文化落后,科学技术不发达,人民群众生活比较贫困的国家。所以,在宗教捐赠问题上,对国内提出不准摊派和勒捐的要求,对境外的捐赠提出防止“宗教敌对势力渗透”而提出有条件的接受捐款和大宗捐款需要政府机关审批的规定。这在当时是可以理解的。
 
    但是,经过改革开放三十多年的发展,我国已经由一个经济文化落后,科学技术不发达的国家,变成了是世界第二大经济体,人民生活水平也有了极大提高,实现了小康水平。特别我国加入世贸组织以后,在经济全球化浪潮的推动下,中国的经济与世界各国的经济联系越来越紧密,境外投资在国内各个经济领域普遍展开,我国的宗教界也相应地与国外宗教界加大交流与合作。所以,上个世纪八十年代初和九十年代初制定的限制境外组织和个人宗教捐赠的政策,已经不适应当前国内、国际和宗教界的形势了。因此,《条例》有关捐款的规定,既要以指向原来的政策规定为执行依据,是思想僵化的表现,应当根据当前发展变化进行实事求是的修改。

    第一,经过多年的实践来看,国内的宗教捐款赠都是出于信徒群众的宗教信仰和宗教情怀而自愿进行的,加上现在生活已经大大提高,宗教消费所占信众经济收入的比重很小。摊派、勒捐的现象也极少出现,这类规定就不要写上去了,倒是有时政府提倡的捐赠倒使有感到有变相摊派的性质。

    对境外宗教捐赠的限制性规定和审批的设置,主要为了贯彻“抵制宗教敌对势力渗透”,值得认真研究。
 
   “宗教渗透”的政策概念是五十年代在建国初期提出的宗教工作政策口号,当时全国解放不久,宗教的社会改革还没有完全进行,宗教三自爱国运动也没有完全开展,由于西方资本主义国家对我国实行政治上反共和经济上、文化上封锁的敌对政策,世界处于社会主义阵营与资本主义阵营的冷战时期,当时中国除了在宗教方面与西方国家有联系外,在政治、经济、文化、外交方面完全隔绝。中央提出抵制西方敌对势力利用宗教对我们进行政治、经济和文化渗透活动,是一个政治斗争口号,是与当时反对西方国家一整套斗争的政策和策略相配套的,是当时反对帝国主义敌对势力的重要组成部分。例如,当时中国的宗教界与帝国主义还没有割断联系、敌对势力通过宗教掩护派遣特务进行破坏颠覆活动、在国内进行肃清宗教界中的反革命分子,与被推翻的剥削阶级进行坚决斗争,与帝国主义的特务、间谍和一切反动势力进行斗争。所以,当时,宗教界是当时敌对势力可资利用的联系渠道。在这种情况下提出了“抵制利用宗教进行渗透”活动,是政治性的政策性口号,是必要的,也是正确的。

    现在,经过解放后六十年多年的发展,特别是经过改革开放三十多年的发展,国内国际形势已经发生了生了翻天覆地的变化,当时与“抵制利用进行宗教渗透”相配套的政策和政治口号已经全部不存在了。原来与西方国家在政治、经济、文化、外交上的全面隔绝状态,已经变成了与将近200个国家和地区建立了外交关系,并且与世界上各个国家与地区建立了建立了战略伙伴关系和各种紧密联系的政治、经济、文化关系。我们虽然与西方国家在政治、经济、文化、外交方面有合作,也有斗争,但是,斗争的方式与形式已经与五十年代初期大不相同。当时与抵制“宗教渗透”相配套的相关政策性概念和口号已经全部不存在了。而唯独“敌对势力利用宗教进行渗透”这一政策性概念,随着宗教政策的不断恢复和落实,却像活化石一样顽固地延袭下来,还经常作为政府宗教工作的口号不断提出,这是十分荒唐的。如果说境外敌对势力利用宗教进行政治渗透的话,那么他们利用政治、经济、文化和外交渠道对我们进行渗透,岂不是更直接、更方便,更加事半功倍吗,他们为什么还要舍近求远,本末倒置,非要通过利用宗教渗透达到其政治、经济、文化上不可告人的目的呢?所以,现在不提抵制境外敌对势力利用政治、经济、文化和外交方面对我们的进行的渗透,而只提境外敌对势力利用宗教对我们进行渗透,甚至还说什么“利用宗教对我们进行西化分化一直是西方敌对势力惯用的伎俩”,这是在宗教问题上“左”的思想偏见的表现。因此,在宗教政策上,“宗教渗透”的政策概念已经失去了它的时代和背景,应当随着时代的发展予以彻底摒弃。因此,为了抵制境外敌对势力利用教进行渗透而采取一系列的防范政策、包括限制境外个人和组织利用宗教捐款的作法,应当彻底改废除。
 
    综上所述,对国内和境外组织、个人对宗教团体和宗教活动场所的捐赠条款修改如下:

    第二十条可与第三十五条合并成一条:

    第二十条:“宗教团体、宗教活动场所可以按照宗教习惯接受境内外公民和组织的捐献、捐赠,用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。”
 
    第四,关于《条例》第六章中法律责任的修改建议

    关于《条例》法律责任一章,问题更大。立法者把法律责任分成三个部分:一是对政府宗教事务部门在管理工作中一些不法行为应当承担的法律责任,有一条一款63个字,况且规定的过于笼统、原则和抽象。内容是:

    第三十八条:“国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。”

    二是对其他政府部门和其他社会组织以及个人违反宗教政策和宗教法规应当承担的法律责任:有一条两款121个字,规定得比政府宗教事务部门的法律责任稍详细些。内容如下:

    第三十九条:“强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,或者干扰宗教团体、宗教活动场所正常的宗教活动的,由宗教事务部门责令改正;有违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

    侵犯宗教团体、宗教活动场所和信教公民合法权益的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

    三是对宗教团体和宗教活动场所违反本《条例》的有关条款应当承担的法律责任,有四十条至四十五条共六条十六款1144个字。内容如下:

    第四十条:“利用宗教进行危害国家安全、公共安全,侵犯公民人身权利、民主权利,妨害社会管理秩序,侵犯公私财产等违法活动,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,由有关主管部门依法给予行政处罚;对公民、法人或者其他组织造成损失的,依法承担民事责任。

    大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的,依照有关集会游行示威的法律、行政法规进行现场处置和处罚;主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的,由登记管理机关撤销其登记。

   擅自举行大型宗教活动的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得的,没收违法所得,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;其中,大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的,登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。”

   第四十一条:“宗教团体、宗教活动场所有下列行为之一的,由宗教事务部门责令改正;情节较重的,由登记管理机关责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员;情节严重的,由登记管理机关撤销该宗教团体、宗教活动场所的登记;有非法财物的,予以没收:

  (一)未按规定办理变更登记或者备案手续的;
  (二)宗教活动场所违反本条例第十八条规定,未建立有关管理制度或者管理制度不符合要求的;
  (三)宗教活动场所内发生重大事故、重大事件未及时报告,造成严重后果的;
  (四)违反本条例第四条规定,违背宗教的独立自主自办原则的;
  (五)违反国家有关规定接受境内外捐赠的;
  (六)拒不接受登记管理机关依法实施的监督管理的。”

   第四十二条:“涉及宗教内容的出版物有本条例第七条第二款禁止内容的,对相关责任单位及人员由有关主管部门依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

   第四十三条:“擅自设立宗教活动场所的,宗教活动场所已被撤销登记仍然进行宗教活动的,或者擅自设立宗教院校的,由宗教事务部门予以取缔,没收违法所得;有违法房屋、构筑物的,由建设主管部门依法处理;有违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。

    非宗教团体、非宗教活动场所组织、举行宗教活动,接受宗教性捐献的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。

   擅自组织信教公民到国外朝觐的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得的,没收违法所得,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。”

   第四十四条违反本条例规定修建大型露天宗教造像的,由宗教事务部门责令停止施工,限期拆除;有违法所得的,没收违法所得。

   第四十五条:“宗教教职人员在宗教教务活动中违反法律、法规或者规章的,除依法追究有关的法律责任外,由宗教事务部门建议有关的宗教团体取消其宗教教职人员身份。

   假冒宗教教职人员进行宗教活动的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得的,没收违法所得;有违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。” 

    法律救济措施一条一款51个字,内容如下:
 
    第四十六条:“对宗教事务部门的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。”
 
    从以上三个方面内容统计来看,法律责任分配明显不公。宗教团体、宗教活动场所所承担的法律责任,从条款上看是政府宗教事务部门的13倍,是其他部门和社会组织的6.5倍;从字数上看,是政府宗教事务部门的18.1倍,是其他部门和社会组织的9.5倍。 

    所以,虽然《宗教事务条例》公布十年了,但是,对于宗教界来说,其合法权益并没有得到应当有的保护。以佛教为例,《条例》发布十年,佛教界应当从文物部门收回的、“文革”中被占用的寺院基本上没有解决。文物部门在这些寺院内胡乱折腾,有搞商务会馆,为腐败提供温床;有出租给其他单位获取巨额利益;有借佛敛财,收取门票、功德箱和出售各种佛教艺术品牟得利益。五化八门,不一足而。同时还出现了象地方政府与商界不法商人勾结制造了法门寺事件、兴教寺事件,最近云南又出现把盘龙山寺商业化、公司化的现象,而佛教界在如此全面被侵犯合法权益面前没有发言权、没有自主权,成为政府宗教事务部门和其他政府部门欺侮的婢女,成为政府与不法商人勾结任意宰割的羔羊。下面分别进行分析。
 
    关于对政府法律责任的修改意见

    先说点花絮。记得在《条例》草案第一次证求宗教界意见的时候,起草的有关部门搞得很神秘,参加会议的人员事先不知道开什么会,到会后才发给《条例》草案,让大家当场看了发表当场意见,只有半天时间。会议结束时草案稿子收回。另一个是记得第四十一条(草案可能不是41条)中列有“宗教团体、宗教活动场所有下列行为之一”的内容,草案中罗列了八款,有一位佛教界的领导人提出意见,他说:“你们政府的法律责任只有一条,对宗教界的法律责任光这一条中就罗列了八款,明显不相称呀。”他的意见也算为宗教界说了公道话。于是,公布时由八款改为六款了。也算接受了宗教界的意见的表现。我记得从2001年那次征求宗教界意见后,我再也没有参加过类似会议,很可能只征求了宗教界一次意见,时间又十分苍促,又神秘希希的,所以大家没有更多的时间思考,一时提不出什么很多意见。在没有反复征求宗教界的意见的情况下,到2004年12月公布前,基本处于保密和闭门立法状态。这种情况也造成《条例》的内容硬伤较多的一个原因吧。
 
    言归正传。关于政府宗教事务部门的法律责任,有几点意见。 

    《条例》第三十八条:“国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。”这63个字的法律责任,与《条例》授予他们的权力极不匹配。 有多少权力就有多少责任,权力越多责任也就越大,没有那个法律只设置权力而不设置法律责任的。行政权力与行政责任基本平衡,这才是正确的立法理念。 

    经过核查,《条例》授予政府宗教部门以下的审批权:一是宗教团体成立审批权;二宗教团体印刷、出版宗教经书读物审批权;三是对宗教团体设立宗教院校审批权;四宗教留学事务和宗教团体对外交流审批权;五是宗教活动场所筹备审批权;六是宗教活动场所登记审批权;七是宗教活动场所举行跨省宗教活动审批权;八是大型宗教活动的审批权;九是对宗教境外捐赠审批权;十是对大型露天宗教造像审批权;十一是对宗教活动场所的财务收支情况和接受、使用捐赠情况的监管权;十二是对宗教活动场所的监督检查权;十三是宗教活动场所管理组织组成人员的备案权;十四是宗教教职人员认定备案权;十五是宗教教职人员担任宗教活动场所主要教职的备案权。

    这十五项中,有十项审批权,两项监管权、监督管理权,三项备案权。

    有审批权、备案权就有处罚权,凡是宗教团体、宗教活动场所应当报批、备案的而没有报批、备案的,政府宗教事务部门就有处罚权。对如此手握众多的审批权和处罚权的政府宗教事务部门,只简单、含蓄、抽象、笼统地规定“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”十二个字概括了众多的法律责任,显然是极不责任的。法律责任的设置应当具体到每一个审批项目中,对于应该批而没有审批,应当备案而没有备案,应当承担什么法律责任。象这种口袋装发一大堆法律法律责任的立法思路,是极不正常的。它把一切法律责任都装到第三十八条的口袋中,具体工作中无法操作。在事实上政府部门违反规定的不在少数,而因此受到处罚的基本上没有发现。因为在《条例》当中的不到所对应的违法具体条款。所以说,第三十八条的大口袋,把众多的法律责任凝结成三个词:“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”,看似用词严厉,实际起到保护政府宗教事务部门工作人员免于违法处罚的保护伞作用。

    有权必有责,违责必受罚。这是现代行政学的基本原理,修改时要根据审批权和备案权的设置情况,来具体设置法律责任的具体条款,这种作法比较妥当。因篇幅原因,具体条款在此就不一一列出了。
 
    1、《条例》把政府宗教事务部门打造成宗教团体和宗教活动场所的强势监护人。

    《条例》第五条规定:“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理,县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。” 

    然而,《条例》中为政府宗教事务部门设置的十项审批权,二项全面监管、监督和管理权,三项备案权,彻底把政府宗教事务部门打造成了宗教团体和宗教活动场所的强捍监护人,即政府宗教事务部门成了宗教团体和宗教活动场所实际上的主人,而宗教团体和宗教活动场所成了政府宗教事务部门名副其实的仆人。这十五项权力涉及到宗教团体和宗教活动场所日常生活的方方面面,远远超过了第五条所表白的涉及“国家利益”和“社会公共利益”的范围。经过《条例》的精心设计,十年间把本来是“政治上团结合作,信仰上互相尊重”的政教关系,打造和塑造成了政府宗教事务部门成为拥有至高无上的权威、无所不能、为所欲为主人,而宗教团体、宗教活动场所只能成为唯命是从、听之任之的仆人。这个“主仆关系”的确立,彻底颠覆了民主革命时期党和宗教界人士形成的“鱼水关系”,由“主仆关系”,可以演变成“父子关系”或者“猫鼠关系”。这是建设中国特色社会主义过程中的一个极不正常的现象,处理不好将会严重影响社会安定和民族团结。这不仅是中国宗教之不幸,也是国家之不幸,民族之不幸。

    光从《条例》中十五项权力的运行上,可以说还不足为奇。因为它毕竟还有文字记载,有规则可循。更为严重的是在实际生活中,有些政府宗教事务局的局长或者副局长,威风四溢,那种不成文的权威远远超过《条例》规定的十五项权力。由于权力的幅射性和派生性的影响,政府宗教事务部门对宗教团体和宗教活动场所的权力,完全称得上是任意权力部门。宗教界人士面对强权只能忍气吞声,逆来顺受。

    以佛教为例,在《条例》公布前的2002年,中国佛教协会第七次代表会议,人事安排全部是政府部门主持,有的政府部门的领导只把中佛协看成为手下的、任意指挥和任意驱使的部门。记得换届会议上,对副秘书长人选宗教事务局确定后,不但没有经过会议酝酿、讨论,而且在宣布前是政府人事部门的绝密消息,在宣布前用绝密件送到会场,宣布前的一分钟才能打密封。换届以后,中国佛协每次召开会长会议或者会长扩大会议决定重大问题,全部在政府宗教事务机关由分管局长主持召开,没有一次是中国佛教协会按照章程自主进行的。2006年,中国佛协计划召开期刊座谈会,宗教事务局完全改变会议内容和程序,改成规模最高的贯彻佛教论坛的会议,某局长要在会上讲话,连商量余地都没有。会前,某局长讲话稿假装征求佛协意见,由于中国佛协不同意、不认可他讲话稿的内容,某局长恼羞成怒,不但表示拒绝参加会议,而且在没到换届的时候,没有经过佛协理事会、常务理事会的酝酿讨论,在这位局长的上下运作下,突然把佛教协会一位“爱国爱教没问题、道风学风没问题、工作能力没问题、清正廉洁没问题“德高望重的主要领导人撤换罢免。据说,这位局长的论点是,“既然我能让你上来,当然也能让你下去。”看看,他的眼里,“政治上团结合作,信仰上互相尊重”没有了,“肝胆相照,荣辱与共”没有了,只有权力任意,言出法随,不是把宗教团体当成他的权力仆人人又民什么?同年,这位局长出国参加纪念佛陀涅槃2550年的活动时,竟然不怕降低规格,自己亲自担任中国佛教协会代表团团长出访,中国佛教协会会长仅为代表团顾问。类似这些政府某些领导以政代教,包办代替的作法,在《条例》公布前和《条例》公布后都连续发生,司空见惯,并且这些作法在《条例》的文字中是找不到的。但确确实实发生了。那么宗教事务局个别领导如此作法,是根据《条例》哪一条呢?所以,没有写入《条例》的政府宗教事务部门的权力,更是大得惊人!! 

    上行下效,2007年以后,浙江省有许多寺院方丈、主持被随意罢免、赶走;宁波市海曙区宗教事务局长兼任该区佛教协会会长;有的省宗教事务局官员兼任省佛协办公室主任,掌管省佛协的公章;山东有一女老板不信佛,向市委书记自动请缨要当市佛教协会秘书长,结果没有经过佛教界同意,政府把市佛协秘书长作为人情送给这位女老板。

    近日出现的云南晋宁县晋城镇镇政府对盘龙寺为所欲为的事件,也说明了这个问题。晋城镇镇政府“一直垄断着盘龙寺的所有功德箱及纸火店、停车场、素餐厅、门票、蜡烛厂等所有功德,盘龙寺的工作人员均为政府部门家的亲朋好友。”最近,晋宁县和晋城镇政府还要秘密策划开发盘龙寺,要把盘龙寺商品化、市场化,牟取更大利益,激起寺院关门谢客。有的基层政府甚至对寺院僧人外出参学、购物等活动,都要向政府宗教事务局请假、销假,已经到了祖国如此广大而僧人却寸步难行的地步了。

    此外,闻名全国的陕西法门寺、兴教寺被商品化、公司化事件,就不多述了。

    如此的事例举不胜举,限于篇幅,暂且打住。

    综上所述,《宗教事务条例》公布十年,打造和塑造的政府与宗教界的主仆关系,已经开始结果了:全国性宗教团体中国佛教协会的命运和基层宗教活动场所盘龙寺的命运,级别虽然不同,却都被政府和政府宗教部门个别权力熏天领导人所掌握,成为他们的仆从,任人宰割。宗教界的合法权益被恶意侵犯,而宗教界却无缚鸡之力进行捍卫。 
  
    所以,《宗教事务条例》到了必须进行修改的时候了。
 
    第五,关于宗教财产条款的修改意见。

    在政府宗教事务部门强大权力面前,宗教界成为全社会中极为弱势的群体,宗教财产和宗教场所经不起任何强势组织和强势个人的侵占和抢夺。而《条例》有关《宗教财产》一章的内容,对于宗教团体和宗教活动场所来说,面对不怎么强势的组织和个人,还起到了一定的保护作用和震摄作用。不可否认,这是《条例》公布以后产生积极和正面作用的一面,这是必须肯定的。

   《条例》打造的政府宗教事务部门与宗教界的主仆关系,虽然双方地位不平等,但毕竟还是一家人,还是一种同盟关系,在对外来威胁和侵犯的情况下,面对不怎么强势的部门和单位,政府宗教事务部门还是为宗教界说话和争取利益的。这说明《条例》中《宗教财产》一章的前四条,对于保护宗教财产还是起到一定作用的。 

    宗教界对于政府宗教事务部门,处于两难境地:一是政府宗教部门以政代教、包办代替情况严重,宗教界是不满意的。但是,又难以离开或者摆脱他们,原因是在中国经过几十年的无神论教育、全国以无神论人口占绝大多数的汪洋大海里,只有政府宗教事务部门还懂些党和政府的宗教政策和一般的宗教常识,在外来势力侵犯宗教合法权益的关键时刻,还能够为宗教界的合法权益说话,在许多时候还起到了保护宗教合法利益的作用。凭良心说,宗教界如果没有政府宗教事务部门某种程度的保护,宗教界的处境可能比现在的情况更加不堪。所以,当1987年中国佛协会长赵朴初先生听说当时国家机构改革方案中有撤销国务院宗教事务局的内容时,他积极向中央提出保留国务院宗教事务局的意见而被采纳,就是一个很好的证明。

    《条例》第三十条直接规定“宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地,合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施,以及其他合法财产、收益,受法律保护。

    任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产,不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物。”

    这样的规定固然很好,宗教界是高兴这样的。但是,这样的条款过于简单和笼统。因为宗教财产是一个宏大的系统和范围,不只是光有房屋、土地、设施和宗教文物这么简单。应当首先规定宗教财产的各类、范围与名称。例如:我国佛教寺院中的财产可以分成几大类:
 
    一类属于佛教圣物:有佛的舍利、佛教大德的真身舍利、舍利塔、墓、碑、真迹等等。这些圣物是佛教信徒的礼拜神圣物,不能以文物一词概括之;二是礼拜圣物类:有历史的石窟和现在的各种佛教造像,石窟、石经、石幢、石刻等等;三是佛教寺院礼拜使用的法器类,钟、鼓、罄以及一切从事座禅、法会使用的法器;四是法宝类,即大藏经、各类经书、各种佛教艺术品等等;五是佛教生活类用品,大德高僧和广大僧人用的各种僧衣、念珠、手串、手珠等;六是佛教寺院的各类建筑物,包括房屋、殿堂、露天佛像等;七是用寺院神圣庄严必须风景、森林、山林、道路等;八、用于生产类必须的土地、水田、菜地、草原、水塘、果园及其他财产;九、寺院的宗教收入类,包括功德箱、法会、宗教捐款、法物流通、弘法事业和其他经营收入等等;十、佛教的知识产权类:有佛教的名誉权、佛教寺院的名称权、僧人的人格权等佛教知识产权方面;十一、还有佛教寺院的生存权,发展权、相邻权等等。    
  
    以上十一个方面,是佛教基本财产权的主要内容。都是不容侵犯的具有财产内容的权利。 

    所以,《条例》中的《宗教财产》只列出了宗教界的房屋、土地、文物、建筑等几项财产权是远远不够的。这样简单笼统的规定,对于一般不太强势的组织和个人的侵权行为能够保护一定的保护作用,而对于过于强势的组织和个人侵犯宗教的合法权益,就无能为力了。例如:著名的法门寺、以及后来出现的兴教寺事件,就显得在强势组织(省政府)和个人(投机商人)面前,《条例》似乎无力以对。

    建议:《条例》中的《宗教财产》一章,必须进行全面修改和补充才可。限于篇幅,本文就不列出修改条款的内容了。敬希见谅。
 
    第六,关于宗教立法指导思想的建议

    根据以上分折可见,《宗教事务条例》硬伤太多,问题的根源除了当时领导者个人的责任外,社会的政治、经济、历史、文化、思想形态的局限与制约也是重要因素。存在问题如此多的一个条例,要想修改得令人满意并非易事。我的想法如下:

    1、根据我国宪法规定,国务院立法权限是根据宪法和法律,制定行政法规。也就是说,国务院行政法规的制定,必须同时具备二个条件,即宪法和法律。在宗教立法问题上,只有宪法第三十六条的规定,没有人大或者人大常委会制定的宗教方面的法律的情况下,国务院是无法制定宗教方面的行政法规的。所以,解决这一问题的根本关键是,全国从大和全国人大常委会应当尽快启动宗教立法程序,在宗教法制定发布以后,再根据宗教法的原则制定宗教的行政法规,才符合人民的根本利益和立法程序。

    2、在宗教法暂时无法立法启动的情况下,要修改《宗教事务条例》,应当根据当前国务院和李克强总理提出“转变政府职能”、“简政放权”的原则,尽量废除和减少那些对宗教事务方面过多的行政审批和行政干预条款,让宗教团体和宗教活动场所最大限度的行使“自主管理,自我约束,自我发展,贡献社会”的职能,还宗教团体和宗教活动场所一个宽松的生存环境。

    3、要想达到以上目标,李克强总理9月11日视察天津滨海新区时对原来行政审批共有109个公章,通过减少审批、整合职能等改革,现在只需盖一个公章,受到李克强总理的赞许,他说“109个章变一个章,是政府自我革命的大动作,要让不必要的审批成为历史。”国家宗教事务局对待宗教行政审批和干预方面,也应当有自我革命的精神,要让不必要的行政审批和行政干预事项永远成为历史。不要再把宗教事务作为特区,顽固保留不合时宜的审批和干预制度。

    4、转变思想观念。传统的思想观念是:提到宗教就想到管理,提到管理就想到立法,没有法律就先立行政法规和部门规章。完全舍弃了中发【1982】19号文件中提出的以下根本原则:

    第一个根本原则:“尊重和保护宗教信仰自由,是我们党和国家的一项基本政策。这是一项长期政策,是一直要贯彻执行到将来宗教自然消亡的时候为止的政策。” 
 
    第二个基本原则:“我们不能用行政力量去消灭宗教,也不能用行政力量去发展宗教。我们实行宗教信仰自由政策,就是要把信教和不信教的人,信这种教或那种教的人都团结起来,大家和睦相处,彼此尊重,把意志和力量集中到建设有中国特色的社会主义事业上来。”而不是为了管理而管理,为发监督而监督。 
     
    第三个基本原则:“总之,使全体信教和不信教的群众联合起来,把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来,这是我们贯彻执行宗教信仰自由政策,处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点。任何背离这个基点的言论和行动,都是错误的,都应当受到党和人民的坚决抵制和反对。” 
     
    中发【1982】19号文件上述三大根本原则,简单说就是:尊重和保护;不能用行政权力干预宗教;这个政策是长期贯彻执行。那么如何在宗教立法中体现这个三个原则呢?我认为,日本《宗教法人法》为我们提供了很好的借鉴。

    5、《日本宗教法人法》的三道隔离屏障

   《日本宗教法人法》比较理想的解决了国家尊重和保护宗教自由;行政权力彻底退出对宗教事务的行政干预;以此作为举国体制任何组织和个人必须遵守,保持了就该法的长期性和稳定性。

    法律设置的三道防火墙,把政府行政权力与宗教团体和宗教活动场所彻底分离。

    第一道隔离墙是:《日本宗教法人法》第一章第一条第二款规定“宪法所保障之信教自由应受一切政府机关的尊重。本法之任何规定不得作为限制个人、集团或团体所受保障的传播教义、举行仪式及行使其他宗教上行为之自由的解释。”此条开宗明义宣布,任何人(包括一切政府机关)都不能对本法作为限制信教自由的解释。把政府想利用本法作为限制、干预信教自由的解释权力彻底关住了。把行政权力与信教自由彻底分开了。从而确立了本法尊重和保护信教自由的宗旨。

    第二道隔离墙是:《日本宗教法人法》第八章第七十一条第二款规定“宗教法人审议会对有关宗教团体之信仰、规律、习惯等宗教上之事项,不作任何形式之调停或干涉。”

    此条说明一下:日本《宗教法人法》规定,各级政府没有审批宗教法人是否符合条件的权力和义务。了解决这个问题,该法第八章第七十一条第一款规定”文部省设宗教法人审议会“。该组织是一个常设民间机构,由二十位专家、学者组成,他们中有宗教家、律师、大学教授、大学校长、宗教信徒、财务审计师等各方面人士,任期二年,可连选连任,不拿报酬。该组织应文部大臣的委托,对有关申请宗教法人的宗教团体,根据法律规定进行多方面的调查审议,并向文部大臣提出同意或者不同意许可为宗教法人的建议。文部大臣根据建议发布同意或者不同意的文件。

    此条规定对宗教法人审议会调查审议活动提出严格的限制,即在调查审议过程中,不得对被调查审议的宗教团体“作任何形式之调停或干涉。”

    第三道隔离墙是:《日本宗教法人法》第八章第八十五条规定“本法之任何规定,不得解释为文部大臣、都、道、府、县知事及法院对宗教团体之信仰、规律、习惯等宗教上之事项有任何形式之调停与干涉之权限,或对宗教上之成员、职员任免及进退有劝告、诱导或干涉之权限。”

    本条非常直接的确定,本法没有授予任何政府机关工作人员和法院以任何形式对宗教事务进行“调停与干涉”、对宗教的人事任免、进退进行“劝告”、“诱导”、“干涉”的权力。

    我想,如果借鉴日本《宗教法人法》以上三道隔离墙,就能够把《宗教事务条例》修改好,并且可以为全国人大的宗教立法提供借鉴和经验。把我国政府宗教部门的行政权力关进笼子里,是国家实行政教分分离的需要,是当代行政职能转变的需要,也是彻底解决宗教界和广大信教群众最为担心的政府宗教部门成了对宗教界行使任意权力的机构需要。取信于民,还权于民,必然皆大欢喜也。

    写到这里,这篇建议稿才算真正画上圆满的句号。因生近期生病,咳嗽不止,不再写下去了,无用的话也就到此结束。谢谢朋友们的关注与支持。
 
    阿弥陀佛。
 
本文转载自:作者新浪博客2014年7月18日至2014年9月14日。http://blog.sina.com.cn/s/blog_4b44f8440102ux7r.html
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