十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务之一，就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。完善法律体系的首要工作就是加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，从而保障公民经济、文化、社会等各方面权利不受侵犯并得到落实。制定一部保障公民宗教信仰自由权利的基本法律，不仅是落实我国公民宗教信仰权利的重要举措，而且也是健全以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、推进依法治国进程的需要。
 
    制定《宗教基本法》的必要性
 
    随着我国依法治国进程的推进, 宗教法治化已成为社会发展的历史趋势和必然要求，宗教信仰自由作为宪法赋予公民的基本权利，需要进一步得到基本法的确认与保障，宗教作为一种社会组织和社会实体的活动也必须依法进行。因此，制定一部调整宗教社会关系的基本法律就显得尤为必要。
 
    1、保障公民宗教信仰自由需要有宗教基本法。抽象的法律制度是国家意志和经济发展的反映，其目的是要求建立公平、正义、秩序化的法治社会。具体的法律则是以规定不同主体的不同权利关系为内容，以保障这些权利的实现为使命的强制性规范。我国是一个信教群众较多的国家，特别是改革开放以来，我国社会又经历了一场规模空前的宗教文化复兴运动，所有正统宗教都得到复兴，新兴宗教又不断出现，而“对于二三十年来，我国信教人数不断增长的判断，几乎没有人持怀疑态度”。[1]据上海华东师大童世骏、刘仲宇教授所作的调查结果显示，中国目前的信教人口大约为3亿。[2]宗教信仰自由与公民人身自由一样，是宪法赋予公民的一项基本权利，要想切实做到依法保障宗教信仰自由，保护宗教团体合法利益不受侵犯，保障信教公民合法权利不受非法干涉与侵犯、不受他人歧视与迫害，使信仰宗教与不信仰宗教的公民平等地受法律保护，就必须把宪法的基本权利具体化，即以基本法的形式来确认和保障。而仅靠目前一个综合行政法规（《宗教事务条例》）和一个单行行政条例（《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》）是很难得到全面保障的。《宗教事务条例》作为一部的行政法规，从法理上来看，其地位和效力低于一般法律，这样，对宪法中公民宗教信仰自由权利的解释与保障，就也只能由法规和规章来完成，由它们来代行国家法律的职责，用低位阶的法规替代正式的法律来解释和处理有关公民基本权利的行为，显然不够科学和严肃。从法理上来讲，一般情况下公民的基本权利，需要全国人民代表大会根据宪法制定基本法来确认和保障。[3]就宗教信仰而言，它是公民的私权利，公权力的作用范围是有效保护，而非不当干涉；就宗教活动而言，它是社会活动，不仅关系到个人信仰，而且影响到社会秩序，理应受到法律的规范，宗教组织作为一种社会团体，其地位、财产、仪轨和活动应置于国家整个法律运行的框架内。国家以法律的形式规范宗教活动既可以通过公权来保护公民的宗教信仰自由，又可以保证正常的宗教活动合法有序进行。宗教基本法不仅是宗教活动的依据，而且是宗教信仰自由权利的保障，尤其是在一个由无神论政党执政的且信教群众为少数群体的国家里，宗教基本法的制定是十分必要的，且是必需的。
 
    2、构建社会主义和谐社会需要有宗教基本法。宗教作为一种社会现象，不仅会长期存在，而且当今已转入一个平稳发展的时期，科学技术的发展、人类社会的进步，并没有使人们的宗教意识减弱，它的影响在世界各地随处可见，苏联的解体、阿以的对峙、国际恐怖性事件及国内外一些民族地区的骚乱事件等，其背后无一没有民族和宗教的影子。[4]宗教作为一种世界性的现象，具有广泛的国际联系。我国现有宗教除道教是“土生土长“的宗教外，其他宗教包括佛教、伊斯兰教、天主教和基督教，都是历史上由外国传入的。[5]可见，宗教问题不仅具有国际背景，而且又与社会生活的许多方面有着密切联系，互相影响，同政治、经济、文化、民族等方面历史和现实的矛盾交错一起，同时，政治立场与思想信仰，宗教问题与民族问题，国内问题与国际等问题又错综复杂，极为敏感，如果处理不妥当，就会直接影响到民族团结、国家统一和国家在国际上的形象，没有宗教的和睦就没有社会的和谐、国家的安定。因此，国家必须加强宗教立法工作，尽快制定宗教基本法，逐步建立起符合我国实际情况的宗教法律制度，把宗教工作的管理纳入法治化轨道,加强对宗教活动、宗教活动场所、宗教团体和宗教人士的管理，依法“保护合法、制止非法、打击犯罪、抵制渗透”，特别是对哪些利用宗教危害政府，煽动信教群众，扰乱社会秩序，破坏民族团结，企图分裂祖国，损害国家利益、社会公共利益和人民的生命健康权益的行为，应当依法制裁，对于那些邪教分子和恐怖主义者更要严厉打击。[6]同时通过依法管理宗教事务有效地运用法律手段解决好民族宗教问题上的人民内部矛盾，从而实现信仰宗教的组织、团体及个人与不信仰宗教的组织、团体及个人，信仰不同宗教的组织、团体及个人之间的平等团结，促进信教群众和不信教群众的和睦，信仰不同宗教、不同教派群众的和谐共处，要客观地对待宗教与社会主义社会的相容性，正确地分析宗教与这个社会相适应的基础，努力探索宗教与社会主义社会相适应的路径和方法，努力使宗教与社会主义社会相适应，努力使已经存在的各种宗教发挥其自身的积极因素，充分发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用，使之成为构建社会主义和谐社会的一支重要力量，从而依法引导信教群众和不信教群众、信仰不同宗教、不同教派的群众共同努力为构建和谐社会做贡献。[7]
 
    3、建设社会主义法治国家需要有宗教基本法。宗教作为一种社会现象，不仅具有“长期性、群众性、复杂性”等特点，而且自身有很强的生命力和适应力，据统计, 全世界现在信仰各种宗教的人数已达50亿人,占世界总人口的85%，[8]依法保障公民宗教信仰自由已成为大多数国家的普遍惯例，随着我国社会主义法治进程的推进，越来越多的社会关系逐步被纳入法律调整的轨道，公民平等地从事社会、经济、文化、宗教活动，必然地要求平等地受到法律的保障。宗教事务作为一种社会公共事务必须纳入法治轨道，这对于保障公民宗教信仰自由具有十分重要的意义，也是建设社会主义法治国家的必然要求。[9]但是，有学者认为，我们在宪法层面已有了较为全面的专门规定，国务院出台了专门的行政法规，国家宗教事务局出台了一系列行政规章，各省市区也制定了一批地方性法规，在其他的法律法规中，也有对宗教方面某些具体问题的规定，没有必要再专门制定个宗教基本法，况且世界上也有许多国家没有宗教法，这种观点咋听起来似乎很有道理，但是需要我们注意的是他们的执政党大多不是无神论者，国民的主体都有宗教信仰，尤其是在英美法系的国家中宪法可以作为庭审依据，判例可以成为各地司法实践中处理宗教问题的指导和依据，一旦公民的宗教信仰自由权利受到侵犯时可以得到即时的公力救济。而我国宪法中有关宗教信仰自由的规定又不够具体，宪法也不能作为庭审依据，因此，公民宗教信仰自由权利的保障就难以实现真正的法治化。事实上，对宗教信仰自由权利的保障，只有通过具体的专门法律才能使其具有可操作性，才能从法律上将这种权利落实。[10]从目前的立法状况来看，由国家立法机关制定的关于宗教的基本法律缺位，基本法律之外的规范性法律文件却层出不穷，没有国家最高权力机构通过的宗教法作基础，单项行政法规和地方性法规再多，也不能形成完整的宗教法律部门。从国家法律体系来看，宗教立法的不完善，必然会导致该领域法律调控法律依据的缺乏。制定宗教基本法不仅是完善社会主义法律体系、推进依法治国进程的要求，而且是广大信教群众的一种愿望。据北京市九五社会科学重点课题“北京宗教与民间信仰研究” 出具的数字表明，宗教工作干部、宗教教职人员和一般宗教徒对制定《宗教法》的必要性毫无例外的予以了肯定，法律不健全被看作是影响中国宗教健康发展的最重要因素之一。62％的一般信徒、90％以上的宗教教职人员和宗教工作干部作了最强硬的选择，认为“很有必要”建立《宗教法》。[11]特别是要通过立法进一步明确政教分离、宗教事务与宗教教务的含义与原则，明确五大宗教之外的其他民间信仰、新兴宗教的地位与合法性；进一步明确界定合法宗教与非法宗教、正常宗教活动与不正常宗教活动、正常宗教活动与封建迷信活动的界限等问题。同时，随着经济全球化、规则统一化进程的推进，制定符合人权公约的国际价值标准的宗教基本法，既是我们应尽的国际义务，也是我国宗教法规与国际接轨的具体要求。 
 
    总之，为了保障公民的宗教信仰自由，构建社会主义和谐社会，完善社会主义法律体系、建设社会主义法治国家，尽快制定一部有国家权威性的《宗教基本法》，势在必行！
 
    制定《宗教基本法》的可行性
 
    丰富的政策资源特别是中国共产党《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》三十多年的伟大实践，为宗教基本法的制定提供了有力依据，多层次的宗教立法探索与实践及世界各国的相关立法经验为宗教基本法的制定提供了借鉴模式。
 
    1、丰富的政策资源为宗教基本法的制定提供了有力依据。众所周知，党的政策是制定法律的依据，法律是政策的具体化、条文化、规范化。中国共产党从成立到其领导中国新民主主义革命、社会主义革命和建设、建设中国特色社会主义的历史长河中, 宗教问题作为社会总问题的一个组成部分而是伴随其始终, 就像对其它问题的探索一样, 中国共产党也对中国的宗教和宗教问题处理进行了探索，在探索的过程中, 形成了具有中国特色的宗教理论体系和正确解决中国宗教问题的宗教政策体系。在党的宗教理论和政策的指引下, 中国的宗教工作取得了举世瞩目的成就, 积累了丰富的经验。[12]当然,由于历史的原因,宗教信仰自由政策在“文革”中也曾一度遭到严重破坏,从而严重伤害了宗教界人士和广大信教群众的宗教感情。十一届三中全会后,党在拨乱反正、落实宗教政策的同时,系统地总结了建国以来在宗教问题上正反两个方面的历史经验,于1982年发布了《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》,全面恢复和贯彻落实宗教信仰自由政策,各级政府宗教管理部门也逐步恢复工作,爱国宗教组织陆续恢复活动,信教群众基本过上了正常的宗教生活。[13]改革开放初期，我党又统一了“宗教界也有很大的进步”的认识,实行了“政治上团结合作,信仰上互相尊重”的方针；2001年全国宗教工作会议,进一步把中国共产党同信教群众的关系明确为“血肉联系”；其后由国务院制定的《宗教事务条例》中指出“维护宗教和睦与社会和谐”,这一方面体现了中央倡导的建设社会主义和谐社会的精神,另一方面,也肯定了宗教能够参与社会和谐；十六届六中全会明确提出“发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用”；党的十七大报告中指出“全面贯彻党的宗教工作基本方针,发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。[14]十七大报告及修改后的新党章中都明确要求全面贯彻党的宗教工作基本方针，党的十八大再一次强调要“全面贯彻党的宗教工作基本方针”。总之，以邓小平为核心的中央领导集体对宗教工作进行了拨乱反正,使中国的宗教政策回到了正确的轨道；以江泽民为核心的中央领导集体在坚持原有宗教政策的基础上,提出了“积极引导宗教与社会主义社会相适应”的新论断,丰富和发展了中国的宗教政策；新一代领导人则进一步深化了“积极引导宗教与社会主义社会相适应”理论,明确指出,不但要发挥宗教在促进社会和谐方面的积极作用,还要发挥宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用。[15]特别是以胡锦涛、习近平同志为总书记的党中央在宗教工作理论、方针政策方面的重大发展,充分体现了我们党积极适应依宪行政、依宪治国、建设社会主义法治国家的要求,在对待宗教问题、处理宗教事务上,从以政策调整为主,全面过渡到政策指导和依法管理并行并重,强调在政策指导下依法管理宗教事务、依法保护公民的宗教信仰自由权利，并提出了“保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪”的处理宗教问题的基本原则。可以说， 党中央在宗教工作方面的这些理论、原则和方针、政策，为我国宗教基本法的制定提供了丰富的政策资源和依据。
 
    2、多层次的宗教立法为宗教基本法的制定提供了宝贵经验。从建国前的临时宪法到中华人民共和国成立后的四部宪法都对宗教信仰自由权利作出了明确规定，1949年的《共同纲领》第5条规定：“中华人民共和国人民有思想、言论、集会……宗教信仰及示威游行的自由权。”1954年宪法第88条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰的自由。”1975年宪法第28条第1款规定：“公民有言论、通信、出版、集会、结社、游行、示威和罢工的自由，有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。”1978年宪法第46条规定：“公民有信仰宗教的自由和不信仰宗教、宣传无神论的自由。”1982年宪法第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”[16]可以看出，每部宪法为保障公民宗教自由权利都作了一些原则性规定，但这些规定都是宏观而不具有可操作性的，而真正在宗教方面的立法探索和实践,是在从上个世纪八年代开始的。1982年，中共中央发布《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》中，第一次明确提出要制定切实可行的宗教法规，拉开了我国宗教立法的序幕。1986年，国务院宗教事务局提出各省可结合当地情况，制定地方性宗教法规，由地方颁布试行。这个要求明确了我国宗教立法“先法规后法律、先地方后全国”的立法工作顺序。[17] 1987年，中共十三大提出要加强法治建设。同年，国务院宗教事务局组成宗教立法工作班子“宗教法起草小组”，经国务院批准，将宗教立法列入工作计划。同年，全国政协宗教委员会召开座谈会，讨论宗教人士主持起草的宗教立法草案，宗教界开始主动参与宗教立法进程。[18]1988年，广东省颁布了关于宗教活动场所的管理规定，是全国最早的关于宗教问题的地方政府规章。1989年，宗教团体领袖赵朴初、丁光训将其起草的《中华人民共和国宗教法》（建议草案）提交全国人大常委会，希望可以尽快开始立法程序。[19]但这个建议草案因在立法的基本原则与指导思想上与党政部门、立法机构、学术界以及其他社会团体未能取得共识而被搁置。1991年2月在《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》中明确指出：“要加快宗教立法工作,国务院宗教事务局应抓紧起草有关宗教事务的行政法规。各省、自治区、直辖市也可以根据国家的有关法律和法规,结合当地实际情况,制定地方性的有关宗教事务的行政法规。”[20]根据这一精神, 1991年5月国务院宗教事务局、民政部联合制定了我国第一部宗教事务法律文件《宗教社会团体登记管理实施办法》,1994年1月国务院又制定了两部宗教事务行政法规《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》,随后国务院宗教事务局又颁布了三部宗教事务行政规章：1994年4月的《宗教活动场所登记办法》,1996年7月的《宗教活动场所年度检查办法》,1999年1月国家宗教事务所、外国专家局、公安部联合发布的《宗教院校聘用外籍专业人员办法》。 同时全国还有30个省(自治区、直辖市)颁布了55个宗教事务方面的地方性法规和政府规章,为政府宗教工作部门依法行政提供了保障和依据,积累了有益经验。[21]于是，国务院于2004年颁布了《宗教事务条例》，在此基础上,我们先后又制定了《宗教活动场所设立审批和登记办法》、《宗教教职人员备案办法》、《宗教活动场所主要教职任职备案办法》、《藏传佛教活佛转世管理办法》、《国家宗教事务局行政处罚程序》、《南传佛教寺院住持任职办法 》、《藏传佛教寺庙主要教职任职办法》、《全国汉传佛教寺院传授三坛大戒管理办法》、《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》等一系列规章，这些法规、规章的颁布与实施,不仅把党和政府处理宗教问题的行之有效政策制度化、法律化,而且把宪法赋予公民的宗教信仰自由权利具体化,同时也为我国宗教基本法的制定提供了宝贵的依据和经验。[22]
 
    3、众多国家的相关立法为宗教基本法的制定提供了借鉴模式。依法保障公民宗教信仰自由是全世界各国的普遍做法，用法律调整宗教问题的方法大致包括两个层面，一是宪法层面上的，主要是宗教自由，在世界上的142部成文宪法中，有125部规定了宗教自由的内容，占88.1%。[23]二是部门法律层面上的，主要包括宗教自由的具体保护及其限制的规定、宗教组织的成立及活动的规范、政教分离的原则及其具体界限等内容。随着《世界人权宣言》以及一系列保障各国公民基本权利的公约的发表,宗教信仰自由、依法从事宗教活动以及政教分离的精神被越来越多的宗教团体和宗教人士所接受,更多的国家都制定了调整宗教事务的法规,把宗教信仰自由以及国家与宗教的关系用法律的形式确定下来。如英国年的《宗教礼拜场所注册法令》和《宗教礼拜自由法令》及《宽容法》、日本的《宗教法人令》、前苏联的《信仰自由和宗教组织法》、俄罗斯的《良心自由和宗教协会》、泰国年的《僧侣法》、缅甸年的《佛教组织法》等。各国关于政教关系的法律制度，大体上有四种类型:一是实行严格政教分离的国家，如美国、日本、韩国等。实行严格政教分离的国家，一般都规定：国家及国家机关不得进行宗教活动，国家不能给任何宗教予特权，国家不得给宗教团体予经费，宗教团体和宗教组织不得与国家分享行政权，国家政权不干涉宗教内部事务等。同时，也不允许宗教干预国家行政和干预司法。二是以意大利、德国为代表的，国家与教会各自于其固有领域享有独立性，遇有竞合则由国家与教会通过条约方式处理。三是设立国教的国家，如英国、挪威、泰国。四是实行政教合一的国家，如沙特、伊朗，在这些国家，宗教信条高于国家法律。[24]宗教法治化,特别是政教关系的法治化,结束了欧洲几百年充满血风腥雨的政教关系,维持了政教关系的相对和谐,对社会的稳定和发展起到了积极作用。[25]同时也为我国宗教基本法的制定提供了借鉴模式。此外，我国作为《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》等一系列人权保护公约的缔约国，对于这些公约的原则精神，在我国宗教立法方面要尽量得到体现，一方面要根据国内实际情况来具体适用，另一方面也要不断创造条件，争取达到公约的基本要求，尽量做到国内立法和国际人权公约相符合。 

    三、结语
 
    丰富的宗教工作政策与理论，多层次的宗教立法探索与实践，为宗教基本法的制定提供了依据和经验，世界各国的相关立法为宗教基本法的制定提供了借鉴模式。因此，笔者强烈建议立法机关应顺应历史发展要求，紧密结合我国具体实际，审时度势，尽快制定一部具有中国特色社会主义的宗教基本法。只有这样，才能充分保障公民的宗教自由权利的行使，促进社会主义和谐社会的构建和社会主义法治国家的建设。

 
注释：
[1] 王作安.我国宗教状况的新变化[J].中央社会主义学院学报，2008（3）
[2] 金泽.中国宗教报告[M].北京：社会科学出版社,2008,第3页
[3] 姚俊开宗教立法之法理思考[J].西藏民族学院学报，2008（6）
[4] 姚俊开宗教立法之法理思考[J].西藏民族学院学报，2008（6）
[5] 熊坤新．宗教理论与宗教政策［M］．北京:中央民族大学出版社，2008，第3页。
[6] 姚俊开宗教立法之法理思考[J].西藏民族学院学报，2008（6）
[7] 陈永生，刘金鹏. 论依法管理宗教事务与构建和谐社会[J]. 云南社会主义学院学报，2010（4） 
[8] 金泽.中国宗教报告[M].北京：社会科学出版社,2008,第2页。
[9] 李成.宗教信仰自由与宗教立法[DB/OL].普世社会科学研究网
[10] 姚俊开.宗教立法之法理思考[J].西藏民族学院学报，2008（6）
[11] 赵晓佩. 浅析我国制定《宗教法》的必要性和可行性[J/OL].新疆哲学社会科学网
[12] 尹建军.中国共产党处理宗教问题的回顾与反思[J]. 重庆社会主义学院学报，2004（4)
[13] 姚俊开.法治视域的宗教事务管理探析[J].北方民族大学学报，2009（3）
[14] 姚俊开.法治视域的宗教事务管理探析[J].北方民族大学学报，2009（3）
[15] 尹建军.中国共产党处理宗教问题的回顾与反思[J]. 重庆社会主义学院学报，2004（4)
[16] 吴家麟.宪法学参考资料[Z] 北京：中央广播电视大学出版社.1991.10
[17] 余孝恒.关于宗教法制建设的几个问题[J].宗教学研究，1998（3）
[18] 刘澎.中国宗教法治化的历程[DB/OL].普世社会科学研究网
[19] 徐玉成.试析宗教立法的客观条件[J].宗教，第25期，第68页。
[20] 国务院宗教事务局.中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知[Z].新时期宗教工作文献选编，北京：宗教文化出版社，2011，第 216页。
[21] 吕晋光.依法管理宗教事务再思考[J].中国宗教,2005(4)
[22] 姚俊开.法治视域的宗教事务管理探析[J].北方民族大学学报，2009（3）
[23] ［荷兰］享利·范·马尔赛文和格尔·范·德·唐著，陈云生译.成文宪法的比较研究[M]. 北京：华夏出版社，1987，第148页。
[24] 黄文伟.国外宗教立法初探[J].世界宗教文化，2002（4）
[25] 李五星.论宗教法制化的根本动因[J].河北师范大学学报，2010（1）
 
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