十八届四中全会所确定的法治方案，其灵感来源和参照模板，主要是新加坡模式，就是：在不改变执政主体的大前提下，强化法律公正有效的实施，其目的，或在于强化法律作为最高执政者约束地方以及其他利益集团的工具作用。这次全会提出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”执法工作是法律实施的重要内容。公报内容，就执法方面的改革提出了一些具体措施，其中或许有几项是比较有操作性的：

第一，推行政府权力清单制度。
法治政府应当是权力有限的政府，即法有授权方可为，法无授权不可为。一切公权力都应当来源于人民的授权，共产党也一直强调法律是党集中全国人民的意志上升为国家意志而形成的规范性文件，所有执法活动都需要有法律依据，这都是常识性问题。推行政府权力清单，不是解决法律对政府权力约束不够的问题，而是将政府权力做清晰化的技术性处理。从来没有哪一届执政者说政府权力是不受约束的，但由于现行政治体制不能有效的约束权力，从而公权力的越权和滥用时有发生。推行政府权力清单具有两个方面的意义，一方面在于警示执政者行使权力的界限，不能为所欲为；另一方面在于增加监督权力行使的可行性。

政府权力清单，也应当包括对于宗教事务的行政管理权力的清单。严格来讲，政府不应当管理宗教事务，因为“政教分离”是现代政治文明的基本准则，也是国家的宪法义务。许多国家在宪法中都确立了政府职能与宗教相分离的原则。许多国家的实践表明：政教分离的模式是行之有效的，它使政府得以在公共管理成本较低、冲突较小、社会收益较大的状态下，稳妥地处理与宗教团体的关系问题。⑴反观中国，不但在行政系统内设立宗教事务局，而且还有“反邪教办公室”这类神秘机构，可是宗教事务管理的效果并不好。康德早就警告说：“家长主义式的政府，这样的一个政府是能被人想象出来的最坏的政府。”中国的政府以前就存在这样的问题，什么都要管，结果什么都没管好。推行政府权力清单制度，就要求政府从不应该、不适合、不能够进行行政管理的领域退出来，专注于应当管理、能够管好的公共领域。落实政府权力清单制度，应当具体明确正面清单和**（否定）清单，纯粹宗教事务应纳入**清单范围。只有宗教事务与其他社会公共事务相联系的方面，才应当列入正面政府权力清单：比如宗教法人登记，应当作为一般民政事务进行管理。

第二，把公众参与确定为重大行政决策法定程序。
在社会转型和变迁过程中，公众对平等、自由等权益的要求日益提高，公众参与是公民社会发展的大势所趋。以往关门决策的结果，是公权力被利益集团所绑架，同时制造了很多社会矛盾。而禁止公众参与的结果是进一步激化矛盾，酿成群体性事件，降低了政府的公信力。卡扎菲被杀害的下场已经充分说明，把人当猪养的道路走不通。法治国家就要把人当人看，尊重人的主体性。《国际歌》的歌词：“从来就没有什么救世主，也不靠神仙皇帝。要创造人类的幸福，全靠我们自己。”实际上表达了公民能够自我拯救，能够创造自己的未来。公民有参与的诉求，执政者就不要以救世主自居。把公众参与确定为重大行政决策的法定程序，是公民社会的本质要求。

公众参与的内涵，包括公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。俞可平把投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、**、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等众多活动都纳入到公众参与的范围。这次全会公报所言之公众参与，应当没有这么广泛的内涵。关键是，统一全国人民思想的时代已经过去了，如果平和的公众参与得不到保障，激烈的公众参与就不可避免。
在有关宗教事务的行政决策方面，把公众参与确定为一项法定程序，更显其必要性。从近年来的实践看，信教群众比不信教群众在公众参与方面具有更高的热情和更大的勇气。很多有关宗教事务的重大行政决策，做出前不征求信教群众的意见，不向信教群众解释说明，试图通过强制手段一蹴而就，一举成功，造成既成事实。而其结果往往是事与愿违，事先不让公众参与，事后激发出教徒表达意愿的情绪，造成出乎意料、不可控制的局面。正如孙文所言：“世界潮流，浩浩荡荡；顺之则昌，逆之则亡。”全会公报把公众参与确定为重大行政决策法定程序，应当说是认识到世界潮流之所在，但对于推进法治而言，中国向来不缺少宣示性口号，而是说得太多、太滥，缺乏的只是兑现。在此之前，只能报以谨慎的期待。

第三，和公众参与一起确定为重大行政决策法定程序的，还有专家论证。

有关宗教事务的重大行政决策，也应当前置专家论证程序，比如关于宗教法人登记的问题。2011年，国家宗教局党组指示其研究中心对宗教活动场所法人资格问题进行研究。2013年初，国家宗教局把“会同相关部门就宗教活动场所、宗教院校的法人资格问题进行调研，提出意见，制定办法”列为年度重点工作。局长办公室对此进行了专题研究部署，确定了以研究中心牵头，政法司、一司、二司、三司、四司协同配合的工作机制。国家宗教事务局2014年工作要点提出：“进一步开展对宗教活动场所法人资格和财产所有权问题的研究，加强与有关部门的沟通协商，研究提出解决问题的建议。”以此为例进行分析：所谓专家论证，应当包括哪些方面的专家？宗教局有研究中心，其研究人员应当是这一领域的专家；“以研究中心牵头”，也体现了对专家的重视。但是，有两个成语，或许对此有所启发：一为“当局者迷，旁观者清”，二为“智者千虑，必有一失”。还有些所谓专家，不能说没有专业知识，但是长期以来只给领导讲话做背书，传播所谓“正能量”，然而对现实存在的问题，或视而不见，或提不出什么解决之道。这类所谓专家，参与论证只能是掩耳盗铃，实际意义有限。

总体看来，全会公报只是强调了法律的工具性价值，与真正意义上的法治相去甚远，也不一定能够通向法治。但强调“依法治国”总比宣传圣人统治、伟人政治距离现代文明更近一些。降低期望值，幸福感就油然而生：现行法律如能得到公平实施，这也会给人以稳定的预期而免于恐惧；从多数民众的角度来看，能将中国现行法律公正有效的实施，已是开天辟地的伟业——大多数百姓的权利诉求不超过公平地执行现行法。

* 陈朝晖（1977-），男，满族，法学博士，渤海大学经济与社会发展研究中心副教授、渤海大学政治与历史学院硕士生导师、北京大学民营经济研究院特聘副研究员、执业律师。

⑴刘澎.国家·宗教·法律[M]. 北京：中国社会科学出版社.2006:7-8.


本网首发，载于《宗教与法治》2014年冬季刊。感谢作者赐稿，转载请注明来源。