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宗教立法的着眼点、原则与层次
发布时间: 2006/1/26日    【字体:
作者:刘澎
关键词:  宗教立法  
 


                                                                     刘澎

 

      一、为谁立法——宗教立法的着眼点

      一部法律或一套法律体系都是为了解决某个方面、某个领域或某个问题而制定的,都有明确的目的性与针对性。宗教方面的立法也不例外。宗教立法的首要问题是:立法的宗旨是什么,着眼点是什么?

      这个问题之所以存在,是因为围绕宗教立法的宗旨,始终存在着两种完全不同的认识。一种看法认为,宗教立法应该旨在保障宗教信仰自由,即用法律的形式,把宪法中规定的公民享有的宗教信仰自由具体地落到实处。作为公民的一项基本权利,宗教信仰自由不能仅仅是一种理念、一种抽象的表达,而应有制度上、程序上、措施上的切实有效的保障,这是现代文明国家尊重和保护人权的体现。我国的信教人数虽然数以亿计,但在总人口中,仍然是少数。在一个多数人不信仰宗教的国家里,极有必要以专门的法律的方式,保护少数人信仰宗教的自由。只有这样,才能落实宪法赋予公民的宗教信仰自由权利。

      另一种看法则认为,宗教立法的宗旨是“保障宗教信仰自由与维护社会公共利益”。[1]所谓“维护社会公共利益”既包括“维护宗教和睦与社会和谐”,又包括“规范宗教事务管理”。这种看法貌似公允,既说了保障宗教信仰自由,又说了维护社会公共利益,好像很全面,但其着眼点是在“维护社会公共利益”的旗号下进行“宗教事务管理”。对于政府来说,维护社会公共利益是其基本的职责。无论在哪个领域,无论立什么样的法,政府都有义务“维护社会公共利益”。每一部法都有其特定的调节对象与范围,都是以法律的形式,从不同的角度从根本上维护社会的公共利益,维护最大多数公民的利益。没有这些应用于不同领域中的专门的法律,维护社会的公共利益就无从谈起。可以说,每一部法律都是为了维护社会的公共利益,但都有其独特的着眼点。作为宗教方面的立法,其着眼点应该而且只能是保障公民宗教信仰自由。对于宗教信仰者处于少数的中国,保护宗教信仰自由,尤为重要。在宗教立法方面,除宪法之外,迄今为止,没有一部全国人大通过的、通行全国的法律公开申明,全面系统的保护宗教信仰者与宗教团体的“合法权益”。

      在这种情况下,宗教要不要立法,要立一个什么样的法,要维护公民的基本权利,还是以立法为名强化国家对宗教的控制,应该是显而易见的。说的直白一点,大家都不反对宗教立法,但这部法应该是《宗教信仰自由保护法》,还是《宗教事务管理法》,是要解决公民的宗教信仰自由权利能不能得到保护,如何得到保护的问题,还是要解决宗教管理干部对宗教事务能不能管,如何管的问题,则是一个根本性的分歧。当然,有人会说,制定宗教法,既要保护宗教信仰自由,又要维护社会公共利益,二者不是对立的。但为了避免信教群众的误解,在名称和条款的表述上,要“用技术手段处理的好一点”,[2]听起来没有太多的管理色彩。但实际上,这种说法只不过是一种比较巧妙的策略,立法的实质还是要突出和强化政府对宗教事务的管理。对此,宗教信仰者当然是不会同意的。应该承认,这种分歧反映的是不同利益群体对自身利益的强调。双方在根本利益上的对立与不妥协,导致了十几年来,我国制定宗教法的条件一直“很不成熟”,社会各界要在此问题上达成共识,还“需要相当长的过程”。[3]因此,宗教要立法,就必须首先解决立法的宗旨问题。

      二、立什么样的法——宗教立法的原则

  
      宗教立法,归根结底,是要对宗教信仰者与非宗教信仰者、宗教团体与政府、宗教团体与其他社会团体的关系进行规范。世界各国,在涉及宗教的法律中,虽然因各国国情的不同,立法的重点有所不同,但几乎都把规范的焦点集中在了如何保障信教公民的基本权利和如何处理国家与宗教团体的关系这两个方面。换句话说,保障公民宗教信仰自由与调节政教关系是宗教立法的两大核心。这两个问题的实质说到底还是一个公民权利的保障问题,这与宗教立法的宗旨是一致的。离开了这两个核心,宗教法就失去了存在的意义。

      有人说,宗教立法应该体现宗教信仰自由的原则,除此之外,还应该体现自主办教原则,[4]有人还认为应增加“维护社会稳定”的原则,[5]照这个思路,宗教立法的原则可以开列一个长长的单子,可以把更多的内容加上来。对此,人们不禁要问,一部法律,一旦涉及到宗教问题,为什么就必须要特别强调“独立自主、自办”?要强调“维护社会稳定”?我国迄今为止通过的法律难道有任何一部是与“独立自主、自办”和“维护社会稳定”的精神相抵触的吗?宗教立法究竟应当解决什么方面的问题?宗教方面的法律如果没有违宪之处,是否有必要在其特定的调整对象之外,附加政治上的要求?

      另一方面,与上述考虑和要求形成鲜明对照的是在我国现行的包括宪法在内的各种涉及宗教问题的法律、法规、规章之中,虽然有保障公民宗教自由的条款,但宗教信仰的确切含义究竟是什么,是指人们在思想观念上具有对某种宗教信仰的自由,还是指人们在行动上也同时具有实践其宗教信仰的自由,并不清楚。至于代表全体公民行使公共权利的国家应该如何处理与宗教团体在政治上、法律上、经济上的关系,国家是否有权对宗教团体提出政治要求,是否可以利用国家掌握的公共资源支持、排斥或压制某种宗教,则更是只字未提,没有明确的表述。作为一个法治国家,中国政教关系的法律依据究竟是什么?对于如此重大的带有根本性的问题如果不从法律上做出界定,国家对公民宗教信仰自由权利和宗教团体权益的保障将从何谈起?宗教立法不解决这些问题,立法的意义何在?

      三、制定宗教基本法有无必要——立法的层次

      有人说,宗教信仰自由应该保护,政教关系应该明确,但是没有必要搞一部专门的宗教法。许多国家,包括美国都没有宗教法,我们为什么要搞宗教法?至于宗教方面的问题,在宪法层面上有专门的规定,可以作为原则,在基层有地方性法规与规章,此外还有国务院的行政法规和其他部门规章。此外,在其他的一些专门法中,也有对宗教方面某些具体问题的规定,这不是已经很全面了吗?

      这种说法听起来似乎有道理,但它恰恰忽略了宗教信仰自由是公民的一项基本权利,是人权最主要的体现之一,必须由全国人大通过的法律做出规定。

      众所周知,宪法在我国不能作为庭审依据,宪法之下没有关于宗教的基本法,只有国务院的行政法规,再次是地方法规与规章。这样,对宪法中公民宗教信仰自由权利的解释与保障,就必须由行政法规和地方性法规、部门规章与地方规章来完成。由于行政法规、地方性法规、部门规章与地方政府规章不是经全国人大审议通过的法律,由它们来代行国家法律的职责,解释和处理有关公民基本权利的问题,显然是不严肃的,是用低位阶的法规替代正式的法律。从国家法律体系的完整性看,是一种立法不作为。

      至于许多人所说的“美国没有宗教法,我们为什么要搞宗教法”的问题,则更是一种误会。

      首先,美国的法律体系与我国不同,美国实行判例法,最高法院有关宗教问题的判例非常多,判例可以成为各地司法实践中处理宗教问题的指导和依据。而我国是成文法国家,对宗教问题的立法不作为只能导致该领域的法律调控缺乏相应的法律依据。

      其次,美国宪法可以作为庭审依据,宪法第一修正案对宗教问题有明确的规定,奠定了美国宗教自由与政教分离的基础。我国的宪法不能作为庭审依据;宪法中有关宗教信仰自由的规定只能是一种原则,对宗教信仰自由的保障必须要通过具体的专门法才能使其具有可操作性,才能从法律上将这种权利落实。

      再次,美国虽然没有一部专门的宗教法,但在其他各种法律中,对各个领域中涉及宗教自由的问题均有详细的规定,为社会各方面处理宗教问题有法可依提供了充分依据。我国没有关于宗教的专门法,在其它法律中虽有涉及宗教问题的规定,但从整体上看,很不完备,缺乏统一考虑,涉及宗教问题的法律规定有许多空白。

      因此,问题不在于有无一部专门的宗教法,而在于我国现行的法律体系能否适应以法律处理我国宗教问题的需要。如果我们不能对已有的各项法律进行修改,使其增添处理宗教问题的规定,那就必须要有一部相对系统而完整的处理宗教问题的专门法。有关宗教方面的法律的缺位不应长期存在。有无宗教法不重要,有无处理宗教问题的法律很重要。既然现有的各项专门法中并无完备的涉及宗教问题的规定,为节约成本,提高效率,为什么不可以搞一个较为系统的宗教法?有人喜欢强调“独立自主”,为什么在宗教立法问题上,却要以美国有没有“宗教法”为例呢?

 

作者:中国社会科学院美国所研究员
________________

注释:

[1] 王作安:《保障宗教信仰自由与维护社会公共利益》,载于《中国宗教》2005年3期第10页。

[2] 李霞:《宗教立法三论》,载于《山东大学学报》(哲学社会科学版)2005年第5期。

[3] 曾传辉:《中国宗教信仰自由法规体系的发展历程、基本结构与未来展望》,《宗教与法制国际学术研讨会》第250页。

[4] 颜邦华:《宗教法立法若干问题的探讨》,载于《湖北社会科学》2001年第1期第15页。

[5]同上注。

 

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