杨信之

     

      随着2005年12月16日十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订和《司法解释备案审查工作程序》（以下简称工作程序）的通过，我国社会各界再次掀起对违宪审查问题探讨的热潮。

      此次两个工作程序的修改或出台，是继2000年立法法对违宪审查程序规定之后的又一关于违宪审查的重要工作程序。有学者对两个工作程序予以高度的评价，认为这是我国建立违宪审查机制的重要一步，是我国的宪政史上的一个重要里程碑，标志我国已经建立了真正意义上的违宪审查制度。但是也有学者认为这两个工作程序并不能在我国建立起真正的违宪审查制度。

      客观地说，此次的两个工作程序的确对我国的违宪审查工作具有重要的意义，但是欣喜之余，冷静的审视这两个工作程序，发现其中仍然存在很多的问题：

      首先，缺乏审查机关的反馈机制。无论是《立法法》，还是新修订的《法规备案审查工作程序》都没有对法规的备案审查的反馈机制予以规定，这很可能会导致有关主体提出的法规、司法解释审查请求流于形式。

      其次，缺乏责任承担制度。法律责任是法律的重要组成部分。它是法律运行、实施的保障，是法治不可或缺的要素。没有法律责任，无论法律的其他条文规定的多么美妙动听，都难免会沦为空文。而现行的法律规定，对于备案审查机构不履行备案审查职责的法律责任没有作出明确的规定，这显然不利于法规和司法解释备案审查制度的落实。

      再次，缺乏对法律审查的机制。我国现行的违宪审查制度，其对象只限于法规的层面，违宪审查的范围较窄。而众所周知法律作为更上位阶的法，如果违宪危害更大。并且，从法律位阶的角度进行分析，是法律将抽象地宪法条文予以细化，从这一意义上来讲，其实法律才是违宪审查的重点。

      最后，从根本上讲，现行规定仍未改变我国违宪审查的基本模式，而我国现行的违宪审查模式存在着诸多的问题。

      众所周知，当今世界存在三种违宪审查的模式：司法机关审查模式、专门机关审查模式、立法机关审查模式。我国属于立法机关审查模式。我国现行宪法第六十二条和六十七条规定，全国人大和全国人大常委会享有违宪审查权，而全国人大是非常设性机关，在其闭会期间，主要由全国人大常委会行使违宪审查权。我国现行的违宪审查模式的主要问题在于：第一、全国人大常委会是全国人大的常设机关，它由人大产生，对人大负责，由它实施违宪审查权就意味着它可以监督人大的立法，这在实践中缺乏可行性；第二、宪法规定全国人大常委会也享有一定的立法权，而同时它又享用宪法监督权。如果全国人大常委会对法律进行违宪审查，就会出现自己监督自己的现象；第三、全国人大常委会享有广泛的职权，导致它在实践中不能有效的行使违宪审查权；第四、现行宪法规定经全国人大全体代表的三分之二同意，即可修改宪法，而我国历次宪法修改的实践又表明历次宪法的修改，全国人大都有超过三分之二的赞成票，因此全国人大只须行使自己的修宪权便可避免自己违宪，这就使违宪审查的作用无法发挥。

      由上述可知，我国现行的违宪审查模式存在着根本的问题，并不是对之进行修修补补就可以将之完善的。

      而在我国的实践中，存在着大量公权力行为违宪的事例，亟待真正确立我国的违宪审查制。

      例如，就我国宗教立法的领域来说，单就2004年国务院出台的《宗教事务条例》就有多处违宪之处：
     
      第一、条例第十条规定，全国性宗教团体可以根据本宗教的需要按照规定选派和接收宗教留学人员。按照此规定，只有全国性的宗教团体才有选派和接收宗教留学人员的权利，而言外之意是非全国性宗教团体就不能享有此项权利，而非全国性的宗教团体在自己的发展过程中，也有可能需要选派和接收留学人员。条例的此条规定即是剥夺了非全国性宗教团体选派和接收留学人员的权利，这严重违反了宪法所规定的平等权。

      第二、条例第十一条规定，信仰伊斯兰教的中国公民前往国外朝觐，由伊斯兰教全国性宗教团体负责组织。宪法规定公民享有宗教自由，而信教公民前往国外朝觐正是信教公民宗教权利的重要体现，这完全是信教公民个人的事情。只要公民朝觐权的行使没有明显侵犯公共利益，公权力就不能随意介入。条例的此条规定对宪法赋予公民的宗教自由进行限制，该规定是违反宪法的。

      第三、条例第十七条规定，宗教活动场所应当成立管理组织，实行民主管理。宗教活动场所管理组织的成员，经民主协商推选，并报该场所的登记管理机关备案。宗教活动场所的管理和其成员组成，是各个宗教团体自己的事情，公权力不应随意涉入。实践中，各个宗教团体往往根据自己所信仰的教义实施一定的管理模式，这是由宗教问题的特殊性决定的，而条例对宗教活动场所的管理实行统一的规定，势必侵犯公民的宗教自由权利。

      第四、条例第二十七条规定，宗教教职人员经宗教团体认定，报县级以上人民政府宗教事务部门备案，可以从事宗教教务活动。宗教教职人员经过宗教团体的认定，当然就享有从事宗教教务活动的权利，这是其享有的宗教自由和言论自由的派生权利，不需要政府的许可。可是条例却规定，必须经过备案之后，宗教教职人员才可以从事宗教教务活动。这是对公民宗教自由和言论表达自由的限制，这种限制是毫无根据的。条例的此款规定是违反宪法的。

      其他立法违反宪法、侵犯公民宗教权利的规定也很多。例如，《中华人民共和国刑法》第三百条规定，组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信破坏国家法律、行政法规实施的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节特别严重的，处七年以上有期徒刑。组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信蒙骗他人，致人死亡的，依照前款的规定处罚。组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信奸淫妇女、诈骗财物的，分别依照本法第二百三十六条、第二百六十六条的规定定罪处罚。任何人破坏国家法律、行政法规的实施，蒙骗他人、诈骗财物的，都应当依照法律的相关规定予以处罚。他可采取的手段很多，可以利用政治、经济、文化、卫生、教育、体育等很多手段，进行破坏社会秩序、损害公民权利的活动。国家既然早有对任何组织或者个人利用任何形式进行破坏社会秩序、损害公民权利、损害社会公共利益和公民合法权益的活动进行惩治的详细而明确的法律，为何还要专门强调不得利用宗教进行违法活动？这是否是要说明比起其他形式来，宗教更危险、更可怕、更容易被人利用？如果不是，此规定显然是对宗教和信教公民的明显歧视。

      因此，在我国，必须建立一套行之有效的违宪审查机制，才能从根本上改变我国现行法律体制中存在的诸多问题。而要建立行之有效的违宪审查机制，就必须做到以下几点：

      首先，完善备案审查的反馈机制。为了防止审查请求流于形式，应当进一步规定：对于相关主体提出的审查建议，受理的机构不予接受的，应当在合理的期限内明确告知审查请求人不予审查的理由，并应听取其申辩；2、相关机关进行备案审查后，是否进行修改和撤销，及其采取行为的原因，都应在合理的期限内及时告知审查建议人。并且如果建议人对审查的结果不满意，可以依据相应的程序进行申辩。

      其次，完善相应的法律责任。为了切实确保备案审查制度的实效性，保障审查建议人的权利，应当进一步明确规定有关具体负责备案机关不依法履行职责的法律责任和追究机制。

      最后，建立宪法委员会或宪法法院，专门负责违宪审查事务。设立相对独立的违宪审查专门机构——宪法委员会或宪法法院；审查方式包括事前审查和事后审查，抽象审查和具体审查，审查范围包括全国人民代表大会制定的基本法律及全国人大常委会制定的法律，法规，规章，同时也包括政党行为和政策，以及所有公权力对公民宪法权利的侵犯。