全面推进宗教法治，是依宪治国和依宪执政在宗教事务治理上的必然要求。目前的宗教政策制定于1980年代，当时在一定程度上恢复了宗教界人士和信教群众的宗教生活。然而，最近三十年来尤其是当下宗教政策的停滞，不仅远远不能满足广大信教群众日益提高的宗教生活需求，而且导致了影响社会和谐的各种矛盾甚至是冲突。这种形势迫切要求我们及时推动和实现宗教政策从“法制”向“法治”的转型。

 

 

1950年代到文革前，以宗教团体的政治化、行政化、单位化和单一化为基本特征的宗教管理体制形成。文革后， 1978年，政纲从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”。1982年3月，《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》（即19号文件）出台。

这是中国宗教政策的第一次转型。这份文件一方面需要恢复宗教团体在宗教活动场所的宗教活动，另一方面“阶级斗争在一定范围内存在”使得宗教活动必须要被限定在所谓的“正常范围”内。1982年宪法第36条“宗教信仰自由条款”根据19号文件中的宗教政策制定。国家既要承认并恢复其认定的“正常”宗教活动，又要禁止或打击控制范围外的宗教活动；所以，“国家保护正常的宗教活动”，必须在这种矛盾中才能得以理解。

 

 

1989年被亨廷顿称为“天主教浪潮”的第三波民主浪潮，导致执政党误判基督教非官方教会（“家庭教会”）反对其执政，由此，宗教政策中的“阶级斗争”思维或“敌我思维”上升。宗教政策法制化进程开始的标志：即1991年《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（即6号文件），在该背景下出台。

 

该文件第一次明确提出“依法对宗教事务进行管理”，并明确要求“要加快宗教立法工作”，要求国务院宗教局和各省、自治区及直辖市制定法规。1990－1999年间，两项行政法规于1994年1月31日由国务院同时制定发布：《境内外国人宗教活动管理规定》和《宗教活动场所管理条例》；国务院宗教局制定四项规章：《宗教社会团体登记管理实施办法》、《宗教活动场所登记办法》、《宗教活动场所年度检查办法》和《宗教院校聘用外籍专业人员办法》。十年来，除北京、山西外，29个省、自治区和直辖市完成了宗教立法工作。其中16个省、自治区和直辖市的综合型法规、规章，采用总则、宗教团体、宗教活动、宗教活动场所、宗教教职人员、宗教教育（或院校）、宗教财产、宗教涉外事务、法律责任和附则共十章的结构安排。

 

1999年法轮功事件后，宗教政策更加收紧，2001 年政府 “依法管理宗教事务”的要旨明确为“保护合法，制止非法，抵御渗透，打击犯罪。”相关立法由此开始。1997年《刑法》修正案将1979年《刑法》中的“反革命罪”改为“危害国家安全罪”。由此同时将后者第99条“组织、利用封建迷信、会道门进行反革命活动”条款从刑法分则第1章挪入第6章“妨害社会管理秩序罪”——“扰乱公共秩序罪”，而改为第300条：刑法规范的假定条件即犯罪构成表述为组织和利用会道门、邪教组织或者利用迷信“破坏国家法律、行政法规实施的”、“蒙骗他人，致人死亡的”、“奸淫妇女、诈骗财物的”三类情形。1997年《刑法》第300条与1979年《刑法》第99条相比：形式上的犯罪主体增加了“邪教组织”；犯罪客体从“无产阶级专政和社会主义制度”转换为“国家法律、行政法规的实施、人身权和财产权”。于是，“取缔”的对象从“会道门”转向宗教团体，“取缔”的理由从“反革命”变成“妨害社会秩序”或“侵犯人身权或财产权”。这是宗教政策法制化进程的第二个阶段。

 

2005年《宗教事务条例》颁布，成为宗教政策法制化进程的终点。它的内容其实就是源于19号文件和6号文件中的宗教政策，其结构则是吸收了地方宗教立法的经验。该条例的立法语言模糊概括，第一次在国家行政法规的层次上公开对宗教团体、宗教活动场所、宗教活动、宗教教职人员、宗教出版物、宗教院校、宗教涉外事务实行行政审批制；若未经过或未获得行政许可，都被定性为非法。值得一提的是，在教产问题上，《宗教事务条例》明确地说明了宗教事务部门在教产问题的义务，具有保护教产的取向，尽管 仅限于保护原有或已有教产。      

 

 

由于宗教政策法制化进程将法律法规作为管控和限制信教群众宗教生活的工具，仅仅考虑到相关政府部门的执法需要甚至部门利益，越来越忽视信教群众日益增长的宗教生活需要，由此导致了下述四大问题：

 

1、宗教教职人员

在宗教教职人员的“认定（或同意）—备案”程序中，“备案”是重心：以“备案”为名行审批控制之实。例如佛教的2005年四川牛心寺照智案和2006年江西化成寺圣观案。这导致宗教教职人员资格认定和任职，不是以信仰和精通本宗教教义为标准，而是以是否服从政府为标准。由这类宗教教职人员组成的宗教团体和任职的宗教活动场所将附属于政府，形成“以政统教”的局面。因此，这种程序违背“政教分离”的宪法原则，属不正当程序。宗教政策改革的途径之一就是废除该程序，将宗教教职人员的认定和任职交由各宗教自治，政府不得干预，退出对宗教教职事务的管理。

 

2、宗教出版物

因为意识形态支配，宪法第36条“宗教信仰自由”只能被狭义解释：即公民只有 “信”的自由，并不包括公民“建立教会”和“传教”的自由。由于信仰自由以“传教”和“立教”为核心，出版又是“传教”和“立教”的必用手段，所以如果要限制宗教扩展，限制宗教出版就是必然。 于是，宗教团体尤其是家庭教会大量印刷并无偿发放出版物的行为，可通过“非法经营罪”来处罚。《关于审理非法出版物刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（1998－12－11，最高法法释【1998】30号）第11条规定：违反国家规定，出版、印刷、复制、发行本解释第一条至第十条规定以外的其他严重危害社会秩序和扰乱市场秩序的非法出版物，情节严重的，依照刑法第二百二十五条第（三）项的规定，以非法经营罪定罪处罚。如2005年蔡卓华案、2006年王在庆案和2008年石维翰案。

 

3、宗教团体合法性问题

宗教团体登记制度，在社团条例和宗教条例的基础上，由七大要素构建而成：登记程序的行政许可性质、双重许可制、法人条件、格式章程、社团“单一”条款、“不得设立地域性分支机构”条款和“取缔”措施。其功能旨在保证宗教团体依附和服从行政管理系统。登记管理的逻辑就是：宗教管理部门行使审批登记的行政许可权，要求宗教团体服从宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理，否则不予登记；“服从宗教管理部门和民政部门业务指导和监督管理”，对于基督教家庭教会而言，就是指必须隶属或依附“三自”教会系统。未登记的宗教团体，不具有合法的法律地位，不得设立宗教活动场所，不得举行宗教活动，由宗教管理部门取缔，不得存在。如2006年守望教会案和2009年“秋雨之福”教会案。

 

4、教产问题

中共中央在19号文件中指出：“合理安排宗教活动的场所，是落实党的宗教政策，使宗教活动正常化的重要物质条件。”在当时，就要求“必须根据不同情况，采取有效措施，进一步合理地安排宗教活动的处所。”1991年的《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》（即6号文件），明确提出：“贯彻执行宗教信仰自由政策，要坚决纠正侵犯公民宗教信仰自由的权利和宗教界合法权益的现象。在宗教活动场所少的地方，要解决好正常宗教活动所必需的场所，要妥善处理历史遗留的宗教房产问题，以有利于团结广大信教群众，有利于国家和社会的稳定。”

 

《宗教事务条例》明确地说明了宗教事务部门在教产问题的义务。该条例第33条规定：“因城市规划或者重点工程建设需要拆迁宗教团体或宗教活动场所的房屋、构筑物的，拆迁人应当与该宗教团体或者宗教活动场所协商，并征求有关宗教事务部门的意见。经各方协商同意拆迁的，拆迁人应当对被拆迁的房屋、构筑物予以重建，或者根据国家有关规定，按照被拆迁房屋、构筑物的市场评估价格予以补偿。”该条文一是要求拆迁教产者，必须与教产所属的宗教团体或宗教活动场所管理组织协商，并征求教产所在行政区域内宗教局的意见；二是拆迁的前提是教产所属者和宗教局都同意拆迁；三是即使拆迁，以重建宗教活动场所为优先原则。该条文要求拆迁必须征求宗教局的意见，实际是要求宗教局履行保护宗教团体或宗教活动场所合法权益的义务，保证宗教活动的正常开展，保证宗教关系的和谐。

 

2007年底，胡锦涛发表宗教讲话，明确指出要反映信教群众意愿，切实维护宗教界合法权益。目前，宗教的发展与经济发展或特权集团利益之间的矛盾在教产问题上，逐渐凸显出来。例如：2006甘肃天水教产案，信教群众被迫采用静坐方式维权。由于当地政府及时改变强硬的态度，与教会谈判，最大限度地团结信教群众，提出维护宗教界合法权益的方案，不仅使该事件以双方比较满意的方式解决，而且迅速恢复了社会稳定。2007山东泰安教产案，信教群众采用守护教产、要求省两会出面、到政府申诉和上访的方式维权。双方最后达成妥协。甘肃山东两案的共同优点是：教产得以保护，保护的方式是以地换地或维持不变。

然而，基于我们对十年来教产案件的观察和分析，发现过去宗教政策关于教产的内容基本只是定位于恢复和保护已有的教产（主要指宗教场所），根本无法适应（非官方宗教团体）信教群众人数增多进而希望购置或建造宗教场所的需要。2011年守望教会事件和2015年贵阳活石教会事件，就是这种宗教政策停滞带来的后果。

 

 

国家宗教局局长王作安，于2009年在欢迎美国宗教联合代表团时发表演讲，指出中国政教关系的特点是：政教分离、各教平等、依法管理和政治参与。考虑到六十年来宗教政策的四个阶段及宗教领域的问题，即使在国家宗教局所述政教关系的框架内，推动中国的宗教政策转型也需要具体实现以下四点：

 

1、如果实行政教分离，就可尝试放弃将宗教尤其是基督教家庭教会视作“敌人”或西方渗透代表的思维。

2、如果承认各教平等，就应承认存在了60年之久并且在持续发展的同时积极寻求与政府沟通的家庭教会。

3、若要依法管理宗教，就应要求宗教政策法治化，要求国家法律法规符合国际公约：例如修改宗教团体的登记制度，从审批改为真正的备案制；将未成年人的宗教信仰问题首先或主要交给父母，而不是强行由国家控制；尊重和保护宗教团体的教产，防止特权集团侵犯宗教界的合法权益。

4、如果真正要实现信教群众的政治参与，就要积极理解和承认信教群众日益增加的宗教生活需要，放弃全面修订持限制宗教自由立场的《宗教事务条例》这一思路，制定《宗教自由保护法》，保护信教群众自由组建宗教团体、购买宗教财产及开展宗教活动的基本权利。

 

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