我国社会信教的公民绝对数很大，数以亿计。我国现行宪法确认公民有宗教信仰自由，但没有规定政教分离，且有关条款对宗教本身有歧视的倾向。从实际情况看，我国公民信仰宗教和从事信仰活动的自由还缺乏普通法律的具体保障，政教不分，各教派不平等之类的问题还很多。我国应该修改宪法，把政教分离、国家平等对待各种宗教写进宪法，并在此基础上启动宗教信仰保护法的起草工作。这个法律不仅应该细化宗教信仰自由、政教分离和各宗教平等的内容，还应该就宗教组织的设立、教产的形成和继承等问题做出规定。

 

 

原文

 

最近我一直在网络上谈论政法改良问题，今天打算把尚未说完的想法一次性全部说完。有朋友对我说，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》初稿早定了，一个字不会改。言下之意，显然是我现在说了也白说。从特定角度看，确实如此。但我觉得，如果考虑到政改的长远性和艰巨性，端出这些较系统的想法，或许可以促进国人就政改议题展开讨论和形成共识。再说，万一某个或某些中委在准备发言过程中想在网上找点参考资料，碰巧把下面的某个主张反映到全会上，恐怕也不是绝对不可能的。

同一个过程，官方话语是改革，民间话语可以用改良，两者无实质差别。基于民间话语，我此前十余天已经在政法改良领域从宏观上、理论上谈了五点看法，现再在相对微观和可操作的层面，简要讨论一下可资参考的十三个具体选项。

 

 

人大制度是我国根本制度，它是源远流长的代议民主制在我国的实现形式。既然属代议民主，人大代表选举就是这个制度的最基础环节。所以，可以说，没有人大代表选举制度的改良，政法制度的改良就难免流于表面化。

 

现行宪法规定了国家一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。但改革开放以来，各级人大事实上远远没有摆脱橡皮图章的形象，很大程度上是摆设，缺乏最起码的代议功能。所以，我曾说，从代议士由直接选举产生还是间接选举产生角度看，我国人大代表选举制已经成了世界上议会选举制中最落后的；而按选举过程应该有一定竞争性才能选出合格代表的标准看，改革开放30多年来我国人大代表选举制不仅没有进步，反而一直在倒退。

 

这种情况要通过具体的选举制度改良措施来改进。应该尽快推行的具体改良措施有这样一些：1.提升人大代表选举的直接程度，可考虑将人大代表的直选扩大到省、自治区、直辖市一级。2.赋予人大代表选举一定的竞争性。现在的各级人大代表的选举事实上是按计划安排的，基本没有竞争性。因此，民意代表性相当差，也难以真正代表选民说话，这就使得整个人大制度缺乏活力。3.解决通过人大制度选举其他国家机关正职领导工作人员的差额选举问题。对于这个问题，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会组织法是有原则性规定的，但实际上全国却操作成了等额选举。

 

 

从宪法角度看，党政分开实际上应该是执政党的机构的地位、权力与国家机构地位、权力分开，准确地说应该简称党国分开。1980年，我国政治体制改革的纲领性文件《党和国家领导制度的改革》提出了“着手解决党政不分、以党代政的问题”的改革目标。1987年的《中共十三大报告》详细论证了党政分开的必要：“政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动。党领导人民建立了国家政权、群众团体和各种经济文化组织，党应当保证政权组织充分发挥职能，应当充分尊重而不是包办群众团体以及企事业单位的工作。”《中共十三大报告》还历数了党政不分的弊端。

 

“党政分开”是中国共产党的改革承诺，从十三大以来，20多年过去了，这个承诺并没见收回，应该理解为仍然有效，国民有理由期待其继续落实。

 

20多年来，《中共十三大报告》历数的党政不分的弊端，总体来说看不到减少的迹象，有些方面较之当年还有加剧的趋势。相对而言，由于宪法在1999年后增补了实行“依法治国，建设社会主义法治国家”的规定，加之执政党也划时代地做出了依法执政的决定和承诺，党政不分的弊端因而更形严重，从而“党政分开”也添加了更多的必要性。

 

在法律生活领域，党政不分表现为党法不分、以党代法。如果党法不分、以党代法的状况继续维持，依法执政、依法治国将在很大程度上无从谈起。因为，党法不分、以党代法是政法制度中的结构性要素，若结构性要素本身无法可依，它就不可能产生依法执政、依法治国的功能性效果。

 

 

“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯。”（《中国十一届三中全会公报》）关于出版法和新闻法，在八十年代就纳入了立法规划，而且展开了起草工作，老一辈领导人有的还建议起草《不同意见保护法》，这就是新闻出版法的核心内容。这个工作应当不失时机地重启。因为言论出版自由是宪法保障的公民最重要基本权利之一，也是科技文化创新的基础性法律条件。我们要建设法治国家和创新性国家，没有出版法和新闻法，那是很难做到的。以言治罪的情况，在过去的十多年还是有不少表现的，公民正常的讨论受到打击和压制，甚至被定罪的情况都是存在的。改变这种状况应当是法治建设必不可少的内容。

 

 

结社自由是宪法确认的公民重要基本权利，我国目前在结社领域不仅没有法律，连行政法规都没有，只有政府部门规章层级的单项法规范性文件和潜规则。这种情况与建设法治国家的要求相去甚远。现代社会越来越复杂，很多的功能要由公民自己建立的组织来承担。事实上剥夺公民的结社自由将使得我们的社会难以真正成为现代社会。国家公权力组织的负担因此也降不下来，实现国家治理现代化就是一个空话。因此，结社法的研究和起草工作应该进行规划和部署。

 

 

我国社会信教的公民绝对数很大，数以亿计。我国现行宪法确认公民有宗教信仰自由，但没有规定政教分离，且有关条款对宗教本身有歧视的倾向。从实际情况看，我国公民信仰宗教和从事信仰活动的自由还缺乏普通法律的具体保障，政教不分，各教派不平等之类的问题还很多。我国应该修改宪法，把政教分离、国家平等对待各种宗教写进宪法，并在此基础上启动宗教信仰保护法的起草工作。这个法律不仅应该细化宗教信仰自由、政教分离和各宗教平等的内容，还应该就宗教组织的设立、教产的形成和继承等问题做出规定。

 

 

国家最高领导层早已注意到违宪的情况在全国不同程度地存在，而违宪问题得不到审查和纠正，使宪法权威流失严重。这个问题宪法学界呼吁了二三十年，国家最高领导层也一再表示重视，但始终没有落实。根据我们国家大、立法层次多、法律法规多（尤其是地方性法规）的情况，需要设立专门的违宪审查机关，而且要配足专门的人员。

 

1982年宪法规定了宪法监督制度，但中华人民共和国有史以来还没有对某部法律、法规范性文件或其中的某个条款进行合宪性审查，做出宣告的公认的审查例一个都没有。之所以出现这种情况的主要原因，宪法学界有代表性的看法，是没有设立宪法监督专门机关。

 

宪法监督是宪法实施的制度保障。世界上行之有效的违宪审查制度有两种，一种是普通法院违宪审查制，另一种是专门机关违宪审查制，专门机关的名称多为宪法法院或宪法委员会。极少实行的国民代表机关违宪审查制也曾表现出一定效用，但从来没有形成一种成熟的模式，而且这类显得有点例外的体制有向专门机关审查制或普通法院审查制转变的明显趋势。

 

在人大制度下欲有效实施宪法，看来确实需要设立宪法监督专门机关，并制定宪法监督程序法。这是宪法学中综合性专业性很强的问题，法学界很多人在这个问题上的言论，看起来有理，实际上说的是外行话。谈论宪法监督或违宪审查者必须了解这样一个宪法学基本常识：宪法监督、违宪审查主体对宪法争议的裁决和对宪法的解释，必须对本国一切公权力机关有法律约束力，否则有关裁决就不是真正的宪法性裁决，有关解释也不是真正的宪法解释。

 

在现行宪法下，实行宪法监督专门机关与最高国家权力机关相结合的宪法监督制度，是我国能有的最好选择。这种制度的基本特点，是由宪法监督专门机关对法律以下的法规范性文件的合宪性和合法律性进行审查判断，但对法律的合宪性，只向最高国家权力机关行文，公开提出咨询性意见，请后者自行做判断和做进一步处理。这样安排的主要理由是：

 

1.现行宪法和人民代表大会制度下绝对不可能实行普通法院（包括最高人民法院）违宪审查制或由普通法院解释宪法。因为，这类裁决，解释要么因对最高国家权力机关无约束力而不成其为宪法裁判、宪法解释，要么彻底颠覆人大制度，让最高国家权力机关反过来受最高人民法院裁判或解释的约束。

 

2.单纯由最高国家权力机关监督宪法实施理论上最好，实际上行不通，因为，最高国家权力机关职权太多、机构庞大、工作时间有限，没有行使好这项职权的客观条件。我国最高国家权力机关监督宪法实施的历史教训证明了这一点。

 

3.单纯宪法监督机关也无法充分、有效地行使宪法监督职权。道理很简单：不可能设立与全国人大宪法地位平行的宪法监督机关，否则，民主集中制就被废除了，成了权力分立、制约平衡体制；另一方面，即使是设立宪法地位与全国人大常委会平行的宪法监督专门机关，它也无权对全国人大制定的法律做合宪性审查，最多只能向全国人大就其通过的法律中的有关条款提出咨询性意见，像当年的英国上院上诉委员会对国会那样。

 

 

现行《宪法》序言虽提到了政协，但这并不等于赋予政协机构及其官员以宪法和法律地位。从宪法上说，现行各级政协机构和人员是没有宪法、法律地位的，但他们比照国家机关和官员，享有国家机构和官员的同等待遇，这是违反宪法原则，不合法治要求。如果需要保留政协有关机构和官员的现有地位，应修改现行宪法，制定诸如《人民政协组织法》之类的法律。

 

各级政协并没有多少实际的国家治理功能，考虑到全国政协的历史地位和统战需要，保留全国政协或许有些必要，至于地方各级政协，近乎完全没有保留的必要，因为没有那么多的统战对象，各级政协和官员的存在，加重了纳税人和公共财政的负担。

 

 

党政机构应大幅度精简。过去，党政机构一直重复精简——膨胀——再精简——再膨胀的路子；现在，多少年没认真谈机构精简问题，现在机构膨胀到了相当严重的程度。具体表现为：（1）副职多，地方各级国家机关许多领导人设立助理这一法外职位；（2）大量聘请临时工干活，正式工作人员不做事；（3）很多地方国家机关办公条件是豪华享受型，造成纳税人钱财的大量浪费，把区县政府造得跟白宫差不多。这是过去十多年的歪风，一定要从制度上遏制。

 

 

司法是一种居中裁判的活动，法院立场不居中谈不上公正；没有公正就谈不上权威，也无有效率可言。为实现司法中立，法官检察官应不参加任何政党的组织活动，不接受任何政治组织的指示。治安体制也一样。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中写道：“国家是表示这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”

 

在恩格斯那段话中，“表面上驾于社会之上”在政治制度上的表现之一，应该就有执法、司法中立。“表面上”中立不等于实质上中立。实质上有“偏颇”是可以理解、可以接受的，但这种“偏颇”只能体现在立法上，不应该体现在执法、司法上。

 

 

政务类官员财产公示接受社会监督，是全世界通行的反腐廉政基础性安排，我们社会主义国家理应率先实行这个制度。但基本情况是西方资本主义国家早已实行这个制度，而我们至今未实行。这实在说不过去。为了做好这方面的改革，将反腐从治标层次提升到治本，应该做立法准备，规定申报主体，申报内容，不申报和谎报的法律责任。

 

 

“双规”是反腐廉政利器，功不可没，但毋庸讳言，其中的一些不合法治标准的做法，也长期以来为世人所诟病。由没有刑事案件侦查权的执政党纪委及相关人员出面拘禁党员领导干部，被普遍认为于法律无据。现在对于有执政党党员身份、达到一定级别的领导干部，往往都是先由纪委以双规形式限制人身自由，施压令其交代问题。如果查出涉嫌犯罪的证据，就移交检察机关立案侦查。双规的实际情形，与作为犯罪嫌疑人被关押在看守所接受审讯的情形基本无异。但党员领导干部也是公民，他们的人身权利依法应受保障，只有法律授权的组织才能限制其人身自由，进行讯问。现行做法是由历史形成的，确有某些合法性瑕疵，应当逐步按法治标准进行改革。

 

 

虽然宪法规定人民察检院独立行使检察权，法律赋予检察机关对包括贪腐案件在内的公职人员涉嫌职务犯罪案件的侦查权，但他们对于辖区内中层和相对高层的官员，事实上并不能自主决定立案侦查，得由其他机构或其领导者决定或认可。这种根据潜规则形成的制度，既是妨碍检察院独立行使检察权的重要因素，也是选择性办案不可避免的根源。国内外从派系斗争角度解读我国的反腐败行动，主要也是基于这样一些情况。所以，检察机关不能独立行使检察权，也削弱了反腐败过程的正当性和正义性。解决这些问题，要在检察中立的基础上确保检察院独立行使检察权，包括贪腐案件侦查权。

 

 

信访是中国特定历史条件下的产物，在历史上发挥了正面的作用。信访制度本身不是一个法治化的制度，没有直接的宪法法律根据。在纠纷解决方面，司法制度是我国宪法法律规定的解决纠纷的基本制度。信访作为法律外纠纷解决机制，充其量只能做它的必要补充，应当服从或服务于司法制度的存在和完善。过去很多年，在这个问题上，关系搞得很混乱，其中一个方面就是用信访制度冲击干扰司法制度建设。今后的方向就是要弱化信访制度，只让它在司法领域之外发挥一些辅助的治理功能。

 

以上十余个方面的政法改良法治事项，都是现在就可以着手做的事情。当然，理论上能做的事情，实践上不一定是马上就能开始做的事情。这些方面到底应该有哪些具体内容，最好先做什么、后做什么，应该在公开讨论的基础上形成共识，然后由执政党主导做出部署。