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《宗教事务条例》(2005版)发布十周年修改随想
发布时间: 2016/9/29日    【字体:
作者:徐玉成
关键词:  宗教事务条例 修改建议  
 
 
前几天遇到一位朋友,谈到《宗教事务条例》到今年年底发表十周年,主管部门征求各宗教团体有什么修改意见。我退休多年,已经远离佛教工作第一线,对于现状了解不多,不想多说。过后又想,既然主管部门主动征求修改意见,诚意可嘉,所以,想借机说几句无用的话。——题记
 
现将前两年刊登在《宗教与法治》上的文章略作修改,仅就《条例》本身的问题,提出几点修改意见。
 
 
正文
 
 
一、尊重和保护宗教信仰自由
 
理论上讲,社会主义法律、法规是党的正确的政策的法律化和固定化,是把党的意志通过法律法规的制定上升为国家意志的过程。所以,《条例》应当充分的体现党对宗教的基本观点和基本政策。
 
中发[1982]19号文件就是党对宗教的基本理论和基本政策的集中体现,文件指出:“尊重和保护宗教信仰自由,是党对宗教问题的基本政策。这是一项长期政策,是一直要贯彻执行到将来宗教自然消亡的时候为止的政策。”中发[1991]6号文件指出:“尊重和保护宗教信仰自由,是党和国家对待宗教问题的一项长期的基本政策。宗教信仰自由是宪法赋予公民的一项权利。”,并且强调指出:“政府依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益,保护宗教教职人员履行正常的教务活动,保护信教群众正常的宗教活动”等三个保护。上述政策思想是党的一贯思想、基本观点和基本政策的体现,不但在两个中央文件中重复阐述过,许多党和国家的领导人的讲话中也多次强调过,这么一个重要的基本政策应当通过《条例》充分体现,由党的关于“尊重和保护宗教自由”的一贯思想、党对宗教的基本观点和基本政策上升为国务院的行政法规,希望通过修改《条例》能够体现党中央的精神。
 
在世界各国的宪法和宗教法律以及国际公约中,大都规定了“人人有权享受有思想、良心和宗教自由”的条款或精神。从世界各国的宪法、宗教法以及国际公约中,也从没有发现政府有对宗教事务进行管理的条款,反而是以限制政府对宗教事务的干涉为出发点,通过法律把政府企图伸向宗教组织的权力之手关在制度的笼子里。
 
我国虽然在一个特定时期在宗教的工作上推行了“左”的错误政策,例如“文革”期间。但是,中央一直没有提出“管理宗教事务”的政策概念。鉴于1989年那场众所周知的政治风波的影响,中央为了应对突发性事件,中发[1991]6号文件中第一次提出“依法加强对宗教事务的管理”的政策,同时为避免政府宗教部门以管理为由干涉宗教内部事务,文件对这种管理的内涵作了科学界定:“依法对宗教事务进行管理,是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”并进一步提出“政府依法保护宗教团体和寺观教堂的合法权益,保护宗教教职人员履行正常的教务活动,保护信教群众正常的宗教活动”,“对宗教事务进行管理,是为了使宗教活动纳入法律、法规和政策的范围,不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。” ①
 
从这段文件的内容来看,管理的内容和目的是“保护”不是“干涉”,是监督政策落实,不是管制和监督宗教团体和宗教界人士的各项活动。
 
但是,2005版《条例》的体现并不充分,所以,应当通过修改《条例》,明确规定政府宗教部门管理活动的权力范围与职权界限,把各级政府宗教事务部门其借口管理之名伸向宗教内部事务的手管住,杜绝政府宗教部门以政代教,包办代替、政教不分等丑恶现象的发生而不是全面管控宗教。
 
中发[1982]19号文件和中发[1991]6号文件以及其他宗教工作文件中,对宗教事务管理体制作了明确规定,即:“一切宗教活动场所,都在政府宗教事务部门的行政领导之下,由宗教组织和宗教职业人员负责管理。” ②
 
“一切爱国宗教组织都应当接受党和政府的领导,党和政府的干部也应当善于支持和帮助宗教组织自己解决自己的问题,而不要包办代替。只有这样,才能充分发挥爱国宗教组织的积极性和应有的作用,使它们在宪法和法律的范围内主动地开展有益的工作,真正成为有积极影响的宗教团体,成为党和政府争取、团结和教育宗教界人士的桥梁。” ③
 
“要切实改变一些地方发挥爱国宗教团体作用不够的现象,支持和帮助他们加强自身建设,按照自身的特点和规章自主地开展活动,充分调动他们的积极性。” ④
 
中央主要领导曾经多次提出党和政府处理同宗教界关系的基本原则是:“政治上团结合作,思想信仰上互相尊重。” ⑤    由此可见,“政府领导,宗教团体自主管理”是我国宗教事务管理体制的重要内容;“政治上团结合作,思想信仰上互相尊重”,是指导党和政府处理同宗教界关系的根本原则。这些重大的原则性体制性规定和政策原则,应当在《条例》修改中充分体现。
 
二、关于减少审批事项和降低审批层级的建议
 
1、关于宗教活动场所的审批问题
 
解放初,人民政府没有设立宗教场所和宗教人员、佛事活动、法会活动、升座开光等活动的审批事项。“文革”后落实宗教政策,出现了恢复宗教活动场所必须由政府批准的现象。因为“文革”期间所有的宗教活动场所都被政府文物、园林、林业等部门占用和管理。所以政府不批准,占用单位就不肯交给宗教界管理使用,特别是佛道教的寺观问题更为突出。国发[1983]60号文件确定的全国163座重点寺观,就是中央政府批准的对外开放全国重点寺观作为的宗教活动场所对外开放。后来经过各级政府又批准了一批宗教活动场所对外开放。
 
中发【[1991】]6号文件明确规定:“开放新的宗教活动场所,须经县以上人民政府批准。” ⑥第一次确定新开放宗教活动场所由县以上人民政府批准。
 
可是,好景不长,中办厅字[1996]38号文件完全颠覆了中发[1991]6号文件的规定:“如因合理安排宗教活动场所需新建寺观,须从严掌握,由县级人民政府审核,报省人民政府批准。”这是下位文件即中办、国办文件抵触和否定上位文件即中共中央、国务院文件罕见作法,程序上完全是违反了政治伦理,是不妥当的 。
 
8年后的2004年,《条例》第13条把中办厅字[1996]38号文件只针对佛道教的“如因合理安排宗教活动场所需新建寺观,须从严掌握,由县级人民政府审核,报省人民政府批准”规定写进条例,扩大到五大宗教。笔者不嫌条款冗长,将《条例》第13条全文抄录如下:
 
“筹备设立宗教活动场所,由宗教团体向拟设立的宗教活动场所所在地的县级人民政府宗教事务部门提出申请。县级人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内,对拟同意的,报设区的市级人民政府宗教事务部门审批。
设区的市级人民政府宗教事务部门应当自收到县级人民政府宗教事务部门的报告之日起30日内,对拟同意设立寺院、宫观、清真寺、教堂的,提出审核意见,报省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门审批;对设立其他固定宗教活动处所的,作出批准或者不予批准的决定。
 
省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到设区的市级人民政府宗教事务部门拟同意设立寺院、宫观、清真寺、教堂的报告之日起30日内,作出批准或者不予批准的决定。
 
宗教团体在宗教活动场所的设立申请获批准后,方可办理该宗教活动场所的筹建事项。” ⑦
 
光是一个筹备设立宗教活动场所的项目,就要经过如此多的程序,作出如此严厉的规定。事实上,经过这么多级政府审批,在当前政风不正的情况下,为各级政府权力寻租创造了平台,成本很高。如此繁琐的程序基层群众退避三舍,设立宗教活动场所的路等于卡死了。但是,虽然审批门槛很高,许多企业办的、老板办的寺院顺利批下来了,例如广东东莞市樟木头镇的观音山,是企业办庙,经过黄姓老板请来一位副省长视察一下,很快就批准了。可见,从佛教角度上观察,应当开放的寺院难以批准,不应当开放的老板庙、企业庙反而被批准了。
 
《条例》对宗教活动场所的设立如此高的审批门槛,与宪法原则相悖,与《行政许可法》“便民高效”的原则不符,与信教群众意愿相违,与宗教客观发展现状南辕北辙,这可能在世界上最罕见、最难以审批的行政事项。特别中国在加快走向全球化的今天,此举更加使人费解。由于批准门槛太高,许多群众需要而得不到批准的寺观,仍然进行宗教活动,出现了一批不在宗教事务部门和佛教协会统辖下的寺观。许多假僧道在其中兴风作浪,蛊惑人心,使宗教现状出现极为复杂的局面。
 
因此,笔者郑重建议,遵照中共18届四中全会《全面推进依法治国的决定》的精神和近期国务院提出简政放权、减少行政审批的要求,对《条例》这一审批事项进行重大修改。建议恢复到中发【[1991】]6号文件的规定的由县级政府审批为好。
 
另外《条例》对宗教教职人员和许多宗教事务设置了审批权,例如:教职人员名为备案,实质上成为审批性质,我们认为都有修改的必要。
 
同时,宗教事务部门为了本部门的利益,很可能借口宗教事务所谓特殊性,把宗教方面的行政审批作为国务院简政放权的特区和特例加以豁免,为拒绝《条例》修改设置障碍,逆历史潮流而动。
 
2、关于宗教出版物的审批问题
 
宗教文化是关于全民族的文化和价值观,宗教界为了弘扬宗教文化,出版宗教读物是经常的宗教性活动之一。可是从1989年前后出现侮辱某少数民族的《性风俗》和其他不法出版物后,政府对宗教出版物进行全面管制。本来这些事件只是宗教方面极少数的个案,只要采取个案处理就可以了。可是,当时在宁严不宽、宁左勿右的思想指导下,国家采取了对宗教出版物进行严格审查的政策。《条例》把这个写入第7条。这种把特殊当一般,把应对个别突发事件制定的应对政策作为指导宗教工作的长期方针,上升到行政法规的相对稳定的层面,操之过严。
 
现行的宗教出版物审查制度闹出许多啼笑皆非的笑话:例如,当年中央统战部二局宗教处的一位学者写了一本道教研究方面的学术著作,根据出版审查制度,出版社对宗教方面的书稿要送呈新闻出版署进行审查,新闻出版署会就将书稿转交国务院新闻办,国新办又转给中央统战部办公厅,中央统战部办公厅再转统战部二局,二局转宗教处,宗教处只有一位学者能够审查,于是最后就转给了作者本人手上。作者本人写的书,转了一大圈后,又回到作者手上进行书稿审查。另外一种现象是,许多大学教授、中国社会科学院著名学者和宗教研究专家写的宗教书稿,最后都集中到国家宗教局审批,宗教局许多负责审稿的干部都多是大学宗教专业或者社科院宗教研究生院毕业的,书稿的审查者基本上都是书稿作者的学生,制度设计上这就造作为官员的学生审查学术界老师的作品。有许多年轻干部不知道深浅,胡删乱改,把一本好书改得不三不四,笑话百出。这种宗教书稿审查制度难道还要继续下去吗?实际上,这些问题出版社自身完全可以解决,因为国家宗教局的官员并不是神仙下凡,更不是学富五车,他们也是肉眼凡胎,在审查人员的学问并不比出版社或者作者高明的情况下,他们有什么资格审查别人的书稿呢?
 
还有一个例子:山东日照作家赵德法,创作了一部中篇小说《双手合十》,在北京一个大型文艺刊物发表后反响很好。准备出版时,出版社和有关部门送国家宗教局审稿。作者待等了半年多没有消息。后来他跑到北京找到我,我也没有查到稿子在什么单位手里。后来他本人通过许多渠道,查到书稿在某局某处,经过交涉,确定书稿没有问题,据说光审稿费就要7仟元人民币,因此没有达成一致,小说不能出版。一本小说就这样被扼杀了。  
 
如此的出版审查制度,如何能推动社会主义文化的大发展、大繁荣?!
 
目前,全国佛教界只有两份刊物是公开发行的:赵朴初创刊的《法音》杂志和《佛教文化》期刊。全国所有的省、自治区、直辖市佛教协会没有一份公开发行的佛教刊物,所有的刊物都是内部刊号,只能在内部流通,不能公开对国内外发行。中国这样自己封锁自己,自己采取闭关政策,中国佛教如何能走向世界?试问:如此严禁宗教文化的政策,佛教文化在祖国文化繁荣如何发挥她的功能呢?!
 
笔者恳切建议:只要是爱国的宗教团体和负责任的宗教研究者,他们出版宗教出版物必然是对社会负责任的。在出版的问题上,可以放手让各宗教团体、各大学、各学术研究机构、各出版社自行把关审查即可。即使个别把关不慎,出现了问题,那就认真处理个别问题就是。总之要个别问题个别解决,不能因噎废食,把许多优秀作品扼杀在摇篮里。相关部门更不要以防止不法事件为借口,甚至以国家安全大帽子占领话语权的制高点,继续把持全国宗教出版物审查权。这一宗教出版物的审查制度,极大地压制了广大学者、宗教研究专家、信教群众宣传宗教理论、弘扬宗教道德、普及宗教禁忌、研究宗教历史、学习宗教文化的热情,凭几个审查人员(年轻并且知识有待提高)的喜好主导,以他们个人的片面的知识和主观意志为转移,来操纵13亿人口,3亿信教群众大国的宗教出版物,令人不可思议。强烈建议应当通过《条例》修改对第7条进行废除。
 
3、关于对设立各级宗教院校的审批问题
 
我国的各级宗教院校是各宗教团体自办的、以培养爱国爱教、具有丰富宗教学识的人才而开办的。中发[1982]19号文件和中发[1991]6号文件,都对办好宗教院校提出要求,责成各级政府要支持各宗教团体办好宗教院校。但是没有提出明确开办宗教院校由哪个机构审批。
 
中国佛学院是1956年设立的,由国务院副总理陈毅审批。因为当时开办中国佛学院是由国务院出经费的。
 
“文革”以后,1980年改革开放落实宗教政策时,中国佛学院恢复也是国务院批准的,同样由国务院拨付办学经费。后来各省、自治区、直辖市开办的地方各级佛学院,都是经过中国佛教协会研究同意后,由各省级政府批准的居多。
 
《条例》第8条:“设立宗教院校,应当由全国性宗教团体向国务院宗教事务部门提出申请,或者由省、自治区、直辖市宗教团体向拟设立的宗教院校所在地的省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门提出申请。省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门应当自收到申请之日起30日内提出意见,对拟同意的,报国务院宗教事务部门审批。”
 
这个规定,把全国各级开办宗教院校的审批权,全部都集中到国家宗教事务局手里,权力过于集中和垄断,没有必要,也不合理。一是,改革开放后中发[1982]19号和中发[1991]6号文件都对此没有明确政策规定,突然规定全国所有宗教院校由国家宗教事务局审批,没有政策依据;二是地方各级宗教院校办学经费统统自筹,不需要国家宗教事务局拨付经费,审批没有基础;三是宗教院校的招生计划、学僧毕业后的就业安排也并不由国家宗教事务局负责统一分配和安排,都是由各省级宗教团体内自行安排,审批没有意义;四是宗教院校宗教色彩浓厚,宗教专业性强,其教材和课程的安排也都是各宗教内自行解决,不是属于国家正规教育系统,审批没有理由。也就是说,开办宗教院校基本上是各宗教团体自己内部事务,统统由国家宗教事务局审批,除了增加宗教院校的政治色彩和行政色彩、增加开办行政成本外,没有任何实际意义。应当进行修改。
 
我们认为,今后设立宗教院校,属全国性的,经过全国性宗教团体提出后,可以由国家宗教局审批或者备案(因为全国性宗教院校办学经费需要国家适当补助。如果以后国家不拨付办学经费了,可以考虑废除审批,改为注册备案即可);各省、自治区、直辖市以下的宗教团体开办的宗教院校,由各全国性或者省级宗教团体审核同意后,可由省级政府宗教事务局审批或者备案即可。在宗教院校审批问题上,应当贯彻国务院李克强总理提出的简政放权、减少行政审批的精神。通过改革审批制度,让各宗教团体办学的积极性和巨大潜力更好的发挥出来,为提高宗教界的整体文化素质做出贡献。
 
4、关于政府有关部门和宗教事务部门对宗教活动场所的指导、督促、检查的修改。
 
《条例》第18条和第19条规定政府有关部门对宗教活动场所进行指导、督促、检查。原文是如下:
 
“宗教活动场所应当加强内部管理,依照有关法律、法规、规章的规定,建立健全人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度,接受当地人民政府有关部门的指导、监督、检查。”(第18条)
 
 “宗教事务部门应当对宗教活动场所遵守法律、法规、规章情况,建立和执行场所管理制度情况,登记项目变更情况,以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查。宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。”(第19条)
 
在没有宗教基本法的情况下,中央有关宗教工作的文件就是宗教行政法规的立法依据,在中央有关宗教工作文件中,没有授予政府宗教事务部门对宗教活动场所拥有类似的权力。中发[1991]6号文件提出对宗教事务进行管理,把但管理的内容和界限仅限定在“对有关宗教的法律、法规和政策和贯彻实施进行行政管理和监督”,宗教活动场所是文物保护单位的,“应当接受文物部门的业务指导”,而不是督促、检查之类的用语,目的是“不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务。”
 
《条例》的18条和第19条的规定实际上已经突破了中发[1982]19号和中发[1991]6号文件的政策规定,把宗教活动场所的人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等等,统统置于政府有关部门的指导、监督和检查的权力范围。而不是相关部门的业务指导。第19条更是规定授予政府宗教事务部门不仅是有关宗教法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督,而是“对宗教活动场所遵守法律、法规、规章情况,建立和执行场所管理制度情况,登记项目变更情况,以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查。宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。”把政府对“宗教法律法规和政策的贯彻实施”的监督置换成了对“宗教活动场所遵守法律法规、规章”的监督,把“不是去干预正常的宗教活动和宗教团体的内部事务”换成了对“以及宗教活动和涉外活动情况进行监督检查”,并且要“宗教活动场所应当接受宗教事务部门的监督检查。”
 
这样,通过文字的细微调整,使原来中央文件的政策精神发生了重大变化:由原来的政府有关部门的“业务指导”变成了全面的“指导、督促和检查”,使原来对“对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督”,变成了干预宗教活动场所内部事务的全面监督、检查的管辖关系。如此规定,使政府有关部门和宗教事务部门都成了宗教活动场所的行政管理者,都是宗教活动场所的钦差大臣,宗教活动场所也就成了政府机构的附庸。这是十分不妥的。
 
建议第18条修改为:“宗教活动场所应当依照有关法律、法规、规章的规定,建立健全人员、财务、会计、治安、消防、文物保护、卫生防疫等管理制度,接受当地人民政府有关部门的业务指导。”
 
建议第19条修改为“宗教事务部门应当对宗教活动场所有关宗教的法律、法规、规章、政策的贯彻实施情况,以及登记项目变更情况进行指导。”
 
5、关于跨省和大型宗教活动审批问题
 
关于跨省、跨地区进行宗教活动问题,五大宗教有不同的情况与传统,应当因地制宜,量体裁衣,分别对待。就佛教来说,僧人出家后,必须外出参学,到全国各地方的名山大寺挂单,从事宗教活动,增长佛教知识,进行饱学实修。同时,全国各寺院经常聘请有修养、有宗教知识的大德法师讲经说法,提高当地僧人和居士们的水平。因此,跨省和跨地区进行宗教活动,对于佛教来说是个常态化的宗教活动之一。所以,对于佛教这些来说,跨省、跨地区进行宗教活动不应当纳入政府审批之列。根据宗教自由、政教分离的原则,此项应当遵照简政放权的原则予以废除。
 
大型宗教活动主要指超出本宗教活动场所容纳规模的宗教活动。为了体现宗教团体和宗教活动场所的自主管理,这一条由宗教团体和宗教活动场所,通过自我管理、自我协调可以管理好的,不应当也不需要政府进行事先审批。如果宗教团体没有能力接待或者防止发生不安全事故,宗教团体和宗教活动场所会主动请求政府协助,而不是事先报政府批准,再由政府主导活动安排。
 
以佛教大型的寺院开光、方丈升座、传授三坛大戒等大型法会为例:这样的宗教活动和法会,一般都要请全国有名望的法师参加,请什么人,请多少,这是宗教团体纯粹宗教性的事务,宗教团体完全可以自已做主,不应当报政府宗教部门审批。政府宗教事务部门也不一定非要派什么领导出席讲话等等。如果法会规模大,人数多,宗教团体在接待、秩序、治安等方面有困难不好解决,可以由宗教团体出面请政府宗教、公安、城管等有关部门协助就是,而不是政府宗教事务部门执掌审批大权,甚至包办代替宗教团体的内部事务。
 
6、关于对条例中“三项向政府登记机关备案”的修改建议
 
《条例》第17条:“宗教活动场所应当成立管理组织,实行民主管理。宗教活动场所管理组织的成员,经民主协商推选,并报该场所的登记管理机关备案。”
 
第27条:“宗教教职人员经宗教团体认定,报县级以上人民政府宗教事务部门备案,可以从事宗教教务活动。”
 
第28条:“宗教教职人员担任或者离任宗教活动场所主要教职,经本宗教的宗教团体同意后,报县级以上人民政府宗教事务部门备案。”
 
前述三项规定以下简称为“三项备案”。
 
通过三项备案规定,实际上政府宗教事务部门把宗教活动场所的组织、宗教教职人员资格的认定和宗教活动场所主要教职任职这三个内部核心事务彻底抓到手了。如此以来,政府宗教事务部门真正成了宗教团体和宗教活动场所的行政垄断性的直属上级,宗教团体和宗教活动场所也就真正成了政府宗教事务部门的行政下属机构、附属组织和政府附庸,是名副其实的“官办宗教”。如果国家要坚持宗教自由、政教分离的原则,如果政府仍然坚持“尊重和保护宗教信仰自由是党和政府的基本政策”的话,《条例》中这三项备案规定必须废除。
 
这三项备案规定的危害是什么,现举一例:近日,我不断收到各地佛教寺院的反映,政府宗教事务部门随意驱逐僧人,随意在宗教场所安插人员,随意制定限制僧人行动的规定等等。例如,刚才我收到浙江省绍兴市一位法师给我的短信称:“我们市佛教协会未经大会选举,派一名法师要到下面佛协当会长是否合法?”“我们寺院未经信徒同意也要请一位法师来当监院,信徒有发言权吗?”并且问我,“我们应当怎么对付?”“你编的宗教政策问答太好了,但是我们还是保护不了自己。”最后他说:“在这个时代推行正法真难,(政府)要我配合做好广大教徒思想工作,依领导意见就难以弘扬正法。如何是好?”
 
还有一例,辽宁省海城有一个比丘尼寺院,本来有190多位比丘尼,取得教职人员资格后向政府备案,可是,政府不知道根据什么规定,只给60位尼师备案,其他130多位不予备案。造成寺院极大困惑。
 
再举一例:中国佛教协会第八届佛代会选了17位副秘书长,根本没有征求佛教界的意见,许多人在上届国连代表、理事都不是,有些道风、品德都存有问题,不知用什么手段,一下了当上了理事、常务理事,有的甚至直接当上了副会长、副秘书长。结果一了解,完全是政府包办的。这个现象难道不值得深思吗?所以,这三项备案规定一定废除才行。
 
政教不分,以政代教,包办代替,取而代之,就是三项备案规定的结的恶果。
 
有人说不就是备案嘛,有那么严重吗?但从文件立法意图和实际效果上看,立法者的意图就是:名为备案,实为审批。基层宗教事务部门的官员,对保护宗教的条款兴趣不大,无动于衷。但是,一旦有了三项备案之类似的规定,喜出望外,如获至宝,以此为尚方宝剑,有恃无恐,岂不把处于弱势的宗教团体和宗教活动场所搞一个人仰马翻!
 
三、关于财务、免税和捐款事项的修改建议
 
1、关于宗教界财务报告事项的修改建议
 
《条例》除了设置众多政府审批的事项外,还设置了宗教团体和宗教活动场所的财务和捐款事项的报告事项制度,我认为也在应当在修改之列。例如:《条例》第36条第2款:“宗教团体、宗教活动场所应当向所在地的县级以上人民政府宗教事务部门报告财务收支情况和接受、使用捐赠情况,并以适当方式向信教公民公布。”这一条应当分两种情况,一是受政府全额拨款或者部分拨款的宗教团体和宗教活动场所,向县以上政府宗教事务部门报告财务收支情况和捐款使用情况,天经地义,无可厚非,也是必须的。二是对于绝大多数的宗教团体和宗教活动场所,政府没有经费拨付,完全依靠自己的宗教修行和道风学风,自收自支、自我生存,向政府宗教部门报告财务收支情况,缺少理论和法律依据,事实上也没有必要。因为,宗教团体和宗教活动场所实行“三自”是政府确定的原则,遵照各宗教的教规、教义进行活动,其财务收支情况是宗教的内部事务,不应该也没有向政府宗教部门报告财务收支情况和接受、使用捐款情况的义务。同时,政府对宗教界主要是行政领导和有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行管理和监督,不能干涉宗教的内部事务。例如,城市民营经济组织,私营企业组织和农村经营组织,法律没有规定他们必须向县以上政府报告其财务收支情况的义务。当然,那些上市公司,必须向股民报告经营情况。所以,这一条要区别对待,不能一刀切。当然,有的宗教活动场所愿意主动向政府宗教事务部门报告,法律上也不禁止。这项内容应当废除。本条款的后面一句应当作为重点,即宗教团体和宗教活动场所应当通过公告的形式,定期向其利害关系人(包括本场所的宗教信徒、捐款者)报告财务收支情况和接收、使用捐款的情况。
 
建议《条例》第36条第2款修改为:“宗教团体、宗教活动场所应当采取公告的形式向信教群众和利害关系人报告财务收支情况和接受、使用捐赠情况,接受信教群众和利害关系人的监督。”
 
2、关于财务、会计和宗教免税条款方面的修改建议
 
《条例》第36条第1款规定:“宗教团体、宗教活动场所应当执行国家的财务、会计、税收管理制度,按照国家有关税收的规定享受税收减免优惠。”
 
首先,本款规定的宗教免税制度过于抽象和简略,使人们遇到问题时,查到条例后还要查其他免税法律规定才行。笔者认为,应当把已经出台的关于宗教的各项免税的法律规定在这里集中重申为好。
 
对于宗教界免税问题,1951年,中共中央曾经在《关于积极推进宗教革新运动的指示》中提出:为了切实帮助宗教团体自养,“甚至部分减轻某项捐税”。国务院〔[1980〕]188号文件指出:“为了帮助各宗教团体实现自养并维持宗教职业者的生活,人民政府除允许教会、庙观出租房屋外,还免收教堂、庙观等宗教活动场所和宗教职业者自住房屋的房地产税。” ⑧
 
遵照上述政策精神,国家税务局1986年9月15日发布的《中华人民共和国房产税暂行条例》第5条规定:“宗教的寺庙……自用的房产”“免缴纳房产税”。国家税务局1987年9月27日发布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》第6条第3款规定:“宗教的寺庙……自用的土地”“免缴土地使用税。”国家税务局的立法解释是:“宗教寺庙自用的房产,是指举行宗教仪式等的房屋和宗教人员使用的生活用房屋。”“宗教寺庙自用的土地,是指举行宗教仪式等的用地和寺庙内的宗教人员生活用地。”(《中华人民共和国行政法规选编》,上卷,948—949页,957页)。国务院2008年11月10日修订发布的《中华人民共和国营业税暂行条例》第68条第6款规定:“宗教场所举办文化、宗教活动的门票收入”“免征营业税”。
 
除此之外,宗教团体、宗教活动场所念经、法会、超度、神符、信徒布施、捐赠、写经收入、墓地收入、共济金(寺院上交本宗派的经费)收入等一切宗教性的收入免税。
 
建议《条例》第36条第1款修改如下:
 
“一切宗教团体、宗教活动场所应当开办银行公共财务账户,执行国家的公共财务、会计制度。
 
根据国家有关税收的法律、法规的规定,宗教团体、宗教活动场所享受下列税收减免优惠:
 
(1)宗教团体、宗教活动场所举行宗教仪式等的房屋和宗教人员使用的生活用房屋免缴房产税。
 
(2)宗教团体和宗教活动场所举行宗教仪式等的土地和宗教人员使用的生活用的土地 免缴土地使用税。
 
(3)宗教团体、宗教活动场所的门票收入免缴营业税。
 
(4)宗教团体、宗教活动场所一切宗教活动、宗教服务收入、宗教捐款收入、信徒布施、宗教建筑等免缴所得税和建筑税。”
 
3、关于公益事业条款的修改建议
 
《条例》第34条:“宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业,所获收益以及其他合法收入应当纳入财务、会计管理,用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。”
 
本条授予宗教界兴办社会公益事业的权利,但是,社会公益事业面比较广,项目众多,只笼统的提出社会公益事业,具体项目没有列出,让佛教界很难操作,有的佛教界想做,但是,凡是能够获得收益的项目,其他政府部门为了维护部门利益不允许,在法律和政策上还要与其他政府部门协调,十分难办。
 
同时,条款后面的表述不太妥当,好像社会公益事业都能获得收益。其实不然,从目前来说,现在中国佛教界所办的社会公益事业,基本上是全部向里投入的,根本没有什么收益。例如:福建厦门南普陀寺举办的慈善福利基金会、重庆华岩寺文教基金会,每年要向灾区、贫困地区、希望工程等捐款,寺院每年要投入很大资金;还有许多省佛教协会和寺院办的义珍、放生,为救灾、扶贪、希望工程、保护环境捐款等,只向里投入很多资金,基本是没有收益的。
 
另外,佛教遵照传统规制举办火化、骨灰存放等社会公益事业,收费低,可能有收益,但是在法律层面还没有合法化,多年来受到民政部门打压。通过修改《条例》,让佛教可以合法举办火化、骨灰存放是我们的期待。如此以来,可以打破民政部门一家垄断殡葬服务的局面,与宗教界的殡葬服务形成竞争态势,对于殡葬改革、平抑殡葬服务价格也是件好事。
 
我国的殡葬事业由于民政部门一家垄断,暴利现象屡被媒体揭露,严重损害了民政部门的声誉,所以,殡葬改革,打破垄断应当成为此次全面深化改革的重要目标。日本的佛教寺院,承担着全部檀家殡葬服务业,台湾的殡葬业是由民间、宗教和政府三家经营:一是宗教殡葬事业的对象是宗教信徒,二是民间殡葬服务对象是不信仰宗教的一般群众,三是政府办的殡葬业是专门面对生活水平低下的人群,台湾政府办殡葬业,主要起直到平抑殡葬服务价格的作用,以低廉的收费为广大民众服务,打破民间殡葬的垄断高价。如果大陆在修改《条例》中规定宗教界可以参加社会殡葬服务业,事实上打破了民政部门长期垄断殡葬服务事业的局面,有利于广大人民群众,是推进全面深化改革的一个重要内容,何乐而不为呢。
 
关于佛教界举办养老院、安养院问题,符合我国老龄化的现实,可以举办,有许多寺院开始尝试。但,由于起步晚,开办的土地、建筑、设备成本很高,资金投入量大,一般寺院没有实力举办。
 
建议本条进行修改如下:
 
第34条:“有条件的宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办慈善福利基金会、救济救灾基金会、义珍医疗机构、传统道德文化培训机构、社会养老机构、火化、骨灰存放设施等社会公益事业,实行自负盈亏,所获收益用于与该宗教团体或者宗教活动场所宗旨相符的活动以及社会公益事业。”
 
4、关于捐款问题条款的修改建议
 
宗教捐款是宗教团体和宗教活动场所传统收入项目之一,是宗教团体、宗教活动场所其社会公益性质的具体体现。宗教团体、宗教活动场所收到宗教捐款后,并不是为了用于自身的生活与发展为目的,而是主要用于社会的慈善、福利、救灾、扶贫、助学等社会公益事业,减轻群众和政府的负担。例如:台湾佛教的慈济基金会,每年收到大量捐款,主要用于世界范围内的救济救灾活动,在全世界范围内影响非常之大。
 
我国改革开放落实宗教政策时,由于国内人民群众生活水平不高,担心国外宗教敌对势力的渗透,中央对境外的宗教捐款在允许的基础上作了一系列限制性政策规定:
 
首先,对于国内宗教捐款,中发〔[1982〕]19号文件规定:“至于教徒的捐献和布施,凡属自愿少量捐助的,不必加以干涉;但是应当说服宗教职业人员不得私人占用寺观教堂的宗教收入,并且禁止任何摊派勒捐的行为”。⑨
 
其次,对于境外个人和组织的宗教捐款,该文件规定:“要教育各宗教团体和个人,不得以任何方式向外国宗教团体和宗教人士索要财物。外国宗教组织提供的津贴和办教经费,我国一切宗教团体和宗教界人士个人以及其他团体和个人都不应当接受。至于按照宗教习惯,外国宗教徒和国外侨胞、港澳同胞在我境内对寺观教堂给予布施或奉献,寺观教堂可以接受;但是如系大宗捐献布施,即使可以肯定捐献者纯属出于宗教热忱而不附带任何条件,仍须经过省、市、自治区人民政府或中央主管部门批准,方可由宗教团体出面接受。” ⑩
 
第三,中共中央〔[1991〕]6号文件规定:“任何人不得接受来自境外的,以渗透为目的的宗教津贴和传教经费。我宗教团体和寺观教堂接受境外宗教组织和宗教徒的大宗捐赠,要经省一级人民政府或国务院宗教事务局批准。” ⑪    根据上述政策规定,国务院宗教事务局1993年7月31日下发了《关于接受境外宗教组织和个人捐赠批准权限的通知》,通知规定:
 
(一)境外宗教组织、宗教徒给我国宗教团体和寺观教堂的捐赠,只要不附带政治条件,不干涉我国宗教事务,原则上可以接受。接受的境外捐赠由我国宗教团体自主支配和使用,并接受政府宗教事务部门的监督。各宗教团体和寺观教堂不得公开或示意境外宗教组织和个人捐赠。
 
(二)宗教团体和寺观教堂一次接受100万人民币以上的捐赠,须经省、自治区、直辖市人民政府批准。一次接受100万元以下的捐赠的批准权限由省、自治区、直辖市人民政府自行决定。
 
全国性宗教团体一次接受100万元以上的捐赠,报国务院宗教事务局批准。一次接受100万元以下的捐赠,由各全国性宗教团体自行决定。
 
(三)对要求在我国境内新建和重建寺观教堂的捐赠,须经省、自治区、直辖市人民政府宗教事务部门审查,报人民政府批准,才能接受。
 
(四)对要求在我国境内建宗教院校的捐赠,须报国务院审批。
 
《条例》根据上述政策规定,对宗教捐款作了以下两条规定:
 
第20条:“宗教活动场所可以按照宗教习惯接受公民的捐献,但不得强迫或者摊派。”这是专门对国内信教群众的捐赠。 
 
第35条:“宗教团体、宗教活动场所可以按照国家有关规定接受境内外组织和个人的捐赠,用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。” ⑫
 
从字面上看,《条例》似乎允许境外组织和个人向宗教捐赠,但其中“按照国家有关规定”就不那么容易了。“国家有关规定”比较抽象含蓄,一般理解应该指上文引用的中发【1982】19号文件、中发【1991】6号文件中的捐赠的内容和1993年国务院宗教事务局下发的《关于接受境外宗教组织和个人捐赠批准权限的通知》三个文件的内容。也就是说,《条例》实施,宗教团体、宗教活动场所遇到捐赠数量大的情况,除了根据《宗教事务条例》第20条和第35条仍然解决不了问题,还必须要查阅中发【1982】19号、中发【1991】6号文件中的有关捐赠的内容和1993年国务院宗教事务局下发的有关捐赠批准权限的政策规定,才能找到操作的路径。这种行政法规与宗教政策的双轨制的体制,不但为行政相对人增加了无谓的烦恼,同时对于《条例》的权威性、可操作性受到极大挑战,与行政法规的法律阶位极不相称。
 
中发【1982】19号文件和中发【1991】6号文件制定的时候,除了在宗教问题上“左”的思想影响还严重存在外,我国还是一个经济文化落后、科学技术不发达、人民群众生活比较贫困的国家。所以,在宗教捐赠问题上,对国内提出不准摊派和勒捐的要求,对境外的捐赠提出为防止“宗教敌对势力渗透”而提出有条件的接受捐款和大宗捐款需要政府机关审批的规定。是可以理解的。
 
经过改革开放30多年的发展,我国已经由一个经济文化落后,科学技术不发达的国家,变成了是世界第二大经济体,人民生活水平也有了极大提高,基本实现了小康水平。特别是我国加入世贸组织以后,在经济全球化浪潮的推动下,中国的经济与世界各国的经济联系越来越紧密,境外投资在国内各个经济领域普遍展开,我国的宗教界也相应地与国外宗教界加大了交流与合作。所以,上个世纪80年代初和90年代初制定的限制境外组织和个人宗教捐赠的政策,已经不适应当前国内、国际和宗教界的形势了。因此,《条例》有关捐款的规定,应当根据当前发展变化进行实事求是地修改。
 
第一,从经过多年的实践来看,国内的宗教捐款捐赠都是出于信徒教群众出于宗教信仰和宗教情怀而自愿进行的,加上现在生活已经大大提高,宗教消费所占信众的经济收入的比重很小,所以,摊派、勒捐的现象也极少出现,这类规定就不要写上去了,倒是有时政府提倡的捐赠倒使人们有感到有变相摊派的性质。
 
第二,对境外宗教捐赠的限制性规定和审批的设置,主要为了贯彻“抵制宗教敌对势力渗透”,合适与否值得研究。
 
“宗教渗透”的概念是50年代在建国初期提出的宗教工作政策口号。当时全国解放不久,宗教的社会改革还没有完成,宗教三自爱国运动也没有完全开展,由于西方资本主义国家对我国实行政治上反共和,经济上、文化上封锁的敌对政策,世界处于社会主义阵营与资本主义阵营敌对的冷战时期。当时中国除了在宗教方面与西方国家有联系外,在政治、经济、文化、外交方面完全隔绝。中央提出抵制西方敌对势力利用宗教对我们进行政治、经济和文化渗透活动,是一个政治斗争口号,是与当时反对西方国家一整套斗争的政策和策略相配套的。例如,当时中国的宗教界与帝国主义还没有割断联系、敌对势力通过宗教掩护派遣特务进行破坏颠覆活动的现象时有发生。所以,当时,宗教界是敌对势力可资利用的联系渠道。在这种情况下提出了“抵制利用宗教进行渗透”活动,是有时代背景和时代特点的。
 
现在,经过解放后60年多年的发展,特别是经过改革开放30多年的发展,国内国际形势已经发生了生了翻天覆地的变化,当时与“抵制利用进行宗教渗透” 时代背景和时代特点完全不同,相配套的政策和政治口号已经全部不存在了。原来与西方国家在政治、经济、文化、外交上的全面隔绝状态,已经变成了如今与将近200个国家和地区建立了外交关系,并且与世界上许多国家与和地区建立了战略伙伴关系和各种紧密联系的政治、经济、文化关系。我们虽然与西方国家在政治、经济、文化、外交方面有合作也有斗争,但是,斗争的方式与形式已经与50年代初期大不相同。所以,“敌对势力利用宗教进行渗透”这一政策性概念,也应当随着宗教政策的不断恢复和落实予以调整。不能让它像活化石一样顽固地沿袭下来。如果说境外敌对势力利用宗教进行政治渗透的话,那么他们直接利用政治、经济、文化和外交渠道进行渗透岂不是更直接、更方便,更加事半功倍吗?他们为什么舍近求远,本末倒置,非要通过利用宗教渗透达到其政治、经济、文化上不可告人的目的呢?所以,现在不提境外敌对势力利用政治、经济、文化和外交方面对我们的渗透,只提境外敌对势力利用宗教对我们进行渗透,甚至还说什么“利用宗教对我们进行西化分化一直是西方敌对势力惯用的伎俩”,这是不符合事实的。“宗教渗透”的概念已经失去了它的时代背景,应当彻底摒弃。因此,对境外宗教组织一系列的防范政策、包括限制境外个人和组织向国内宗教捐款的作法,应当予以改变。
 
综上所述,对国内和境外组织、个人对宗教团体和宗教活动场所的捐赠条款修改如下:
 
第20条可与第35条合并成第20条:
 
“宗教团体、宗教活动场所可以按照宗教习惯接受境内外公民和组织的捐献、捐赠,用于与该宗教团体、宗教活动场所宗旨相符的活动。”
 
、关于《条例》第六章中法律责任的修改建议
 
关于《条例》法律责任一章,问题更大。立法者把法律责任分成三个部分:一是对政府宗教事务部门在管理工作中的法律责任,有1条1款共计63个字,况且规定的过于笼统、原则和抽象。内容是:
 
第38条:“国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。”
 
二是对其他政府部门和其他社会组织以及个人违反宗教政策和宗教法规应当承担的法律责任:有1条2款共121个字,规定得比前条法律责任稍详细些。内容如下:
 
第39条:“强制公民信仰宗教或者不信仰宗教,或者干扰宗教团体、宗教活动场所正常的宗教活动的,由宗教事务部门责令改正;有违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。
 
侵犯宗教团体、宗教活动场所和信教公民合法权益的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
 
三是对宗教团体和宗教活动场所违反本《条例》的有关条款应当承担的法律责任,共计6条16款,共1144个字。内容如下:
 
第40条 利用宗教进行危害国家安全、公共安全,侵犯公民人身权利、民主权利,妨害社会管理秩序,侵犯公私财产等违法活动,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,由有关主管部门依法给予行政处罚;对公民、法人或者其他组织造成损失的,依法承担民事责任。
 
大型宗教活动过程中发生危害公共安全或者严重破坏社会秩序情况的,依照有关集会游行示威的法律、行政法规进行现场处置和处罚;主办的宗教团体、寺观教堂负有责任的,由登记管理机关撤销其登记。
 
擅自举行大型宗教活动的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得的,没收违法所得,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款;其中,大型宗教活动是宗教团体、宗教活动场所擅自举办的,登记管理机关还可以责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员。
 
第41条 宗教团体、宗教活动场所有下列行为之一的,由宗教事务部门责令改正;情节较重的,由登记管理机关责令该宗教团体、宗教活动场所撤换直接负责的主管人员;情节严重的,由登记管理机关撤销该宗教团体、宗教活动场所的登记;有非法财物的,予以没收:
 
(一)未按规定办理变更登记或者备案手续的;
(二)宗教活动场所违反本条例第十八条规定,未建立有关管理制度或者管理制度不符合要求的;
(三)宗教活动场所内发生重大事故、重大事件未及时报告,造成严重后果的;
(四)违反本条例第四条规定,违背宗教的独立自主自办原则的;
(五)违反国家有关规定接受境内外捐赠的;
(六)拒不接受登记管理机关依法实施的监督管理的。
 
第42条 涉及宗教内容的出版物有本条例第七条第二款禁止内容的,对相关责任单位及人员由有关主管部门依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
 
第43条 擅自设立宗教活动场所的,宗教活动场所已被撤销登记仍然进行宗教活动的,或者擅自设立宗教院校的,由宗教事务部门予以取缔,没收违法所得;有违法房屋、构筑物的,由建设主管部门依法处理;有违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。
 
非宗教团体、非宗教活动场所组织、举行宗教活动,接受宗教性捐献的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得的,没收违法所得;情节严重的,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。
 
擅自组织信教公民到国外朝觐的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得的,没收违法所得,可以并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款。
 
第44条 违反本条例规定修建大型露天宗教造像的,由宗教事务部门责令停止施工,限期拆除;有违法所得的,没收违法所得。
 
第45条 宗教教职人员在宗教教务活动中违反法律、法规或者规章的,除依法追究有关的法律责任外,由宗教事务部门建议有关的宗教团体取消其宗教教职人员身份。
 
假冒宗教教职人员进行宗教活动的,由宗教事务部门责令停止活动;有违法所得的,没收违法所得;有违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
 
四是法律救济措施1条1款共51个字,赋予了当事人的法律救济权利内容如下:
 
第46条:“对宗教事务部门的具体行政行为不服的,可以依法申请行政复议、;对行政复议决定不服的,可以依法提起行政诉讼。”
 
从以上四个方面内容统计来看,法律责任分配明显不公。宗教团体、宗教活动场所承担的法律责任,从条款上看是政府宗教事务部门的131倍,是其他部门和社会组织的65.5倍;从字数上看,是政府宗教事务部门的18.1倍,是其他部门和社会组织的9.5倍。
 
所以,虽然《条例》公布十年了,但是,对于宗教界来说,其合法权益并没有得到应当有的保护。以佛教为例,《条例》发布十年,佛教界应当从文物部门收回在“文革”中被占用的寺院基本上没有解决。文物部门在这些寺院内胡乱折腾,有搞商务会馆,为腐败提供温床;有出租给其他单位获取巨额利益;有借佛敛财,收取门票、乱设功德箱和出售各种佛教艺术品牟取利益等等。同时还出现了像地方政府与商界不法商人勾结制造了的法门寺事件、兴教寺事件,最近云南又出现把盘龙山寺庙商业化、公司化的现象,而佛教界在如此全面被侵犯合法权益面前没有发言权、没有自主权,成为政府宗教事务部门和其他政府部门欺侮的婢女和任意宰割的羔羊。下面分别进行分析。
 
五、关于对政府法律责任的修改意见
 
1先说点花絮。记得在《条例》草案第一次征求宗教界意见的时候,起草部门搞得很神秘,全国性宗教团体有三人参加,参加会议的人员事先不知道开什么会,直到开会后才发给《条例》草案,让大家前一个半小时看完草案,休息15分钟后,让大家当场发表修改意见。会议结束时草案稿子全部收回。只有半天时间,与会者没有更多的时间思考,一时难以提出很多意见。记得草案有一条(现在是41条)中列有“宗教团体、宗教活动场所有下列行为之一进行处罚”的内容,草案中罗列了8个方面,有一位佛教界的领导人提出意见说:“你们政府的法律责任只有一条,对宗教界的法律责任就罗列了8个方面,明显不相称呀。”他的意见也算为宗教界说了公道话。于是,《条例》公布时由8款降为6款,也算接受了宗教界的意见。记得从2001年那次征求宗教界意见后,我再也没有参加过类似会议,很可能只征求了宗教界一次意见,时间十分仓促,神秘兮兮。更没有按照《立法法》的规定举行各界人士参加的“座谈会、论证会、听证会”的形式,到2004年11月30日公布前,基本处于保密和闭门立法状态。这种情况也是造成《条例》的硬伤较多的原因吧。
 
2、关于政府宗教事务部门的法律责任,有几点意见
 
《条例》第38条规定的:“国家工作人员在宗教事务管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,依法给予行政处分。”这63个字的法律责任,与《条例》授予他们的权力极不匹配。“有权必有责,用权受监督,违法受追究”,政府有多少权力就有多少责任,权力越多责任越大,没有哪个法律只设置权力而不设置法律责任的。行政权力与行政责任基本平衡,这才是正确的立法理念。
 
经过核查,《条例》授予政府宗教部门以下的审批权力:1、宗教团体成立审批权;2、宗教团体印刷品、出版宗教经书读物审批权;3、对宗教团体设立宗教院校审批权;4、宗教留学事务审批权;5、宗教团体对外交流审批权;6、宗教活动场所筹备审批权;7、宗教活动场所登记审批权;8、宗教活动场所举行跨省宗教活动审批权;9、大型宗教活动的审批权;10、对宗教境外捐赠审批权;11、对大型露天宗教造像审批权;12、对宗教活动场所的财务收支情况和接受、使用捐赠情况的监管权;13、对宗教活动场所的监督检查权;14、宗教活动场所管理组织组成人员的备案权;15、宗教教职人员认定备案权;16、宗教教职人员担任或者离职宗教活动场所主要教职的备案权。
 
这16项中,有11项审批权,2项监管权、监督管理权,3项备案权。
 
有审批权、备案权就有处罚权,凡是宗教团体、宗教活动场所应当报批、备案的而没有报批、备案的,政府宗教事务部门就可有处罚权。政府宗教事务部门手握如此众多的审批权和处罚权,只简单、含蓄、抽象、笼统地规定“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”12个字概括了众多的法律责任,显然是极不负责任的。法律责任的设置应当具体到每一个审批项目中,对于应该批而没有审批、应当备案而不予备案的行为,必须承担相应的法律责任。《条例》第38条像一个口袋,装了一大堆法律责任,其立法思路是极不正确的,具体工作中无法操作。事实上政府宗教部门违反规定的不在少数,但因此受到处罚的基本上没有发现。看似用词严厉,实际起到保护政府宗教事务部门工作人员免于违法处罚的保护伞作用。
 
“有权必有责,违法受追究”。这是现代行政学的基本原理,修改时要根据审批权和备案权的设置情况,来具体设置法律责任的具体条款,这种作法比较妥当。因篇幅原因,具体条款在此就不一一列出了。
 
3、《条例》把政府宗教事务部门打造成宗教团体和宗教活动场所的强势监护人
 
《条例》第5条:“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理,县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”
 
然而,《条例》中为赋予政府宗教事务部门设置的11项审批权,2项全面监管、监督和管理权,3项备案权,彻底把政府宗教事务部门其打造成了宗教团体和宗教活动场所的强捍监护人,成了宗教团体和宗教活动场所实际上的主人,而宗教团体和宗教活动场所成了名副其实的仆人。这16项权力涉及到宗教团体和宗教活动场所日常生活的方方面面,远远超过了第5条所表白的涉及“国家利益”和“社会公共利益”的范围。经过《条例》的精心设计,十年间把本来是“政治上团结合作,信仰上互相尊重”的政教关系,打造和塑造成了政府宗教事务部门对宗教团体、宗教活动场所拥有至高无上的权威、无所不能、为所欲为的主人,而宗教团体、宗教活动场所只能成为唯命是从、听之任之的仆人。这个“主仆关系”的确立,彻底颠覆了民主革命时期党和宗教界人士形成的“鱼水关系”,由“主仆关系”可以演变成“父子关系”或者“猫鼠关系”。这是建设中国特色社会主义过程中的一个反常现象,处理不好将会严重影响社会安定和民族团结。
 
光从《条例》中设置的16项权力的运行上,还不是问题的全部,《条例》毕竟还有文字记载,有章可循。更为严重的是在实际生活中,有些政府宗教事务局威风四溢,那种不成文的权威远远超过《条例》规定的16项权力。由于权力的幅射性和派生性的影响,政府宗教事务部门对宗教团体和宗教活动场所的权力,完全称得上是任意权力部门。宗教界人士面对强权只能忍气吞声,逆来顺受。
 
以佛教为例,在《条例》公布前的2002年,中国佛教协会第七次代表会议,人事安排全部是政府部门主持。换届会议上,对副秘书长人选宗教部门确定后,不但没有经过会议酝酿、讨论,而且在宣布前作为绝密消息,用绝密件送到会场,在宣布前的一分钟才打密封。换届以后,中国佛协每次召开会长会议或者会长扩大会议决定重大问题,全部在局机关内由分管局长主持召开,没有一次是中国佛教协会按照章程自主进行的。每年春节前中央领导举行宗教界迎新春座谈会上,全国性宗教团体领导人在会上发言,全部经过局或者部事先审查;换届时的会议报告文件,都要经过宗教局审批;国家宗教局可以随意改变中国佛协的会议计划,不经过佛协的任何会议程序,随意撤换和提升中国佛协负责人;随意调派局机关公务员下到中国佛协和中国道协担任秘书长职务,等等。2006年,中国佛协组团去泰国参加纪念佛陀涅槃2550年的活动时,宗教局长竟然乌占鹊巢,亲自担任中国佛教协会代表团团长出访,中国佛教协会会长仅为代表团顾问。类似宗教局以政代教,包办代替的作法,在《条例》公布前和《条例》公布后都连续发生,司空见惯,并且这些做法在《条例》的文字中是找不到依据的。但事实确确实实发生了。所以,没有写入《条例》的政府宗教事务部门的权力,更是大得惊人!!
 
上行下效,2007年以后,浙江省有许多寺院方丈、主持被随意罢免;宁波市海曙区宗教事务局长兼任该区佛教协会会长;有的省宗教事务局官员兼任省佛协办公室主任,掌管省佛协的公章;山东有一女老板不信佛,向市委书记自动请缨要当市佛教协会秘书长,结果没有经过佛教界同意,政府把市佛协秘书长作为人情送给这位女老板。
 
近日出现的云南晋宁县晋城镇政府对盘龙寺为所欲为的事件,也说明了这个问题。晋城镇政府“一直垄断着盘龙寺的所有功德箱及纸火店、停车场、素餐厅、门票、蜡烛厂等所有功德,盘龙寺的工作人员均为政府部门家的亲朋好友。”最近,晋宁县和晋城镇政府还要秘密策划开发盘龙寺,要把盘龙寺商品化、市场化,牟取更大利益,激起寺院关门谢客。有的基层政府甚至对要求寺院僧人外出参学、购物等活动,都要向政府宗教事务局请假、销假,已经到了祖国如此广大而僧人却寸步难行的地步了。
 
此外,闻名全国的陕西法门寺、兴教寺被商品化、公司化事件,就不多述了。
 
如此的事例举不胜举,限于篇幅,暂且打住。
 
综上所述,《条例》公布十年来,打造和塑造的政府与宗教界的主仆关系,宗教界的合法权益被恶意侵犯却无缚鸡之力进行捍卫。
 
所以,《条例》到了必须进行修改的时候了。
 
六、关于宗教财产条款的修改意见
 
在政府宗教事务部门强大权力面前,宗教界成为全社会中极为弱势的群体,。宗教财产和宗教场所经不起任何强势组织和强势个人的侵占和抢夺。而《条例》有关《宗教财产》一章的内容,对于帮助宗教团体和宗教活动场所来说,面对不怎么强势的组织和个人,还起到了一定的保护作用和震摄作用,这是《条例》公布以后产生积极和正面作用的一面,这是必须肯定的。但完全禁不起任何强势组织和个人的侵占和抢夺,也是不可否认的。
 
《条例》打造了的政府宗教事务部门与宗教界的主仆关系,虽然双方地位不平等,但毕竟还是一家人,一种同盟关系,在面对对外来威胁和侵犯的情况下,面对不怎么强势的部门和单位,政府宗教事务部门还是为宗教界说话和争取利益的。这说明《条例》中《宗教财产》一章的前4条,对于保护宗教财产还是起到一定作用的。
 
宗教界对于政府宗教事务部门的态度很复杂,处于两难境地:一方面是政府宗教部门以政代教、包办代替情况严重,宗教界是不满意的。另一方面,在外来势力侵犯宗教合法权益的关键时刻,还能够为宗教界的合法权益说话,在许多时候还起到了保护宗教合法利益的作用。
 
《条例》第30条直接规定“宗教团体、宗教活动场所合法使用的土地,合法所有或者使用的房屋、构筑物、设施,以及其他合法财产、收益,受法律保护。
 
任何组织或者个人不得侵占、哄抢、私分、损毁或者非法查封、扣押、冻结、没收、处分宗教团体、宗教活动场所的合法财产,不得损毁宗教团体、宗教活动场所占有、使用的文物。”
 
这样的规定固然很好,宗教界是高兴这样的。但是,这样的条款过于简单和笼统。因为宗教财产是一个宏大的系统和范围,不只是光有房屋、土地、设施和宗教文物这么简单。应当首先规定宗教财产的各类别、范围与名称。例如:我国佛教寺院中的财产可以分成几大类:
 
一类是属于佛教圣物:有佛的舍利、佛教大德的真身舍利、舍利塔、墓、碑、真迹等等。这些圣物是佛教信徒的礼拜神圣物,不能以文物一词概括之;二是礼拜圣物类:有历史上的石窟和现在的各种佛教造像,石窟、石经、石幢、石刻等等;三是佛教寺院礼拜使用的法器类,钟、鼓、罄,以及一切从事坐禅、法会使用的法器;四是法宝类,即大藏经、各类经书、各种佛教艺术品等等;五是佛教生活类用品,大德高僧和广大僧人用的各种僧衣、念珠、手串、手珠等;六是佛教寺院的各类建筑物,包括房屋、殿堂、露天佛像等;七是用寺院神圣庄严必须的风景、森林、山林、道路等;八是用于生产类必须的土地、水田、菜地、草原、水塘、果园及其他财产;九是寺院的宗教收入类,包括功德箱、法会、宗教捐款、法物流通、弘法事业和其他经营收入等等;十是佛教的知识产权类:有佛教的名誉权、佛教寺院的名称权、僧人的人格权等佛教知识产权方面等;十一还有佛教寺院的生存权、发展权、相邻权等等。  
 
以上11个方面,是佛教基本财产权的主要内容。都是不容侵犯的具有财产内容的权利。
 
所以,《条例》中的《“宗教财产”》只列出了宗教界的房屋、土地、文物、建筑等几项财产权是远远不够的。这样简单笼统的规定,对于一般不太强势的组织和个人的侵权行为能够直到一定的保护作用,而对于过于强势的组织和个人侵犯宗教的合法权益,就无能为力了。例如:著名的法门寺、以及后来出现的兴教寺事件,就显得在强势组织(省政府)和个人(投机商人)面前,都显示了《条例》的无力以对。
 
建议:《条例》中的《宗教财产》一章,必须进行全面修改和补充才可。限于时间和篇幅,本文就不列出修改条款的内容了。敬希见谅。
 
七、关于宗教立法指导思想的建议
 
根据以上分析可见,《条例》因先天不足,硬伤太多,问题的根源除了当时领导者个人的责任外,社会的政治、经济、历史、文化、思想形态的局限与制约也是重要因素。存在问题如此多的一个条例,要想修改得令人满意并非易事。故笔者的想法如下:
 
1、根据我国宪法规定,国务院立法权限是根据宪法和法律制定行政法规。在宗教立法问题上,只有宪法第36条的规定,没有全国人大或者全国人大常委会制定的宗教方面的法律的情况下,国务院是无法制定宗教方面的行政法规的。所以,解决这一问题的根本关键是,全国人大和全国人大常委会应当尽快启动宗教立法程序,在宗教基本法制定发布以后,再根据宗教法的原则制定宗教的行政法规,才符合人民的根本利益和立法程序。
 
2、在宗教立法暂时无法启动的情况下,要修改《条例》,应当首先确立“尊重和保护宗教信仰自由”的立法宗旨;其次根据当前国务院和李克强总理提出“转变政府职能”、“简政放权、放管结合,优化服务”的原则,大力废除和减少那些对宗教事务方面过多的行政审批、备案、行政处罚之类干预条款,让宗教团体和宗教活动场所最大限度的行使“自主管理、自我约束、自我发展、贡献社会”和“自养、自治、自传”的原则,还宗教团体和宗教活动场所一个宽松的生存环境。
 
3、要想达到以上目标,李克强总理9月11日视察天津滨海新区时对原来行政审批共有109个公章,通过减少审批、整合职能等改革,现在只需盖一个公章,这一做法受到李克强总理的赞许,他说“109个章变一个章,是政府自我革命的大动作,要让不必要的审批成为历史。”国家宗教事务局对待宗教行政审批和干预方面,也应当有自我革命的精神,要让不必要的行政审批和行政干预事项永远成为历史。不要再把宗教事务作为特区,顽固保留不合时宜的审批和干预制度。
 
4、转变思想观念。传统的思想观念是:提到宗教就想到管理,提到管理就想到立法,没有法律就先立行政法规和部门规章。完全舍弃了中发【[1982】]19号文件中提出的以下根本原则:
 
第一个根本原则:“尊重和保护宗教信仰自由,是我们党和国家的一项基本政策。这是一项长期政策,是一直要贯彻执行到将来宗教自然消亡的时候为止的政策。”
 
第二个基本原则:“我们不能用行政力量去消灭宗教,也不能用行政力量去发展宗教。我们实行宗教信仰自由政策,就是要把信教和不信教的人,信这种教或那种教的人都团结起来,大家和睦相处,彼此尊重,把意志和力量集中到建设有中国特色的社会主义事业上来。”而不是为了管理而管理,为发了监督而监督。
 
第三个基本原则:“总之,使全体信教和不信教的群众联合起来,把他们的意志和力量集中到建设现代化的社会主义强国这个共同目标上来,这是我们贯彻执行宗教信仰自由政策,处理一切宗教问题的根本出发点和落脚点。任何背离这个基点的言论和行动,都是错误的,都应当受到党和人民的坚决抵制和反对。”
 
中发【[1982】]19号文件上述三大根本原则,简单说就是:尊重和保护;不能用行政权力干预宗教;这个政策要是长期贯彻执行。
 
八、《日本宗教法人法》设置的三道隔离屏障
 
他山之石,可以攻玉。日本受中传统文化影响很深的国家,许多宗教习惯和我国类似,在宗教立法中如何体现尊重和保护宗教自由的原则,我认为,日本《宗教法人法》为我们依法治国,修改好《条例》提供了很好的借鉴。
 
《日本宗教法人法》的四道法律屏障
 
日本《日本宗教法人法》比较理想的体现了国家尊重和保护宗教自由;行政权力彻底退出对宗教事务的行政干预;以此作为举国体制任何组织和个人必须遵守,保持了该法的长期性和稳定性。
 
日本《日本宗教法人法》设置的四道防屏障,把政府行政权力关进制度的笼子里,实现了政府与宗教团体和宗教活动场所的彻底分离,保障了宗教团体的信仰自由。
 
第一道法律屏障:该法第1条第2款规定“宪法所保障之信教自由应受一切政府机关的尊重。本法之任何规定不得作为限制个人、集团或团体所受保障的传播教义、举行仪式及行使其他宗教上行为之自由的解释。”此条开宗明义把行政权力与信教自由彻底分开了。从而确立了该本法尊重和保护信教自由的宗旨。
 
第二道法律屏障:第71条第2款规定“宗教法人审议会对有关宗教团体之信仰、规律、习惯等宗教上之事项,不作任何形式之调停或干涉。”
 
此条说明一下:日本《宗教法人法》规定,各级政府没有宗教行政部门,政府没有宗教法人审批权。第71条第1款规定:“文部省设宗教法人审议会”。该组织是一个常设民间机构,由20位宗教家、律师、大学教授、大学校长、宗教信徒、财务审计师等人员组成,任期二年,可连选连任,不拿报酬。该组织应文部大臣的委托,专门对申请宗教法人的宗教团体进行调查审议,认证,最后向文部大臣提出同意或者不同意为宗教法人的建议。文部大臣根据审议会的建议,发布同意或者不同意的文件。
 
即使宗教法人审议会这种非政府组织,在调查审议活动中,不得对被调查审议的宗教团体“作任何形式之调停或干涉。”
 
第三道法律屏障:该法第84条规定:“国家与公共团体之机关,制定或废止宗教法人之税捐法令,或决定其境内建筑物、境内地及其他宗教法人之课税范围,或对宗教法人调查时及基于宗教法人法规的正当权限之调查、检查及其他行为时,须特别留意尊重宗教法人之宗教特性与习惯,勿妨害信教之自由。”
 
本条规定其他政府机关或者公共团体机关,到宗教法人从事公务活动时,特别尊重和留意宗教法人的宗教我及习惯,不得妨碍宗教信仰自由。
 
第四道法律屏障:该法第85条规定“本法之任何规定,不得解释为文部大臣、都、道、府、县知事及法院对宗教团体之信仰、规律、习惯等宗教上之事项有任何形式之调停与干涉之权限,或对宗教上之成员、职员任免及进退有劝告、诱导或干涉之权限。”
 
在日本,宗教团体的管辖官署是:在中央是文部大臣,各地方是都、道、府、县的知事,本条没有授予任何宗教管辖官署和法院以任何形式对宗教事务进行“调停与干涉”、对宗教的人事任免、进退进行“劝告”、“诱导”、“干涉”的权力。
 
我想,如果借鉴日本《宗教法人法》以上四道法律屏障,就能够把《条例》修改好,并且可以为全国人大的宗教立法提供借鉴和经验。把我国政府宗教部门的行政权力关进制度的笼子里,是国家实行政教分离的需要,是当代行政职能转变的需要,也是彻底解决宗教界和广大信教群众最为担心的政府宗教部门成了对宗教界行使任意权力的机构需要。取信于民,还权于民,必然皆大欢喜也。
 
九、结束语
 
文章写到这里,因近期生病,咳嗽不止,不再写下去了。以上所写可能都是无用的话,既然无用,我也就不再写下去了,这篇建议稿才算真正画上圆满的句号。谢谢朋友们的关注与支持。
 
本文原载于作者新浪博客(2014年7月18日至2014年9月14日),经作者整理修改,普世网首发,转载请注明来源。
 
注释:
①《新时期宗教工作文献选编》第216页,宗教文化出版社1995年8月第一版)
②(《新时期宗教工作文献选编》第64页,宗教文化出版社1995年8月第一版)
③(《新时期宗教工作文献选编》第65页,宗教文化出版社1995年8月第一版)
④(《新时期宗教工作文献选编》第218页,宗教文化出版社1995年8月第一版)
⑤(《宗教政策法规文件汇编》第44页,宗教文化出版社20124年4月第一版)
⑥(《新时期宗教工作文献选编》第216页,宗教文化出版社1995年8月第一版)
⑦(《人民日报》2004年12月19日第二版)
⑧(《新时期宗教工作文献选编》,宗教文化出版社1995年第1版,第24页)。
⑨(《新时期宗教工作文献汇编》第65页,宗教文化出版社1995年8月第一版)
⑩(《新时期宗教工作文献选编》,宗教文化出版社1995年第1版,第65—-70页。
⑪《新时期宗教工作文献选编》,宗教文化出版社1995年第1版,第217页
⑫《人民日报》2004年12月19日第二版)
 
 
 
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